Початок функціонування органів прокуратури в Україні у 1920-х рр.

В статье исследуется процесс становления, места и роли органов прокуратуры в государственном механизме УССР в 20-е гг ХХ века, расскрывается специфика правоотношений органов прокуратуры и других элементов государственного механизма, выяснено их организационные и правовые основы.

Ключевые слова: Украина, прокуратура, законность, правопорядок.

Основна частина

Україна перебуває на стадії закладення основних засад розвитку й функціонування правового і демократичного суспільства. Тому першочергового вирішення потребують проблеми підвищення ефективності організації діяльності органів державної влади. Одним із пріоритетних напрямків реформаційних процесів є створення правоохоронних органів європейського зразка. Серед правоохоронних органів вагоме місце посідають органи прокуратури, які мають забезпечувати верховенство закону, нагляд за додержанням законів органами, проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство тощо. І тому, в умовах формування громадянського суспільства, удосконалення демократичного устрою, важливим є дослідження етапу становлення прокуратури в Україні. Саме звернення до історичного досвіду, негативного і позитивного, діяльності прокуратури в Україні у перше десятиріччя її існування з позицій сьогоднішніх, ідеологічно неупереджених підходів, введення в науковий обіг нового фактичного матеріалу, переоцінки існуючих відомостей, зроблене під кутом зору з'ясування місця і ролі органів прокуратури в державному механізмі УСРР, має і наукову, і практичну актуальність, допомагає уникнути прикрих недоліків, пов'язаних з реформуванням органів прокуратури на сучасному етапі [1].

Питання діяльності органів прокуратури на окремих етапах радянської історії, в тому числі у 20-х роках ХХ ст., вже знайшли своє певне висвітлення в юридичній та історичній літературі. У працях дослідників цієї проблеми досліджувались здебільшого загальні тенденції розвитку прокуратури в країні, проте оцінки її діяльності були лише позитивними [2]. Сучасні автори намагаються з наукових позицій висвітлювати процес появи і розвитку прокуратури в Україні у перше десятиліття існування радянської влади. Хоча й нині залишається чимало недосліджених аспектів цієї важливої теми [3] .

Метою даного дослідження є показ процесу становлення, місця і ролі органів прокуратури у державному механізмі УСРР в 20 -ті рр. ХХ ст., розкриття основних напрямів їх діяльності, специфіки органів прокуратури в умовах утвердження в країні тоталітарного режиму.

У царській Росії прокуратура була включена до складу судового відомства і була переважно органом обвинувачення. Вона мала певну самостійність як державна інституція спиралась у своїй діяльності на досить розгалужену організаційну структуру. Важливими принципами організації прокуратури у царській Росії були єдність і сувора ієрархічна підпорядкованість. Функції загального нагляду прокуратура не виконувала, що негативно позначалось на загальному стані законності в країні. У такому вигляді прокуратура проіснувала до 1917 року [4] .

22 листопада 1917 року більшовиками було ліквідовано стару прокуратуру як державну інституцію декретом Раднаркому РРФСР "Про суд". Нова влада вважала, що прокуратура потурала сваволі поліції, і комуністична держава може обійтись без прокуратури. Таке невиправдане переривання правової спадкоємності не могло позитивно позначитися на подальшому становленні та розвитку радянської, в тому числі і української, судово -правової системи. У дореволюційному законодавстві існувало безліч позитивних норм, які можна було використати у подальшому при створенні органів юстиції. У законодавстві у перші роки радянської влади спостерігалися суттєві вади. Багато суспільних відносин не були врегульовані правовими нормами, що було викликано докоріннім знищенням колишнього державного ладу. На думку В.М. Сірих, радянська держава стала на шлях революційного терору і беззаконня, зорієнтувавши робітничий клас та інших працівників до класової неприязні стосовно інших верств суспільства і не поспішала створювати органи, призначені захищати і охороняти права громадян. При такій ситуації створювалася найбільш сприятлива ситуація для вседозволеності та свавілля посадових осіб [5, с. 16].

