Российские окраины в имперской модели управления XIX в.

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Российские окраины в имперской модели управления XIX в.

Л.М. Дамешек, И.Л. Дамешек

Рассматривается эволюция представлений царской администрации о содержании понятия «окраина». Термин «окраина» впервые в административно-управленческой практике в России появляется в конце XVI в. При выработке доктрины окраинной политики правительство руководствовалось тремя принципами: увеличение налоговых поступлений, удобство управления и безопасность границ. В первой половине XIX в. правительство не смогло выработать универсальную модель управления окраинами. В период конца XIX - начала XX вв. правительство пыталось завершить инкорпорацию окраин в империю. Единая Россия должна была стать унифицированной не только в административном, но и в культурном, а значит, языковом, смысле.

Ключевые слова: Россия; империя; окраины; управление; сходства; различия.

RUSSIAN OUTSKIRTS IN THE IMPERIAL ADMINISTRATION MODEL OF THE 19TH CENTURY. Lev M. Dameshek, Irina L. Dameshek.

Keywords: Russia; empire; outskirts; management; similarities; differences.

In terms of developing the model of outlying politics, the major part of government's attention was attracted by the Caucasus, Finland, Poland and Siberia in the first half of the 19th century. The authors of the article believe, that the Caucasus region was strategically and economically important for Russia. That is why the Russian government set an objective of integrating this region into the empire. Vicegerency had to become the main unifying factor in this situation. The main efforts of all the imperial institutions in the Caucasus were aimed for an early rapprochement of the empire and the outskirts so that the new subjects could “get attached to their new stepmother as their own mother”. The authors share the view that Finnish outskirts were important for their military- strategic potential: it was a giant defensive line. In order to attract former Swedish subjects to its side, the tsarist government made several concessions: the former Swedish province received the autonomous status of the Grand Duchy of Finland. Being part of the Russian Empire, Finland was completely autonomous - both politically and economically. The polyvariance of the Russian outskirts policy can also be observed in the example of Poland. In December 1815, the Kingdom of Poland received the constitution. In fact, between 1815 and 1830 Poland was an autonomous province of the Russian Empire. However, the Polish uprising of 1830-1831 put an end to the constitution. Actually, the course was adopted to transform the Kingdom of Poland into a Russian province. As for Siberia, the unity of views was manifested only by the understanding of the significance of the resettlement of the serving and agricultural population in the Trans-Ural region as the main means of ensuring Russian military-strategic presence in the East. The authors think that in the first half of the 19th century the government was not able to develop a universal model for managing the outskirts. In fact, the autocracy was compelled to take into account the different geopolitical and economic significance of the outskirts for the destinies of the country. The transformations of the post-reform period required a substantial update of the entire program of building the relationships between the center and the periphery. The counter-reforms of the 1880s and 1890s were reflected in the transformation of the outskirts policy aimed at the all-round “involvement” of the outskirts in the all-Russian economic, administrative, political and socio-cultural system. This situation was equally characterized for all of the Russian outskirts. The policy of ruthless Russification began in the Baltic provinces, in Poland, in the Caucasus, and even in Finland. The outskirts policy of the Russian state passed a long way of evolution and development. On the example of the western and southwestern outskirts - Finland, Poland, and the Caucasus - one can observe the polyvariance of the Russian policy towards outskirt areas so as its sufficient flexibility: from the complete unification with Russia to the receiving of political autonomy.

