"Положение о Сибирском казачьем войске" 1863 года

Созданное в 1808 г. правительством по инициативе командования сибирских пограничных линий Сибирское линейное казачье войско было предназначено для охраны южных границ Западной Сибири. Необходимость решения военно-политических задач, стоявших перед краевой властью, обусловила особенности административного устройства войска, крайнюю степень милитаризации его управления, которая проявилась в непосредственном подчинении войска местному военному начальству, концентрации власти в руках полковых командиров, отсутствии войсковых органов гражданского управления, и особый характер казачьей службы. Определив службу сибирских линейных казаков как бессрочную, поголовную и бессменную на казенном содержании (но со своим снаряжением), положение 1808 г. закрепляло те черты ее «регулярности», которыми Сибирское войско отличалось от других казачьих войск.

Участие казаков в начавшейся в 1820-е гг. военной колонизации казахской степи резко увеличило напряженность их службы. В этих условиях войско берет на себя все большую часть расходов по их снаряжению, что сопровождается не только дальнейшей милитаризацией его управления, но и всех сторон казачьей жизни.

Военно-административная реформа 1846 г. окончательно оформила военно-поселенную организацию Сибирского линейного казачьего войска. Был окончательно установлен «регулярный» характер казачьей службы. Переход к полному содержанию казаков на государственный и войсковой счет обусловил финансовую зависимость Сибирского войска от государственной казны и привел к созданию значительного войскового хозяйства. Особая роль для его поддержания и развития отводилась резервным казакам - особой категории нижних чинов, не существовавшей в других казачьих войсках. Войсковые земли в административном отношении были обособлены от прочей территории Западно-Сибирского генерал-губернаторства и выведены из ведения гражданских властей. Власть в Сибирском войске так и не была разделена на военную и гражданскую. Находясь в непосредственном подчинении командира Отдельного Сибирского корпуса, Сибирское войско стало замкнутым, изолированным военно-хозяйственным организмом.

Военно-поселенный этап его истории завершился лишь в 1861 г. с принятием «Положения о Сибирском казачьем войске», кардинально изменившего структуру войскового управления и порядок военной службы казаков. В условиях, когда сибирские пограничные линии утратили свое военное значение, а степные округа стали внутренней территорией государства, кризисное состояние государственной казны заставило правительство отказаться от дальнейшего содержания на регулярной основе 10-ти полков войска и от материальной поддержки казачьих семей. Сокращения государственных расходов на содержание Сибирского войска можно было добиться лишь вернувшись к иррегулярной организации казачьей службы и прежде всего к снаряжению казаков на службу за собственный счет. С этой целью новым «Положением…» в Сибирском войске был введен очередной порядок отбывания воинской повинности. Периодические льготы, а также отмена обязательного труда на войсковых хозяйственных заведениях, подлежащих упразднению, предоставляли казакам возможность заниматься домашним хозяйством.

Организация войсковой жизни по образцу других казачьих войск требовала коренного реформирования войскового управления. В 1861 г. оно впервые было разделено на военное и гражданское. Это обусловило реорганизацию его структуры и введение новых принципов формирования и функционирования войсковых административных органов: коллегиальности управления, выборности большинства должностных лиц, замещения должностей почти исключительно лицами войскового сословия. Были закреплены и получили дальнейшее развитие введенные в 1859 г. элементы станичного самоуправления.

Однако основы войсковой реформы устарели еще до своего утверждения императором. Они были заимствованы из «казачьего» законодательства 1830-1840-х гг., которое подлежало пересмотру в самом скором времени: в конце 1850-х гг. правительство, начав подготовку преобразований других казачьих войск, заявило о стремлении «вывести казачье население от настоящего ненормального положения», «развить эти поселения в гражданском отношении»¹¹ Цит. по: История казачества Азиатской России. Екатеринбург, 1995. Т. 2. С. 24..

Поэтому высочайше утвержденное лишь в главных основаниях «Положение…» 1861 г. было введено в действие временно - сроком на два года - с условием его дальнейшей доработки. Новую редакцию законопроекта необходимо было представить на утверждение императора не позже 1 января 1863 г.²² ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 261. Л.10.

В течение двух лет, отпущенных на доработку «Положения…» 1861 г., войсковой комитет, составленный, по выражению современника, из «старых полковников», почти не функционировал. В его распоряжении оставался лишь 1863 год, так как окончательный срок представления доработанного законопроекта в военное министерство был перенесен на 1 января 1864 г. «Общая программа главных оснований в войсковых положениях», подготовленная в январе 1863 г. Управлением иррегулярных войск для местных войсковых комитетов, в том числе и для комитета Сибирского казачьего войска, определяла направление их законотворческой деятельности³³ Гордеев А.А. История казаков. Со времени царствования Петра Великого до начала Великой войны 1914 года. М., 1992. Ч. 3. С. 301-302..

Комитеты должны были не только высказать свое мнение по ряду вопросов (например, о «замене поголовной службы казаков охотниками или набором охочих людей, любящих это дело», о разрешении выхода из казачьего сословия, о введении в казачьей среде частной земельной собственности и др.), но и учесть при подготовке законопроектов ряд обязательных требований. Во-первых, по хозяйственной, полицейской, врачебной и учебной части казачьи войска должны были оставаться в подчинении Военного министерства, во-вторых, законопроекты должны были учитывать готовящиеся правительством изменения всех сфер государственного и местного управления, в-третьих, подлежали обязательному сохранению все льготы и привилегии, предоставленные казакам ранее.

