Трансформация антимонопольной политики и полномочий ФАС России: история эволюций, статистические маркеры и возможные перспективы

Принятие Верховным Советом СССР Постановления "О Концепции перехода к регулируемой рыночной экономике в СССР"Постановление ВС СССР от 13.06.1990 N 1558-1 "О Концепции перехода к регулируемой рыночной экономике в СССР". [Электронный ресурс]. обусловило начало экономических реформ, предполагающих основной задачей формирование рыночных отношений, свободную конкуренцию и борьбу с монополизацией. Столкнувшись с проявлением государственного монополизма, сформированного в системе жесткого централизованного распределения всех экономических ресурсов и выступающего институциональным тормозом дальнейших прогрессивных преобразований в народном хозяйстве страны, Совет Министров СССР издал Постановление N 835 от 16 августа 1990 г. "О мерах по демонополизации народного хозяйства"Постановление Совмина СССР от 16.08.1990 N 835 "О мерах по демонополизации народного хозяйства" [Электронный ресурс]..

Российская экономика в начале рыночных преобразований испытывала потребность в структурных изменениях. Узкоспециализированное производство, централизованная тарифная система, жёсткое региональное или зональное прикрепление потребителя к поставщикам определили искусственное разделение рынков и как следствие - высокую концентрацию экономики [9, с. 37].

Необходимо было создавать новую промышленную политику, без вмешательства государства. "К началу 1990-х гг. в политическом руководстве страны было достигнуто понимание того, что конкурентную среду в исходной монополизированной системе заинтересованы создавать не отдельные предприятия, группы предпринимателей, финансистов, а государство, если оно является носителем общественных интересов. Стратегическим направлением рыночных реформ в России стал переход от универсальной монополии к конкуренции, что ознаменовало начало формирования антимонопольной политики в России" [4, с. 173].

Переход к рыночным условиям, либерализация экономики, приватизация определяли необходимость формирования правил регулирования рынков и экономических процессов, создание и регулирование новых рыночных отношений. Такие правила надлежало закрепить в форме государственной антимонопольной политики, проводником которой должен был стать Антимонопольный комитет СССР.

В функциях и полномочиях данного государственного института предусматривался комплекс организационных мер по развитию конкуренции и преодолению монопольных тенденций, механизмы демонополизации производства и обращения, поддержка создания малых предприятий, разукрупнение при существующей технологической возможности монополизированных предприятий и контроль за деятельностью субъектов, имеющих доминирующее положение. Антимонопольный орган осуществлял антимонопольную экспертизу крупных инвестиционных проектов и контроль за сделками концентрации, в связи с четким пониманием того, что сделки слияний и крупные инвестиционные проекты могут оказать существенное негативное влияние на концентрацию экономики, а следовательно, и на состояние конкуренции на рынках.

Однако Антимонопольный комитет СССР так и не был создан в связи с тектоническими политическими изменениями, повлиявшими на прекращение существования СССР, но функции и полномочия, основные положения функционирования, описанные в документах заключительного периода советского времени, надолго стали основой формирования институционального статуса антимонопольного органа практически во всех государствах постсоветского периода.

По мере развития системы предпринимательства в России, трансформации условий хозяйственной и экономической деятельности появлялась необходимость в создании новых институтов публичного управления.

Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России], созданный в октябре 1990, показал, что реализация конкурентной политики в стране возможна только при формировании целостной системы антимонопольных органов в федеральном центре и регионах.

Практически через полгода первым в Республиках СССР принят Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"Закон РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". [Электронный ресурс]. h.

Для эффективного решения поставленных перед антимонопольным органом задач он наделялся полномочиями:

- создания наиболее благоприятных условий для развития всех видов предпринимательства;

- участия в формировании экономических, организационных и правовых условий, обеспечивающих развитие конкуренции;

- пресечения монополистической деятельности, злоупотреблений монопольным положением со стороны участников хозяйственного оборота, наказание за недобросовестную конкуренцию и антиконкурентные действия органов властиПостановление Совмина РСФСР от 10.09.1990 N 344 "Вопросы Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур" (вместе с "Временным положением о Государственном комитете РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур"). [Электронный ресурс]..

