Институт обращений граждан как основа политического диалога в истории России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт обращений граждан как основа политического диалога в истории России

Свиридова В.М. магистр

3 курс, факультет управления ФГБОУ ВО Российский государственный социальный университет, Россия, г. Москва

Аннотация

В данной статье рассматриваются основные этапы развития института обращений граждан в России. Автором анализируются основополагающие события, документы и реформы, связанные с организацией работы с обращениями граждан, проводятся причинноследственные связи. Делается вывод, что эволюция института обращений формально соответствовала усложнению социально-экономических и политических отношений в государстве, однако в качественном измерении далеко не в полной мере отвечала запросам общества. Автором говорится о необходимости учета имеющегося опыта при планировании и проведении реформ

Ключевые слова: Обращения граждан, история, институт, Россия, обратная связь, диалог.

Annotation

This article discusses the main stages of development of the institution of citizens in Russia. The author analyzes the fundamental events, documents and reforms related to the organization of work with citizens' appeals, conducts causal relationships. It is concluded that the evolution of the institute of appeals formally corresponded to the complication of socio-economic and political relations in the state, but in a qualitative dimension it did not fully meet the needs of society. The author speaks of the need to consider existing experience in planning and implementing reforms.

Keywords: Appeals of citizens, history, institute, Russia, feedback, dialogue.

В истории России, в истории ее политического управления очень часто огромное значение для развития имела система обратной связи. Многочисленными историческими источниками подтверждается не только оказание влияние власти на действия людей, но и обратное воздействие населения на власть, определяющее принимаемые ей решения.

В большинстве случаев, конечно, активные действия предпринимались только в случае нарушений, довольно грубых, и ущемлений чиновниками принадлежащим людям прав - направлялись жалобы в различные инстанции, проводились митинги и демонстрации. Не вызывает сомнений тот факт, что если бы обращений граждан не было вовсе, то государственному аппарату было бы гораздо сложнее собирать информацию о проблемах, с которыми сталкивается население, и было бы сложнее на них реагировать .

Показательный итог неработающей, неэффективной системы обратной связи - сокрушительные восстания, бунты и, конечно же, революции, которые в итоге стоили власти потерь, несравнимых с потенциальными затратами на совершенствование системы обратной связи. Поэтому, так или иначе, в России всегда придавалось большое общественное и политическое значение феномену обращений граждан во властные структуры.

На разных этапах развития страны работа с обращениями граждан принимала совершенно уникальные формы. Так, в Древней Руси, например, был реализован принцип властного управления и поданные князя, являвшегося в народном сознании воплощением справедливости, вне зависимости от сословной принадлежности могли обратиться к нему со своей нуждой. Однако уже в последующий, так называемый до-имперский период, подобная форма обращения даже к вышестоящему лицу, не говоря о князе или царе, полностью исключалась.

То есть на значительном промежутке времени развитие системы обратной связи пошло в обратном направлении, и ни о каком равенстве людей не могли идти и речи. Любая просьба к вышестоящему лицу обязательно сопровождалась низкими поклоном - свидетельством зависимого положения просящего. Люди буквальном «били челом», откуда и пошло наименование подобных обращений - челобитная, где на лицевой стороне документа излагалась суть требований заявителя, а на обратной стороне дьяк проставлял дату и кратко записывал приказание по данной конкретной челобитной. обращение граждане реформа россия

В допетровскую эпоху институт обращения граждан прошел некоторые трансформации, о которых необходимо упомянуть. Во -первых, Судебник Ивана III 1497 года впервые законодательно закрепил право граждан обращаться с челобитной к самому государю. Последующая, уточняющая регламентация произошла в Судебнике 1550 года. Еще один важнейший документ в истории развития института обращений - Соборное уложение 1649. В нем обращение непосредственно к царю уже было запрещено, т.е. при подаче челобитных устанавливалась субординация. Специальный орган управления - приказ - отныне выступал в качестве предшествующей обращению к вышестоящему лицу инстанцией.

При Петре за обращение к царю в обход всех инстанций устанавливалось суровое наказание. Впрочем, именно при нем была впервые создана должность, в обязанности которой входила работа с челобитными - должность рекетмейстера. Иными словами, пришло окончательное осознание того, что обращения граждан не являются периодически возникающим явлением, и нужны специально обученные люди, на постоянной основе анализирующие эти обращения, и готовящие на них ответы. Вспомним слова самого Петра I по этому поводу: «Челобитчики... везде докучают, прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покоя”.