Завершающий этап работы комитета над «Положением…» о Сибирском войске, пришедшийся на конец 1863 г., был тесно связан с одним из первых опытов общественной деятельности Г.Н. Потанина - будущего идеолога сибирского областничества. Отставного сотника Сибирского войска, приехавшего в Омск в начале 1863 г., «возмутило отношение сонных сибирских правителей к такому важному предприятию», как подготовка законопроекта. Незадолго до этого он познакомился с опытом подготовки аналогичного документа в Уральском казачьем войске, где начальство по предложению военного министерства созвало депутатское собрание для обсуждения проекта положения. Поэтому Потанин решил «поднять вопрос о том, чтобы и здесь влить живую струю в комитет и выслушать голос народа»^{44 Потанин Г.Н. Воспоминания // Литературное наследство Сибири. Новосибирск, 1983. Т. 6. С. 165.}. Собранный Потаниным кружок казачьих офицеров неожиданно для себя нашел поддержку в лице начальника штаба войска полковника А.В. Гулькевича.

Депутатское собрание (по выражению Потанина - «попытка первого казачьего представительства в Омске»), состоявшее из 40 офицеров и казаков, было созвано осенью 1863 г. Его председателем был избран А.В. Гулькевич, секретарями - Г.Н. Потанин, Ф.Н. Усов и А.П. Нестеров.

С первых дней совместной работы комитета и депутатского собрания наметилось их противостояние. Потанин отмечал: «Получалось неожиданное противоречие. Гулькевич - службист, который не только с солдатами, но даже и с дамами обращался по-казарменному, который не держал в руках других книг, кроме устава о пикетной службе и т. д., был наш союзник, а атаман, <…> генерал, читавший социалистов, Луи Блана и Прудона, водивший дружбу с петербургскими профессорами, стоял в рядах наших противников. <…> Комитет и депутатское собрание превратились в два враждебных лагеря»^{55 В 1863 г. войсковым наказным атаманом был генерал-майор П.Я. Кринский. - Потанин Г.Н. Указ. соч. С. 167.}. Подготовка законопроекта затянулась. После ряда событий (раскол среди депутатов-офицеров, роспуск депутатов-казаков и др.) обсуждением проекта положения стали заниматься только секретари депутатского собрания, при этом редакция замечаний и предложений всецело принадлежала Потанину.

В ходе совместной работы комитета и депутатского собрания, часто под давлением последнего, были рассмотрены вопросы, касавшиеся различных сторон войсковой жизни. Ряд из них был тесно связан с проблемой экономического развития войска. Серьезными препятствиями для развития в Сибирском войске торговли, промыслов и пр. были сохранение жестких сословных рамок и закрытость войсковой территории для разночинцев.

Комитет впервые посчитал возможным предоставить некоторым категориям войсковых жителей право выхода из казачьего сословия. Речь шла прежде всего о лицах, отслуживших установленный законом срок. Правда, предполагалось, что такие урядники и казаки смогут перейти в другое сословие только лично, без членов семьи мужского пола, которые с момента рождения числились во всех станичных списках и были «обязаны службой». Оговаривался также ряд случаев, когда воспользоваться этим правом могли казаки, еще не поступившие на службу или же прослужившие только часть положенного срока. Это могло произойти с согласия войскового наказного атамана и станичных обществ в случае появления в Сибирском войске «излишка служилых нижних чинов против определенной нормы», при получении казаком высшего образования и др.^{66 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 8-11.}

Однако предложение комитета не встретило сочувствия депутатов. В этой ситуации частные интересы вступали в противоречие с интересами общественными. Рост численности казачьего населения должен был способствовать постепенному увеличению числа служебных очередей, а значит, со временем уменьшил бы тяжесть военной службы. Поэтому право выхода казаков из сословия депутатское собрание ограничило обязательным условием - разрешением войскового земского собрания и войскового наказного атамана. Это условие было почти непреодолимым, так как отмечалось, что земское собрание «скорее будет заботиться об увеличении народонаселения, чем о его уменьшении»^{77 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 8-11.}.

По сравнению с «Положением…» 1861 г. комитет пошел дальше, разрешив представителям «торгового, промышленного и ремесленного сословий» с согласия станичных обществ и разрешения войскового правления селиться во всех станицах, выселках и казачьих форштадтах городов, строить там дома и хозяйственные заведения. За пользование землей под этими постройками, которая оставалась войсковой собственностью, они должны были платить так называемую посаженную плату в доходы станиц. Более того, для привлечения на территорию войска предпринимателей-разночинцев комитет предлагал разрешить аренду войсковых запасных земель на длительный срок (до 99 лет), а в случае строительства промышленных заведений - их покупку в потомственную собственность.

Высказавшись за сохранение замкнутости сословия, депутатское собрание, тем не менее, поддержало предложение комитета о ликвидации изолированности войсковой территории, хотя и внесло в него некоторые коррективы. Признав несправедливость ограничения круга переселенцев «одними торгующими лицами и ремесленниками», депутаты выступили за предоставление этого права всем разночинцам без исключения. Продажу войсковых земель разночинцам, по их мнению, следовало заменить долгосрочной арендой: для строительства промышленных предприятий - до 60 лет, для сельскохозяйственных нужд - на срок не более 12 лет^{88 Там же. Л. 19-22.}.

Но экономическое развитие войска в первую очередь зависело от состояния частного казачьего хозяйства. Поэтому депутатское собрание предложило ряд мер, которые дали бы казаку больше возможности заниматься собственным хозяйством, а значит, и улучшить свое благосостояние. Депутаты поставили вопрос о сокращении круга служебных обязанностей Сибирского войска, вследствие чего должен был уменьшиться ежегодный служебный наряд казаков, и о кардинальном изменении порядка отбывания воинской повинности.