Новим декретом Раднаркому РРФСР від 7 березня 1918 року замість прокуратури було створено орган, який нагадував функції прокуратури - колегії обвинувачів [6]. В УСРР такі органи були вперше утворені у листопаді 1918 року [7, с. 86-87]. Разом з тим, необхідність існування держави і дотримання хоча б елементарних норм законності висунуло на порядок денний знову необхідність створення прокуратури. І нарешті її створили відповідно до нормативного положення про прокурорський нагляд в УСРР від 28 червня 1922 р. Дана Постанова ВЦВК була підписана Головою ВЦВК М.І. Калініним та секретарем ВЦВК А.С. Єнукідзе [8, с. 440]. Вона була створена з метою нагляду за дотриманням законів та в інтересах правильної постановки боротьби зі злочинністю. У положенні 1922 р. функції органів прокуратури детально не були відображені. На прокуратуру покладалися такі обов'язки: «здійснення нагляду від імені держави за законністю дій усіх органів влади, господарчих установ, громадських і приватних організацій та приватних осіб шляхом порушення кримінального переслідування проти винних і опротестування постанов, що порушували закон; безпосередній нагляд за діяльністю органів дізнання і слідства у галузі розкриття злочинів, а також за діяльністю органів Держполітуправління; підтримання обвинувачення у суді; нагляд за правильністю утримання в'язнів під охороною» тощо [9, с.43]. Обов'язки прокурорів на місцях не були чітко деталізовані. На них покладалася справа входження з поданням у виконкоми про скасування або зміну виданих ними або підпорядкованими їм органами неузгоджених із законом розпоряджень і постанов та опротестувати вищезазначені розпорядження і постанови через прокурора УСРР в РНК або Президію ВУЦВК.

У перші роки існування радянської прокуратури відбувався пошук форм і методів здійснення нагляду на різних ділянках її роботи. У галузі адміністративного нагляду використовувалися такі форми: попереднє узгодження з прокурорами проектів нормативних актів наркоматами, відомствами, виконкомами та їх відділами; перегляд прокурором виданих нормативних актів; участь прокурора у засіданнях виконкомів місцевих Рад; обстеження установ і підприємств; прийом скарг і заяв від відомств і громадян, використання сигналів преси. Так, за 1924 р. центральною прокуратурою України було перевірено 5270 циркулярів, інструкцій і розпоряджень центральних відомств, по яким подано 144 пропозиції про зміну, доповнення або скасування. В тодішній час існування Прокуратури УСРР протести на постанови та розпорядження органів влади друкувалися і виходили окремими книгами [10,с.25].

Однак в умовах формування та функціонування тоталітарної держави, де керівна роль у політичній системі належала ієрархії партійних комітетів, прокуратура у своїх рішеннях залежала не тільки від сутності діючих законів, але й від волі вищих органів ЦК РКП(б) і ЦК КП(б)У. У союзному, як і у республіканському, ЦК партії наглядом за правоохоронними органами опікувався спеціальний відділ, який був підпорядкований одному із секретарів ЦК. Слід зазначити, що М.І. Єжов до свого призначення наркомом НКВС був секретарем ЦК ВКП(б), який здійснював партійний нагляд за діяльністю правоохоронних органів. Постановою Оргбюро ЦК РКП(б) від 16 березня 1923 р. передбачався особливий порядок притягнення до судової відповідальності секретарів губкомів і обкомів більшовицької партії. Тепер губернський прокурор був зобов'язаний, перш ніж надати тій чи іншій справі проти керівництва губкому законного розвитку, мав направляти відповідні матеріали і своє резюме з приводу цих матеріалів прокурору республіки та для узгодження з ЦК компартії республіки і ЦК РКП(б)-ВКП(б). Одночасно вводилась норма для всіх правоохоронних органів, включаючи ДПУ, про те, що ніхто не має право заарештувати або порушити карну справу проти партійного працівника без санкції губернського прокурора [11, с.145] .

Слід підкреслити, що до кінця 1920-х рр. правоохоронні органи УСРР, включаючи прокуратуру республіки, мали досить великий і вагомий обсяг власних повноважень. Політична еліта УСРР намагалась довести московському владному центру необхідність збереження існуючого статусу ДПУ, міліції, суду та прокуратури. Наприклад, 11 вересня 1922 року Політбюро ЦК КП(б)У затвердило рішення, у якому наполягало на розширенні повноважень ДПУ УСРР [4, с.99]. Але Сталін і його оточення досить жорстко і послідовно діяли у напрямку зростаючої централізації репресивно -каральної системи. Це збільшувало можливості для керівництва та маніпулювання силовими відомствами з боку керівництва СРСР і ВКП(б). Централізація керівництва репресивно -каральною системою у Москві зменшувала владні можливості республіканських і регіональних компартійно-радянських еліт, робило їх більш контрольованими, зменшувало потенційні загрози формування у союзних республіках вияви сепаратизму під червоним прапором. ОДПУ інформувало Політбюро ЦК ВКП(б) і особисто Сталіна про всі вагомі події та небезпечні для влади тенденції на території СРСР та союзних республік [12, с.120].

