До питання про прийняття і виконання міських кошторисів у 20-ті роки ХХ ст. (на прикладі міст Лівобережжя України)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

До питання про прийняття і виконання міських кошторисів у 20-ті роки ХХ ст. (на прикладі міст Лівобережжя України)

Жмака В.М.

Сумський державний педагогічний університет імені А.С. Макаренка, кандидат історичних наук, доцент (Україна)

дефіцит бюджет міський затвердження

Роки нової економічної політики принесли значні зміни як у господарську, так і управлінську сфери. Досить активними в цей період були міські ради, які боролися за свої права й повноваження, особливо в царині міської бюджетної системи. Окремим аспектом міських фінансів виокремлюються питання прийняття і виконання міських кошторисів, які, на нашу думку, заслуговують на особливу увагу, тим паче, що даний ракурс проблеми є досить актуальним і на сьогодні.

Історіографія питання не надто велика, оскільки вивченню міських кошторисів дослідники-урбаністи майже не приділяли уваги. Незважаючи на це, варто виокремити деякі роботи, присвячені розгляду міських фінансів, що стосуються як дореволюційного періоду, так і 20-х років ХХ ст. До них, зокрема, належить доробок П.Л.Кованька [15; 16], де досліджуються міські й земські бюджети України 1912 р.; статті Т.Соснового [21] і М.Танатара [23], присвячені розгляду системи міських бюджетів України і характеристиці комунальних фінансів років непу; брошура “Місцеве господарство й місцеві фінанси” [19], де частково зачіпаються проблеми пов'язані з міським бюджетом. Згадані роботи побачили світ ще в 20-х роках ХХ ст. У наступні десятиліття, аж до 1990-х років, безпосередньо міські фінанси не були предметом дослідження серед науковців. У новітній історіографії першу спробу об'єктивно розібратись з міською бюджетною системою на матеріалах міст Російської імперії 1890-1901 рр. зробила російська дослідниця В.А.Нардова [20]. З-поміж вітчизняних науковців варто відзначити напрацювання Д.М.Чорного [24], який розглядає бюджети міст Лівобережжя в останнє десятиріччя перед Першою світовою війною; В.М.Жмаки [12-14], де досліджується, як боротьба міських рад за бюджетні права, так і самі кошториси міст Лівобережжя 20-х років ХХ ст. Варто зауважити, що під “Лівобережжям ” слід розуміти територію, яка в адміністративно-територіальному відношенні входила до складу Ізюмської, Кременчуцької, Куп'янської, Лубенської, Ніжинської, Полтавської, Прилуцької, Роменської, Сумської, Харківської округ, які впродовж 1920-х років становили природно-економічний регіон України - Лівобережжя. Отже, і без того, з незначної кількості праць, присвячених міським фінансам, левова частка стосується дорадянського періоду. По 1920-х роках є лише поодинокі публікації. Враховуючи це, вважаємо цілком обґрунтованим і необхідним вивчення міської бюджетної системи років непу.

Метою статті є дослідження механізму прийняття і стану виконання міських кошторисів у 1920-ті роки.

Незважаючи на значний брак архівних даних, особливо за першу половину 1920х років (пояснюється це тим, що до 1925 р. (положення ВУЦВК від 28 жовтня “Про міські й селищні ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів'”) міські ради фактично не брали участі у прийнятті міського бюджету, тому подібні питання майже не відображені в їх протоколах. Навіть матеріали пізнішого періоду, зокрема протоколи засідань міських рад, на яких розглядались бюджетні питання, нерідко оперують лише сухими цифрами у вигляді загальної суми міського бюджету), основу джерельної бази склали матеріали 5 фондів держархівів Полтавської, Сумської і Чернігівської областей, що частково надають відомості про бюджети деяких міст регіону (головним чином за другу половину 1920-х років) [1-11]. Доповнюють їх статистичні матеріали, зокрема із “Матеріалів до опису округ УСРР” [17; 18], де подано відомості про плановані міські кошториси на 1925/26 рік, та інших статистичних збірників [22].