Если обязанности войска, закрепленные «Положением…» 1861 г., комитет оставил без изменений, то депутатское собрание подвергло их серьезному пересмотру. Депутаты заявили о необходимости отмены командировок казаков для охраны приказов внешних округов и выполнения при них полицейских функций. Охрану приказов, как и округов в целом, осуществляли казачьи отряды, находящиеся в Киргизской степи. Исполнение же полицейских обязанностей при приказах приносило казакам только вред: «Произвол земских чинов под военным прикрытием делается гораздо бесцеремоннее; киргизы, видя в казаках исполнителей экзекуций, относятся враждебно к ним; устраняется взаимность интересов тех и других и желаемая связь племен замедляется»^{99 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 65.}. Депутаты не видели никаких причин и для содержания казачьих конных команд при полиции в Омске, Петропавловске, Семипалатинске, которые ничем не отличались от других городов Сибири. Они также считали, что должны быть упразднены другие мелкие, но обременительные для казаков наряды, не связанные с военной службой (например, для охраны соляных озер, для исполнения поручений при Омском, Ишимском и Курганском земских судах и пр.).

Проанализировав обязанности внутренней службы Сибирского войска, депутатское собрание признало таковой лишь службу в войсковой учебной сотне. Ее чины, обучаясь военному делу, могли нести караульную службу при войсковом казначействе и других войсковых учреждениях. Остальные обязанности по своему содержанию представляли виды земской повинности (перевозка летучих почт, служба прислугой и посыльными при присутственных местах, в лазаретах и пр.). Поэтому депутаты посчитали необходимым наряд казаков, направляемый для их выполнения, заменить свободным наймом, что экономило бы средства войсковой казны^{110 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 68-70.0}.

Военное министерство предоставило войсковому комитету право, учитывая местные условия, выбрать для Сибирского войска одну из нескольких «систем» отбывания воинской повинности: ландверную, конскрипционную, по найму (по примеру Уральского войска) или очередную (по примеру Донского войска). «Нам неизвестно, - иронично заметил один из войсковых офицеров в 1870 г. - почему комитет отвергнул другие системы и придержался донской, не вдумавшись в невыгодность ее в нашем войске; вероятно, потому, что она уже [была] готова и изложена в законе, а над другими нужно [было] подумать»^{111 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 286. Л. 4.1}. Возможно, это было недалеко от истины. Во всяком случае, именно порядок отбывания воинской повинности являлся тем основанием, которое определяло почти все стороны военной службы казаков. Поэтому при сохранении комитетом донского порядка, закрепленного в «Положении…» 1861 г., автоматически были сохранены разделы, касавшиеся условий прохождения службы, порядка учета казаков и составления очередных нарядов, характера мер по поддержанию боеготовности льготных казаков и пр.

Некоторые изменения, внесенные членами комитета в эти разделы, сводились к следующему: 1) сокращение продолжительности полевой (внешней) службы казаков с 25 до 16 лет и увеличение срока местной (внутренней) с 5 до 15 лет; 2) смена полков и команд в полном составе через 2 года (ранее это проводилось ежегодно в половинном составе); 3) получение казаками, окончившими высшие гражданские учебные заведения, прав на офицерский чин; 4) предоставление войсковым офицерам, прослужившим определенные сроки (25 и 20 лет), пенсий при выходе в отставку^{112 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 70, 71, 73, 84.2}.

Депутатское собрание не поддержало сохранения в войске очередного («донского») порядка отбывания воинской повинности. По мнению депутатов, подготовивших по этому вопросу специальную записку, выполнение ряда условий (небольшое сокращения штата казачьего полка, упразднение 11 и 12 - бывших городовых - полков, отказ от некоторых служебных обязанностей) позволило бы ввести для сибирских казаков «конскрипционную систему»^{113 Конскрипция - система комплектования армии на основе воинской повинности с допущением замены призываемого и денежного выкупа от призыва.3}. Их аргументы в пользу последней были таковы.

Численность ежегодного наряда сибирских казаков на полевую службу в то время составляла около 2 400 человек. Поступающие на службу 19-летние казаки составляли в нем примерно треть. При направлении их в полки на 3 года штатный состав последних мог сначала формироваться, а потом пополняться только за счет казаков этого возраста. После единственного 3-летнего выхода на полевую службу казак мог заниматься только ведением своего хозяйства. Если бы правительство, в случае необходимости, призвало в поход все полки Сибирского войска, то для их полного формирования было бы достаточно казаков возрастом до 30 лет включительно. Поэтому переход к этой системе воинской повинности позволил бы сократить срок полевой службы сибирских казаков до 11 лет, а внутренней - до 10^{114 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 70-72.4}.

При выходе в полки казаки могли воспользоваться правом найма других лиц на весь 3-летний срок службы. Наем должен был осуществляться или лично, или при посредничестве войсковой администрации. Во избежание злоупотреблений стоимость найма должна была контролироваться войсковым начальством и составлять 125 руб. в год или 400 рублей единовременно.

Другим следствием введения конскрипционного порядка отбывания воинской повинности могло стать сокращение численности находящихся на службе войсковых офицеров более чем в 3 раза. Это позволило бы не только сократить расходы войска на их содержание, но и улучшить материальное положение офицеров: «Чиновный пролетариат уничтожится, положение офицера обеспечится вполне - в войске не будет льготных офицеров без жалованья: офицер или служит по внутреннему управлению, или в полку на полевой службе»^{115 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 286. Л. 8.5}. Излишний офицерский состав после увольнения в отставку должен был обеспечивать себя за счет использования предоставленных ему пожизненных участков.