Функції прокуратури по контролю за порушеннями були різноманітними. Найбільш поширеними видами порушень законності, з якими прокуратура вела боротьбу заходами загального нагляду, були незаконні конфіскації майна, випадки незаконного стягнення податків і зборів з населення. Так, наприклад, у доповіді про діяльність Полтавської губернської прокуратури з 10 вересня по 28 жовтня 1922 року зазначалося: «Місцева влада в багатьох випадках привласнює собі адміністративні права і часто здійснює і дізнання, і слідство, і суд» [10, с.26] .

Адміністративний нагляд прокуратури здійснювався у формі прийому скарг від відомств, установ і приватних осіб на неправомірні дії органів влади, посадових осіб і громадських організацій. Генеральна прокуратура УСРР вже у 1923 році подала 642 протести на діяльність місцевих органів влади. У 1924 році кількість протестів по окремих губерніях коливалась від 150 до 400. Усього ж за цей рік прокуратурою було розглянуто 36 тисяч справ, з них близько 10 тисяч дописів робкорів і сількорів. Перевіряючи у 1925 році органи юстиції, прокуратурою було розглянуто 10450 циркулярів різних установ, чинність значної кількості яких була припинена, а то й зовсім скасована [13, с.66] . В адміністративному порядку прокуратура здійснювала нагляд за режимом місць ув'язнення та органами місць позбавлення волі, за діяльністю арбітражних і земельно-судових комісій, комісій у справах неповнолітніх. прокуратура державний радянський розшуковий

Важливим напрямом роботи прокуратури був нагляд за дотриманням законності у діяльності органів дізнання і попереднього слідства. Органами дізнання були міліція і карний розшук, Державне політичне управління (ДПУ), податкова, продовольча, санітарна, технічна, торгова, трудова інспекції у справах, віднесених до їх відання; урядові установи і посадові особи у справах про проступки, що підлягали дисциплінарному стягненню. Прокуратура виявляла недоліки у роботі міліції і керівництво ними в галузі розкриття злочинів. У роки запровадження непу ці органи були відверто не підготовлені до виконання своїх обов 'язків. Це було пов'язано з низьким загальноосвітнім рівнем, слабкою професійною підготовкою та плинністю кадрів.

Така ж кадрова проблема спостерігалася і в органах прокуратури. Вона була, у першу чергу, пов'язана з реальною відсутністю юридично освічених людей та недовірою до так званих "старих" спеціалістів, тобто тих, хто мав досвід роботи в прокурорсько-судовій системі часів царату. У зв'язку з цим недоукомплектованість працівників прокуратури складала у 1923

р. - 45% штатної чисельності, а у 1924 р. - 30%. В органах прокуратури у цей час 78% прокурорів раніше працювали в органах юстиції, а 22% прийшли з партійних і радянських посад [14, с.45]. Переважна більшість прокурорських працівників були членами КП(б)У. Так, зі 129 відповідальних і керівних працівників органів прокуратури в губерніях УСРР 127 були членами КП(б)У [15, с.100].

Неосвіченість і непідготовленість до роботи більшої частини працівників прокуратури серйозно турбувало верхівку КП(б)У. У 1925 році, в одному зі своїх виступів нарком юстиції УСРР і прокурор республіки М.О. Скрипник навів проблемну аналітику з цього питання. У прокуратурі Народного Комісаріату юстиції вищу юридичну освіту мали 58,34% працівників, вищу неюридичну - 8,33%, середню - 20,83%, початкову - 12,5%. У прокуратурі Українського військового округу ці показники становили відповідно 27,78%; 11,11%; 33,33%; 27,78%; у губернських прокуратурах - 16,45%; 11,18%; 21,05%; 40,13%, а ще 4,61% закінчили спеціальні юридичні курси та 6,58% мали домашню освіту [16, с.6] .

