Розвиток міського самоврядування Чернівців у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Розвиток міського самоврядування Чернівців у другій половині ХІХ - на початку ХХ ст.

Реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яке у відповідності із основними засадами Європейської хартії місцевого самоврядування відбувається впродовж останніх років, передбачає проведення низки структурних змін, спрямованих на реалізацію децентралізації, розвиток інфраструктури, залучення громадськості до розробки управлінських рішень, забезпечення контролю за здійснення владних повноважень тощо. У відповідній концепції 2014 р. справедливо констатувалося, що існуюча система не задовольняла потреб суспільства, не забезпечувала створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її само- реалізації й захисту прав, надання населенню високоякісних і доступних послуг. Зважаючи на це, доцільно не лише враховувати зарубіжний досвід та здійснювати експертний аналіз, а й проводити історичні дослідження, спрямовані на врахування досягнень і помилок минулого. Відтак, пропонована розвідка має наукову та суспільно-політичну актуальність.

В історії міста Чернівці вирішальним і переломним стало приєднання Буковини до Австрії. Австрійці зробили місто адміністративним центром краю, розмістили тут органи військового, а потім окружного правління. Звичайно, це сприяло розбудові міста і поставило на порядок денний формування органів міського управління. 1786 р. Чернівці отримали перший міський статут, укладений військовим очільником краю генералом К. Енценбергом. Згідно цього документу містом управляв громадський (міський) суд, який складався з міського судді та 4 радних. Вони обиралися терміном на 3 роки.

Після входження Буковини до складу Королівства Галичини і Володимирії управляти Чернівцями продовжував громадський суд. Але розвиток міста потребував удосконалення системи управління. В результаті активного наполягання тутешніх жителів 2 вересня 1832 р. Чернівцям було надано магдебурзьке право. Це стало важливим кроком у розвитку міського самоврядування, щоправда міський магістрат та міщанський комітет мали досить обмежені права. Як писав Р. Кайндль: «...надто великий вплив окружних та крайових властей та мале значення міщанського комітету залишалися й у подальшому гальмом у розвитку міста» Кайндль Р. Історія Чернівців. - Чернівці, 2003. - С. 148..

Революція 1848-1849 рр. стала новою рубіжною датою для Чернівців. У октройованій (дарованій) конституції 4 березня 1849 р., яку підписав імператор Франц-Йосиф під тиском революційних подій, Буковину було відділено від Галичини і проголошено окремим коронним краєм Габсбурзької імперії зі статусом герцогства. Чернівці відповідно стали столицею однієї з 15 областей Цислейтанії, що значно підвищило статус міста.

У цій же конституції було проголошено ряд нововведень щодо місцевого управління імперії. Зокрема, 33 параграф гарантував місцевим громадам право обирати своїх представників в органи самоврядування, самостійно приймати нових членів громади і управляти своїми справами, відкрито здійснювати фінансову діяльність, публічно проводити засідання своїх представників тощо Allgemeines Reichs-Gesetz- und Regierungsblatt fьr das Kaiserthum Цsterreich. Jahrgang 1849. - Wien, 1850. - S. 154.. Ці положення було поглиблено в окремому тимчасовому законі для громад (громадському законі) від 17 березня 1849 р. У вступній частині цього документу декларувалося: «Основою вільної держави є вільні громади» Ibid. - S. 203.. Відтак громадам передавалося широке коло повноважень, які поділялися на природні і делеговані. Однак цей закон не вступив у дію, оскільки 31 грудня 1851 р. конституцію 1849 р. було скасовано, а в імперії встановлено неоаб- солютистський порядок.

Нові зміни в Австрії відбулися після публікації жовтневого 1860 р. диплому і лютневого патенту 1861 р., згідно з якими в державі відновлювався конституційний лад. 5 березня 1862 р. було прийнято закон, який фіксував засадничі правила для управління місцевими громадами Reichs-Gesetz-Blatt fьr das Kaiserthum Цsterreich. - Jahrgang 1862. - IX. Stьck. - Wien, 1862. - S. 36-41.. У ньому визначалася їх сфера повноважень. Зокрема громади відповідали за безпеку особи і власності, розвиток місцевих доріг, мостів, нагляд за дотриманням стандартів мір і ваги, охорону здоров'я, нагляд за службовим порядком, нагляд за моральністю, догляд за убогими, нагляд за будівництвом і пожежною безпекою, заснування і утримання народних шкіл, залагодження суперечок між членами громади за допомогою обраних мужів довір'я, публічні добровільні ліцитації рухомого майна тощо.

