Від кріпосного права до інституту об'єднаних територіальних громад - історична ретроспектива адміністративних реформ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Від кріпосного права до інституту об'єднаних територіальних громад - історична ретроспектива адміністративних реформ

Стаття окреслює в історичній ретроспективі хід адміністративних реформ протягом ІХХ - ХХі століть тобто, дорадянського періоду, радянського періоду та пострадянського періоду.

У всіх державах світу відбувається постійне реформуван-ня органів влади. З розвитком держави і суспільства повсякчас виникають і нові потреби. У статті обгрунтовано основні за-вдання, принципи і напрями адміністративних реформ, які мали місце у різних державах світу. Окремо визначено основну мету кожної адміністративної реформи. З допомогою неоінституціоналізму та компаративного методу проведено ретроспек-тивний аналіз реалізованих адміністративних реформ, їх на-слідків і трансакцій. Акцентовано увагу на визначені поняття адміністративна реформа.

Виявлено та обгрунтовано розуміння публічного управління як процесу співпраці і взаємодії в координованих колективних діях, які передбачають інституціоналізацію відносин партнер-ства і довіри учасників. Підвищення здібностей держави до ре-формування адміністративного сегмента державного управ-ління на принципах відкритості та прозорості обумовлює підвищення здібностей громадянського суспільства до участі в публічному управлінні.

Окремим аспектом розглянуто адміністративно-тери-торіальні реформи в Україні в контексті розвитку інституту об'єднаних територіальних громад. З позицій теорії неоінсти- туціоналізму вивчено історію здійснення адміністративно-те-риторіальних реформ, що відбувалися на території України у різні часи та в результаті яких у суспільстві утворювалися нові інститути, нові підходи в організаційній структурі цен-тральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зокрема територіальних громад міст, селищ, сіл, або навпаки -- ліквідовувалися, закривалися, заборонялися, тобто відбувалися процеси дезінтеграції та де-градації. Підтверджено, що фундаментом будь-якої держави є її місцеві територіальні громади, від самостійності яких, їх спроможності і самодостатності залежить успіх реформ у державі. Відсутність конструктивної суспільної самооргані-зації, сформованих інститутів спроможних територіальних громад, визнання муніципальної влади та її підтримки зверху неминуче призводитиме до постійних державних криз, а будь- які реформи будуть приречені на невдачу.

На підставі вище зазначеного зроблено висновок стосовно процесів, які відбуваються під час проведення адміністратив-них реформ, зокрема прокоментувано здобутки та вади кожної із реформ.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями.

В період з другої половини ІХХ століття до сьогоднішнього дня у більшості держав світу від-бувалися і продовжують відбуватися реформи, які направлені на зміну елементів державного управ-ління (зокрема в США, Бразилії, Австралії, Китаї, Канаді та інших державах).

Усі проведені реформи, у тому числі і адміні-стративні, які реалізовують держави, мають осно-вну мету - модернізацію усіх існуючих компонен-тів державного управління і є найважливішими функціями держави.

Адміністративна реформа - це зміна органів публічного управління, зокрема виконавчих орга-нів влади, які мають на меті створення єдиної сис-теми органів виконавчої влади, яка має працювати ефективно і своєчасно, забезпечуючи нові потреби держави, окремих громадян і суспільства в цілому.

Основні принципи, на підставі яких відбува-ються адміністративні реформи у всіх державах, це принципи необхідності, доцільності, прагматизму, своєчасності, законності, економічності, прозорос-ті і доступності інформації з будь-яких питань, що стосуються діяльності органів влади.

Об'єктом адміністративних реформ можуть бути центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та само-організації населення, зокрема територіальні гро-мади міст, сіл, селищ, в залежності від форми ад-міністративно-територіального устрою конкретної держави.

Основною метою будь-якої адміністративної реформи є вдосконалення публічного адміністру-вання, зокрема реалізації наявних у державі зако-нів, механізмів використання підзаконних актів, усунення перешкод у проведенні політики держа-ви у ключових сферах і дублювання повноважень в окремих органах виконавчої влади.