Понятие «окраина» давно присутствует в российской административной практике, однако внутреннее содержание его менялось. Изначально подразумевалась как бы его историчность. Правительства Ивана III и Василия III начинают вкладывать в понятие «окраина» не только географический, но и известный политический акцент. Именно в этот период российской истории под окраиной стали пониматься земли не только удаленные от «центра», но и находящиеся в подчиненном к нему положении. Эта идеология нашла законодательное закрепление в судебниках 1497 и 1550 гг. Первое же официальное употребление термина «окраина» относится к эпохе Ивана Грозного, который в 1582 г. своим указом предписывал ссылать преступников в «украинные города Севск, Курск и другие». Инициатива объединения русских земель могла исходить только из центра, которым, по мнению Московских дьяков, бесспорно являлась Москва. Киев, расположенный на окраине государства, объединительным центром выступать уже не мог. Так постепенно вырабатывалась идеология взаимоотношений и понятий «центр» и «периферия», «окраина». В последующий период русской истории XVII в. в условиях совершенствования модели управления и усложнения функций государственного аппарата, стремления к политическому единству огромного, но весьма разнообразного по характеру социального устройства и этническому составу населения государства во внутренней политике правительства можно отчетливо наблюдать тенденцию к административно-финансовой унификации и в то необходимости учета территориальных и национальных особенностей окраин империи. В качестве примера укажем на восток страны, Сибирь, где государство, объявив себя сувереном и собственником земли, вместе с тем стремилось сохранить значительную часть сибирских территорий в пользовании местного населения, обеспечивая этой мерой выполнение ими основной обязанности - уплаты ясака пушниной. Поэтому центральная власть по мере возможности пыталась не нарушать традиционных форм землепользования аборигенов и не допускать столкновений коренного населения и колонистов из-за земли. Аналогичные тенденции в правительственной политике можно отметить и на примере Калмыкии, где с самого начала установления официальных отношений с Россией в правительственном курсе прослеживаются «федеративные принципы».

В первой половине XIX в. в плане разработки модели окраинной политики наибольшее внимание правительства привлекали Кавказ, Финляндия, Польша, Сибирь. При выработке доктрины окраинной политики правительство пыталось руководствоваться тремя принципами: увеличение налоговых поступлений, удобство управления и безопасность границ. Однако реализация только одного из названных принципов - доходности края - применительно к таким различным (по уровню экономического развития и другим параметрам) территориям, как Польша и Сибирь, Кавказ и Финляндия, со всей очевидностью свидетельствовала о невозможности проведения единых мероприятий. Присоединение к составу Российской империи территорий с иноязычным населением каждый раз ставило перед правительством проблему включения его в общую правовую и административную систему. Постоянная борьба в правительственных сферах между сторонниками жесткой унификации управления окраинами, с одной стороны, и приверженцами идеи особого статуса окраинных территорий, с другой, порождала непоследовательность и противоречивость этой политики.

Кавказский регион имел для России как экономическое, так и стратегическое значение. Именно поэтому перед российским правительством встала задача интегрировать край в империю, слить его с Россией в одно целое. Варианты осуществления поставленной цели обсуждались в различных правительственных комитетах и на заседаниях Государственного совета. Если проект 1831 г. предусматривал возможность распространения на окраинные территории империи общероссийской системы управления, то межведомственная комиссия барона Гана в 1837 г. высказалась на этот счет гораздо осторожнее, считая целесообразным «определить в подробности начала управления, наиболее соответствующие для каждой из провинций». Спустя два года министр финансов Н.М. Канкрин вообще выступил против представления о Закавказье как составной части России, предложив рассматривать его как колонию [1. Т. 1. С. 75, 82]. В конечном итоге цель была достигнута в четыре приема: реформами 1801, 1805, 1811 и, наконец, 1840 гг. (реформа барона Гана) [2. № 20007; 3. № 21753; 4. № 24597; 5. № 13368]. Однако «Гановская» система управления не выдержала проверки временем и вскоре «превратилась в груду развалин» [6. С. 307]. Уже спустя два года после ее принятия российское правительство вынуждено было признать полный провал реформы 1840 г.: административная унификация не означала унификации ментальной. В то же время важность завершения инкорпорации окраины обусловила активные действия имперского правительства по поиску оптимального решения стоящих перед ним задач. В рамках реализации последних был предпринят ряд мероприятий, основанных на принципах регионализма. Они нашли свое выражение в принципиально новых административных учреждениях по делам кавказской окраины, основанных в середине 40-х гг. XIX в.: особого Временного VI отделения Собственной Его Императорского Величества (далее - Е.И.В.) канцелярии, Комитета по делам Закавказского края и Кавказского наместничества [7. С. 9].

