Приказно-воеводское управление в сочетании с местным самоуправлением как этап развития местного самоуправления в России (вторая пол. XVII в.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лекция

"Приказно-воеводское управление в сочетании с местным самоуправлением как этап развития местного самоуправления в России (вторая пол. XVII в.)

Содержание

1. Приказно-воеводское управление: основные черты и особенности (вторая пол. XVII в.)

2. «Верное управление» при Иване IV (Грозном) (вторая пол. XVII в.)

3. Излишняя детализация и дробность местного управления как черта местного самоуправления во второй половине XVII в. (вторая пол. XVII в.)

Приказно-воеводское управление: основные черты и особенности

После смерти Ивана IV происходит решительный поворот от земского к приказно-воеводскому управлению. Боярство, недовольное отменой системы кормлений, стремилось вновь вернуться к ней, правда, под другим видом и названием. приказной воеводский управление пошлина

После земского Собора 1613 г. и избрания царем представителя рода Романовых, встала необходимость сочетания непосредственного управления из Москвы с самоуправлением на местах.

Это было обусловлено тем, что разорение и упадок хозяйства, сложность социально-классовых противоречий и общая слабость политической системы вынуждали правительство Михаила Романова опираться в своей деятельности на сложившуюся практику местного самоуправления и авторитет земских Соборов.

Поэтому именно с 1613 г. сословно-представительная монархия в России вступила в пору своего расцвета. Сохраняя в целом местное самоуправление, верховная власть вновь вводит в государственный строй непосредственное управление из Москвы, создав совокупность так называемых сочетанных властей.

По мере освобождения от захватчиков русских земель необходимо было быстро и централизованно восстанавливать и обустраивать их хозяйство и оборону. Все это в совокупности способствовало переходу к новой системе - приказно-воеводскому управлению.

Новая система управления не была чем-то абсолютно новым, уходя своими корнями во времена наместников и волостелей, так как еще при Иване IV (Грозном) в некоторые пограничные города были назначены воеводы с особыми полномочиями в сфере военного управления, а также дьяки для денежно-хозяйственной деятельности.

Воеводско-приказное управление было системой управления на государя и на государевом жалованье (а не ради корма, как во времена наместников и волостелей).

При Михаиле Романове потребность в твердой власти на местах явно говорила в пользу воеводского управления. Воеводы обычно назначались государем по согласованию с Думой (“боярским приговором”) сроком на 1-2 года, причем очень часто из числа тех лиц, назначения которых требовало местное население. К 1625 г. воеводы были назначены в 146 городах.

Для управления финансово-хозяйственной деятельностью назначались дьяки и подьячие в товарищах при воеводах.

Все эти лица составляли приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся на особые отделы или службы по соответствующим отраслям местного управления.

Круг полномочий воеводы определялся наказами, которые он получал из Разряда, назначавшего воеводу на эту должность. В соответствии с полученным наказом воевода руководил городским хозяйством, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия и местное правосудие.

В тех местах, где еще сохранилось и не было реформировано земское и губное самоуправление, воевода осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост.

Результаты перехода к приказно-воеводскому управлению оказались неоднозначными. Негативной чертой реформы стала резкая бюрократизация управления, в том числе и местного (“московская волокита”), в дальнейшем не только воспринятая, но и усиленная в период абсолютизма.

Московская волокита при всей ее видимой “значительности” не только не усилила государственную власть, но в конечном итоге ее еще более ослабила, так как именно она тормозила развитие хозяйственной деятельности на местах, реформу армии, выход к морю и создание флота, без чего дальнейшее поступательное развитие России было, по существу, невозможным.

Положительной чертой введения приказно-воеводского управления было то, что оно не привело к уничтожению самоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в некоторых областях продолжали существовать и функционировать и при воеводах.

По отношению к губным властям воевода становился лишь более высокой, но не высшей инстанцией, а губные старосты приобретали статус его товарищей (помощников).

Что касается взаимоотношений с земскими органами управления, то по отношению к ним воевода становился вышестоящим должностным лицом в сфере полицейской деятельности, а в финансово-хозяйственной - земские учреждения продолжали действовать самостоятельно.

Говоря о соотношении централизации (самодержавия) и самоуправления в период создания Московского централизованного государства, можно отметить, что эти два понятия не противоречили друг другу, более того, самоуправление представляло собой обязанность, способ осуществления государевой службы (государева тягла).

Такое делегированное самоуправление лишь усиливало верховную власть, а не противостояло ей.

В свою очередь, верховная власть, осуществляя свои полномочия, “строит землю” в соответствии с имевшимися в это время условиями, прежде всего, самим самоуправлением.

При переходе к абсолютизму происходит еще большее слияние верховной власти с управлением. Царь, с одной стороны, становится “первым чиновником” государства, с другой стороны - утрачивает способность к прямому управлению. Этот процесс начинает набирать силу после Соборного уложения 1649 г.

Хотя до реформ Петра I все органы самоуправления сохраняются, тем не менее подавляющее большинство дел решаются непосредственно, в московских Приказах и осуществляются на местах через назначенных из Москвы воевод.

