Державне управління у сфері охорони рибних ресурсів: жовтень 1917 року – червень 1938 року

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державне управління у сфері охорони рибних ресурсів: жовтень 1917 року - червень 1938 року

Відомий російський вчений і діяч природоохорони Ф.Р. Штильмарк [1] констатував, що «більшовицька («пролетарська») диктатура встановила твердий ідеологічний контроль та найсуворішу цензуру нового типу (Головліт), завданням якої було видалення або знищення інакомислячих. Владі були потрібні такі оратори, наприклад М. Горький, який на зльоті ударників «Беломорстроя» наголошував, що «Потрібно винищити тих ворогів, які стоять на нашому шляху, і взятися за основного прадавнього ворога нашого: за боротьбу із природою...» та інших відомих літераторів, які не підтримують політику КПРС стосовно боротьби з об'єктами довкілля. Ф.Р. Штильмарк також відзначає, що за аналогією: «Организуется и более-менее согласно звучит новый хор официозных юристов и философов, пишущих на экологическую тематику (И.Д. Лаптев, О.С. Колбасов, В.В. Петров и др.), которым присущ довольно стандартный дух социального оптимизма...».

Взірцем «офіціозності» можна назвати О.С. Колбасова [2], який, ігноруючи існування тоталітарного режиму та «влади без обов'язків і відповідальності», пише, що після жовтневої революції в Росії охорона природи стала справою радянської влади. Одним з основних засобів, за

У вітчизняній адміністративно-правовій правовій науці відсутні праці, в яких би розглядались питання державного управління у сфері охорони рибних ресурсів у означений вище період. Разом з тим заслуговує на увагу дослідження А.В. Діхтяренка «Радянська державна політика у сфері охорони природи УРСР у 1950 - на початку 1970-х років» [3]. Науковець відзначає, що глибинна антигуманна природа комуністичного режиму обумовлювала всю суперечливість та дволикість турботи представників системи про довкілля. Замість реальних природоохоронних заходів реалізовувались «гігантоманійні антиекологічні соціально-економічні проекти», шляхом «підкорення природи» [3, с. 128]. Автор акцентує увагу на тому, що «партійне керівництво тих часів, позиція і погляди якого щодо стратегії природокористування мало чим відрізнялись від попередників, продовжувало і далі мислити сталінськими категоріями «панування» і «підкорення» [3, с. 129]. А.В. Діхтяренко слушно зауважує, що саме тоталітарний режим, політика радянських владних, політичних, економічних структур, екстенсивні підходи до ведення народного господарства ніяким чином не могли сприяти охороні об'єктів довкілля [3, с. 127].

Постановка завдання - дослідити питання державного управління у сфері охорони рибних ресурсів у період з жовтня 1917 р. по червень 1938.

Внаслідок жовтневого перевороту 1917 р. і перемоги Радянської влади «в дію була приведена політико-правова доктрина «зламування» старої держави і її державного управління». Більшовики відкинули «буржуазні забобони» поділу влади та інші найважливіші принципи правової держави [4, с. 67]. Іншими словами, державний переворот призвів до встановлення тоталітарного режиму на території колишньої імперії, панування влади меншості, обмеження з боку останніх прав більшості, закріпленню тоталітарної конструкції «влада без обов'язків і відповідальності перед людиною і суспільством».

У січні 1918 р. прийнято Декрет про «Соціалізацію землі» [5, ст. 1, 5]. Ним було встановлено, що всяка власність на землю, надра, води, ліси й живі сили природи в межах РФРР відміняється назавжди. Розпорядження надрами землі, лісами, водами і живими силами природи надається, залежно від їхнього значення, повітовою, губернською, обласною і федеральною Радянською владою, під контролем останньої. У тому ж році введено «червоний терор» [6, с. 291-292], який обґрунтовувався тим, що для посилення діяльності Всеросійської Надзвичайної Комісії і «більшої її планомірності» необхідно звільнитись від класових ворогів шляхом ізолювання їх у концентраційних таборах. При цьому, розстрілу підлягають всі особи, «прикосновенные к белогвардейским организациям, заговорам и мятежам»... З цього приводу відомий російський історик С.П. Мельгунов [7, с. 6] писав, що «... не можна собі представити більш цинічної форми, чим та, у яку вдягнений більшовицький терор». Він констатує, що масові репресії більшовиків - це ідеологічно обґрунтована «система планомірного проведення в життя насильства, це такий відкритий апофеоз убивства, як знаряддя влади, до якого не доходила ще ніколи жодна влада у світі».