У законі зазначалося, що будь-яка нерухомість повинна перебувати на обліку в громадах. У ХХІІ статті закону 1862 р. про місцеві громади вказувалося, що столичні міста коронних земель, а також інші важливі міста та курорти отримують на основі крайових законів окремі статути, які затверджуються імператором Ibid. - С. 41..

На основі загальноімперського закону про місцеві громади і громадське самоврядування 14 листопада 1863 р. було затверджено «Громадський порядок для герцогства Буковина» Gesetz und Verordnungs Blatt fьr das Gerzogthum Bukowina Jahrgang 1863. VII Stьck.. Документ фіксував, що кожна громада з власними органами управління в місті, містечку чи селі, вважається місцевою громадою. Вказувалося, що декілька громад можуть об'єднатися, але тільки на добровільних засадах.

Імперський закон від 5 березня 1862 р. та крайовий закон від 14 листопада 1863 р. стали правовим фундаментом для розвитку місцевого самоврядування на Буковині. На підставі цих законів буковинським сеймом було прийнято закон, затверджений імператором Францом-Йо- сифом 8 березня 1864 р., який для Чернівців надавав окремий громадський статут Дневник законов та распоряжений для герцогства Буковины. - Рочник 1864. - Ч. II.. Із цього часу в статистичних та інших документах місто фігурувало саме у цьому статусі. На початку ХХ ст. в Австрії нараховувалося 33 міста з окремими статутами Werner O. Elemente europдischer Rechtskultur: rechtshistorische Aufsдtze aus den Jahren 1961-2003. - Bцh- lau Verlag, Wien, 2003. - S. 698.. На Буковині це були тільки Чернівці, в Галичині - Львів та Краків.

Статут Чернівців складався з трьох розділів і мав 109 статей. У першому розділі «Про територію міської громади і про членів громади» зазначалося, що громаду міста Чернівці становлять безпосередньо середмістя і передмістя Роша, Клокучка, Каличанка та Гореча Дневник законов та распоряжений для герцогства Буковины. - Рочник 1864. - Ч. II. - С. 3.. У гро-

маді розрізнялися її члени і чужинці. Перші поділялися на тих, хто належить до громади (відносились корінні жителі Чернівців) і міщан (ті, хто склали присягу). Міщанином могли бути чоловіки, які володіли власним господарством, мали пасивне і активне виборче право і ті, хто впродовж трьох років сплачував прямого податку не менше 20 гульденів щорічно.

Громада також мала право надавати австрійським підданим почесне громадянство, незалежно від того в якій громаді вони перебували. Обов'язковим було ведення запису її членів, із яким могли вільно ознайомитися інші. Членам громади гарантувалися рівні права і обов'язки. Чужинцями вважалися всі, хто проживав у місті, але до громади не належав. їм не можна було забороняти проживати на території Чернівців.

Другий розділ статуту стосувався управління громадою¹⁰. Керівними органами були громадська (міська) рада і магістрат. Громадська рада мала розпорядчі і наглядові функції влади, а магістрат - адміністративні та виконавчі. На чолі обох органів стояв бургомістр.

Громадська рада обиралася членами чернівецької громади чоловічої статі. Брати участь у виборах мали право міщани і почесні міщани, а також, всі, хто платили від будинку або земельної ділянки не менше 5 гульденів податку в се- редмісті і 3 гульдени у передмісті, ті хто платили взагалі прямих податків у середмісті не менше 10 гульденів, а у передмісті - 6 гульденів, вище духовенство всіх конфесій, надвірні, державні, крайові урядники та урядники публічних фондів, адвокати, нотаріуси та лікарі, а також ті, хто здобули магістерський ступінь у навчальних закладах за межами краю, керівники та надучителі народних шкіл, а також директори, професори і вчителі середніх та вищих навчальних закладів та ін.