Дослідження зарубіжного досвіду проведення адміністративних реформ дозволяє виявити пріо-ритетні, базові напрямки модернізації, що заклали основу змін в державному секторі ряду провідних держав. Систематизація зазначених напрямків і їх зіставлення з напрямами реформування системи публічного управління в Україні дозволяють ви-ділити загальні і приватні елементи, обґрунтувати пріоритетність реалізованих заходів, сформулюва-ти пріоритети та орієнтири.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загаль-ної проблеми З перших днів незалежної Украї-ни посадовці, вчені, громадські діячі приділяли особливу увагу адміністративно-територіальній реформі. Зокрема, цими питаннями займалися Л. Кравчук, І. Плющ, В. Литвин, Ю. Єхануров, В. Яцуба, Р. Безсмертний, І. Коліушко, І. Грицяк, В. Журавський, М. Орзіх, С. Пирожков, А. Павлюк та інші. Крім цього, створювалися спеціальні між-відомчі комісії, розроблялися концептуальні по-ложення (розділ у Концепції адміністративної ре-форми в Україні 1998 р., Проект концепції удоско-налення адміністративно-територіального устрою, 2003 р.), законопроекти «Про територіальний устрій України» (1997 р.), «Про адміністративно- територіальний устрій» (1998 р.), Стратегія рефор-мування державного управління України на період до 2021 року (2018 р.), Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної орга-нізації влади в Україні (2014 р.), план заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого са-моврядування та територіальної організації влади в Україні (2016 р.), Державна стратегія регіональ-ного розвитку на період до 2020 року (2014 р.), та план заходів на 2018-2020 роки з реалізації Дер-жавної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року (2018 р.), Стратегія реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки (2015 р.), та багато інших ініціатив щодо реалізації місцевих реформ.

Водночас практичних кроків у цьому напрямі до останнього часу не було, що пов'язано насам-перед з ретельним вивченням цього питання, вибо-ром оптимальної моделі адміністративно-терито-ріальної реформи, її обґрунтуванням, врахуванням багатьох чинників у процесі її реалізації тощо.

Разом з тим. слід зазначити, що 27 грудня 2019 р. Кабінет Міністрів України на своєму за-сіданні схвалив проект Закону України «Про за-сади адміністративно-територіального устрою

України», у якому визначено основні засади адмі-ністративно-територіального устрою України, по-рядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів. У проекті закону використову-ються поняття адміністративно-територіального устрою України, адміністративно-територіальної одиниці, населеного пункту та інші. Передбачаєть-ся визначити органи, які будуть розглядати питан-ня пов'язані з порядком утворення та ліквідацією адміністративно-територіальних одиниць і зміною їх меж, а також віднесенням населених пунктів до відповідних категорій сіл, селищ. В січні 2020 р. зазначений проект подано для розгляду на засідан-ні Верховної Ради України [12].

Таке надзвичайно складне явище, як суспіль-на самоорганізація, у тому числі в аспекті розви-тку місцевого самоврядування, слід розглядати за допомогою синергетики, яка поставила проблему становлення «сучасного» стану системи із її «ми-нулих станів». Роботи І. Пригожина та Г. Хакена означили ряд фундаментальних питань, на які до-слідники по сьогоднішній день у різних формах шукають відповідь з метою чіткого розуміння про-цесу самоорганізації та саморозвитку.

Метою дослідження є ретроспективний аналіз адміністративних реформ, впроваджених у світі, у тому числі адміністративно-територіальної рефор-ми в Україні в контексті суспільної самоорганізації. Виклад основних результатів та їх обґрунтування.

Під час впровадження адміністративних ре-форм вдосконалюють систему публічного управ-ління та його ефективність в нових умовах. При цьому жорстко контролюють фінанси, зокрема ви-трати бюджету на забезпечення діяльності держав-них органів. Створюють таку систему органів ви-конавчої влади, яка охоплює усі сфери її діяльності і забезпечує максимальне задоволення потреб на-селення.

Для успішної реалізації таких реформ до ор-ганів публічного управління необхідно залуча-ти найбільш кваліфікованих фахівців. Для цього необхідно оптимізувати інститут відповідальнос-ті державних службовців та створити оптимальні умови для підвищення їх кваліфікації. Зазначені заходи дозволять підвищити довіру приватних під-приємців, зокрема фізичних та юридичних осіб, до діяльності держави.

Основним напрямами адміністративних ре-форм є визначення ролі держави в суспільстві, структуризація органів публічного управління та визначення їх функціональних компетенцій, під-вищення результативності та ефективності діяль-ності державного апарату управління державною службою, реформа фінансового управління, під-звітність та прозорість роботи державного апарату.

Впровадження адміністративних реформ може бути засновано на використанні позитивного зару-біжного досвіду в тих сферах, де було досягнуто позитивного результату на конкретному прикла-ді зарубіжної держави. До цього має передувати попереднє вивчення ситуації у проблемній сфері управлінського механізму в своїй державі на про-тязі 10-20 років. З цією метою може бути проведе-но опитування громадян, використано статистичні дані звернень громадян, порушень державної дис-ципліни і правопорядку.