До 28 жовтня 1925 р., коли другою сесією ВУЦВК ІХ скликання було схвалено положення “Про міські й селищні ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів”, міські ради, по суті, були сторонніми спостерігачами у питаннях формування, затвердження, розпорядження міськими фінансами. На перший погляд, їхні повноваження здійснювали губернські й повітові, а потім округові й районні виконавчі комітети. Дане ж положення, хоча й не робило міські ради повноправним господарем у розв'язанні всіх бюджетних питань, проте надавало їм можливість розглядати й ухвалювати міський бюджет, подавати його на затвердження і наглядати за його виконанням [12, с.49].

Із прийняттям другою сесією ВУЦВК Х скликання 12 жовтня 1927 р. нового положення “Про міські ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів”, за яким ради у містах отримували найширші бюджетні права і, по суті, ставали незалежними у вирішенні своїх фінансових питань, більш активною стала діяльність міських рад у процесі обговорення і прийняття міських кошторисів. Це знаходить своє відображення у протоколах засідань президій та пленумів міських рад, на яких розглядали міські кошториси. Процедура обговорення і затвердження бюджету нерідко проходила в гарячих дебатах і тривала не одне засідання. Суперечки відбувалися як навколо загальної суми бюджету, так і щодо розподілу її за статтями. Траплялися випадки, коли місто входило в новий бюджетний рік без затвердженого кошторису. Так, прийняття бюджету міста Суми на 1928/29 рік перетворилося на затяжний процес, який тривав кілька місяців. Завдяки протоколам засідань міської ради, які збереглися в архівних фондах, маємо змогу простежити за цим процесом.

10 жовтня 1928 р. на засіданні президії Сумської міської ради проходили слухання прибуткової частини міського бюджету на 1928/29 рік. Заслухавши доповідь із даного питання, президія ухвалила прибуткову частину міського кошторису затвердити в сумі 1 385 906 руб. 15 жовтня на черговому засіданні президія Сумської міськради розглядала видаткову частину бюджету. Після обговорень і суперечок було ухвалено рішення: видаткову частину затвердити у розмірі 1 497 482 руб., змінивши при цьому і прибуткову частину, яка в новому варіанті дорівнювала 1 442 683 руб. Тобто прибуткова частина збільшувалася на 4%, але дефіцит бюджету становив 3,8%. На наступному засіданні президії міськради (19 жовтня) відбулося затвердження резолюції за доповіддю про міський кошторис на 1928/29 бюджетний рік. Президія міськради ухвалила: затвердити бюджет по прибутках - 1 442 895 руб., та по видатках - 1 520 617 руб., з дефіцитом у 5,4%. Тобто видаткова частина порівняно із затвердженою на попередньому засіданні збільшувалася на 1,5%. Дефіцит міського кошторису міськрада сподівалась покрити за рахунок округового. На жаль, у протоколах не зазначено джерела надходжень та спрямування видатків. Але й на цьому епопея прийняття міського бюджету не була завершена. 14 грудня 1928 р. на засіданні президії Сумської міської ради було заслухано доповідь про зміни, що відбулися в міському кошторисі на 1928/29 рік. Незважаючи на попередні розрахунки, бюджет міста за новим варіантом мав дефіцит не 77 722 руб., а 87 318 руб. Причиною цього є зменшення прогнозованих надходжень за деякими джерелами прибутків. Покриття такої суми передбачалося за рахунок збільшення податків (від продажу майна, орендної плати за торговельно-промислові приміщення, закладів приватних осіб та ін.), решту дефіциту сподівалися перекласти на округовий бюджет та скорочення витрат за іншими статтями. Проте остаточно затверджувати міський кошторис, згідно з чинним законодавством, мав пленум міської ради. Він відбувся 4 січня 1929 р. На ньому ще раз було розглянуто бюджет міста. Враховуючи всі позитивні й негативні сторони формування міського кошторису, пленум ухвалив, бюджет міста Суми на 1928/29 рік як у прибутках, так і видатках, затвердити у розмірі 1 464 992 руб. Тобто новий кошторис ставав бездефіцитним. Порівняно з бюджетом, який пропонувала президія міськради, він був на 4,3% менший у видатковій та на 1,5% більший у прибутковій частинах. Порівняно з початковим варіантом і остаточно затвердженим новий кошторис мав зростання на 5,7%. Усе ж, як зазначає пленум міськради, бюджет не повністю задовольняв потреби міста як в культурно-соціальній, так і господарчо-виробничій сферах, а тому обійтися власними коштами без залучення ззовні було неможливо [4, арк.37, 39, 47, 60, 65].