Виборчого права були позбавлені офіцери, які перебували на військовій службі, жінки, наймані працівники, помічники ремісників, ті, хто перебували під опікою, не мали сталого заробітку і не сплачували належного податку тощо. Також позбавлялися виборчого права притягнені до відповідальності за кримінальні злочини і бродяжництво.

Активним виборчим правом користувалися всі члени громади чоловічої статі, яким виповнилося 24 роки. Позбавлені нього (крім тих, хто не мав і пасивного виборчого права) були урядники і слуги громади, особи визнані винними в аморальності, звільнені від служби за дисциплінарні порушення.

Чернівецька громада поділялася на три виборчі округи. Перший становило середмістя Чернівців. Тут обиралося 45 депутатів громадської ради. До меж другого виборчого округу входило передмістя Роша, де обиралося 3 депутати. Третій - становили передмістя Калічанка, Клокучка і Гореча. Тут обирали 2 депутатів. Таким чином громадська рада складалася з 50 депутатів.

Право вибору можна було здійснювати тільки в одному виборчому окрузі. Належність до нього визначалася місцем сплати податку. Якщо виборець не потрапляв до жодного з виборчих округів за цим параметром, тоді він реалізовував своє виборче право за місцем проживання.

У першому окрузі виборці поділялися на три курії. У кожній з них вони забезпечували сплату третини прямих податків. Якщо виборці сплачували однакову кількість податків і були на межі входження в одну з курій, то перевага надавалася міщанину, а серед двох міщан - старшому за віком. Від кожної з курій обиралося 15 депутатів.

До першої виборчої курії першого виборчого округу належали (крім тих, хто потрапляли сюди за величиною сплаченого податку) почесні міщани, надвірні, державні, крайові та урядники публічних фондів, офіцери, які не перебували на службі за умови, що сплати не менше 30 гульденів прибуткового податку. Якщо ж ці категорії платили менше, то зараховувалися до другої курії. До неї також належали вищі священики, адвокати, нотаріуси, лікарі, директори і надучителі народних шкіл, директори, професори і вчителі вищих шкіл. Міщани, а також надвірні, державні, крайові та урядники публічних фондів, офіцери, які не перебували на службі і взагалі не сплачували прибутковий податок потрапляли до третьої курії. Другий і третій округи на виборчі курії не поділялися.

За чотири тижні до виборів списки виборців по округах і куріях подавалися в ратушу і виставлялися там для публічного розгляду. Списки можна було оскаржити не пізніше, ніж за 8 днів до виборів. Комісія у складі бургомістра і чотирьох обраних членів громадської ради розглядала відповідні звернення. За 6 днів до виборів будь-які зміни у списках заборонялися.

Процедура виборів проводилася виборчими комісіями. Для кожного округу і курії створювалася окрема комісія з 5 осіб, яку призначав бургомістр. Як правило, її очолював член громадської ради. Спочатку обирали виборці третього виборчого округу, потім другого, потім перша курія, за нею друга і в кінці третя курія першого виборчого округу. Вибори в кожному окрузі і в кожній курії першого округу проводилися в окремі дні.

Кожен мав голосувати особисто. Для цього він повинен був прибути в призначений час у відповідне місце до комісії, де його записували у протокол. Кожен виборець записував у картку стільки прізвищ, скільки обиралося до громадської ради в його курії або окрузі. Після завершення терміну подачі карток комісія підраховувала подані голоси. Обраним вважався той, хто отримав абсолютну більшість голосів. У разі, коли декілька претендентів набрали однакову кількість голосів передбачався другий тур голосування.

Обраний до громадської ради не мав права відмовитися від вибору без поважної причини. У разі відмови, міська рада мала право оштрафувати цю особу на суму до 100 гульденів. Виняток становили священики, учителі, урядники різних рівнів, військові дійсної служби, особи старші 60 років, особи, які вже двічі обиралися до міської ради, за станом здоров'я і ті, хто впродовж року часто відлучався з громади. До громадської ради обирали на чотири роки. Кожних два роки половина членів громадської ради переобиралася. Перший раз, цю половину переобирали за жеребкуванням.