Існує декілька поглядів вчених стосовно ха-рактеристики адміністративних реформ. Одні з них вважають, що потрібно проводити радикальні реформи, які передбачають повну перебудову іс-нуючих державних органів - «новий державний менеджеризм». Для прикладу - Австралія, Нова Зеландія, Великобританія. Інші вчені схиляються до думки про те, що реформи мають бути прагма-тичними і поступовими, як у Німеччині. Фінлян-дії, Нідерландах. Обидва підходи мають на меті запозичити у приватного сектора моделі та методи управління (цілком або частинами). Вони розумі-ють, що в сучасних умовах є сенс відмовитися від чисто бюрократичних принципів, форм і методів як основи публічного управління. Як правило ре-алізовують адміністративні реформи державні елі-ти і державні служби (наприклад у Новій Зеландії, Австралії, Великобританії). Однак їх впроваджен-ня відбувається знизу до верху шляхом експери-ментів або різноманітних нововведень, наприклад, деякі аспекти реформ в США, Німеччині, Фінлян-дії. Цікавим прикладом є Канада, у якій використо-вується обидва підходи. У цьому випадку структу-ра держави, її політична система і конституційний порядок є основними факторами.

На думку реформаторів, необхідність про-ведення адміністративних реформ визначається особливостями постіндустріального суспільства: процесами прискорення суспільного розвитку, тех-нологічною революцією, наполегливістю спожи-вачів, високим рівнем освіти працівників. Строго централізовані бюрократичні вертикалі виявилися нездатними вирішувати нові державні завдання. В багатьох державах переглядається роль міністерств в системі публічного управління.

З кінця ІХХ віку міністерська система виявила обмеженість своїх можливостей під час керівни-цтва розвитком економіки і розв'язання соціальних проблем. В допомогу міністерствам було утворено функціональні децентралізовані заклади - неза-лежні агентства в США, публічні корпорації у Ве-ликобританії, публічні заклади у Франції і т.д. Де-централізовані структури отримали широкі управ-лінські повноваження і тому ставали об'єктами публічного права, наприклад федеральна торгова комісія в США.

Разом з тим, під час вирішення поставлених за-вдань, децентралізовані заклади здійснювали кон-кретну комерційну господарську діяльність, вони діяли як суб'єкти приватного права. Отримавши повноваження, надані їм законом, вони були вільні у виборі форм і методів своєї діяльності, відповіда-ли перед державними органами лише за законність своїх дій. Вони підпорядковувалися міністерствам у своїй поточній діяльності, але оцінювалися ними за остаточним результатом [1].

На протязі усього ХХ віку міністерства залиша-лися головними, а децентралізовані заклади допо-міжними структурами державного апарату.

У зв'язку з ускладненням управлінських за-вдань та впровадженням у державному управлінні багатьох державах світу досягнень науко-технічної революції, у середині ХХ сторіччя виникла необ-хідність переглянути основні підходи організа-ції роботи міністерств. Найбільш перспективним було признано не галузевий, а предметно-цільовий принцип організації центральних органів управ-ління. Як результат, для розв'язання важливих сус-пільно-політичних проблем (ефективного функ-ціонування економіки, створення комфортного навколишнього середовища) створювалися супер міністерства. Нові органи об'єднували роботу га-лузевих міністерств і тим самим економили фінан-сові і кадрові ресурси. Функції у міністерств змі-нилися, основним стало координація і контроль, а не керівництво. Завданням супер міністерств став контроль над законністю діяльності децентралі-зованих закладів, які стали дуже вдалою формою змішаної економіки.

В деяких державах (наприклад у Великобрита-нії) децентралізовані структури успішно справля-лися з управлінням націоналізованими галузями; в інших (наприклад у Франції) вони широко ви-користовувалися для розв'язання соціально-полі-тичних конфліктів, хоча у більшості держав вони стали основною ланкою, яка пов'язує державу з приватним бізнесом.

Держава делегувала свої функції з регулювання суспільних інтересів багатьом децентралізованим структурам. Стихійно створені регулюючі органі-зації в деяких сферах настільки успішно справля-лися з завданням встановлення загальних правил ведення бізнесу, що державі залишалося лише надавати дозволи вдало знайденим нормам. Так в США принципи добросовісної реклами було роз-роблено так званими комітетами пильності, ство-реними ще на початку ХХ сторіччя, пізніше пере-твореними в бюро кращого бізнесу (Better Bisiness Bureau). Оскільки їм вдалося створити ефективну систему контролю над рекламою, відпала необхід-ність приймати загальне федеральне законодавство про рекламу.