Правительство Николая I отчетливо понимало, что наличие унифицированной административно-политической системы было явно недостаточным условием для создания единого имперского государства. Основным объединяющим фактором в сложившейся ситуации должна была выступать «облеченная доверием Верховной власти сильная местная центральная власть, с обширными полномочиями и достаточными средствами, чтобы внушить уважение к ее цивилизующей миссии». Именно таким «средством к объединению» должно было стать наместничество [8. С. 5]. Однако имперское правительство отчетливо представляло негативные последствия широких властных полномочий наместника. Петербург видоизменяет систему высшего управления окраиной. Это выразилось в упразднении Временного VI отделения Собственной Е.И. В. канцелярии и переименовании с февраля 1845 г. Комитета по делам Закавказского края в Кавказский комитет, с одновременным существенным расширением функций последнего [9. С. 205].

По замыслу правительства, Комитет должен был в известной степени нивелировать казавшуюся слишком опасной широкую самостоятельность кавказской администрации и не допустить отрыва Кавказа от надзора из центра. Основные усилия всех имперских учреждений на Кавказе были направлены на скорейшее сближение окраины с империей: чтобы «связать с собою этих новых подданных нерасторжимыми узами, чтобы заставить их ... полюбить правительство русского монарха. чтобы, покинув несбыточные мечтания, привязаться к своей новой мачехе, как к родной матери» [6. С. 348]. Таким образом, если главной целью российской политики на Кавказе была его инкорпорация в империю, то при разработке модели окраинного управления в Финляндском княжестве столичные чиновники руководствовались иными соображениями. Правительство не делало секрета из того, что Финляндия была необходима империи из военно-стратегических соображений, ее основное назначение - прикрывать Россию и особенно ее столицу с запада, служить гигантской оборонительной полосой. В то же время бывшая шведская провинция получила автономный статус Великого княжества Финляндского. Она приобрела привилегированное положение, в первую очередь - по сравнению с коренными областями империи. Такое положение новой окраины объяснялось довольно просто: чтобы привлечь бывших шведских подданных на свою сторону, царское правительство пошло на ряд уступок. Русские власти сохранили в княжестве сословное собрание (сейм) и оставили в силе шведскую законодательную систему. Находясь в составе Российской империи, Финляндия была абсолютно автономна - как в политическом, так и в экономическом плане, - ее бюджет не сливался с общероссийским, общим с империей у нее оставался лишь глава государства - монарх.

Поливариантность российской окраинной политики можно наблюдать и на примере Польши. В декабре того же 1815 г. Царство Польское получило конституцию, в соответствии с которой польскому народу гарантировались представительство на двухпалатном сейме и национальные государственные учреждения, согласно «с образом существования, который правителем будет признан полезнейшим и приличнейшим для них». [10. № 25824]. В Конституции поляки видели базу дальнейшего развития польской государственности. Фактически, в период 1815-1830 гг. Польша являлась автономной провинцией Российской империи. Кроме общего монарха, русского закона о престолонаследии, Царство Польское имело с Россией лишь общие органы для внешних сношений: Министерство иностранных дел и консулов. При этом трактаты, заключенные Россией, только тогда были обязательны для Царства Польского, когда в них о том особо оговаривалось [11. С. 26]. Польское восстание 18301831 гг. положило конец конституции 1815 г. - ее упразднили. Взамен - 26 февраля 1832 г. - явился в свет «Органический статут», согласно которому Царство объявлялось частью России, упразднялись сейм и польское войско. Старое административное деление на воеводства было заменено делением на губернии. Фактически это означало принятие курса на превращение Царства Польского в русскую провинцию - на территорию Королевства распространялись действовавшие во всей России монетная система, система мер и весов.

С определенными проблемами сталкивалось самодержавие и при выработке региональной политики в Сибири. Блеск первых пудов сибирского золота привел к возрождению в правительственных кругах интереса к этой восточной окраине, заставил предпринять усилия по улучшению ситуации в области управления, налоговых поступлений и др. Однако проекты хозяйственного развития края 20-40-х гг. XIX в. были, как и в случае с Кавказом, весьма противоречивы. Применительно к Сибири единство взглядов проявлялось лишь в понимании значения переселения служилого и земледельческого населения в Зауральский край как основного средства обеспечения военно-стратегического присутствия России на Востоке.