Для реализации поставленных задач первый в России антимонопольный орган был наделён правом создавать хозрасчётные центры и фирмы, оказывающие консультационные, информационные, аналитические услуги. Мог вносить предложения об уменьшении налогов или об освобождении от них участников хозяйственного оборота. Совместно с Государственным комитетом РСФСР по делам науки и высшей школы участвовать в организации подготовки и обучения предпринимателей для различных видов экономических структур.

В эволюции антимонопольного регулирования исследователями выделяется пять (А.А. Амангельды и др. [6]), шесть (К.А. Писенко и др. [7]; О. Лукашенко [5, с.155-158]) этапов трансформации антимонопольных институтов, которые авторы ассоциируют с экономическим фоном, идеологией и определенными условиями конкуренции, комплексом сложившихся норм и стандартов правовой системы, идеологии и политики их реализации.

В эволюции государственной антимонопольной/конкурентной политики прослеживается прямая взаимосвязь между экономическими процессами, подходами к формированию правовой системы и наделению антимонопольных органов соответствующими полномочиями. Вместе с тем, уважая различные точки зрения, полагаем, что рассматривая полномочия антимонопольного органа в настоящий период развития и обобщая все происходящие трансформации за почти 30 лет существования можно выделить четыре укрупненных этапа развития антимонопольной политики в России и эволюции задач и полномочий антимонопольного регулятора.

Первый этап (1990-1997 гг.) - сформирована система государственной антимонопольной политики: сформулированы задачи, определены сферы регулирования, контроля и надзора, инструменты воздействия. Вопросы защиты прав потребителей входили в полномочия антимонопольного органа, так как были отнесены к приоритетным направлениям антимонопольной политики, предполагающей контроль соблюдения компаниями правил и обычаев делового оборота в интересах потребителей. Задача создания благоприятных условий для предпринимательской деятельности была прописана в ст. 16 "Содействие развитию товарных рынков, конкуренции и поддержка предпринимательства" ЗаконаЗакон РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". и отражала одно из приоритетных направлений в деятельности ГКАП России.

Соответственно в спектр прав и возможностей публичной деятельности ГКАП включался широкий перечень допустимых прав и полномочий, рекомендательных предложений, которые направлялись органам власти различного уровня о предоставлении льготных кредитов, уменьшении налогов или освобождении от них хозяйствующих субъектов, впервые входящих на рынок, изменении сфер применения свободных, регулируемых и фиксированных цен, дополнительном финансировании мероприятий по расширению выпуска товаров в целях устранения доминирующего положения отдельных хозяйствующих субъектов, привлечении иностранных инвестиций, изменении порядка лицензирования и пр.

Вопросы защиты конкуренции решались в рамках международных подходов к контролю за ограничительной деловой практикой (недопущение злоупотреблением доминирующим положением, антиконкурентных соглашений, контроля сделок слияния, присоединения коммерческих организаций, их объединений, решений о ликвидации и разделении (выделении) государственных и муниципальных унитарных предприятий). Антимонопольные органы в те годы имели право принимать решения о принудительном разделении коммерческих организаций или выделении из их состава одной или нескольких организаций (ст. 19)Там же..

Частью механизма публичного управления стал анализ состояния конкуренции на товарных рынках, как система своеобразного мониторинга рынков для принятия макроэкономических решений о развитии конкуренции и стратегий точечного контроля. Первоначально экономический анализ применялся антимонопольными органами преимущественно в целях получения представления о состоянии конкуренции на федеральных и региональных рынках, наличии барьеров входа на них и степени их преодолимости. Аналитические исследования проводились также при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, но нормативно закреплённая регламентация порядка их проведения в целях антимонопольного регулирования отсутствовала.

К 1995 г., уже на начальном этапе приватизации, стали проявляться тенденции к усилению концентрации, что свидетельствовало о недостаточности имеющихся предупреждающих и контрольно-надзорных мер в действующем законодательстве и полномочиях антимонопольного ведомства по реализации концепции по демонополизации экономики и созданию рыночных структур. Соответственно стал формироваться тренд на усиление практики контроля за сделками слияний в условиях низких пороговых допущений, предусмотренных в нормах контроля за сделками концентрации.

Структурные изменения в экономике привели к образованию новых частных монополий, в том числе инфраструктурных, предопределились предпосылки неравномерности экономического развития регионов, что и предопределило необходимость усиления государственной политики регулирования монополий [9, с. 37].