Императрица Елизавета Петровна продолжила политику институционализации работы с обращениями граждан. В 1743 году по ее приказу при Сенате был создан Отдел прошений, аналогично занимавшийся рассмотрением обращений. При Александре I он был переименован в Комиссию прошений, функционирующей при учрежденном в 1810 года Государственном совете.

Одним из последних значительных изменений в развитии института обращений граждан в досоветский период стало создание Александром III в 1884 году Особого присутствия предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената, которое просуществовало до 1917 года. Сотрудники присутствия рассматривались только жалобы, направленные от главноуправляющего Канцелярии, то есть вводилась некая «фильтрующая» инстанция, занимавшаяся рассмотрением только важных и значимых проблем.

С образованием Советского Союза институт обращений граждан продолжил свою трансформацию. Для молодой власти столь огромного государства было чрезвычайно важно вовремя и в как можно более полном объеме получать информацию о состоянии жизни населения, его запросах и проблемах. Поэтому и организации работы с обращениями граждан уделялось значительное внимание. Так, практически с самого момента образования Советского Союза законодательно, в Постановлении «О точном соблюдении законов» VIВсероссийского Чрезвычайного съезда Советов от 08 ноября 1918 года, закреплялось право граждан на обжалование действия любого должностного лица. Впоследствии принимаемые нормативноправовые акты учитывали изменения, происходящие в социальном составе страны, в ее экономическом положении.

Свое отражение данные изменения находили в самих названиях законов. Например, Постановление Президиума ЦИК СССР от 13.04.1933г. называлось «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер». То есть если раньше в названии указывалось только название ответственных за работу с обращениями граждан государственных органов, то отныне в формулировках содержались и объект действия (в данном примере - «жалобы»), и субъектный носитель («трудящиеся»). В Постановлении ЦИК СССР от 14.12.1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся», вышедшем через два года, были зафиксированы уже конкретные правила по разбору и разрешению жалоб. Отметим, что сложно себе представить игнорирование, пусть только формальное, в классовом государстве одного из основных политических акторов, которым является народ. И, справедливости ради, отметим, что права иных социальных слоев, в частности права на жалобы, были ограничены.

В последующий почти тридцатилетний период государственные органы в своей работе с обращениями граждан руководствовались постановлениями, упомянутые выше. Накопленные за этот продолжительный и невероятно сложный для страны период изменения применительно к сфере работы с обращениями граждан нашли свое выражение в Указе Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», принятом 12 апреля 1968 года. В данном документе была подытожена вся работа по соответствующему направлению, которое государство проделало за прошедший период. Одно из главных нововведений мы вновь находим в названии, в котором упомянуты уже не только трудящиеся и жалобы, но граждане во всей их совокупности, а также такие типы обращений как заявления и предложения. Говоря по существу, был расширен и структурный состав объекта действия (рассматриваются уже не только жалобы, что означает желание власти слышать граждан), и субъектного носителя обращений.

Конституция 1977 года закрепила данную новацию, т.е. право именно всех граждан обращаться в органы государственной власти, в качестве конституционной нормы. Так, текст статьи 49 гласит, что граждане имеют право «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе». Это действительно один из важнейших этапов в российской истории развития института обращений, пусть даже признание права граждан участвовать в управлении государственными делами основным законом страны было больше формальным достижением. Упомянутой Конституцией был фактически начат новый этап во взаимоотношениях власти и общества.

Затем начали стремительно развиваться информационные технологии, что не могло не сказаться и на развитии системы по работе с обращениями граждан. В частности, в июле 1981 года Президиумом Верховного Совета СССР было принято Постановление «Об установлении единой статистической отчетности об обращениях граждан в Советы народных депутатов». Еще одно важное законодательное «обновление» того времени - Постановление Совета Министров СССР № 986 «О порядке ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях» от 13 октября 1981 года.

Окончательное упорядочивание всего имеющегося опыта и практики по работе с обращениями граждан в Советском Союзе произошло в конце 80-ых годов, когда по приказу Совета Министров было утверждено «Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях», на много лет ставшее основным правовым документом по организации работы с обращениями граждан на формализованной основе. Также, еще до того, как Советский Союз прекратил свое существование, Верховным Советом РСФСР был принят документ «Декларация прав и свобод человека и гражданина», в которой провозглашалось право граждан на личные и коллективные обращения в органы власти, которые, в свою очередь, обязаны эти обращения в установленный срок рассмотреть и подготовить по ним ответ.