Таким образом, в первой половине XIX в. правительство не смогло выработать универсальную модель управления окраинами. Политика унификации этой системы наталкивалась на неприятие и явную оппозицию противников такого подхода. На практике самодержавие было вынуждено учитывать различное геополитическое и экономическое значение окраинных территорий для судеб государства. Исходя из этого, понимались и определялись конкретные подходы к организации управления и административного устройства окраин империи.

Дальнейшая модернизация системы управления окраинами была продолжена уже в пореформенную эпоху. Буржуазные преобразования 60-70-х гг. XIX в. потребовали существенного обновления всей программы по выстраиванию взаимоотношений центра и периферии. В этой связи остро стали проблемы взаимодействия центральных органов власти (министерства, комитеты и т.д.) с органами управления на местах (наместничества, генерал-губернаторы), определения их компетенции и полномочий, соотношения территориальных и отраслевых функций органов управления. Данный период хронологически совпал с активизацией внешней политики России, особенно на среднеазиатском и дальневосточном направлениях. Однако усилия и мероприятия России на отмеченных векторах внешней политики не могут быть поняты без учета противодействия ей таких государств, как Англия, Франция, США и Япония. Ко всему сказанному следует добавить еще одно обстоятельство - это восстание в Польше 1863 г., ставшее, бесспорно, своеобразной гранью в развитии национальной политики империи. Жесткое подавление восстания и массовые репрессии, обрушившиеся на поляков, стали лишь перовой фазой реализации той новой концепции национальной политики государства, которая именно в это время была сформулирована редактором «Московских ведомостей» М.Н. Катковым, вскоре усвоена правительством и несколько позже заложена в идеологию и практику контрреформ 80-90-х гг. XIX в. С этого времени стремление к национально-государственной консолидации становится всеобщим, что нашло отражение в трансформации окраинной политики, направленной на всемерное «втягивание» окраин в общероссийскую экономическую, административно-политическую и социокультурную систему. Эта ситуация была в равной степени характерна для всех российских окраин: Кавказа, Финляндии, Польши и Сибири. Эпоха контрреформ начала 80-х гг. XIX в. характеризовалась изменением имперских подходов к управлению всеми российскими окраинами. По характеристике американского исследователя Марка Раева, «правительство Александра III вступило на путь воинствующего шовинизма», когда в остзейских губерниях, в Польше, на Кавказе, даже в Финляндии началась политика беспощадной русификации [12. С. 225]. Кавказ должен был стать рядовой административно-территориальной единицей империи. Наместничество как особая региональная форма управления и Кавказский комитет были ликвидированы. Однако отсутствие сильной власти на Кавказе сказалось негативно на всех сферах общественной жизни края. Его отдаленность от Петербурга при фактическом нежелании столичных чиновников заниматься текущими делами подведомственного региона не способствовала функциональному управлению Кавказом. Дезинтеграция вела к хаосу, грозившему прочности имперской власти. В условиях бурного общественного подъема, вызванного целым комплексом внутренних и внешних факторов, правительство было вынуждено принять решение о восстановлении в 1905 г. Кавказского наместничества.