Цілком доречно пригадати проведення реформ в США. В кінці XVIII століття війна США за свою незалежність проти Англії закінчилася пере-могою першої буржуазної Революції. У результаті було створено умови для розвитку капіталізму в США. Природні умови в країні, зокрема м'який клімат і наявність корисних копалин сприяли швидкому розвитку економіки. Однак слід зазна-чити, що капіталізм в державі розвивався нерів-номірно. Прикладом стрімкого капіталістичного розвитку стали північні штати, у яких швидко приживалися буржуазні порядки, розвивалася ка-піталістична промисловість і зростала кількість фермерських господарств. Повною протилежніс-тю стали південні штати, в яких панувало рабство. Плантатори Півдня постійно прагнути збільшити свої плантації і намагалися мали захопити родючі землі на Заході. Північноамериканські переселен-ці, місцеві буржуа, фермери також претендували на освоєння цих земель. Рабство на Півдні стало основним гальмом у розвитку капіталізму по всій країні.

У 1860 році на посаду президента США було обрано представника Республіканської партії Ав-раама Лінкольна, який виступав за скасування раб-ства, що надало поштовх до початку громадянської війни між жителями Півночі і Півдня. Після об-рання Лінкольна президентом, рабовласники зро-зуміли, що він буде продовжувати свою боротьбу за скасування рабства, тому Південна Кароліна у грудні 1860 р. прийняла рішення про відокремлен-ня. Згодом Південну Кароліну підтримали іще 10 штатів Півдня, які намагалися зберегти рабовлас-ницький лад і створили Конфедерацію. Так роз-почалася Громадянська війна, яка була наслідком незгоди однієї частини суспільства - прихильників найманої праці, з іншою, яка підтримувала систе-му рабства.

В історію Сполучених Штатів назавжди вкар-бувалися слова шістнадцятого Президента США Авраама Лінкольна, надруковані в інтерв'ю газеті «Нью-Йорк таймс» 22 серпня 1862 року, про те, що його найвищою метою у цій боротьбі є збережен-ня союзу, не збереження або знищення рабства. І разом з тим, Президент підтвердив своє особисте бажання і прагнення, що усі люди всюди мають бути вільними.

Війна проходила з перемінним успіхом. Зважа-ючи на критичну ситуацію і не бажаючи втратити Союз Авраам Лінкольн 30 грудня 1862 р. підписав «Прокламацію про звільнення» («Закон про гомсте- ди») і відповідно до якого з початком 1863 р. рабів мали звільнити. Крім цього було прийнято рішення про необхідність набору до армії чорношкірих ра-бів, що кардинально вплинуло на результат війни, адже мова йшла не тільки за відновлення єдності держави, а про скасування рабства і безкоштовне надання землі. Це вже були революційні гасла, які були підтримані десятками тисяч колишніх рабів. Наступив переломний момент у війні, яка закінчи-лася остаточною перемогою жителів Півночі.

Громадянська війна в США 1861-1865 років була першим етапом другої буржуазно-демокра-тичної революції. В результаті перемоги вдалося зберегти політичну та економічну єдність держави, скасувати рабство, відкрити фермерський (амери-канський) шлях розвитку аграрного господарства на всій території держави, надати демократичний дозвіл вирішення аграрного питання на Заході кра-їни, створити єдиний національний ринок, розши-рити демократичні права громадян.

Після поразки Російської імперії у Кримській війні 1853-1856 років, яка показала значну еко-номічну та військову відсталість держави, з ме-тою уникнення революції уряд провів селянську реформу і 19 лютого 1861 року цар Олександр II підписав маніфест про селянську реформу, яким проголосив скасування кріпосного права. Селяни- кріпаки отримали волю і перестали бути власніс-тю поміщиків. Поміщики були зобов'язані надати бувшим кріпакам у постійне користування землю.

В більшості повітів України земля була висо-кої якості, тому земельні ділянки, які надавалися селянам, були менших розмірів, ніж в інших райо-нах імперії. Кращі землі поміщики залишали собі, селянам же надавали найгірші. Крім цього селяни мали ще й вносити платежі за отриману землю.

Настав час проведення змін в усій державній системі. Протягом 60-70-х років було проведено ряд адміністративно-політичних реформ, зокрема: земську, судову, військову, освітню, цензурну та ін.