Таким образом, из всего вышесказанного можно заключить, что Российская Федерация к моменту своего образования располагала значительной практикой работы с обращениями граждан, а также солидной правовой базы организации, регламентирующей подобную работу, унаследованных от Советского Союза. Отдельные методы и формы делопроизводства, присутствовавшие в дореволюционной России, через отдельные, уже более основательные и систематичные советские декреты логичным образом нашли свое завершение в созданной общегосударственной системе делопроизводства.

Показателем успешного функционирования данной системы, ее соответствия всем вызовам времени стало то, что руководство постсоветской России не стало отменять существовавшие в сфере делопроизводства нормативные документы. Так, первая российская Конституция, аналогично последней советской, провозглашает в статье 33 право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Таким образом, была обеспечена историческая

преемственность и сохранена база для дальнейшего нормотворчества.

Статьи 46: «Решения или действия (или бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд», и 59: «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» дополнили эту основополагающую норму. Как мы можем видеть, был закреплен новый вид обращений - обращение за судебной защитой. Более подробно данная тема была освящена в законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который закрепил круг лиц, действия которых можно обжаловать в суд.

Тем не менее, на протяжении более чем десятилетия с момента образования Российской Федерации законодательно не был определен новый порядок работы с обращениями граждан - работу осуществляли, следуя нормам Указа «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» 1968 года, с дополнениями 1980 и 1988-х гг. Государственной Думой рассматривались некие проекты законов, но ни один так и не был принят.

Наконец, в 2006 году был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» №59-ФЗ. Новый закон президент подписал 2 мая 2006, спустя полгода он вступил в силу. Содержит закон 18 статей, которые можно разделить условно на три группы:

* общие положения в данной сфере правоотношений - содержатся с 1-й по 6-ю статьи;

* изложение порядка и сроков рассмотрения органами государственной власти обращений граждан - с 7-й по 13-ю статьи;

* установление обязательств по ведению контроля за соблюдением порядка принятия и рассмотрения обращений, а также ответственности за нарушение норм Федерального закона.

На современном этапе организация работы с обращениями граждан не лишена противоречий. Однако то, что мы имеем сегодня - есть результат

многих столетий эволюции института обращений граждан, его развития и совершенствования. Мы еще раз акцентируем внимание на том, что любое возможные реформы в данной сфере должны учитывать имеющийся опыт и извлекать уроки из прошлого, дабы повысить эффективность и исключить появление нежелательных последствий.

Библиографический список

1) Подъячев К.В. Институт обращений граждан в органы власти в России: возможности возникновения нового канала влияния // Социум и власть в России. 2007. С. 68-80.

2) Б. Чичерин Областные учреждения России в XVII веке //Русская беседа. часть 4. Москва. 1856, стр. 57 -- 58.

3) Преображенский А.А. Законодательство Петра I / Отв. ред. А.А. Преображенский, Т.Е. Новицкая. М.: Юридическая литература, 1997. - С.88.

4) Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России: учеб. пособие / С.Ю. Кабашов. - М.: ФЛИНТА, 2016. - 312 с.

5) Адамова Э.Р. Эволюция права граждан на обращение в органы государственной власти в России//Бизнес в законе. № 4. 2008. С. 98-101.

6) Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов от 08.11.1918 «О точном соблюдении законов» // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908.

7) Постановление Президиума ВЦИК СССР от 13.04.1933 «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер» // Собрание законодательства СССР. 1933. № 26. Ст. 153

8) О положении дел с разбором жалоб трудящихся. Пост. ЦИК СССР 14 декабря 1935 г. (СЗ СССР 1936 г. № 31, ст. 274)

9) Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968.№17. Ст. 144.

10) Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба. М., Изд-во: Московский рабочий, 1972. - С.17.

11) Конституция СССР 1977 г. //Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

12) Типовое положение о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, учреждениях и организациях. //Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР № 2. М., 1982.

13) Ведомости ВС СССР. 1978. № 15. Ст. 407. 13 Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия /Под ред. А.В. Иванченко. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2003. - С.56.

Размещено на Allbest.ru