При введении конскрипции из числа обязанностей окружной и станичной администрации исключались бы военная подготовка малолеток и проведение ежегодных сборов льготных казаков: «Казаки, возвращаясь… после 3-летней постоянной службы, уже не будут обязаны нести какую-либо строевую службу, им не нужно будет уже заниматься фронтовым ученьем до тех пор, пока не потребуется поголовного ополчения… Казак, прослуживший 3 года на постоянной службе в полку, в остальные 8 лет строевой службы не может забыть ее настолько, чтобы [разучиться] хорошо владеть оружием, если польза отечества того потребует»^{116 Там же. Л. 9.6}.

Самые значительные, зачастую диаметрально противоположные расхождения между комитетом и депутатским собранием проявились при редактировании глав, посвященных войсковому управлению.

Начавшийся в 1861 г. процесс разделения военного и гражданского управления в Сибирском казачьем войске комитет предложил закрепить путем создания ряда новых органов. Войсковое дежурство, сохраняя структуру и ключевые должности, переименовывалось в войсковой штаб, который должен был возглавить военную часть в Сибирском войске. В рамках среднего звена войсковой администрации предполагалось создать окружные штабы, посредством которых окружные начальники управляли бы полковыми округами в военном отношении. Обязанности всех уровней военного управления - войскового, окружного, станичного - были оставлены без изменений^{117 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 40, 42, 45, 58, 61.7}.

Более масштабной реорганизации были подвергнуты органы гражданского управления войском. Используя рекомендации Военного министерства о выделении из ведения войскового и окружных правлений войскового хозяйства («имущества»), комитет Сибирского войска предложил создать на основе хозяйственной экспедиции и казначейства войскового правления самостоятельный орган войскового управления - войсковую хозяйственную палату, возглавляемую ее председателем. Как отмечал Потанин, Управление иррегулярных войск в данном случае имело в виду большие казачьи войска - Донское, Кубанское, Оренбургское. Для небольших войск, таких, как Сибирское или Уральское, эта мера была бы неэффективной - соответствовавшие по численности своего населения уездам российских губерний, они не имели значительного войскового хозяйства^{118 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 88-89.8}.

В ведении войскового правления, которым руководил его старший член, были оставлены полицейские и судебные вопросы.

Окружные полковые правления также должны были стать основой для создания двух самостоятельных органов: окружных полицейско-хозяйственных правлений и в ряде округов - окружных судов. В присутствие полицейско-хозяйственного правления входили его председатель - окружной начальник, непременный заседатель из числа офицеров и заседатель от казаков.

Войсковые окружные суды предлагалось создать в тех полковых округах, в которых учреждение общего коронного суда откладывалось на неопределенное время - в Кокчетаве, Усть-Каменогорске и Копале. Казаки остальных полковых округов передавались в ведение общих судов в Петропавловске, Омске и Корякове. При этом правом участия в формировании состава судов путем выборов заседателей могли пользоваться только казаки, находившиеся в юрисдикции войсковых окружных судов. В отношении коронных судов этого права для казаков комитетом не предусматривалось, и в этом случае, по выражению депутатского собрания, они должны были подчиняться лицам, избранным другими сословиями^{119 Там же. Л. 101-106.9}.

Комитет внес некоторые коррективы в раздел «Положения…» 1861 г., посвященный станичному звену управления. Во-первых, члены комитета отказались от выборности станичного начальника и оставили эту должность за назначаемыми окружными начальниками и утверждаемыми войсковым наказным атаманом офицерами. Во-вторых, был расширен спектр исправительных наказаний, налагаемых на казаков общим станичным сходом220 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 106-109.0.

При введении в Сибирском войске в 1861 г. выборности ряда административных должностей был использован существовавший в России сословный принцип формирования уездных органов власти. Он был полностью сохранен комитетом в проекте нового положения. Офицеры - войсковые дворяне - участвовали в выборах должностных лиц всех звеньев войскового управления, а также войскового депутата - члена общего присутствия Управления иррегулярных войск Военного министерства, представлявшего интересы казаков Западной Сибири. Нижние чины имели право лишь на избрание станичной администрации (кроме станичного начальника) и своих заседателей в окружных полицейско-хозяйственных правлениях. военный административная реформа должностной

Придерживаясь порядка выборов должностных лиц войсковой администрации, изложенного в «Положении об управлении Донского войска» 1835 г., комитет определил представительство офицеров каждого полкового округа в войсковом депутатском собрании - 5 человек. Кроме того, в состав этого выборного органа входили 5 офицеров от войскового штаба221 Там же. Л. 122-131.1.

Выборные должности старшего члена войскового правления, председателя войсковой хозяйственной палаты и члена общего присутствия Управления иррегулярных войск имели так называемый ранговый ценз: их могли занять только лица, имевшие чин генерала или штаб-офицера. Остальные выборные должности ограничений по чинам не имели.

В основу предложений депутатского собрания, касавшихся войскового управления, легла идея войскового территориального земства. Г.Н. Потанин впервые узнал о принципах земского самоуправления, изучив присланный ему Гулькевичем правительственный проект «Положения о земских учреждениях» 1862 г. «Эта книга, - писал он позже, - была для меня истинным откровением. <…> Я понял, что положение о казаках следует подогнать к положению о земских учреждениях»^{222 Потанин Г.Н. Указ. соч. С. 171.2}. Ему казалось, что Сибирское войско было даже «более способно, чем другие области Сибири, к усвоению правительственных предположений об земских учреждениях».