Специальные правила регулирования были установлены для сфер деятельности субъектов естественной монополии, как социально-значимых и требующих государственного вмешательства в экономические процессы. Механизм регулирования естественных монополий, сформированный в обозначенный период эволюции системы государственной конкурентной политики, существует по сегодняшний день. Так, например, с принятием Федерального закона N 147-ФЗ "О естественных монополиях"Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" // Российская газета. N 164. 24.08.1995. у антимонопольных органов появилось право взыскания в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения указанного закона.

В полномочия антимонопольного органа с принятием Закона "О рекламе" в 1995 г.Федеральный закон от 18.07.1995 N 108-ФЗ "О рекламе" / / Российская газета, N 142, 25.07.1995. вошли вопросы защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы и широкий спектр иных регуляторных норм. Прекращение нарушения обеспечивалось не только полномочиями по выдаче предписания, но и решением об осуществлении контррекламы.

В 1995 год в закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности..." внесены первые существенные поправки и изменения, а в 1997 г ГКАП России преобразован в Государственный антимонопольный комитет с последующей реорганизацией в Министерство антимонопольной политики РФ (1998-2004 г.).

Второй этап (1997-2005 гг.) развития политики антимонопольного регулирования сопровождается существенной редакцией законодательства, созданием нового антимонопольного органа - Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации, которая стала уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющая функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), контролю рекламной деятельностиУказ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета, N 50, 12.03.2004; Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" // "Российская газета", N 75, 10.04.2004..

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) выступила приемником упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) с аналогичными функциями и полномочиями в начальном периоде существования. Вместе с тем, в соответствии с концепцией административной реформы несколько изменились направления деятельности антимонопольного ведомства.

Задачи антимонопольного органа от формирования рыночных отношений и широкой институциональной поддержки предпринимательства больше сконцентрировались на антимонопольном регулировании и с широким набором полномочий в области контрольно-надзорной деятельности поведения субъектов экономических отношений на товарных рынках.

Важным экономико-политическим фоном в данном временном периоде стали серьезное экономическое потрясение России в результате экономического кризиса 1998 г., а также закрепление через систему Полномочных представителей Президента в Федеральных округах Российской Федерации вертикали власти единого политического, экономического и правового пространствУказ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // Российская газета, N 92-93, 16.05.2000.. Формирование программ, обеспечивающих национальную безопасность, первый в современной России переход к стратегии импортозамещения, развитие национальной экономики на основе баланса промышленной и конкурентной политики, прекращение конфликта рыночных институтов федеральной власти и управленческих решений в форме административных ограничений на региональном уровне закреплены политическими решениями Указа Президента в 2000 г. о федеральных округах.

Вопросы защиты прав потребителей были выделены в отдельное направление государственной контрольной деятельности и переданы Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а контроль за деятельностью субъектов естественных монополий в рамках более широкого функционала (тарифообразование, контроль за управлением, инвестиции и технологические реорганизации] в области связи и на транспорте переданы иным регуляторам.

Основным приоритетом в деятельности антимонопольного органа становится не наказание за значительную рыночную долю, а за злоупотреблением рыночной властью. Институционально преобразуется институт "Реестра-монополистов" в - "Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более 35 процентов". Концепция нового Реестра полностью поменялась - уход от документа, закрепляющего административно-ценовое регулирование к перечню субъектов, в котором с определённой периодичностью, после проведения анализа состояния рынка и выявленного доминирования, хозяйствующий субъект публично фиксируется на определенный период времени без правовых и административных для него последствий.

Антимонопольные органы продолжали развивать методологические подходы к экономическому анализу, которые в 1996 г. регламентированы в специальный порядокПриказ МАП РФ от 20.12.1996 N 169 "Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках" / / "Российские вести". N 23. 06.02.1997., предусматривающий проведение аналитических исследований не только в целях антимонопольного регулирования, но и для анализа социально-экономических последствий принятия нормативных актов для состояния конкуренции. Экономический анализ проводился с целью подготовки аналитических материалов для Государственной программы демонополизации, программ поддержки предпринимательства и развития конкуренции.

На данном этапе появляются полномочия по защите конкуренции на рынках финансовых услуг с принятием в 1999 г. Федерального закона от N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"Федеральный закон от 23.06.1999 N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" // "Российская газета". N 120. 29.06.1999.. Реализация государственной политики по развитию конкуренции и антимонопольному регулированию на рынках финансовых услуг обеспечивалась антимонопольным органом совместно с Центральным банком Российской Федерации, федеральными органами, осуществляющими регулирование на рынке ценных бумаг, страховых услуг и иных финансовых услуг. В этот период времени принят пакет из 6 нормативно-правовых актов, регулирующих процедуры контроля конкурентных отношений на финансовом рынке.