В умовах «червоного терору» та гострої продовольчої кризи було засновано Головне управління по рибальству і рибопромисловості [8, с.1374-1376], з підпорядковуванням Народному Комісаріату продовольства (НКП). Основне завдання управління полягало у поліпшенній і інтенсифікаці лову на існуючих рибних промислах та організація нових промислів (інші полягали суто у виконанні господарських функцій). На відміну від численних організаційних питань інтенсифікації лову, завдання та функції управління щодо охорони рибних ресурсів були обмежені незначною кількістю положень: розробка заходів «охорони водних просторів в інтересах збереження природних рибних ресурсів»; встановлення заборонних для лову районів і строків; загальне керівництво по врегулюванню рибальства; практичне здійснення державного масового штучного риборозведення; організація обласних управлінь, скликання з'їздів і нарад по рибальству-рибництву та створення науково-промислових лабораторій.

У березні 1919 р. затверджується Конституція УРСР [9, ст. 1, 5]. УРСР визначено організацією диктатури трудящих і експлуатованих мас пролетаріату і найбіднішого селянства над капіталістами і поміщиками. Згідно з Конституцією основною задачею є «проведення у життя заходів, безпосередньо спрямованих у бік знищення існуючого економічного ладу, що виражаються в скасуванні приватної власності на землю й усі інші засоби виробництва». Влада здійснюється Радами й іншими органами влади на вибір Рад. Характерною рисою є те, що: а) інститут власності як механізм забезпечення прав людини та розвитку економіки не визнається; б) обов'язки і відповідальність покладені лише на громадян, а не на державні інституції та їх представників; в) принципу поділу влад протиставляється принцип єдності влади в особі пануючого класу, який поєднує у собі не тільки законодавчу і виконавчу владу, але й судову. Аналіз Конституції дає підстави зробити наступні висновки: організація державної влади, яка зневажає права людини, не визнає за особистістю право на життя, особисту недоторканність і свободу; організація держави, що здійснює свідомо терор і насильство проти народу, не могла сприяти створенню демократичної, соціальної і правової держави, у її сучасному розумінні; диктатура не передбачала застосування таких дієвих інститутів, як обов'язки та відповідальність по відношенню до людини та суспільства. Більшовицька влада проігнорувала надбання правової науки не тільки попереднього режиму, але й позитивний досвід зарубіжних країн, зокрема Франції. Декларацією прав людини і громадянина 1789 р., як програмним документом революції, було закладено основи демократичного устрою держави, належної діяльності її адміністративних органів, обов'язки та відповідальність їх службовців [10, с. 112-141]. Основою французької системи управління з часів Революції 1789 р. і на сьогодні став принцип відповідальності політичної влади за свої дії.

29 грудня 1920 р. головою Ради праці і оборони В. Ульяновим затверджується постанова «Про заходи, що забезпечують успішність рибних заготівель» [11]. Головною метою заходів визначено «максимум інтенсивності й продуктивності» промислів і підприємств Головного Управління по рибальству і рибній промисловості (Головриба). У травні 1921 р. прийнято Декрет «Про рибну промисловість і рибальство» [12], яким було передбачено «найбільше використання місцевих сил для підвищення здобичі рибних продуктів, найкращого постачання рибних промислів необхідними знаряддями і предметами». На Головрибу покладено регулювання рибного промислу шляхом видання технічних правил, що встановлюють заповідні для рибальства місця, заборонні знаряддя і періоди лову, а також організація через місцеві органі контролю за виконанням цих правил. Будь-які аспекти належного державного управління, які полягають перш за все у визначенні обов'язків і відповідальності - Декретом не передбачені.