Депутаты предложили заменить существовавшие ранее окружные съезды офицеров, формировавшееся ими войсковое депутатское собрание, выбиравшее из своей среды некоторых чинов войсковой администрации, окружными земскими и войсковым земским собраниями, созданными по образцу уездных и губернских земских собраний. При этом они считали необходимым отказаться от закрепленного в правительственном проекте деления выборщиков по куриям, высказавшись за предоставление всем чинам войска равного избирательного права.

Окружные земские собрания должны были формироваться из лиц войскового сословия не моложе 21 года, избираемых на полных станичных сходах офицерами, казаками и разночинцами. Из своей среды депутаты каждого округа избирали 6 человек в войсковое земское собрание. Еще трех депутатов направляли чиновники войскового правления. Срок полномочий всех депутатов составлял 3 года. Главной причиной «дурных» результатов прежних выборов была признана материальная необеспеченность депутатской деятельности: исполнение общественных обязанностей отрывало офицера от своего хозяйства без какого-либо вознаграждения. Поэтому добровольно вызывались исполнять депутатские обязанности только лица, желавшие навестить обучавшихся в Омске детей, но и те стремились уладить все общественные дела как можно быстрее, чтобы избежать лишних расходов. Для повышения престижа должности депутата и привлечения в земские органы «лиц бедных, но ищущих общественной деятельности», предлагалось обеспечивать выборных представителей путевыми и суточными деньгами за счет станичных и войсковых средств^{223 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1 Д. 265. Л. 126-132.3}.

Выступив против сохранения «рангового» ценза, ограничивавшего круг кандидатов на ключевые административные посты^{224 Депутатами также подчеркивалось, что «…этот военный ценз очень неуместен в гражданском управлении». «Следовало бы, - отмечали они, - положить резкую границу между гражданской и военной жизнью войска, и степень, достигнутую на поле военной деятельности, лишить значения в гражданской службе и обратно, степень, полученную в гражданской сфере, лишить значения в военной. В противном случае часто хорошие полевые офицеры будут занимать неприличные для них гражданские должности, и наоборот, люди только способные к гражданской деятельности будут по необходимости вступать в неприятную для них военную службу». - ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 124.4}, депутатское собрание высказалось за введение образовательного ценза. Выборные и назначаемые должности войсковой и окружной администрации, половину депутатских мест земских собраний должны были занимать лица, имевшие образование не ниже среднего.

На окружное земское собрание возлагались выборы всех чинов окружной администрации, контроль за их деятельностью, ревизия станичной финансовой отчетности и пр. Однако его полномочия не были подкреплены материально. Если в распоряжении уездных земских собраний были все источники земских доходов, находившиеся на территории уезда, то окружные земские собрания этого права не получали. Депутатское собрание посчитало необходимым сохранить целостность войскового хозяйства и право распоряжения им передало войсковому земскому собранию.

Объем его прав практически не отличался от полномочий, предоставленных губернскому земскому собранию. Войсковое земское собрание должно было утверждать сметы войсковых доходов и расходов, распоряжаться войсковыми капиталами и землями, с помощью ревизионной комиссии осуществлять контроль за хозяйственной деятельностью войскового правления, принимать меры по обеспечению населения продовольствием, по развитию местной промышленности и торговли, по содержанию путей сообщения в пределах войска, создавать войсковые учебные и медицинские заведения и пр. Предполагалось, что почти все чиновники высшей войсковой администрации, а также войсковой депутат - член общего присутствия Управления иррегулярных войск - будут избираться его депутатами^{225 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 133-135.5}.

Создания земских исполнительных органов не предусматривалось. Депутаты считали, что некоторые их функции смогут выполнять войсковое и окружные правления. В правительственном проекте подчеркивалось: «Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных - инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест»^{226 Исаев И.А. История государства и права России. М., 2001. С. 425.6}. Тем не менее, по мнению депутатского собрания, войсковая администрация должна была исполнять решения соответствующих земских собраний, касавшихся земского хозяйства. Так, войсковое правление, пользовавшееся правами губернского правления, должно было готовить к съезду войскового земского собрания годовую смету войсковых доходов и расходов, отчет о состоянии войсковых капиталов и войскового имущества. При решении ряда вопросов земского характера его чиновники должны были вносить их в войсковое земское собрание для предварительного обсуждения и т. д.^{227 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 92-95.7}

Депутаты не поддержали предложенную комитетом реорганизацию структуры войсковой администрации, которая, как они считали, не соответствовала ни численности войскового населения, ни финансовым возможностям войска. Значительное увеличение числа административных должностей они объясняли стремлением комитета «…устроить в войске перевес запроса чиновников над предложением, чтобы этой мерой обеспечить каждому претенденту наиболее вероятия на получение места». Это рассматривалось, как попытка решить проблему материального обеспечения офицеров, оставшихся на льготе, которые продолжали получать жалованье только благодаря временному отсутствию у них пожизненных земельных участков. Реализация предложений комитета привела бы к резкому увеличению расходов войсковой казны на содержание администрации: «Войсковые учреждения превратятся в богадельню чиновников с приписанным к ней населением для доставления ей средств существования»^{228 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 46-47.8}.

Стремясь к максимальному сокращению штата войсковых административных органов, депутатское собрание предполагало, во-первых, объединить структуру военного и гражданского управления войском в рамках войскового правления, что позволило бы отказаться от ряда наиболее «дорогих» должностей, и, во-вторых, упразднить некоторые учреждения и должности, как «совершенно излишние».