Политическая благонадежность финнов «защищала» княжество от пристального внимания российского правительства. Подобный «статус-кво» окраины сохранялся вплоть до 1863 г. Эпоха «великих реформ», принесшая Кавказу тотальную унификацию с империей, Финляндии, наоборот, принесла этап очередных расширений привилегий. Это не было широким жестом в знак благодарности имперских властей за верноподданнические настроения на данной окраине. В основе этого лежали стремления Петербурга сохранить таковые, не допустить распространения в Финляндии польских революционных настроений. Ради этого Александр II согласился на созыв в 1863 г. Сейма - главного символа финской автономии и принятие нового Сеймового устава 1869 г., получившего силу основного закона [13. С. 64-65, 74-75; 14. С. 1]. Оба мероприятия символизировали собой начало очередного цикла реформ, укрепивших автономный статус Великого княжества. При этом буржуазные реформы Александра II фактически не коснулись Финляндии. Единственной из числа крупных российских реформ, распространившихся на эту территорию, была военная реформа, в результате которой Финляндия в 1878 г. получила право на формирование своих национальных войск, комплектовавшихся исключительно из местных уроженцев и подчинявшихся генерал-губернатору [15. С. 61-62]. В результате преобразований финляндская автономия к началу 80-х гг. XIX в. достигает своего пика. Таким образом, Финляндия представляла собой форму политической автономии в составе Российского государства. Данное обстоятельство кардинальным образом отличало статус Финляндии от любой другой окраины империи.

После восстания 1863 г. перед имперским правительством встала задача инкорпорации Польши в Россию. При этом, также как и в кавказском регионе, инкорпорация подразумевалась прежде всего политико-административная. Для разработки системы структурной идентификации окраины по общеимперскому образцу 25 февраля 1864 г. был учрежден Комитет по делам Царства Польского [16], в 1874 г. наместническое управление в Польше было заменено генерал- губернаторским.

В 80-х гг. XIX в. в Царстве Польском, в соответствии с общеимперским курсом на стандартизацию форм управления и государственно-административной структуры, происходила дальнейшая ликвидация остатков автономии. В Польше шла повсеместная русификация, зачастую инициированная представителями местной власти. Подобная политика имела определенный эффект - политическая обстановка в крае стала заметно спокойнее [17. Л. 13-16].

Таким образом, отметим, что окраинная политика российского государства прошла длительный путь развития и эволюции. Она формировалась параллельно с государством и была производной от внутриполитических и внешнеполитических задач, решаемых центром. Несмотря на неоднократные попытки, правительству не удалось сконструировать единую модель окраинной политики. В основе таких явлений лежали различия взглядов правительственных чиновников на судьбы окраинных земель в составе России и геополитические особенности самих территорий. Поэтому на примере западных и юго-западных окраин - Финляндии, Польши, Кавказа - можно наблюдать поливариантность российской политики по отношению к окраинным территориям, ее достаточную гибкость: от полной унификации с Россией до предоставления полной автономии. При этом российские автономии не были едины в своей внутренней структуре. Подобные подходы к организации системы управления окраинами свидетельствовали о понимании Российским правительством различий в экономической жизни, степени заселения и менталитета населения отмеченных территорий. Между тем, система окраинного управления, разрабатываемая для условий первой половины XIX столетия, во второй половине XIX в. уже не соответствовала изменившимся внутри- и внешнеполитическим реалиям. Одним из направлений внутриполитической деятельности российского правительства в период конца XIX - начала XX вв. было завершение инкорпорации окраин в империю. Ее осуществление предполагалось посредством постепенной «русификации-унификации» окраин с остальной территорией государства. Единая Россия должна была стать унифицированной не только в административном, но и в культурном, а значит, языковом смысле. Русский язык становится обязательным в административных учреждениях, а местные чиновники постепенно замещаются русскоязычными.

В отличие от первой половины века, когда в основе окраинной политики лежали принципы регионализма, со второй половины столетия в основе имперских подходов к управлению окраинами преобладающим стал жесткий централизм, подразумевающий унификацию и стандартизацию форм управления и государственно-административной структуры.

Литература

1. Эсадзэ С. Историческая записка по управлению Кавказом. Тифлис : Тип. «Гуттенберг», 1907. Т. 1. 628 с.

2. Полное собрание законов Российской империи. Собрание I (ПСЗРИ-I). СПб., 1830. Т. 26. С. 781-786. № 20007.

3. ПСЗРИ-I. СПб., 1830. Т. 28. С. 1042-1044. № 21753.

4. ПСЗРИ-I. СПб., 1830. Т. 31. С. 615-618. № 24597.

5. Полное собрание законов Российской империи. Собрание II (ПСЗРИ-II). СПб., 1840. Т. 15. № 13368. С. 237-261.