Таким чином, переконуємося в тому, що складання і затвердження бюджету досить складний, нерідко тривалий процес. Ухвалення пленумом Сумської міської ради бюджету аж 4 січня 1929 р. означало, що місто Суми у 1928/29 бюджетний рік увійшло без міського кошторису Подібні явища виникали й у інших містах, зокрема Прилуках, Полтаві та ін. Такі ситуації ускладнювали роботу як міських органів влади, так і підприємств, установ, які знаходилися на міському бюджеті, вносячи невизначеність та напруження у їх роботу.

Нерідко кошториси міст приймалися з дефіцитом. Зокрема, у попередньому прогнозованому бюджеті Лубен на 1925/26 рік видатки перевищували прибутки на 1,5% [18, с.46-47]. На засіданні президії Прилуцької міської ради 30 листопада 1927 р., де розглядався та затверджувався міський бюджет на 1927/28 рік (попередній варіант), також було затверджено кошторис міста з дефіцитом у 5,9% [6, арк. 164]. Дефіцит бюджету міста Лебедин на 1928/29 рік становив 27% прибуткової частини [5, арк.26]. Вже у згаданому нами процесі прийняття кошторису міста Суми на 1928/29 рік, аж до остаточного його затвердження на пленумі міськради, коли видаткову й прибуткову частини було зведено до однієї суми, усі попередні розгляди й затвердження відбувалися із від'ємним балансом бюджету міста. Хоча наведені нами випадки дефіциту бюджетів є попередніми варіантами кошторисів, міські ради намагалися зводити прибуткову і витратну частини принаймні до нуля, але подібне не завжди вдавалося зробити, залишаючи бюджет міста з від'ємним показником. У такому разі міста шукали інші джерела наповнення міської каси. Це могли бути як нові місцеві податки і збори, так і підвищення ставок на вже існуючі. Крім того, міста сподівалися на допомогу з різних фондів, вдавались до запозичень. Нерідко міські ради зверталися до округових чи районних виконкомів із проханням перекласти дефіцит міського бюджету на бюджет округи або району.

В основному перевищення витрат над прибутками відбувалося через те, що міста змушені були спрямовувати значні кошти на відбудову і розвиток комунального господарства, і, в першу чергу, комунальні підприємства (електростанції, водогони, лазні, різниці тощо), не маючи при цьому достатньо власних коштів, а допомога з центру надавалася не завжди. До того ж, як зазначає Т.Сосновий, . окружными исполнительными комитетами на каждый год отдельно фиксируются те суммы, которые подлежат изьятию из коммунального хозяйства в общеокружной бюджеті" [21, с.57]. Траплялися випадки, коли міський кошторис мав витрати округового чи районного значення. Так, 30 червня 1928 р. відбулося засідання президії Прилуцької міської ради, на якому розглядали і затверджували перелік прибутків і видатків місцевого бюджету на 1927/28 рік. Президія міськради прийняла рішення прохати президію окрвиконкому зняти утримання апарату округового місцевого господарства з міського бюджету, оскільки воно є округовим відділом окрвиконкому і фінансуватися має з округової каси. Крім того, президія міськради прохала президію окрвиконкому передати 50% відрахувань від державного промислового податку з усіх підприємств, що розташовані в місті Прилуки (крім тих, що мали сплачувати централізований податок до округового бюджету), до бюджету міста; штрафи, що накладалися округовим адміністративним відділом на мешканців Прилук за порушення обов'язкових постанов спрямовувати у міський бюджет; передати до відання міської ради прибутки від промислових підприємств, що знаходяться у місті [7, арк.103]. Виявилося, крім того, що міський бюджет мав витрати по установі округового значення, кошторис міста недоотримував кошти, які, по суті, маюли йому належати, оскільки ці надходження йшли до бюджету округи. Таке становище можна назвати “рухом за інерцією"", оскільки, як ми вже зазначали, до 1925 р. міськими коштами фактично відали виконкоми округ і районів, а отже частину своїх видатків могли перекласти на міський бюджет.