Дальнейшая тенденция к централизации власти отражается и в эволюции Думы и ее социального состава. В составе властвующей элиты XVII в. наряду с традиционной группой знати, занимающей высшие военные должности, все более заметной становится новая группа - высшая бюрократия, порожденная развитием административного аппарата.

Эволюция сословной структуры Московского государства и социального состава правящей элиты сопровождались сдвигами в системе административного аппарата, его учреждений и штатов.

Наряду с Боярской Думой стержнем политической системы государства становятся центральные административные учреждения - приказы.

Роль государства в мобилизации ресурсов, организации сословного строя, войска и управления делала необходимым большой административный аппарат, его постоянное совершенствование, связанное с расширением функций и увеличением централизации.

Этим объясняется механический рост числа Приказов, наделение их новыми, ранее не свойственными функциями, распространившаяся практика создания временных приказов по мере возникновения надобности в них.

«Верное управление» при Иване IV (Грозном)

Реформирование местного управления (самоуправления) в Московском государстве эпохи Ивана IV (Грозного) осуществлялось с определенной целью: во-первых, ограничения на первом этапе прав кормленщиков в сфере административно-управленческих отношений; во-вторых, введения доклада и земских заседателей в суд наместников и волостелей с целью ограничения полномочий кормленщиков в судебно-полицейской области; в-третьих, ликвидации системы кормлений, наместников и волостелей и их замены выборными старостами (первоначально губными, а в последующем излюбленными).

В результате реформы Ивана IV (Грозного) местного налогово-финансового управления к компетенции земских старост был отнесен сбор прямых налогов.

Сбор косвенных налогов и таможенных пошлин, налогов с питейного дела, с соляных и рыбных промыслов отдавался на веру. Для этого местные земские сообщества должны были выбирать из своей среды так называемых верных голов и целовальников, к полномочиям которых и был отнесен сбор таких доходов.

Правильность и четкость данной деятельности обеспечивались не только принципиальностью и личной порядочностью “верных” людей и присягой, скрепляемой “целованием креста”, но и имущественной ответственностью сборщиков и поручительством соответствующих земских сообществ.

Со временем верное управление расширилось в целую сеть органов и учреждений, которая легла тяжелым бременем на местное население, отрывая его от повседневных нужд и забот, так как огромное количество верных выборных в порядке очереди или по назначению должно было осуществлять эти казенные обязанности, подчас даже с риском разорения.

Излишняя детализация и дробность местного управления как черта местного самоуправления во второй половине XVII в

Появившиеся в результате реформ середины XVI - начала XVII вв. органы местного управления (самоуправления) обладали двойственностью, выражавшейся в том, что, с одной стороны, они были местными как по объему полномочий, так и по кругу лиц, осуществлявших их, с другой стороны, к их компетенции относилась реализация на местах общегосударственных задач в рамках местных земских сообществ.

Будучи местными вновь сформированные органы земского, губного и верного управления не только не способствовали централизации государственного управления, но еще более излишне децентрализировали и раздробили местное управление, причем не только в территориальном, но и в ведомственном отношении.

Уезд и до реформ был не вполне единой административной единицей. Управление сельских волостей крайне слабо было связано с деятельностью городских наместников, властные полномочия которых распространялись на всю территорию уезда лишь по наиболее доходным (“кормовым”) уголовным преступлениям.

В результате же реформы местные городские и сельские миры со своими выборными излюбленными старостами и верными головами вообще обособились друг от друга, разбившись на еще более мелкие земские единицы - посады, волости, станы, слободы и отдельные села с деревнями, - не имевшие в рамках уезда какого-либо единого административного органа.

Лишь губное и дворянское управление, во главе которых стояли представители местного служилого класса - губные старосты и городовые приказчики, были объединены в крупные округа, органы которых располагались в уездном городе.

Территориальная дробность местного управления усугублялась очень сложной подведомственностью. На одной территории действовали четыре разных системы ведомственного управления: губное, церковное (распространявшееся на лиц, состоявших на службе при церковных учреждениях или живших на церковных землях), служилое дворянское и земское, к которому принадлежало все тяглое население, жившее в городах и селах (на всех землях, кроме принадлежащих церкви).

Местное самоуправление, став важнейшим механизмом централизации, все же вынужденно разделилось на сословные ведомства. Именно ведомственная разобщенность и дробность были важнейшими недостатками в деятельности местных учреждений XVI в.

Ничем не объединенные на местном уровне, разобщенные сословные миры были чужды друг другу, жили и управлялись, хотя и из центра страны, но тем не менее не централизованно, а ведомственно.

Выборные местные власти, все эти губные старосты, городовые приказчики, излюбленные судьи, земские старосты и верные головы, непосредственно обращались по своим делам в московские Приказы, делившиеся как по роду дел, так и по территориальной юрисдикции.

Этот недостаток земского централизованного управления Московского государства отчасти восполнялся политическим органом, возникшим в тесной связи с местными земскими учреждениями XVI в., и в рамках которого центральное правительство взаимодействовало с представителями местных сообществ - Земскими Соборами. Их следует рассматривать в контексте отношений государства с институтами социального контроля, которыми помимо них выступала Русская православная церковь.

Размещено на Allbest.ru