6. Иваненко В.Н. Гражданское управление Закавказьем от присоединения Грузии до наместничества вел.кн. Михаила Николаевича. Исторический очерк. Тифлис : Типография канцелярии главнокомандующего гражданской частью на Кавказе, 1901. 525 с.

7. Российский государственный исторический архив (РГИА). Коллекция печатных записок. № 263. Историческая справка о ходе организации гражданского управления Кавказского края.

8. РГИА. Коллекция печатных записок. № 263. Записка статс-секретаря барона Николаи о преобразовании центрального управления на Кавказе. Октябрь 1882 г.

9. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. СПб. : Изд-во Санкт-Петербургского университета, 2001. 452 с.

10. ПСЗРИ-I. СПб., 1830. Т. 33. С. 64-70. № 25824.

11. Студницкий В. Польша в политическом отношении, от разделов до наших дней. СПб., 1907. 199 с.

12. Раев М. Понять дореволюционную Россию: Государство и общество в Российской империи. London :Overseas Publications Interchange Ltd, 1990. 575 с.

13. Суни Л.В. Очерк общественно-политического развития Финляндии, 50-70-е годы XIX в. Л. : Наука, 1979. 248 с.

14. Сборник постановлений Великого княжества Финляндского. 1863. № 22.

15. Юссила О., Хентиля С., Невакиви Ю. Политическая история Финляндии 1809-1995. (пер. с финского). М. : Весь мир, 1998. 384 с.

16. ПСЗРИ-II. СПб., 1866. Т. 41. С. 316-317. № 43924.

17. РГИА. Ф. 560. Оп. 26. Д. 106.

References

окраинный политический имперский административный

1. Esadze S. Historical note on the management of the Caucasus. Tiflis: Type. "Guttenberg", 1907. Vol. 1. 628 p.

2. The complete collection of laws of the Russian Empire. Collection I (CCLRE-I). SPb., 1830. T. 26. P. 781-786. No. 20007.

3. CCLRE-I. SPb., 1830. T. 28. Pp. 1042-1044. № 21753.

4. CCLRE-I. SPb., 1830. T. 31. P. 615-618. No. 24597.

5. Complete collection of laws of the Russian Empire. Assembly II (PSZRI-II). St. Petersburg, 1840, vol. 15, No. 13368, pp. 237-261.

6. Ivanenko V. N. Civil administration of Transcaucasia from the annexation of Georgia to the viceroyalty of the Great Prince Mikhail Nikolaevich. Historical essay. Tiflis: Printing office of the Office of the Commander-in-Chief of the Civil Unit in the Caucasus, 1901. 525 p.

7. Russian State Historical Archive (RSIA). Collection of printed notes. No. 263. Historical information about the organization of the civil administration of the Caucasus Region.

8. RGIA. Collection of printed notes. № 263. Note by State Secretary Baron Nicolai on the transformation of the central administration in the Caucasus. October 1882

9. Institute of General Governorship and Viceroyalty in the Russian Empire. St. Petersburg: Publishing House of St. Petersburg University, 2001. 452 p.

10. PSZRI-I. SPb., 1830. Vol. 33. pp. 64-70. No. 25824.

11. Studnitsky V. Poland in political relations, from partitions to the present day. St. Petersburg, 1907. 199 p.

12. Raev M. Understand Pre-revolutionary Russia: The State and society in the Russian Empire. London :Overseas Publications Interchange Ltd, 1990. 575 p.

13. Suni L. V. An essay on the socio-political development of Finland, 50-70 - ies of the XIX century. L.: Nauka, 1979. 248 p.

14. Collection of resolutions of the Grand Duchy of Finland. 1863. No. 22.

15. Jussila O., Khentilya S., Nevakivi Yu. Political history of Finland 1809-1995. (translated from Finnish). Moscow: The Whole World, 1998. 384 p.

16. PSZRI-II. SPb., 1866. Vol. 41. pp. 316-317. no. 43924.

17. RGIA. F. 560. Op. 26. D. 106.

Размещено на Allbest.ru