У вересні 1921 р. Головриба підпорядковується НКП [13]. Зокрема, завданнями і функціями Головриби визначено наступне: організація і експлуатація рибних і звіриних (морських) промислів; вжиття заходів сприяння до розвитку рибного і звіриного промислу і регулювання останніх; постачання промислових підприємств «предметами рибопромислового судноплавного спорядження»; штучне риборозведення і акліматизація об'єктів рибальства в промислових угіддях; здійснення біологічних і інших обстежень.

У 1922 р. згідно з Декретом «Об организации управления рыбным хозяйством РСФСР» встановлюється порядок організації управління рибним господарством РСФСР [14]. Документ обумовлював регламентацію суто господарських (технічних) питань. Було також обумовлено, що самовільний лов риби у вигляді промислу в районах державної монополії карається на підставі ст. 136 КК РСФРР [ст. 7]. Передбачено, що інструкція про права органів рибного нагляду по накладенню попереднього арешту на знаряддя незаконного лову і самий улов видається НКЮ (Народним Комісаріатом Юстиції) за згодою з НКП. Згідно з ст. 136 КК РСФРР (Порушення положень, що регулюють проведення в життя державних монополій) [15] в якості санкції визначено примусові роботи або позбавлення волі на строк не менше чим 6 місяців. У той же час, рибний лов у недозволений час, у недозволених місцях і недозволеними способами і прийомами карається позбавленням волі або примусовими роботами на строк до одного року з конфіскацією незаконно добутого, а рівно знарядь лову або штрафом до 500 крб. золотом [15, ст. 99].

Згідно з пост. ЦВК СРСР, РНК СРСР від 21 листопада 1924 р. [16] питання експлуатації рибопромислових підприємств, у тому числі регулювання і нагляд за рибальством знову підпорядковано НКЗ. З огляду на викладене слушною є точка зору В.Є. Борейка, який зазначає, що питаннями охорони рибних ресурсів повинен був займатися спеціальний позавідомчий орган, а не такі структури, як Наркомзем, Наркомпрод, Мінрибгосп. Цього, як зауважує автор, «не вдалося зробити і дотепер - «так сильно зацікавлені рибопромисловці у своєму «кишеньковому» рибнагляді» [17, с. 116].

У липні 1925 р. затверджено Положення про рибне господарство [18]. Ним встановлено, що для спостереження за виконанням правил рибальства і для охорони зданих в оренду рибальських угідь від облову при місцевих органах Народного комісаріату землеробства (НКЗ) організується спеціальний рибопромисловий нагляд, який має забезпечуватись зброєю і засобами водного і сухопутного транспорту (п. 24). Розділ III присвячений правилам, що регулюють рибальство.

У жовтні 1927 р. затверджено Адміністративний кодекс УСРР (АК УСРР) [19]. Інструментарієм реалізації тоталітарного режиму визначено такі адміністративно-примусові заходи, як накладення штрафів, примусові роботи, арешти, затримання, обшуки, вилучення тощо. Тобто адміністративний примус, як невід'ємна складова тоталітарної держави, був поширений на всі сторони та аспекти життя людини. Стосовно адміністративно-правових заходів з охорони рибних ресурсів кодекс обмежується лише посиланнями (арт. 31: «Округові виконавчі комітети та міські ради тих міст, що є округові центри, мають право видавати обов'язкові постанови лише в таких справах: л) боротьби зі зламанням правил щодо мисливства, а так само рибальства у водах місцевого значіння»; арт. 368: заборона передачі у користування групам віруючих «рибновських промислів»; у додатку до арт. 75 («Такси штрафів за лісові праволомства») встановлено, що за «лов риби волоком або іншими призначеним на це приладдям крім вудок» встановлюється штраф в розмірі «подвійної вартости разового квитка» (п. 2 «б»).

Згідно з положеннями АК УСРР обов'язки і відповідальність покладені лише на громадян, а тому важливим вбачається навести визначення терміну «право». Під цим поняттям, як писав П.І. Стучка [20], слід розуміти «систему (або порядок) суспільних відносин, що відповідають інтересам пануючого класу, які охороняються його організованою силою (тобто класовою державою)» [20, с. 416]. Закон являє собою щось більше: це програма пануючого класу, зроблена примусово обов'язковою для всього народу, зі всіма заходами її проведення [20, с. 426].