Відповідно до земської реформи в губерніях та повітах створювалися виборні органи влади - зем-ські установи. До їх обов'язків входило опікуван-ня розвитком освіти, охорони здоров'я, сільського господарства.

Згідно з судовою реформою утворювався поза- становий, відкритий, незалежний від адміністрації суд. Новим було те. Що участь у засіданні суду брали дві сторони: прокурор, який підтримував звинувачення, і адвокат, який захищав. Присяжні засідателі визначали вину підсудного.

У військовій реформі ліквідували рекрутські набори і прийняли загальну військову повинність для всіх осіб чоловічої статті, які досягли 20-річ- ного віку.

Крім цього було запроваджено єдину систему початкової освіти. Зазначені реформи надали змо-гу сформувати у державі індустріальне суспіль-ство. Зросла кількість промислових підприємств, активно розвивався транспорт, будувалися заліз-ничні колії.

Для частини України, що входила до складу Ро-сійської імперії, протягом XIX - початку XX століт-тя характерним був чотириступеневий адміністра-тивно-територіальний поділ: генерал-губернатор-ство - губернія - повіт - волость, який зберігся до 20 - 30 років XX століття, коли почала вибудовува-тися радянська система влади. У складі Російської імперії Україна поділялася на 12 губерній, 4 з яких частково займали територію нинішньої Російської Федерації, 102 повіти та 1 989 волостей [10].

Певні спроби внести функціональні зміни до адміністративного управління були зроблені під час проведення столипінської реформи, зокрема більше повноважень покладалося на владу базових рівнів - містечок та волостей. Оскільки обрання до волосних управлінь здійснювалося з урахуванням майнового цензу (обиралися лише ті, хто мав у межах волості нерухоме майно), говорити про де-мократизацію управління не доводиться, але варто відмітити прагнення керівників держави до упо-рядкування життя селян.

Паралельно із земствами існувала вертикаль державної влади, яку представляли дільничний комісар, Міністерство внутрішніх справ Росії. Усі державні справи вирішувалися державними орга-нами, а комісар мав право накласти стягнення на діячів земства, якщо вони здійснювали проступки і виходили за межі власних повноважень.

Громадянська війна, яка почалася після рево-люції 1917 р., збурила політичне життя в Україні, наслідком чого стало проголошення Української Народної Республіки самостійною суверенною державою. Цей проект дуже швидко зазнав кра-ху, а всі рішення, що ухвалювалися Центральною

Радою стосовно адміністративно-територіального устрою, ієрархії влади, організації економіки тощо, так і не були реалізовані.

З 1919 р. в Україні встановлюється радянська влада, і відразу починається перегляд адміністра-тивно-територіального устрою країни, який не від-повідав поточним завданням нової влади. Чинна система адміністративно-територіального устрою, державного управління і місцевого самоврядуван-ня суттєво змінюється.

Головним у цих змінах можна визнати прагнен-ня влади встановити тотальний державний контр-оль за суспільним життям, формально зберігши ознаки самоврядування у вигляді рад. Протягом 1922 - 1923 років в Україні створювалися сільські ради, на які покладалася історична місія - здій-снення колективізації в сільському господарстві. Історичний і соціальний контексти адміністра-тивно- територіального реформування в Україні достатньо об'єктивно викладено в аналітичному звіті «Регіональний розвиток та державна регіо-нальна політика в Україні: стан і перспективи змін у контексті глобальних викликів та європейських стандартів політики», який засвідчує, по-перше, непослідовність і певне експериментування радян-ської влади у здійсненні адміністративно-територі-ального устрою, а по-друге, скасування самовряду-вання [5].

Конституція Української РСР, ухвалена 15 трав-ня 1929 p., встановила жорстку ієрархічну підпо-рядкованість по всій вертикалі влади, зокрема пе-редбачалась підлеглість виконкомів сільських рад республіканським, а також виконання ними дору-чень від районних, окружних комітетів та нарком.

Підсумком реформаторської лихоманки стала фактично побудова системи адміністративно-тери-торіального устрою УРСР на принципах дорево-люційної організації території [6].

Після війни адміністративно-територіальний устрій України продовжував змінюватися відпо-відно до нових умов. Зросла кількість невеликих районів і сільрад у Західній Україні, розміри яких визначалися необхідністю боротьби з ОУН-УПА. Нові адміністративно-територіальні утворення ставали базою для роботи органів Міністерства державної безпеки та встановлення тотального контролю за місцевим населенням [7].