Партійно-державне керівництво УСРР вважало, що нестача освіти і необхідного фахового досвіду прокурорських працівників частково компенсувалась партійним стажем, неучастю в партійних опозиціях та небільшовицьких партіях, досвідом роботи в органах радянської юстиції, передусім у трибуналах, губернських і повітових підрозділах Наркомату юстиції у роки громадянської війни. Так, юридичний стаж 19% працівників прокуратури перевищував 5 років, від 3 до 5 років стажу мали 26% персоналу, від 1 до 3 років - 42%, менше року працювали 13% особового складу органів прокуратури УСРР. Отже, у 1925 році більше половини працівників органів прокуратури не мали зовсім або мали незначний (менше року) юридичний досвід роботи за фахом. Практично здійснювати ефективний контроль за діяльністю правоохоронних органів УСРР, спираючись на такий кадровий потенціал, було дуже складно. Зруйнувати дореволюційну прокуратуру виявилось досить простою справою, але її відновлення вимагало чималих зусиль комуністичної держави [4, с.99].

Основним джерелом підготовки кадрів органів прокуратури наприкінці 1920-х рр. були короткотермінові юридичні курси. Запланована "потужність" їх роботи (900 осіб щорічно) досягнута ніколи не була. За перші 5 років існування цих курсів їх закінчили 842 особи, з яких 450 працювали в системі юстиції. На початок 1929 р. зі 136 помічників окружних прокурорів 25 (18,4%) мали тільки "багаж" юридичних курсів. 17 (12,5%) осіб закінчили юридичні факультети, 2 особи (1,5%) мали незакінчену юридичну освіту [17, с.627].

В цілому за роки непу дослідники відзначають помітну позитивну роль органів радянської прокуратури в Україні у справі дотримання законності. Але у наступні роки, особливо після переходу на початку 1927 р. М.О. Скрипника на роботу в Наркомат освіти УСРР, відбулася поступова зміна пріоритетів у діяльності Генеральної прокуратури УСРР [18, с. 91]. Вона зберегла всі свої наглядові функції і повноваження, але тепер партійні органи орієнтували її не стільки на контроль за діяльністю органів дізнання і слідства, скільки на допомогу їм. Повсякденною практикою стала участь прокурорських працівників разом з представниками ДПУ у різних «трійках» та інших надзвичайних органах. Обвинувальна функція прокуратури вийшла на перший план. Прокурори тепер стали активними учасниками різних політичних процесів з кінця другої половини 1920-х років.

Висновки

Отже, радянська прокуратура в перші роки свого функціонування відігравала помітну роль у справі зміцнення законності. Проте згодом через відсутність достатньої кількості професійних кадрів та «наступу соціалізму по всьому фронту», вона не змогла забезпечити законність діяльності органів влади щодо виконання ними функцій законності внутрішньої діяльності. Органи прокуратури не змогли поставити захист інтересів і прав громадян пріоритетом у своїй діяльності. І діяли вони за принципом централізму і підпорядкованості політичним інститутам влади.

Джерела та література

1. Закон України «Про Прокуратуру». - Відомості Верховної Ради України. - 2015. - №34.

2. Глух Ф.К. Из истории прокуратуры Украины/ Ф.К. Глух // На страже советских законов / Гл. ред. Р.А. Руденко. / Ф.К. Глух. - М.: Юридическая литература, 1972. - С. 99-112; Рогожин А.И. Правоохранительные органы УССР в первые годы советской власти (1917-1920 гг.). / А.И. Рогожин. - Х.: Юридический институт, 1981. - 45 с.; Яковенко Д.Т. Учреждение прокуратуры УССР, ее организация и деятельность в 1922-1925 гг.: Автореф. дис. канд. юр. наук./ Д.Т. Яковенко. - К., 1956. - 13 с.; Єсава О. Становлення органів юстиції/ О. Єсава //Радянське право. - 1967. - №8.- С.82- 85; Кравцов Б.В., Рачинский М.Ю. Становление и развитие прокурорского надзора / Б.В. Кравцов, М.Ю. Рачинский //Советская прокуратура: история и современность. - М.: Юрид. лит.,1977.