Розрізнені нормативно-правові акти нарешті були зведені воєдино пост. РНК СРСР «Про регулювання рибальства і охорони рибних запасів» від 25 вересня 1935 р. [21]. Функції Управління рибним господарством було вилучено з відання НКЗ, вони були передані Наркомату харчової промисловості (НХП), у складі якого утворено Головне управління охорони і регулювання рибальства, рибництва і рибогосподарської меліорації (Головрибвод). Функціями останнього визначено питання опікування водоймами загальносоюзного значення (у рибогосподарському відношення), регулювання в них рибальства і нагляд за ним, а також здійснення заходів по «відтворенню і охороні рибних запасів». Завідування рибним господарством в інших водоймах, регулювання в них рибальства, нагляд за ним і здійснення заходів по відтворенню і охороні рибних запасів покладено на народні комісаріати місцевої промисловості союзних республік (по управлінням рибного господарства) [21, ст. 5]. Для нагляду за виконанням правил рибальства і охорони рибних та інших водних запасів у складі місцевих органів НХП і управлінь рибного господарства народних комісаріатів місцевої промисловості було створено рибопромисловий нагляд [21, ст. 23]. Передбачено, що цей нагляд здійснюватиметься на підставі статутів служби, які видаватимуться «по приналежності» зазначеними комісаріатами, із затвердженням радами народних комісарів республік. Статтею 25 встановлено, що працівники рибопромислового нагляду «вправе налагать» на порушників правил рибальства штрафи.

Відзначимо, що майже за 79 років в Україні і надалі зберігаються ознаки тоталітарної держави, оскільки так, як і раніше, статус адміністративних органів ґрунтується на «владоповноваженнях», складовою яких є право здійснення правосуддя (накладення адміністративних стягнень у вигляді штрафу). З цього приводу слушною є точка зору.

В.І. Курила, який наголошує «про неконституційність повноважень усіх, крім суду, органів адміністративної юрисдикції щодо накладення адміністративних стягнень у вигляді штрафу» [22, с. 188].

15 квітня 1938 р. пост. РНК СРСР було затверджено «Статут служби риболовного нагляду» [23]. Як і в попередні роки, нагляд за виконанням правил рибальства і охорона рибних і інших водних запасів у водоймах загальносоюзного значення і прирівняних до них відносно регулювання рибальства і нагляду за ним здійснюються спеціальним рибальським наглядом, що організується Головрибводом НХП [23, п. 1]. На відміну від попередніх правових актів Статут, як узагальнюючий документ, містить позитивні аспекти: статус представників рибоохорони обумовлює їх обов'язки [23, ст. 9-24], кримінальну та дисциплінарну відповідальність [23, ст. 29, 35].

Ситуація щодо визначення поняття «право», змісту предмета адміністративного права та статусу представників державної влади набула конкретизації з часу проведення всесоюзної Наради з питань науки радянської держави і права (16-19 липня 1938 р.). Цілі і завдання Наради, як зазначає В.С. Нерсесянц [24], полягали в тому, щоб у дусі потреб репресивної практики тоталітаризму затвердити єдину загальнообов'язкову «єдино вірну» сталінсько-більшовицьку «генеральну лінію» у юридичній науці і з цих позицій переоцінити та відкинути всі напрямки, підходи і концепції радянських юристів попереднього періоду, як «ворожі» і «антирадянські» [24, с. 120]. Під поняттям «право» стали розуміти «систему (або порядок) суспільних відносин, що відповідає інтересам панівного класу і які охороняються його організованою силою (тобто цього класу)» - [24, с. 104]. Таким чином, суто у дусі потреб репресивної практики тоталітаризму була закріплена неправова конструкція «влада без обов'язків і відповідальності», під предметом адміністративного права всупереч цивілізованій практиці (публічна адміністрація - це обов'язки і відповідальність) було запропоновано розуміти абстрактні відносини в сфері державного управління. Як зазначає автор, «наказне праворозуміння» стало на довгі роки офіційною загальнообов'язковою настановою для всіх» [24, с. 122]. Науковець робить висновок, що неправові реалії соціалізму в комбінації з настановою на просування до неправового комунізму повністю позбавляли суспільство, його ідеологів і теоретиків усякої правової перспективи розвитку, руху до якого-небудь варіанту постсоціалістичного права, правового закону і правової державності [24, с. 125].

