Законодательные основы становления социальной политики Шотландии и Ирландии в первой половине XIX века

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законодательные основы становления социальной политики Шотландии и Ирландии в первой половине XIX века

Е.К. Склярова

Ростовский государственный медицинский университет

Аннотация

В статье рассматриваются законодательные основы становления социальной политики Шотландии и Ирландии в первой половине XIX в. Автор приходит к выводу, что становление социальной политики шло в условиях роста общественной необходимости и здравоохранения городов, на основе новых социальных законов Великобритании как регулярный контроль благосостояния и социальных условий всех слоев населения Соединенного Королевства. закон социальный политика

Ключевые слова: социальная политика, урбанизация, Шотландия, Ирландия, Великобритания.

Abstract

This paper examines the legislative framework of the rise of social policy of Scotland and Ireland in the first half of the XIX century. The author concludes that the rise of social policy of Scotland and Ireland took place under the growth ofpublic need, health of towns, on the base of the new social acts of Great Britain, as a regular supervision of the prosperity and social environment of the all sectors of the population of the United Kingdom.

Words: social policy, urbanization, Scotland, Ireland, Great Britain.

До XIX в. проведение преобразований в городах Великобритании напрямую зависело от собственника города или земли. В большинстве городов существовала независимая система управления социально-экономическими вопросами, хаос и дублирование которой стали характерными явлениями на местном уровне большинства городов королевства в эпоху урбанизации. Анархия и автономия системы управления и местных властей препятствовали развитию растущих городов Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии в первой половине XIX в. Все эти факторы обусловили изменение системы управления городов, а также становление социальной политики, для анализа которой необходимо определить ее особенности в Шотландии и Ирландии. Актуальность исследования этой проблемы обусловлена тем, что эти процессы не получили комплексного освещения в отечественной и зарубежной историографии.

Как известно, Шотландия и Ирландия вошли в состав Великобритании соответственно в начале XVIII в. и спустя столетие в начале XIX в. "Англошотландский "контракт", реализованный в унии 1707 г., включал и политическую, и экономическую, и символическую составляющую - все то, вокруг чего в конечном счете разворачивались дискуссии, призванные ускорить или, наоборот, положить конец процессу объединения" [1, с. 83].

Акт 1800 г. об унии с Ирландией, принятый спустя столетие, в эпоху урбанизации и короля Георга III, регламентировал создание Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии [2], обозначив новый этап в истории развития всех частей объединенного королевства.

В 1801 г. большинство граждан страны проживало в Англии - 8,3 млн человек, и Ирландии - 5,2 млн человек. Население Шотландии составляло около 1,6 млн человек, а Уэльса - всего 587 тыс. [3, р. 425]. Ирландские кварталы городов после унии 1800 г. с Ирландией быстро разрастались в различных городах Англии, Уэльса и Шотландии. В эпоху урбанизации эти кварталы считались трущобами, "пользующимися дурной славой", особенно в Кардифе, Мертире, Свенси, где до 1830-х гг. не проводились социальные реформы [4, р. 148].

Рост миграции ирландцев стал темой парламентских и медицинских отчетов. В 1836 г. Дж. Льюис отметил специфику миграции, обусловленную выгодной для предпринимателей дешевизной этой категории рабочих. Он указал на рост количества детей- попрошаек и мелких воришек, среди которых были не только ирландцы, но и англичане. Отчет констатировал нищенские условия проживания ирландских мигрантов, их ранние заключенные браки, а также большие многодетные семьи [5, р. 15-166].

Медико-социальный журнал "Ланцет" отмечал, что болезни и смертность в Шотландии в городе Глазго обусловлены "наплывом ирландского населения" [6, р. 18]. Исследователи отмечали, что миграция ирландцев усилилась после унии с Ирландией, а также в период голода. Ирландцы мигрировали туда, "где уже были ирландские поселения" [7, р. 623-628].

С. Роджер указал, что в Манчестере в эпоху урбанизации ирландские кварталы называли "маленькая Ирландия" [8, р. 41]. Следствием роста городов и населения, а также миграции явился рост трущоб и ирландских кварталов, с которыми в Великобритании ассоциировались эпидемии, нищета и рост преступности. Однако рабочие и национальные кварталы пополняли не только ирландцы. С. Г анн отметил, что в Ливерпуле были антисанитарные и перенаселенные кварталы, которые называли "маленькая Шотландия" [9, р. 241].