Громадська рада обирала зі свого складу бургомістра. У виборах повинно було брати участь не менше % членів міської ради. Обраним, вважався той, хто набрав абсолютну кількість голосів. У разі однакової кількості голосів передбачався другий тур. Якщо ж і у другому турі претенденти набирали однакову кількість голосів, бургомістра визначали за жеребкуванням.

Цю посадову особу також обирали на 4 роки, а віце-бургомістра - на 2 роки. Обрання бургомістра затверджував імператор. Члени громадської ради працювали на громадських засадах, бургомістр і віце-бургомістр отримували заробітну плату.

Як уже зазначалося, адміністративним і виконуючим органом громади був магістрат. Він складався з бургомістра, віце-бургомістра, чотирьох міських радників, а також необхідного персоналу урядників і слуг. Міські радники обиралися з членів громадської ради і переобиралися кожні два роки. Громадська рада встановлювала міським радникам жалування.

Третій розділ статуту стосувався сфери компетенції міської громади та її органів само- врядування¹¹. Як і в законах про місцеве самоврядування 1862 і 1863 рр. коло дій міської громади поділялося на самостійне і перенесене. До першого входило управління міським господарством, нагляд за безпекою особи і власності, утримання доріг, площ, мостів, безпека пересування на дорогах і по воді, нагляд за торгівлею, стандартами мір і ваги, охорона здоров'я, нагляд за слугами і робітниками, нагляд за будівництвом, протипожежна охорона, розвиток початкових (народних) та середніх шкіл, розв'язання суперечок обраними з членів громади мужами довір'я, утримання поліції, доброчинних закладів, міщанського шпиталю та ін.

Повноваження громади включали нагляд за дотриманням загальноімперських та крайових законів, за справами політичного управління тощо. На громадську (міську) раду покладався обов'язок захищати інтереси громади. Вона повинна була дбати про рухоме і нерухоме майно громади, формувати прибуткову і видаткову частини бюджету міста, дбати про покриття дефіциту, публікувати бюджет. Громадська рада мала право запроваджувати додаткові (до прямих і прибуткових) податки.

До повноважень громади належав також вибір бургомістра, його заступника і міських радників, надання права власності, права міщанства і звання почесного міщанина, визначення кількості урядників і громадських слуг, встановлення розміру їхнього жалування, подання петицій від імені громади. Громадська рада мала право встановлювати свої приписи до виконання, а за їх порушення - карати штрафом розміром до 25 гульденів або арештом до 5 днів.

Засідання громадської ради проводив бургомістр або його заступник. Вони повинні були відбуватися публічно, але в окремих випадках за рішенням бургомістра або за пропозицією 5 членів ради могли проходити в закритому режимі.

Стосовно магістрату зазначалося, що він виконував всі ухвали громадської ради. На нього покладався обов'язок готувати проект бюджету міста і подавати його на розгляд громадської ради за три місяці до початку адміністративного року. Магістрат наглядав за громадськими касами і доброчинними закладами, контролював торгівлю та виконання приписів щодо її ведення, стежив за отриманням громадських прибутків, утримував поліцію.

Органи міського самоврядування перебували під контролем вищих інстанцій. Зокрема крайовий сейм через виділ наглядав, щоб міський маєток і добро громади перебували в належному стані. Виділ сейму мав право вимагати звіт від органів самоврядування про стан справ і надсилати своїх комісарів для вивчення цих питань. Окремі питання, зокрема щодо продажу нерухомості вартістю понад 10 тис. гульденів, отримання позики, якщо вона перевищувала міські доходи, можна було вирішувати тільки з дозволу буковинського сейму.

Крайова влада повинна наглядала за тим, щоб органи міського самоврядування не перевищували повноважень і не порушували існуючі закони. Уряд мав право розпустити міську раду. У такому випадку впродовж 6 тижнів мали призначатися нові вибори. На цей час працював тимчасовий магістрат у складі п'яти міських радників на чолі з головою. Зміни до статуту мав право вносити крайовий уряд.