Антимонопольному органу представлялось полномочие по предварительному согласованию создания объединений (ассоциаций, союзов] финансовых организаций, контроля за всеми соглашениями, заключенными финансовыми организациями с любыми юридическими лицами, органами власти, органами местного самоуправления.

На данном этапе наблюдалась неоднократная рокировка полномочий с передачей иным ведомствам ранее закрепленных, появление новых и исключение старых. Но самые существенные трансформации произошли в контексте реализуемой в России административной реформы (2004 г.] с реорганизацией МАП России в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в связи с этим постановлением Правительства РФ были выделены базовые положения функционирования Федеральной антимонопольной службыУказ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета, N 50, 12.03.2004; Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 № 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" // "Российская газета", N 75, 10.04.2004..

Искомые цели ФАС России базируются на целях, провозглашённых в Конституции Российской Федерации, - обеспечение единства экономического пространства, свободное перемещение товаров, свобода экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

По состоянию на 1 марта 2020 г. ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, с фактической численностью на конец 2019 года - 3 147 человек (центрального аппарата - 930, а территориальных органов - 2217).

Третий этап (2006-2017 гг.). К 2006 году сложились благоприятные условия для осуществления комплексных мер, направленных на модернизацию институтов антимонопольной политики. Существенные трансформации стали наблюдаться на мировых рынках - глобализация экономических процессов, либерализация норм антимонопольного правоприменения, активная цифровизация экономических и социальных процессов, концентрация внимания правоприменителей на более сложных делах и др.

В России завершился период восстановления экономики после трансформационного спада 1990-х годов [2, с. 24], появились признаки смены технологического укладаГлазьев С. Великая цифровая революция: вызовы и перспективы для экономики XXI века. [Электронный ресурс]. . Рост доходов населения, активизация спроса и появление новых технологий обусловили активное развитие цифровых потребительских рынков, а также новых условий их функционирования.

Модернизация условий и практики антимонопольного регулирования за рубежом, отражающие новые экономические процессы, изменяющиеся тенденции в российской экономике демонстрировали целесообразность совершенствования законодательства о конкуренции. В июле 2006 г. принимается новый Федеральный закон N 135-ФЗ "О защите конкуренции"Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" / / Российская газета. N 162. 27.07.2006., полностью заменивший ранее существовавший Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности".

В предыдущие 15 лет антимонопольными органами России сформирован базовый каркас регуляторных норм с учётом международных практик и отраслевых особенностей отечественной экономики, но новые экономические, технологические и политические условия, в том числе и санкционные режимы, предопределяли апгрейт не только конкурентного законодательства, но и запрос на модернизацию деятельности (задачи, функции, права и полномочия) антимонопольного ведомства. Требовалась обновленная государственная конкурентная политика, способная регулировать рынки в новых социальных, экономических и технологических условиях.

ФАС России в соответствии с данными изменениями стала осуществлять оперативную модернизацию механизмов по обеспечению выполнения усовершенствованных правил и норм, активно осуществляя публичное адвокатирование конкуренции. Стратегически деятельность ФАС России стала выходить за рамки контроля над исполнением законодательства о конкуренции и сформировала широкий пласт институциональных действий, направленных на создание системных основ конкурентной экономики обществе. Новые полномочия и функции ФАС России на современном этапе можно сгруппировать по направлениям деятельности:

- осуществляет деятельность по нормотворчеству законодательных и регуляторных инициатив по развитию конкурентного законодательства и сопряженных законодательств;

- согласовывает региональные программы развития конкуренции;

- реализует политику адвокатирования конкуренции на разных уровнях и осуществляет мероприятия, направленные на формирование конкурентной культуры.