Так, станом на початок 1946 р. в Україні було 750 районів та 16 435 сільрад, що виявилося надто багато для України і тому з кінця 1950-х років адмі-ністративно-територіальна реформа оновлюється. Основна причина продовження реформування по-лягає в надмірному подрібненні адміністративно- територіальних утворень, що потребувало значної кількості державних службовців для безлічі дер-жавних установ, економічний потенціал яких був незначним, тому утримання в районах державних органів та бюджетних установ було невигідним для державного бюджету. До того ж дрібні райони створювали додаткові труднощі щодо концентрації виробництв та розвитку кооперації.

Найбільше територіальних змін, особливо на районному рівні, відбулося після Указу Президії

Верховної Ради УРСР від 30 грудня 1962 р. «Про укрупнення сільських районів Української РСР». Цей період характеризується суттєвою зміною під-ходів до організації влади на територіях, а саме поділом влади за новим принципом - не на зако-нодавчу, виконавчу та судову, а на «промислову» та «сільську». Проте після відставки М. Хрущова у 1964 р. переглянуто прийняті рішення, у тому числі й щодо адміністративно-територіального устрою. Як наслідок скасовано поділ на промис-лові та сільські райони, змінено районний поділ в областях, відновлено значну частину раніше лікві-дованих районів [6].

Конституція УРСР 1978 р. (як і попередня кон-ституція УРСР 1937 р.) закріпила за місцевими радами виконання функцій держави, тобто перед-бачила чітке дотримання принципу централізму та підпорядкованості рад та їх виконкомів. Пара-лельно вибудовувалася партійна вертикаль, яка на-бувала домінантної ролі в управлінні суспільним і господарським життям, місцевій владі відводилася декоративна функція. Створена у 60-х - 70-х роках XX ст. система влади в сільській місцевості і її те-риторіальна організація збереглися аж до початку 1990-х років.

Питання оптимізації адміністративно-територі-ального устрою України, який би відповідав реалі-ям та потребам нової держави, стали актуальними з 1991 р., проте тоді на перше місце поставлено вирішення ряду важливих політичних, економіч-них, соціальних, етнічних та інших проблем, що відтермінувало проведення змін у територіальній організації влади. Ухвалений у 1997 р. Верховною Радою України Закон України «Про адміністра-тивно-територіальний устрій України» заветовано Президентом України, оскільки цей закон не забез-печував вирішення проблем адміністративно-тери-торіального устрою держави.

Новий етап реформування системи організації влади розпочався 1 квітня 2014 р. після схвалення Концепції реформування місцевого самоврядуван-ня та територіальної організації влади в Україні, метою якої є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місцевого само-врядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інсти-тутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відпо-відній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Концепція передбачає впровадження трирівне- вого адміністративно- територіального устрою: ба-зового рівня - громади; районного рівня - райони; регіонального рівня - Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь. Територія адмі-ністративно-територіальної одиниці базового рівня визначається з урахуванням доступності основних публічних послуг, що надаються на території гро-мади (час прибуття для надання швидкої медичної допомоги в ургентних випадках та пожежної допо-моги не має перевищувати 30 хв.) [4].

З огляду на вищенаведене можна зробити такі висновки:

- в історії України зміни в системі територіаль-ного устрою проводилися на примусовій основі (як показує міжнародна практика, така ситуація харак-терна не лише для України), тим більше що значну частину населення становили селяни, які не допус-калися до управління на місцевому рівні;

лише на початку XX ст. місцеві органи влади мали значні повноваження на відповідній тери-торії, тобто управління сільським розвитком було суттєво децентралізованим;

система організації влади за часів Радянського Союзу повністю підконтрольна та залежна від цен-тральної влади; централізація була вимогою часу, відповідно будувався й адміністративно-територі-альний устрій;

незалежна Україна успадкувала адміністратив-но-територіальний устрій радянської централізова-ної системи організації влади, якого дотепер не по-збулися, а усталені стереотипи не дозволяють по-чати більш ефективну організацію місцевої влади.

Проривом у публічному адмініструванні англо-саксонських держав (Австралія, Великобританія, Нова Зеландія) стало створення триланкової сис-теми центрального управління, зокрема до першої ланки будо віднесено міністерства, до другої - ві-домства, і до третьої - децентралізовані структури. При цьому міністерствам отримали функції лише стратегічного управління у відповідній галузі. Що стосується відомств, то вони мають укладати з міністерствами договори і їх завданням є орга-нізація забезпечення виконання конкретних галу-зевих програм. Що стосується децентралізованих структур, то вони можуть бути як державними, так і приватними установами, і їх основним заданням є забезпечення надання публічних послуг безпосе-редньо громадянам і юридичним особам. Як підсу-мок, англосакські держави, переглянувши систему міністерств, прийняли рішення відмовитися від класичної централізованої вертикалі бюрократич-ного типу.