Выступив против создания войскового штаба, депутаты не сохраняли и войскового дежурства, предлагая по примеру Уральского казачьего войска всю военную часть в виде военного отделения включить в структуру войскового правления^{229 Там же. Л. 49-52.9}.

Хотя многие чиновники войскового правления должны были избираться войсковым земским собранием, оно не становилось исполнительным органом, подобным губернской земской управе. Войсковое правление по-прежнему рассматривалось как орган высшего полицейско-хозяйственного управления в войске, который имел права и обязанности губернского правления и казенной палаты^{330 Там же. Л. 88-94.0}. Вместе с тем роль и значение войскового правления в системе войскового управления существенно возрастали. С включением в ее структуру военного отделения, заменяющего войсковое дежурство, войсковое правление оставалось единственным высшим органом войсковой администрации.

Депутатское собрание отказалось от разделения войскового правления на два самостоятельных учреждения - войсковое правление и войсковую хозяйственную палату, но предложило выделить в его структуре совещательную и делопроизводственную части. Потанин отмечал: «…При настоящем устройстве присутствие (общее присутствие войскового правления. - С.А.) почти не существует; начальники отделений отвлечены от совещаний работами по своим отделениям, и потому в совещаниях установилось ложное только доверие одного члена присутствия к решениям другого; установилось правило невмешательства в дела чужого отделения». Необходимость разделения функций члена общего присутствия войскового правления и руководителя отделения объяснялась также тем, что деятельность последнего требовала знания специфики делопроизводства и наличия опыта, чего нельзя было ожидать от лица, избранного лишь на 3 года. Практика это подтверждала: находившиеся во главе отделений выборные чиновники не занимались делопроизводством, передав его в руки секретарей^{331 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 90-91.1}. Поэтому, по убеждению депутатов, советников войскового правления необходимо было освободить от управления отделениями, а решения, принятые ими коллегиально на заседании общего присутствия, должны были стать для отделений руководством к действию. Предполагалось, что во главе отделений будут поставлены назначаемые чиновники, которые смогут «специализироваться в своих занятиях».

Председателем войскового правления должен был стать не войсковой наказной атаман как прежде, а начальник штаба. Депутатское собрание считало необходимым предоставить войсковому наказному атаману права военного губернатора, повысив его статус до уровня военных губернаторов областей Семипалатинской и Сибирских киргиз. Так как военный губернатор председательствовал в губернском совете лишь в особых случаях, то и войсковой наказной атаман не должен был являться председателем войскового правления, а занимать его место только при обсуждении некоторых вопросов. В этом случае начальник штаба, являясь помощником войскового наказного атамана по военной и гражданской части, должен был пользоваться правами председателя губернского правления^{332 Там же. Л. 40-41, 52-53.2}. При получении этих прав влияние начальника штаба (а значит, и влияние А.В. Гулькевича) существенно возрастало.

Войсковое правление должно было состоять из общего присутствия (начальник штаба и 3 советника) и 4 отделений - исполнительного, хозяйственного, военного и войскового казначейства. На исполнительное отделение возлагались дела, относящиеся к земской полиции, на хозяйственное - вопросы земского хозяйства. В связи с этим предлагалось назвать их полицейским и земским хозяйственным отделениями.

Делопроизводство войскового правления было сосредоточено в отделениях, которые направляли дела в кратком изложении на рассмотрение общего присутствия. Решение им принималось по большинству голосов. Исключение составляли дела военного отделения, которые не обсуждались коллегиально, а исполнялись от лица войскового наказного атамана или начальника штаба. При отсутствии среди членов общего присутствия единого мнения по какому-либо вопросу окончательное решение принималось войсковым наказным атаманом. При этом дела полицейского характера рассматривались им единолично, а дела земские направлялись ему после обсуждения войсковым земским собранием.

Советники войскового правления избирались на 3 года войсковым земским собранием из лиц войскового сословия и по представлению генерал-губернатора утверждались Правительствующим Сенатом^{333 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 87-101.3}.

При редактировании глав «Положения…», посвященных окружному звену войскового управления, депутатским собранием была поднята проблема кадрового характера. Круг кандидатов на должность окружного начальника был крайне ограничен, так как претендент должен был обладать «достоинствами гражданского чиновника со знаниями военной строевой службы». Исключение из круга обязанностей начальника округа «строевой» составляющей (военной подготовки малолеток, проведения летних сборов льготных казаков и др.) позволило бы существенно расширить возможности подбора кадров. Поэтому, по мнению депутатов, в ведении начальника полкового округа следовало оставить только гражданское управление и «военное хозяйство». Военное управление округом по части «военного хозяйства» (контроль за хранением оружия на станичных складах, наблюдение за исправным снаряжением казаков, выходящих на службу и др.) должно было осуществляться его начальником посредством военного стола при полицейско-окружном правлении. Отказавшись от войскового штаба, депутатское собрание последовательно отказалось и от окружных штабов^{334 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 58-60.4}.

Не менее важным был вопрос о роли общих присутствий в структуре управления полковым округом. В большинстве округов их начальники оставались полноправными хозяевами, какими прежде были полковые командиры. Их произвол не был ограничен общими присутствиями, которые «не имели вовсе вида совещательных учреждений». «…Какую же оппозицию мог составить против него один непременный заседатель; заседатель от казаков везде в настоящее время лицо безгласное, в присутствие вовсе не приглашается, и, не будучи обеспечен жалованьем, смотрит на свою обязанность только как на излишнее обременение; непременный заседатель, вместо того, чтобы сделаться самостоятельным членом присутствия, остается в силе прежних полковых адъютантов»^{335 Там же. Л. 102-103.5}.