В выступлениях и публикациях руководителя ФАС России Артемьева И.Ю. отмечалось, что существенные изменения коснулись деятельности антимонопольного ведомства в области контроля исполнения конкурентных норм:

- усилен надзор и контроль исполнения правовых норм в области ограничивающих конкуренцию соглашений, антиконкурентных действий органов власти и представления преференций;

- осуществляется контроль и надзор за проведением торгов и заключением договоров в отношении государственного и муниципального имущества;

- появилась ответственность за разработку и утверждение правил недискриминационного доступа к товарам и услугам субъектов естественных монополий, контролирует их соблюдение;

- исполняются функции по контролю иностранных инвестиций в стратегические предприятия;

- осуществляется контроль за деятельностью торговых сетей, нарушающих принципы конкурентной справедливости и функционирования рынка;

- контролируется исполнение федерального закона о государственных закупках и механизмов реализации.

Кроме этих изменений, введен институт государственной и муниципальной помощи, далее претерпевший некоторые изменения в институт преференций, предусмотрены процедуры контроля и согласования за их представлением. Дополнительно появился контроль экономической концентрации в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов и др. [1, с. 19-31].

Принципиально изменился механизм аналитической работы. Анализ состояния конкурентной среды стал проводиться в целях рассмотрения дел по фактам монополистической деятельностиПриказ ФАС РФ от 25.04.2006 N 108 "Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке" // "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 32, 07.08.2006 ; Приказ ФАС России утв.от 28.04.2010 № 220 "Порядок проведения анализа состояния конкуренции"..

Для формирования системы единых подходов по ключевым вопросам правоприменения с 2016-2017 гг. стала работать созданная Апелляционная коллегия ФАС России, которая рассматривая жалобы хозяйствующих субъектов на принятые территориальными органами ФАС России решения, делает механизм антимонопольного регулирования более прозрачным и предсказуемым для всех участников экономических отношений. За три года сформирована база подобных решений и разъяснений по ключевым вопросам применения норм Закона "О защите конкуренции". Таким образом, появилось новое полномочие внутреннего контроля в форме ведомственной апелляции.

Трансформация правовой системы антимонопольного регулирования в период с 2006 года до марта 2018 г. включила четыре группы изменений и дополнений в законодательство - четыре "антимонопольных пакета", каждый из которых уточнял понятийный аппарат, конкретизировал полномочия антимонопольных органов, ужесточал или упрощал регулирование в различных отраслевых сферах деятельности, изменял и корректировал ответственность в нормах КОАП РФ"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ // "Российская газета", N 256, 31.12.2001. и Уголовного Кодекса (ст. 178].

Важным изменением в 2012 г. стал 1 этап институализации инструментов "предупреждения" и "предостережения", с введением которых стало возможным уведомлять потенциального нарушителя о возможном злоупотреблении до возбуждения дела, что, безусловно, сформировало новые полномочия антимонопольного органа. Далее в 2016 году данные инструменты распространились на антиконкурентные действия органов власти и факты недобросовестной конкуренции.

Происходящие изменения позволили ФАС России сфокусировать внимание на наиболее злостных и имеющих большой резонанс нарушениях антимонопольного законодательства, тем самым уходя от ранее существовавших критических замечаний практически всех международных экспертов о том, что количество расследований нарушений антимонопольного законодательства и сделок экономической концентрации, которые рассматривает ведомство, чрезвычайно велико, и зачастую ФАС России занимался "незначительными по сути расследованиями нарушений антимонопольного законодательства со стороны малого бизнеса".

В результате перехода полномочий в области ценового и тарифного регулирования экономики от ФСТ России к ФАС России, антимонопольный орган приобрел статус "мегарегулятора", поскольку у одного органа власти круг основных прав и полномочий сформировали вопросы, оказывающие важное влияние на социально-экономическое развитие страны (рис. 1).

Необходимо отметить, что соединение полномочий по антимонопольному и тарифному регулированию дало синергетический эффект и, в первую очередь, в сферах деятельности естественных монополий, цены на услуги которых признаются значимым немонетарным фактором инфляции [3, с. 121; 8, с. 132].

С 2017 г. российская экономика вышла из двухлетней рецессии, спровоцированной негативными шоками 2014 года, отдельные макроэкономические показатели определили место России близким к уровню стран Центральной и Восточной Европы, вместе с тем по оценке экспертов Высшей школы экономики, фактором, увеличивающим инфляцию и препятствующим росту производительности в отечественной экономике, являлась слабая конкуренция на основных рынках, обусловленная высоким уровнем огосударствления экономики [2, с. 24, 29].

Рис. 1. Законы и нормативные акты, контроль за которыми возложен на ФАС России по состоянию на 1 марта 2020 г.