Таким чином, Статут 1864 р. значно розширював права міського самоврядування Чернівців. Воно здійснювалося на відносно демократичних засадах, однак в основу виборчої системи було покладено величину сплати податків (майновий ценз), а також належність до певних привілейованих соціальних груп (соціальний ценз). Це обмежувало доступ до самоврядування широких верств біднішого населення Чернівців. Міська рада і міський магістрат на чолі з бургомістром мали широкі повноваження, але в окремих питаннях перебували під контролем Буковинського сейму, крайового президента і крайового правління, а також уряду. Тим не менше, статут відкривав широкі можливості для реалізації міського самоврядування і вирішення питань економічного та соціального розвитку міста.

До кінця ХІХ ст. до статуту двічі вносилися зміни. Перший раз у 1868 р. у зв'язку з ухваленим законом від 20 вересня 1868 р., згідно якого чужинців (не членів громади) почали називати співучасниками громади (Gemeindegenossen). Їм надавалося активне і пасивне виборче право при виборах до громадської ради на тих самих засадах, що і членам громади. В залежності від сплати податку або наявних привілеїв вони включалися до однієї з трьох виборчих курій се- редмістя Чернівців Дневник законов та распоряжений для герцогства Буковины. - Рочник 1868. - Ч. XII. - С. 12-13.. Друга зміна відбулася відповідно до закону від 1 березня 1874 р., за яким вводилася посада другого віце-бургомістра Там же. - Рочник 1874. - Ч. V. - С. 9-12.. Він ставав членом магістрату тільки тоді, коли заміщав бургомістра.

Загалом, Статут Чернівців загалом давав можливість ефективно управляти містом. Підтвердженням цьому може бути те, що в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. населений пункт швидко зростав, розвивалася інфраструктура, велося інтенсивне будівництво адміністративних та житлових споруд. За період з 1869 по 1910 р. населення місто зросло з 33 884 до 85 458, тобто більш ніж у 2,5 рази Orts-Repertorium des Herzogtums Bukowina. Auf Grundlage der Volkszдhlung vom 31 Dezember 1869 be-arbeitet. - Czernowitz, 1869. - S. 3; Mitteilungen des statistischen Landesamtes des Herzogtums Bukowina. - Czer- nowitz, 1913. - Heft XVII. - S. 56-57..

Однак, на початку ХХ ст. ситуація змінилася. На Буковині було проведено цілу низку реформ, зокрема змінено виборчий закон щодо виборів до Буковинського сейму, ухвалено новий громадський статут для сільських громад та новий виборчий закон для для органів громадського самоврядування. Все це стимулювало обговорення необхідності змін статуту Чернівців. Особливо активно за це виступали українці та румуни. Більшість жителів Чернівців цих етнічних груп належали до бідніших верств населення і тому мали невелике представництво в громадській раді Чернівців. Між тим, чисельність українців і румунів серед жителів Чернівців поступово зростала. У 1910 р. в Чернівцях проживало 41 360 німців і євреїв, 15 254 українців, 13 440 румунів, 14 893 поляків Mitteilungen des statistischen Landesamtes des Herzogtums Bukowina. - Czernowitz, 1913. - Heft XVII. - S. 56-57.. Отже, німці і євреї становили 48,4%, українці - 17,9%, румуни - 15,7%, поляки - 17,4%.

У міській раді українці довгий час взагалі не мали представництва, потім мали двох депутатів і тільки у 1910 р. вибороли 4 місця для своїх представників. Це не давало можливості впливати на ухвалення рішень і викликало незадоволення, про що неодноразово заявляли українські представники. Зокрема, 22 травня 1910 р. українське політичне товариство «Руська рада» скликало віче в Українському народному домі, на якому обговорили недоліки управління Чернівцями. З великою промовою виступив секретар товариства Остап Луцький. Він звинуватив міську раду в тому, що вона витрачає великі суми грошей на непотрібні речі, вказав на неефективне ведення обліку нерухомого майна та земель, несвоєчасне оприлюднення бюджету на наступний рік і виділення занадто великих коштів на утримання адміністративного апарату тощо Віче чернівецьких русинів // Народний голос (Чернівці). - 1910. - 25 травня..