Чтобы присутствие окружного правления функционировало более эффективно, было предложено формировать весь его состав - окружного начальника и двух заседателей из числа офицеров - выборным путем. Должность заседателя от казаков упразднялась, «ибо лица, занимающие эти должности, по своей необеспеченности и незнанию канцелярских форм всегда остаются безгласными, никогда не призываются в окружное присутствие и не представляют действительной гарантии прав низшего класса войска»^{336 Там же. Л. 130.6}. В этом случае интересы нижних чинов защищались предоставлением им права участия в выборах всех заседателей вместе с войсковыми офицерами.

Кроме чинов постоянного присутствия при каждом полицейско-хозяйственном правлении должно было состоять по 4 участковых заседателя, заведующих участками, на которые разделялся округ. Места нахождения участковых заседателей определялись войсковым правлением, а распределение заседателей по участкам зависело от решения окружного земского собрания.

Окружные начальники избирались окружными земскими собраниями из числа войсковых офицеров на 3 года и по представлению генерал-губернатора утверждались Высочайшим приказом и указом Правительствующему Сенату. Заседатели, как непременные, так и участковые, избирались тем же путем из служащих и отставных чиновников и по представлению войскового наказного атамана утверждались генерал-губернатором^{337 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 101-106.7}.

Депутаты высказались против создания в некоторых полковых округах войсковых окружных судов, предлагая распространить на всех казаков юрисдикцию местных окружных коронных судов. При этом казакам в соответствии с принципами нового судоустройства следовало предоставить право участия в выборах судейских чиновников наряду с представителями других сословий. Депутатское собрание заявило также о необходимости введения в полковых округах мировых судов. Мировые судьи должны были избираться окружными земскими собраниями.

Депутаты выступили за сохранение закрепленного «Положением…» 1861 г. и «уничтоженного» комитетом права казаков на выборы станичных начальников. Потанин отмечал по этому поводу: «…Население успело уже понять его благодетельность. Оно предоставляет ему единственную гарантию против произвола и эксплуатации мелкого войскового чиновничества. <…> Ревность чиновников, возбуждаемая более репутацией перед начальником, чем общественным мнением, может переходить в злоупотребление, и в крайней степени может быстротой своих действий разрушительно действовать на народное хозяйство; правительство не имеет другого противодействия этому злу, кроме противопоставления своим чиновникам выборных сельских властей, мешающих первым выходить из пределов полезной ревности. Без этого народ может превратиться в орудие для повышения и наград чиновничества»^{338 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 113-116.8}.

Круг лиц, имевших право занять должность станичного начальника, был депутатами максимально расширен: им могли стать не только отставные, но и служащие офицеры, урядники и даже рядовые казаки. Остальные лица станичного управления также избирались на полных станичных сходах. Право участвовать в этих выборах получали и разночинцы-домохозяева, хотя быть избранными на какие-либо должности они не могли^{339 Там же. Л. 106-107.9}.

Некоторые чиновники войсковой администрации рассматривали выборы станичных начальников как «тайную сделку общества с избираемыми лицами с целью совокупного расточения станичной казны»^{440 Там же. Л. 116.0}. Признавая существование проблемы нерационального использования станичных средств - «уклонения от правильной экономики», Потанин в духе философов-просветителей был убежден, что она исчезнет сама собой с развитием народного просвещения.

Депутаты считали, что средства станичной казны должны быть предоставлены в полное распоряжение станиц. Только в этом случае казаки «станут заботиться об их приращении, сознавая, что все ими вложенное в казну останется всегда их неприкосновенной собственностью». Конечно, некоторая регламентация расходования станичных средств должна сохраняться. В частности, должны быть четко определены статьи расходов, обязательные для всех обществ, например, содержание станичных школ. Поэтому депутатское собрание нашло необходимым разделить станичные расходы на земские обязательные и станичные необязательные. К первым относилось: содержание станичной администрации, школ, хлебозапасных магазинов и пр., т. е. все расходы, возложенные на станицы войсковым земским собранием. Сделав эти расходы, станичные общества могли остальные станичные средства тратить «сообразно своему усмотрению, без всякого уже ограничения». Необязательные расходы должны были производиться по общественным приговорам, записанным в специальную книгу, которая ежегодно ревизовалась окружным земским собранием^{441 ГАОО. Ф. 366. Оп. 1. Д. 265. Л. 154-156.1}.

Результаты работы комитета и депутатского собрания были рассмотрены на совещании у генерал-губернатора Западной Сибири А.О. Дюгамеля. В обсуждении проекта «Положения…» приняли участие начальник штаба Отдельного Сибирского корпуса, войсковой наказной атаман, начальник штаба Сибирского войска и несколько членов комитета. Выработать единую позицию, достичь компромисса между противостоящими сторонами так и не удалось.

Доставить в Военное министерство подготовленный комитетом проект «Положения…» генерал-губернатор поручил А.В. Гулькевичу. В Петербурге начальник войскового штаба, умело воспользовавшись ситуацией, представил военному министру кроме законопроекта материалы депутатского собрания. Предложения депутатов заинтересовали главу военного ведомства, особенно в части, касавшейся введения войскового земства. Он сообщил Гулькевичу, что «при составлении общего положения для казачьих войск омские замечания будут приняты во внимание»^{442 Потанин Г.Н. Указ. соч. С.172.2}. «Активность» А.В. Гулькевича была вознаграждена: «за труды по депутатскому собранию» он был награжден орденом, удостоен представления императору, а в 1865 г. возглавил Сибирское казачье войско.