Создание Соединенного Королевства, урбанизация, миграция населения, особенности социально-экономического развития Ирландии поставили вопрос перед правительством о необходимости изменения налогообложения и системы приходской помощи. В эпоху урбанизации Великобритании города постепенно разделялись на богатые, рабочие и национальные кварталы, которые были перенаселены, находясь в антисанитарном состоянии. Мигранты привносили рост демографических, религиозных и социально-экономических проблем, необходимость гражданской регистрации и социальной поддержки населения. Нищета сельских регионов, рост промышленных городов севера Англии обусловили отток сельского населения (юга Англии, Ирландии, Шотландии, Уэльса), а также необходимость изменения системы приходской помощи. Отмечалось, что по законам о бедных в Англии и Уэльсе она оказывалась лишь по месту проживания [10, р. 2-4].

Члены специально созданной Комиссии по закону о бедных 1834 г. фиксировали рост социальных проблем, а также "излишнюю миграцию населения из прихода в приход", обусловленную возможностями и желанием мигрантов получить приходскую помощь [11, р. 3-45].

В Ирландии, в отличие от Англии, не было системы налогов на бедных, соответствующих приходских пособий и помощи за общественный счет Большая часть населения были землевладельцами и католиками (9/10 не были протестантами). По мнению депутатов британского парламента, все это вело к коррупции и лишениям местного населения, обеспечивающего себя ежедневным трудом [12, р. 625-667]. Аграрная Ирландия считалась "бедной страной", вызывающей особое внимание парламента. Ставился вопрос: "Почему народ Ирландии ставится ниже народа Англии?" [13].

Однако попытки решения местных социально-экономических проблем Ирландии начались уже в первые годы XIX в. Задачи мощения и освещения улиц столицы Ирландии ставились депутатами в парламенте Великобритании в первые годы после унии [14]. Был утвержден ряд законов, обусловивших создание государственных больниц, предотвращение эпидемий, мощение дорог в Дублине [15].

В эпоху урбанизации, совпавшей с периодом наполеоновских войн, рост социальных расходов стал центром дискуссий парламента, а также отражением становления социальной политики страны. В 1810 г. в эпоху короля Георга III был создан "Комитет общественных расходов" как новая организация контроля расходов, обеспечивающих работу общественных служб. Для поддержки вдов в его рамках действовал "Офис казначея пенсий вдов". Отмечалось, что "Комитет общественных расходов" как финансовый комитет - это принципиально новый государственный орган. Предлагалось, что он будет состоять из 1521 человека. Критериями работы должны были стать его эффективность и общественные расходы. Предлагалось ввести в его состав Ст. Бурна, Д. Гидди, Ч. Дандаса. Председателем комитета стал лорд А. Гамильтон. Депутат Батарст подчеркнул, что комитет не должен иметь партийную принадлежность, а быть эффективным органом. Дж. Ньюпорт указал, что в предложенном списке нет представителей Шотландии и Ирландии [16-19]. Зачастую эти части Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии и их представители не входили в состав различных социальных служб, а также исключались из сферы действия новых социальных законов.

Особенности британского законодательства влияли на становление социальной политики Соединенного Королевства. В 1828 г. был принят закон об освещении городов Ирландии [20; 21]. Хотя закон был дозволительным, как и в Англии, но ему подчинились 65 городов этой новой части Соединенного Королевства. М. Вотье констатировал, что "в Англии существовали бесконечные предосторожности, которые принимались во внимание при осуществлении какой- либо реформы. Так, например, парламент не решился сделать первый "Закон об общественном здравоохранении, 1848" обязательным во всех городах королевства, так как можно было задеть заслуживающие уважения интересы, оскорбить местные традиции, вызвать неудовольствие" [22].

Необходимо отметить, что первый "Закон об общественном здравоохранении, 1848" первоначально не должен был распространяться на Ирландию и Шотландию [23]. В тот период проблемы общественного здравоохранения Шотландии решало "Управление помощи бедным (1845-1894 гг.), в 1863 г. принявшее на себя еще и обязанности надзора за общественным здравоохранением" [24, с. 552]. Несмотря на то что Ирландия и Шотландия были частью Соединенного Королевства, предполагалось, что они не будут включены в сферу действия нового социального закона.

Однако депутат Рейнолдс высказал недоумение, почему 2 части Соединенного Королевства - Шотландия и Ирландия - были исключены из действия этого закона, который также не распространялся на Лондон [25]. Новые акты о здравоохранении применялись лишь в случае эпидемии в районах с высоким уровнем смертности.

Однако дозволительный принцип реализации британских законов, являясь спецификой Великобритании, помогал достичь компромисса, учитывая интересы различных слоев общества. Двигаясь по пути социальных реформ, Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии стремилось избегать острых социально-политических конфликтов и европейских революций, постепенно решая неотложные социальные задачи государства.

Социальные последствия урбанизации, наполеоновских войн и эпидемий заставили Соединенное Королевство постепенно увеличивать социальные расходы. Реформаторы настаивали на увеличении финансирования благоустройства и здравоохранения городов, а также социальных расходов в городах Шотландии и Ирландии. В 1813 г. парламент Великобритании обсуждал необходимость увеличения социальных расходов, предлагая выделить 10 000 фунтов стерлингов Банку Шотландии для улучшения коммуникаций между Эдинбургом, графствами Файф и Лейс [26].