Сьогодні в англосаксонських державах загаль-но прийнято вважати, що адміністративні тради-ції надають можливість формувати більш гнучкі і результативні форми публічного управління. Єв-ропейські держави правової сім'ї залишилися при-хильниками реформ такого ж спрямування, однак які за формою залишаються більше консерватив-ними і по суті менш кардинальними. Разом з тим у всіх державах Європи відбувається формування системи взаємної співпраці централізованих і де-централізованих, державних і приватних установ, а також в рамках єдиної системи публічного управ-ління відбувається перерозподіл їх впливу.

Триланкова структура центрального управління була введена і в Російській Федерації під час прове-дення адміністративної реформи на початку XXI ст. У російській системі федеральних органів виконав-чої влади були утворені: федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства [8].

Однак якщо в Росії все виконавчі органи ство-рені як ланки єдиної управлінської вертикалі, то в західних державах три ланкова система об'єднує не тільки централізовані органи, а й децентралізо-вані підрозділи і приватні структури.

У державах Європи структурні реформи вима-гали певного часу для вивчення ситуації у зв'язку з проведенням змін між органами публічного управління, суспільством та приватними особа-ми. І лише після проведення вдалих процедурних і функціональних реформ, стало можливим провес-ти структурні реформи наступним етапом перетво-рення у державному апараті.

Законом про адміністративну процедуру США [3], а також іншими актами законодавства держав Європи [9] було встановлено конкретні вимоги до обов'язків державних службовців перед суспіль-ством і визначено загальні принципи і порядок роз-гляду адміністративних справ. З другої половини XX століття суттєво змінилися підходи до діяль-ності державного апарату, який раніше спирався на принцип анонімності державної служби, то зараз його діяльність стає все більш відкритою і прозо-рою.

З проведенням процедурних реформ зміню-ється статус державних службовців. Сьогодні на-дання приватним особам інформації про хід роз-гляду адміністративних справ є обов'язковим для державних службовців. З утворенням правових інститутів, оцінку праці державних службовців визначають за новим критерієм, який називається стандартом якості надання послуг для населення.

Під час перегляду концепції державної служби пріоритетним стало закріплення принципу служін-ня суспільству. Для суспільства стало можливим контролювати за діями державних службовців і впроваджувати механізми, які дозволяють забезпе-чувати відкритість державної служби. Прикладом є удосконалення роботи адміністративних судів в Німеччині та систематизація відповідно до регла-ментних вимог діяльності органів адміністратив-ної юстиції у Великобританії.

Під час проведення в Росії структурних адмі-ністративних реформ планувалося глибоке комп-лексне реформування державного апарату. Однак завдання стосовно проведення процедурних адмі-ністративних реформ лише у стадії розгляду, тому залишаються не реалізованими функціональні ре-форми апарату управління.

Отже, в кінці XX - на початку XXI століття в державах Європи вже сформувалися умови для проведення ефективних структурних адміністра-тивних реформ, а саме відбулася передача багатьох управлінських функцій децентралізованим устано-вам, які працюють більш ефективно з конкретними клієнтами на правах агента, який надає публічні послуги. Крім цього з урахуванням необхідності виділення рівня стратегічного управління областю або сферою управлення [2] відбувся перерозподіл управлінських функцій, що мають комплексний ха-рактер і враховують складність і взаємопов'язаність різних ланок і рівнів управління.

Зарубіжний досвід полягає в тому, що у відпо-відності до культури бізнесу метою адміністратив-них реформ є трансформація філософії та культу-ри державного управління. На противагу старій бюрократичній культурі управління в державах, у яких впроваджуються адміністративні реформи в державний сектор залучають дух підприємництва, ініціативи, турботи про клієнта.

Досвід таких держав як Греція, Японія, Італія, Великобританія та інших держав, де мали місце позитивні результати адміністративних реформ, свідчить, що навіть попри скорочення загальної чисельності держслужбовців, у них залишилися тісні взаємозв'язки і державна підтримка приват-ного сектора, і високопрофесійний, дисциплінова-ний, законослухняний державний апарат.