В ходе спешной разработки «Положения о Сибирском казачьем войске» 1863 г., пожалуй, впервые так ярко проявилось зарождавшееся противоречие между офицерством - «войсковым дворянством» - и рядовым казачеством.

Если основной задачей комитета при составлении «Положения…» 1861 г. являлась ликвидация «регулярного» состояния Сибирского войска, распространение на него общеказачьих норм военной и гражданской жизни, то при работе комитета 1863 г. более явственно проявилось стремление войскового чиновничества закрепить и усилить свое влияние в гражданской жизни войска, в новых социально-экономических условиях защитить, пусть даже в ущерб общесословным интересам, интересы войскового дворянства.

Причиной этого были не только персональный состав комитетов, наличие или отсутствие контроля за их работой со стороны Военного министерства. Сложные во всех отношениях для сибирских казаков, в том числе и для войсковых офицеров, два с половиной года жизни в новых условиях стали своеобразным моментом истины, ускорившим начавшийся ранее процесс кристаллизации самосознания этого социального слоя.

Выделение «войскового дворянства» из общей казачьей массы, начавшееся с принятием «Положения…» 1846 г. и закрепленное в 1849 г. предоставлением войсковым офицерам прав армейских офицеров, не сопровождалось, однако, реализацией его особенных преимуществ в полной мере. Воспользоваться рядом из них в условиях военно-поселенного состояния войска было просто невозможно. После 1861 г. значимость офицерских прав и преимуществ (например, права на получение пожизненного земельного участка, права участия в формировании выборного состава органов войскового управления, и пр.) проявилась более зримо. Поэтому, когда войсковому комитету при подготовке положения в 1863 г. было предоставлена возможность проявления большей, чем в 1861 г., инициативы, его члены - казачьи штаб-офицеры - проявили ее в основном в деле защиты своих интересов. Это касалось предложения разрешить выкуп пожизненных участков, неоправданного увеличения административных должностей в войске, отказа от введения в войске конскрипционного порядка отбывания воинской повинности, требовавшего сокращения численности офицеров и др. При этом почти все ключевые основания положения 1861 г. сохранялись ими без изменений.

Интересы большинства войскового населения - рядового казачества - при обсуждении проекта представляли не депутаты из числа нижних чинов, а небольшая группа молодых казачьих офицеров во главе с отставным сотником Потаниным. Защиту общесословных казачьих интересов они проводили в трех основных направлениях: демократизация внутрисословной жизни (введение войскового земства, предоставление равных прав всем казакам при выборах представителей войсковой администрации и пр.), облегчение бремени военной службы (введение конскрипции, сокращение военных обязанностей войска и пр.) и создание условий для развития благосостояния войскового населения (резкое сокращение войсковых расходов на содержание войсковой администрации, увеличение расходов на образование и пр.).

Вместе с тем некоторые предложения этих депутатов были внутренне противоречивы. Например, справедливо критикуя существовавшее ранее объединение в одних руках военной и гражданской власти в казачьих войсках («смешение военного управления с гражданским было до сей поры главным недостатком внутреннего управления казачьих войск»), они, тем не менее, в целях сокращения войсковой администрации предлагали создать органы, обладающие именно этим недостатком (войсковое правление с военным отделением и окружное полицейско-хозяйственное правление с военным столом).

Учитывавшая местную специфику модель войскового земства, предложенная депутатами, повторяла недостатки проекта положения о земских учреждениях: отсутствие достаточных материальных средств (например, окружные земские собрания вовсе ими не располагали), отсутствие собственных исполнительных органов - земских управ (войсковое правление и окружные полицейско-хозяйственные правления таковыми не являлись), неточность разграничения сфер земства и войсковой администрации по хозяйственно-распоряди-

тельным вопросам, надзор за деятельностью земства со стороны войскового наказного атамана (некоторые вопросы окончательно решались именно им).

Полвека спустя Г.Н. Потанин писал: «…Странно как-то, что мы с таким ничтожным юридическим образованием или, вернее сказать, совсем без него взялись за такое ответственное дело, как реформа народного быта. Это нахальство, непростительное самомнение! Но в то же время не могу обвинять ни себя, ни своих товарищей. Что же было делать молодым, хотя и неопытным, людям, чувствовавшим всю необходимость общественной работы, между тем как старшие поколения не имели ни малейшего желания действовать, погружаясь с головой в личные интересы».

Доработанный местным войсковым комитетом проект «Положения о Сибирском казачьем войске» был представлен в Военное министерство к концу 1863 г. Однако подготовка подобных законопроектов в других казачьих войсках «ввиду трудности и обширности возложенной работы» затягивалась. Окончательный срок их подготовки переносился несколько раз и был отложен до 1 января 1865 г.^{443 Столетие Военного министерства (1802-1902). СПб., 1902. Т. XI. Ч. 1. С. 406-410.3}

Ввиду того, что одни местные комитеты разработали законопроекты, которые «не соответствовали духу новейшего законодательства», а другие их не представили вовсе, военный министр Д.А. Милютин в октябре 1865 г. решил централизовать законотворческую работу путем создания при Управлении иррегулярных войск «Временного комитета для пересмотра казачьих законоположений». С началом его деятельности все местные войсковые комитеты были упразднены, а материалы их работы переданы в новый орган^{444 Сборник правительственных распоряжений по казачьим войскам. СПб, 1870. Т. I. С. 183-189.4}. Главная задача «Временного комитета…» заключалась в унификации «казачьего» законодательства. Он не должен был заниматься доработкой представленных в Военное министерство проектов положений о казачьих войсках. Проект «Положения о Сибирском казачьем войске» 1863 г. остался лишь проектом.

Размещено на Allbest.ru