Аналіз наведених правових актів свідчить, що здійснення належного державного управління у сфері охорони рибних ресурсів унеможливлювалось внаслідок існування двох взаємопов'язаних факторів: тоталітаризм відринув будь-який прояв самокорекції людини та її інтелектуальну свободу, внаслідок чого і досі забезпечується реалізація «наказного праворозуміння». Інакомислячі науковці, як «безнадійні в розумінні звернення до комуністичної віри» або підлягали депортації, яка використовувалась «як хірургічний захід у боротьбі з інакомисленням» [25, с. 248], або їх праці автоматично підпадали під нагляд цензурного органу, відповідно до положень Декрету про пресу від 9 листопада 1917 р [25, с. 222]. Догматичними залишились міркування «офіціозних юристів», оскільки вони узгоджувались з настановами КПРС і точкою зору представників влади.

Яскравим прикладом «консервації» «наказного праворозуміння» є схвалення вітчизняними науковцями змісту і сутності предмету адміністративного права: у 1938 році «був визначений предмет адміністративного права - суспільні відносини у сфері державного управління, поняття і сутність якого використовується в теорії адміністративного права до цього часу» [26, с.13].

Наведене є достатнім для наступних висновків:

- законодавство тоталітарної держави, «офіціозність» представників правової науки, суперечливість політики КПРС, хижацький підхід щодо використання об'єктів довкілля не могли сприяти охороні об'єктів довкілля;

- державне управління у сфері охорони рибних ресурсів не могло вважатись належним внаслідок існування влади без обов'язків і відповідальності перед людиною і суспільством;

застосування інструментарій АК УСРР (накладення штрафів, примусові роботи, арешти, затримання, обшуки, вилучення тощо) кардинальним чином суперечило класичній європейській доктрині, згідно з якою під адміністративною відповідальністю розуміється ніщо інше, як відповідальність публічної адміністрації перед приватними особами; іншими словами пострадянська доктрина вийшла з радянського праворозуміння, далекого від ідей правової держави, яке заперечувало саму можливість відповідальності представників держави перед приватними особами;

- аналіз правових актів свідчить, що відсутність спеціального позавідомчого органу у сфері охорони рибних ресурсів вже тоді сприяло завуальованій корупції.

Свого часу французький вчений П. Вейль [27, с. 49] висловився, що «перш ніж досліджувати патологію» потрібно «ґрунтовно вивчити анатомію» публічної адміністрації. За нашим глибоким переконанням в умовах вітчизняних реалій становлення належного державного управління потребує перш за все виявлення «хвороби». Дослідження беззаперечно свідчить, що «хвороба» полягає у збереженні теоретичних засад тоталітарного режиму.

За нашим глибоким переконанням збереження у сучасний період аспектів «наказного праворозуміння», зокрема використання адміністративно-правовою наукою змісту предмета адміністративного права в редакції тоталітарного режиму слід визнати анормальним явищем, яке ніяким чином не узгоджується з принципами адміністративного права розвинених зарубіжних країн з розвитою системою демократії і ринковою економікою. Не може вважатись належним таке управління, яке за відсутності обов'язків та відповідальності представників держави ґрунтується на «владоповноваженнях» і яке суперечить принципу поділу влад.

Література

державний рибний охорона

1.Штильмарк Ф.Р. Эволюция представлений об охране природы в советской литературе // Journal of the History of Biology. Vol. 25, 1992. - № 3. - P. 429-447.

2.Колбасов О.С. Советское законодательство об охране природы за 40 лет / Колбасов О.С.. - Правоведение, 1958. № 1. - С. 37- 46.

3.Діхтяренко А.В. Радянська державна політика у сфері охорони природи УРСР у 1950 - на початку 1970-х років / А.В. Ді- хтяренко // Сумський історико-архівний журнал, 2012. - №XVIII-XIX. - С. 126-132.

4.Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России: Монография. - Н.Е. Бунякин. - Тамбов : Изд-во ТГТУ, 2002. - 148 с.

Размещено на Allbest.ru