3. Правова ідеологія і право України на етапі становлення тоталітарного режиму (1929-1941)/За ред. О.М. Мироненка, І.Б. Усенка. - К., 2001; Клочков В.Г. Історія прокуратури України / В.Г. Клочков. К.: НТВ «Правник», 2004; Руденко Н. Становление прокуратуры в Украине. Аспекты прошлого и настоящего / Н. Руденко // Віче. - К., 1998. - №4. - С. 56-59; Черниченко С.А. Прокурорский надзор за работой судебно-следственных органов и ГПУ в годы НЭПа(1922-1928) / С.А. Черниченко // Проблеми законності. - 1997. - Вип. 32. - С. 51-56; Мычко Н., Давыденко Л. К вопросу о становлении и развитии института прокуратуры в Украине / Н. Мычко, Л. Давыденко // Науковий вісник ВДУ: Журнал Волинського державного університету ім. Л. Українки. Юридичні науки. - 1998. - Вип.11. - С.26-32.Степаненко В.А. Інститут прокуратури Радянської України 1920-1930 рр.: історико-юридичний дискурс /В.А. Степаненко// Гілея: науковий вісник: Збірник наукових праць. - К., 2014. - Випуск 91; Мурза В.В. передумови створення прокуратури УСРР / В.В. Мурза // Вісник національного університету внутрішніх справ. - 2001. - Вип. 12, Ч.1. - С. 209-216.

4. Фролов М.О. Органи прокуратури як елемент системи насилля і примусу в Україні 20 -30-х рр. ХХ ст./ М.О. Фролов // Гілея: науковий вісник: Збірник наукових праць./ Гол ред. В.М. Вашкевич. - К.: ВІР УАН, 2010. - Вип. 39. - С. 95-103.

5. Серых В.М. История государства и права России. Советский и современный периоды: Учебное пособие. / В.М. Серых.- М.: Юрист, 2000. - 488 с.

6. Збірник узаконень РРФСР. - 1920. - № 15.

7. Сухонос В. Органи, що виконували функції прокуратури в Україні у 1917-1922 pp. / В. Сухонос/ Підприємництво, господарство і право. - 2001. - № 7. - С. 86-87.

8. Збірник узаконень УСРР. - 1922. - №28.

9. Постановление Всеукраинского Центрального Исполнительного Комитета от 28 июня 1922 г.

«Положение о прокурорском надзоре» // Вестник Советской Юстиции. - К., 1922. - № 5-7.

10. Власенко В.М. Раннєв В.М. Функції органів радянської прокуратури на Сумщині у 1922-1933 рр. / М. Власенко, В.М. Раннєв // Актуальні питання історії та культури: Матеріали науково - теоретичної конференції викладачів, аспірантів та студентів/ Ред.: В.М. Власенко, О.В. Глушан, Дегтярьов, В.А. Нестеренко. - Суми: СумДУ, 2009. - С. 23-33.

11. Павлова Н.В. Механизм власти и строительство сталинского социализма / Н.В. Павлова. - Новосибирск: Из-во CO РАН, 2001. - 460 с.

12. Данилов В.П. Необычный эпизод во взаимоотношениях ОГПУ и Политбюро (1931 г.) / В.П. Данилов // Вопросы истории. - 2003. - № 10. - С. 117-128.

13. Солдатенко В.Ф. Нарком Микола Скрипник (1919-1927pp.) / В.Ф. Солдатенко// Український історичний журнал. - 2002. - № 2. - С.51-68.

14. Сусло Д.С. Організація судових органів Української PCP в період 1917 - 1925 pp. /Д.С. Сусло. - K.: Юрвидат, 1960. - 83 с.

15. Бурбика М. Робота з персоналом в органах прокуратури за радянських часів. Історико -правовий аналіз/ М. Бурбика // Прокуратура. Людина. Держава. - 2005. - № 6.- С.100.

16. Скрипник Н.А. Два года деятельности прокуратуры УССР: Отчетный доклад прокурора республики на 4-й сессии ВУЦИКа VIII созыва / Н.А. Скрипник. - Харьков, Госиздат, 1925. - 28 с.

17. Мазуренко Ю. До питання про переведення українського діловодства в органах НКЮ / Ю. Мазуренко. // Вестник советской юстиции. - 1929. - № 9,10.

18. Сухонос В.В. Історичні передумови створення прокуратури в Україні в період проведення НЕПу/ В.В. Сухонос // Підприємництво, господарство і право. - 2001. - № 10.- С. 92-94; Сухонос В.В. Взаємовідносини прокуратури і органів радянської влади на місцях у 1922-1925 рр. / В.В. Сухонос// Підприємництво, господарство і право. - 2001. - №9. - С. 91-93.

Размещено на Allbest.ru