Согласно новому "Закону об общественном здравоохранении, 1848" новые медицинские инспекторы в отчетах анализировали результаты проведенных санитарно-технических реформ в Соединенном Королевстве Великобритании и Ирландии. В ноябре 1848 г. пресса сообщала, что в Глазго полиция ежедневно контролировала соблюдение санитарных норм на фабриках и при строительстве [27, р. 538].

Финансирование социальных реформ постепенно увеличивалось и в Ирландии. В середине XIX в. парламент финансировал работу дома сирот и неизлечимых в Дублине, открытие восьми новых государственных больниц в Ирландии, что было новшеством для Соединенного Королевства [28].

Городские трущобы, рабочие и национальные кварталы промышленных городов стали центрами массовых эпидемий XIX в. Д. Оуэн подчеркивал, что холера заставила Лондон и всю Великобританию уступить социальным реформам [29, р. 31]. Анализируя пакет соответствующих социальных законов, можно сделать вывод, что 1832 г. стал годом становления социальной политики, направленной на предотвращение массовых городских эпидемий [30; 31]. Однако часть исследователей полагали, что роль эпидемии холеры преувеличена. А. Роджерс считал, что холера 1831, 1846-1849, 1853-1854 гг. незначительно отразилась на сокращении численности населения, став фактором изменения мнения общества по вопросу здравоохранения, обусловив принятие первого закона 1848 г. об общественном здравоохранении и введении должности санитарного врача [32, Р. 33].

В первой половине XIX в. холера, главной причиной которой было водоснабжение городов и удаление сточных вод, стала острой социальной проблемой, от которой зависела жизнь как богатой, так и бедной части общества. Это стало фактором становления социальной политики в интересах всех слоев британского общества. В эпоху урбанизации удаление нечистот из переполненных городских кварталов должно было отличаться от привычных сельских способов доиндустриальной Британии. Грязная вода из рек использовалась в питьевых и домашних целях, что вело к увеличению масштабов эпидемий и смертных случаев. Городское водоснабжение требовало срочной модернизации в эпоху урбанизации. Некачественное водоснабжение и холера заставили местные власти и парламент начать пересмотр методов городского управления, которые устарели в эпоху промышленного переворота и урбанизации. Эпидемии первой половины XIX в. привлекли общественное мнение королевства к необходимости здравоохранения городов.

В эпоху урбанизации шло становление социальной политики в отношении имущих и малоимущих, предотвращения эпидемий, улучшения социального положения городского населения Англии и Уэльса, а также Шотландии и Ирландии. В парламенте подчеркивалась необходимость предотвращения эпидемий в городах, на промышленных предприятиях, в работных домах, а также улучшения санитарного состояния городов и медицинского обслуживания населения. 1 февраля 1844 г. при открытии сессии парламента королева Виктория провозгласила, что "Public Policy" - важнейший вопрос для благосостояния всех классов Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии. Подчеркивалось, что меры по улучшению "социальных условий Ирландии" будут продолжены, а вмешательство правительства необходимо "для пользы общества" [33].

В конце 1840-х гг. термин "social policy" уже использовался в парламенте Великобритании при обсуждении социальных проблем: занятости, пауперизма, здравоохранения городов и всего Соединенного Королевства [34].

"В 1840-е гг. страна подошла к осознанию необходимости создания центрального и местных советов здравоохранения, назначения местных санитарных инспекторов и врачей, предоставления центральным органам принудительной власти по отношению к местным властям, не принимавшим ненадлежащих социальных мер" [35, с. 199].

Позже русский общественный деятель, уроженец Швейцарии Ф.Ф. Эрисман, сравнивая социальное устройство России и Великобритании, писал: "Для людей, привыкших к абсолютной апатии к общественным интересам, как это замечается на жителях русских городов, должно звучать странно, если им рассказать, какие громадные деньги тратят большие и малые английские города в интересах общественного здоровья" [36, с. 39].

Новые социальные законы первой половины XIX в. регламентировали создание государственных больниц, системы предотвращения эпидемий и нищеты, формирование новых органов местного и центрального управления, социальной защиты и регистрации населения. 1840-е гг. стали периодом создания общественных систем: здравоохранения городов, погребений, инспекции, качественного водоснабжения, уборки и освещения улиц. В эпоху урбанизации деятельность британского парламента по формированию законодательной базы социальной политики носила последовательный и всеохватывающий характер, что отражено в авторской таблице.

Таблица

Становление законодательной базы социальной политики Шотландии и Ирландии в первой половине XIX в.