Разом з тим, слід зазначити, що в деяких дер-жавах, де було досягнуто позитивних результатів від впровадження адміністративних реформ, на-приклад Японія, Великобританія, залишилося невирішеними багато питань, зокрема службова ієрархія продовжує домінувати в адміністратив-ному управлінні, ринкові механізми мають обме-жені можливості для їх використання під час ре-формування державного управління та державної служби, зв'язок між державним управлінням і по-літикою залишається тісним і міцним. Виходячи із вище зазначеного можна зробити висновок про необхідність постійно змінювати і вдосконалювати методологічні основи адміністративних реформ з урахуванням реального розвитку сучасної дійснос-ті відповідно до специфіки зарубіжних держав.

Висновки та перспективи подальших дослі-джень: В умовах децентралізації системи публіч-ного управління актуалізується проблема рефор-мування адміністративно-територіального устрою України, який виступає просторовою основою для ефективної діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. У сучасних умо-вах фактично єдиною можливістю провести по-вноцінну реформу місцевого самоврядування є її поєднання з реформою адміністративно-терито-ріального устрою, орієнтованого на укрупнення громад. Будь-який інший варіант реформи не в змозі комплексно розв'язати проблеми місцевого самоврядування, оскільки ця реформа має включа-ти два аспекти: підвищення спроможності громад виконувати покладені на них функції та перероз-поділ функцій і повноважень для їх відповідності можливостям виконання. Слід також зазначити, що розвиток сучасного суспільства вимагає нових під-ходів до аналізу організації місцевої публічної вла-ди, у тому числі в контексті розуміння місцевого самоврядування як однієї із найважливіших форм суспільної самоорганізації.

Доведено конструктивний характер сучасних адміністративних реформ, які перебувають під впливом сучасних концепцій і теорій. Проаналізо-вано сучасні теорії та концепції політико-держав- ного управління, виділені їх сутнісні характерис-тики, що задають вектор трансформації політич-ного і адміністративного управління до горизон-тальних (мережевих) форм взаємодії і партнерства суб'єктів публічного управління.

Неоінституціональний аналіз історичної ретро- спективи адміністративних реформ від часу скасу-вання кріпосного права і до періоду становлення публічного адміністрування та створення інституту об'єднаних територіальних громад, впровадження електронного врядування, свідчить про те, що ре-форми є каталізатором трансформації адміністра-тивної системи державного управління. Доведено, що проведені реформи не завжди досягають бажа-ного результату. На протязі останніх 10 - 20 років простежується певна закономірність: проведені реформи мають низьку ефективність і в той час значні трансакційні збитки. В результаті відбува-ється зниження показників соціально-економічно-го розвитку, соціального забезпечення, ріст рівня безробіття. У суспільстві назріває незадоволення, яке переходить у акції протесту. Варто зазначити, що збитки трансакцій характеризуються як обме-женою раціональністю так і явним опортунізмом інститутів. Основною причиною таких збитків під час впровадження реформ є недостатня компетент-ність і інформованість самих учасників (акторів) інституту реформаторів.

Список використаних джерел

реформа адміністративний громада

1.Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. С. 58--72.

2Административная реформа в России. М., 2006.

3.Закон об административной процедуре США 1946 г. См.: Правила административной процедуры. Свод законов США. Гл. 20 / Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 256-284.

4.Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квіт. 2014 р. № 333-р // Офіц. вісн. України. - 2014. - 18 квіт. - № 30. - Ст. 831.

5.Регіональний розвиток та державна регіональна політика в Україні: стан і перспективи змін у контексті глобальних викликів та європейських стандартів політики / К. Медцок, О. Мрінська, А. Ткачук, Ю. Третяк. - Київ: Проект ЄС «Підтримка політики регіонального розвитку в Україні», 2014. - 452 с.

6.Територіальна реформа: вчора, сьогодні, завтра / за ред. А. Ткачука ; Ін-т громадян. сусп-ва. - Київ: Леста, 2007. - 116 с.

7.Ткачук А. Ф. З історії реформ адміністративно-територіального устрою України, 1907 - 2009 роки / А. Ткачук, Р. Ткачук, Ю. Ганущак. - Київ: Леста, 2009. - 128 с.

8.Указы Президента РФ от 2008 г. № 314, 649 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

9.ФЗ от 20 декабря 1968 г. «Об административных процедурах» (Швейцария); Экштайн К., Шафхаузер Р., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника М., 2000.

10.Функціональна децентралізація: матеріали круглого столу (16 січня 2015 р., м. Львів). URL: http://www. csi.org.ua.

Размещено на Allbest.ru