Зважаючи на це, українці, а разом із ними і румуни та деякі представники інших етнічних груп, вимагали змінити статут Чернівців, запровадивши при виборах міської ради національні курії, на зразок виборчого закону до Буковинського сейму. Тутешня адміністрація загалом погоджувалася на такі зміни. Вже в січні 1910 р. було запропоновано перший варіант зміненого статуту. Передбачалося збільшити кількість членів міської ради до 70. Місто в кожній національній курії створювало один виборчий округ, а виборці поділялися на 4 групи (кола) за майновим станом. У результаті німцям і євреям припадало 42 місця (25 євреїв і 17 німців), українцям 10, румунам і полякам по 9 З Чернівецької міської ради // Народний голос (Чернівці). - 1910. - 27 січня.. Пізніше було вирішено збільшити кількість членів міської ради до 72, установивши представництво румунів і поляків також по 10.

Цього ж року Буковинський сейм затвердив новий статут, однак він був повернутий на доопрацювання. Слід віддати належне депутатам сейму, які оперативно внесли поправки в проект і вже 21 жовтня 1912 р. Буковинський сейм повторно ухвалив новий статут для Чер- нівців Stenographische Protokolle des Bukowiner Landtages der zweiten Session der elften Wahlperiode, 1912. - Czernowitz, 1912. - Beilage 266. - S. 2-37. і окремо новий виборчий закон для органів міського самоврядування міста Там само. - С. 38-56.. У цих актах зазначалося, що виборче право поширювалося на всі верстви міського населення, однак зберігалися майнові курії (виборчі кола). У середмісті їх було 4, у передмісті - 2. Громадська рада мала створити виконавчий комітет (магістрат), до якого входили бургомістр, 4 віце-бургомістра і 9 радних. Кожна з основних національностей повинна була мати одного віце-бургомістра. Щодо радних, то 6 з них обиралися від німецько-єврейської курії і по одному від решти національних курій. В національних куріях і виборчих колах запроваджувалося пропорційне виборче право Чернівецька виборча реформа // Нова Буковина (Чернівці). - 1912. - 27 жовтня.. За вимогою тодішнього віце-бургомістра С. Вайсельберга збільшувалася кількість мандатів до міської ради від середмістя і зменшувалася від передмість.Характерно, що значна частина депутатів міської ради виступила проти таких змін. На засіданні 22 жовтня 1912 р. навколо питання оновлення статуту розгорілися гострі дебати, після яких 23 депутати ухвалили протест проти дій Буковинського сейму Чернівецька виборча реформа // Нова Буковина (Чернівці). - 1912. - 27 жовтня. S. 56-57.. Можливо це вплинуло на центральні органи влади, бо до початку Першої світової війни новий статут м. Чернівців так і не був санкціонований імператором.

Таким чином, у другій половині ХТХ - на початку ХХ ст. місто Чернівці управлялося окремим статутом, затвердженим імператором.

Статут відкрив широкі можливості для розвитку управління містом, хоча й зберігалася правова перевага заможних верств та окремих привілейованих груп жителів міста над менш заможними. Розвиток міста як багатонаціонального центру поставив на порядок дня нові завдання щодо задоволення потреб окремих національних груп. Проект 1912 р., ухвалений Буковинським сеймом, відкривав непогані перспективи для розвитку міського самоврядування і поглиблення автономії міста. Однак, цей процес було перервано початком Першої світової війни.

References

самоврядування чернівці економічний

1. Kaindl, R.F. (2005). Istoriia Chernivtsiv vid naidavnishykh chasiv do sohodennia, prysviachena 60-litnomu yuvileiu pravlinnia Yoho Velychnosti Tsi- saria Frantsa Yosyfa I, v pam 'iatpro pershu dokumen- talnu zghadku pro misto Chernivtsi 500 rokiv tomu. Chemivtsi: [b. v.]. [in Ukrainian].

2. Werner, O. (2003). Elemente europдischer Rechtskultur: rechtshistorische Aufsдtze aus den Jahren 1961-2003. - Bцhlau Verlag, Wien. [in English].

Размещено на Allbest.ru