Цікавою була ситуація і з виконанням кошторисів. Необхідно зазначити, що фактичний розмір виконаних бюджетів досить часто відрізнявся від прогнозованих величин як у плані зростання, так і в плані зменшення. У цьому переконуємося, переглядаючи протоколи засідань міськрад, на яких розглядалися звіти про виконання міських бюджетів. Наприклад, 31 жовтня 1926 р. на засіданні пленуму Красноградської міськради слухали доповідь завідувача місцевим господарством тов. Глушка про роботу місцгоспу за 1925/26 рік та виконання міського кошторису. В частині виконання міського бюджету пленум ухвалив визнати виконання бюджету міста Красноград за 1925/26 рік задовільним. Наголошувалося на тому, що його розмір - 279 357 руб. 28 к. виконано і навіть перевиконано. Бюджет міста за 1925/26 рік сягнув 315 035 руб. 91 к., або на 12,8% більше [1, арк.52]. Прийнятий на цей же рік кошторис Прилук становив по прибутках - 537 690 руб. 96 к., по видатках - 449 537 руб. 97 к. Фактичне ж виконання дорівнювало 430 332 руб. 62 к. по прибутках і видатках. Тобто всі кошти, які надійшли до міського бюджету, були витрачені. У відсотках до призначеного по прибутках і видатках вони становили відповідно 80% і 95,7% [10, арк.53]. За попереднім прогнозованим планом прибуткова частина кошторису міста Кременчук на 1925/26 рік була складена у розмірі 1 413 969 руб. [17, с.52-53]. Фактичне ж виконання виявилось у сумі 2 224 500 руб., що на 57,3% більше. Такий великий зріст відбувся завдяки більшим надходженням порівняно з очікуваним, особливо від комунального господарства. Щодо витратної частини бюджету, то її фактичне виконання становило на 59,2% більше. Ріст видатків збільшився завдяки росту прибутків, що дало можливість збільшити суми витрат по всіх видаткових статтях [22, с. 186-187].

Таким чином, прогнозовані варіанти розмірів бюджетів могли значно відрізнятися від їх реального виконання. Не завжди, як у Кременчуку, бюджети виконувалися у повному обсязі і навіть перевищували прогнозовані цифри. Приклад Прилук, коли кошторис міста за 1925/26 рік було виконано лише на 80% - яскраве підтвердження такої ситуації. Це спричинялося зменшення витратної частини бюджетів, які напряму залежали від надходження прибутків, затримка за якими могла негативно позначитись на тих сферах міського життя, куди спрямовувалися міські кошти, що гальмувало розвиток самого міста.

На жаль, подібні випадки були непоодинокими. Кошториси Сум, Білопілля і Лебедина за 1924/25 бюджетний рік по прибутках було виконано лише на 87,2%, 79,5% і 74,1%; по видатках - на 76,5%, 95,5% і 86,3% відповідно [3, арк.106]. Виконання бюджету Ніжина за 1926/27 рік, хоча й було визнано задовільним, проте його розмір виявився виконаним не повністю: по прибутках - на 99,1% від призначеного, по видатках - на 94,7% [9, арк.38]. Бюджет Полтави за 1927/28 рік також виконано не повністю. В першу чергу через зменшення надходжень прибутків комунального порядку на 14,6% від призначеного. Через це видатки виконано лише на 89,6% [2, арк.11]. Кошторис міста Ромни за цей же рік було виконано на 97% від визначеної контрольної цифри [8, арк.21]. У тих же Прилуках бюджет 1928/29 року по прибутках виконано на 91,2%, по видатках на 91,1% від річних призначень [11, арк.131-132]. Причини неповного виконання бюджетів були різними. Ними могли бути нереальні, завищені цифри по статтях прибутку, зменшення промислового виробництва, а отже, і менші відрахування до бюджету, неотримання спланованих позик, зменшення надходжень від місцевих податків і зборів, як це сталося із бюджетом Пирятина 1927/28 року через припинення приватної торгівлі тощо. Але таке становище могло змінитися уже наступного бюджетного року. Наприклад, бюджет Полтави вже 1928/29 року дав перевищення по прибутках - на 9,9%, по видатках - на 3,8% від призначеного.

Отже, прийняття бюджетів нерідко перетворювалося на складний, тривалий процес. Траплялися випадки, коли місто у новий бюджетний рік входило без прийнятого кошторису. Часто бюджети приймалися з дефіцитом, сподіваючись на його покриття за рахунок різних допомог, позик, перекладання дефіциту на бюджет округи чи району тощо. Рівень виконання міських кошторисів також був різним і міг змінюватися щороку - від перевиконання до значних недоотримань в міську казну. Проте такі ситуації були і залишаються нормальним явищем у системі наповнення і витрачання фінансів, особливо якщо мова йде про 20-ті роки ХХ ст., періоду відбудови, а потім розвитку господарства країни.

Література

1. Державний архів Полтавської області (далі - держархів Полтавської обл.), ф.Р-363, оп.1, спр.494, 131 арк.

2. Держархів Полтавської обл., ф.Р-363, оп. 1, спр.603, 244 арк.

3. Державний архів Сумської області (далі - держархів Сумської обл.), ф.Р-32, оп. 1, спр.85, 147 арк.

4. Держархів Сумської обл., ф.Р-32, оп. 1, спр.284, 195 арк.

5. Держархів Сумської обл., ф.Р-2461, оп. 1, спр.37, 63 арк.

6. Держархів Сумської обл., ф.Р-4556, оп. 1, спр.61, 179 арк.

7. Держархів Сумської обл., ф.Р-4556, оп. 1, спр.82, 140 арк.

8. Держархів Сумської обл., ф.Р-4556, оп.1, спр.115, 56 арк.

9. Державний архів Чернігівської області (далі - держархів Чернігівської обл.), ф.Р-5318, оп.2, спр.111, 51 арк.

10. Держархів Чернігівської обл., ф.Р-5318, оп.2, спр. 135, 350 арк.

11. Держархів Чернігівської обл., ф.Р-5318, оп.2, спр.161, 139 арк.

12. Жмака В.М. Боротьба міських рад за бюджетні права в 20-ті рр. ХХ ст. / В.М.Жмака // Збірник наукових праць. Серія “Історія та географія” / Харк. нац. пед. ун-т ім. Г.С.Сковороди. - Харків, 2013. - Вип.47. - С.46-51.

13. Жмака В.М. Видаткові частини бюджетів міст Лівобережної України в 20-ті роки ХХ ст. / В.М.Жмака // Сумська старовина. - 2013. - N°xL. - С.86-93.

14. Жмака В.М. Прибуткові частини бюджетів міст Лівобережної України в 20-ті роки ХХ ст. / В.М.Жмака // Сумська старовина. - 2012. - №№ХХХУПІ-ХХХІХ. - С.21-33.

15. Кованько П.Л. Местный бюджет Украины в 1912 году: В нынешних территориальных границах и административно-территориальном делении / П.Л.Кованько. - [2-е изд., доп. и перераб.]. - Харьков: Фин.-экон. бюро НКФ УССР, 1925. - 88 с.

16. Кованько П.Л. Местный бюджет Украины в 1912 году (в нынешних территориальных границах и административно-территориальном делении) / П.Л.Кованько. - Харьков: Фин.-экон. бюро НКФ УССР, 1923. - 82 с.

17. Матеріали до опису округ УСРР: Кременчуцька округа / ЦСУ УСРР. - Харків: [Б. в.], 1926. - УШ, 56 с.

18. Матеріали до опису округ УСРР: Лубенська округа / ЦСУ УСРР. - Харків: [Б. в.], 1926. - УІ, 50 с.

19. Місцеве господарство й місцеві фінанси. - Харків: Агітсекретаріат НКФ УСРР, 1928. - 48 с.

20. Нардова В.А. Самодержавие и городские Думы в России в конце ХІХ - начале ХХ в. / В.А.Нардова. - СПб.: Наука, 1994. - 159 с.

21. Сосновый Т. Система городского бюджета на Украине / Т Сосновый Хозяйство Украины. - 1926. - №>7. - С.56-62.

22. Статистика Кремінчуччини. Ч.3 / Кремінчуцьке окр. стат. бюро. - Кремінчук: [Б. в.], 1928. - 201 с.

23. ТанатарМ. Финансы коммунального хозяйства Украины / М.Танатар Хозяйство Украины. - 1928. - №>3. - С. 125-135.

24. Чорний Д.М. Бюджети міст / Д.М.Чорний // По лівий бік Дніпра: проблеми модернізації міст України (кінець ХІХ - початок ХХ ст.). - Харків, 2007. - С.165-183

Размещено на Allbest.ru