Функціональні зміни системи соціального забезпечення в УСРР 1930-х рр.

професор кафедри джерелознавства та спеціальних

історичних дисциплін Національного педагогічного

університету ім. М.П. Драгоманова

м. Київ

Анотація

Досліджується соціальна політика уряду УСРР першої половини 1930-х років. Розкриваються причини змін організаційної структури, форм, функцій та пріоритетів соціальної системи забезпечення. Аналізується ефективність радикальних змін соціального статусу значних груп населення в умовах соціалістичної реконструкції.

Ключові слова: Наркомсобез, собез, товариства взаємодопомоги, непрацездатні, пенсії, безпритульність, колективізація, хлібозаготівлі, голодомор.

Annotation

Sharpatyi Victor (Kyiv)

Doctor of History, professor, professor of the Department of Source Studies and Special Historical Disciplines of the M. Dragomanov NPU

Functional changes in the social security system in the Ukrainian SSR in the 1930s.

The social policy of the government of the Ukrainian SSR in the first half of the 1930s, during the formation of the Stalinist regime, is investigated. The causes of changes in the organizational structure, forms, functions and priorities of the social security system are revealed.

Functional changes are shown in the activities of the People's Commissariat for Labor and the local organs of social security, which were supposed to carry out one task -- attracting all categories of the population to socialist construction, reducing the financing of social programs and redirecting funds to industrialization.

Soviet government at that time paid more attention to the material support of the families of the Red Army, because it pursued a political goal -- to make discontent in the army impossible. The size of pensions and material assistance at this time were lower than the cost of living and during the years of famine 1932-1933. the social security system, especially in rural areas, did not fulfill its inherent functions.

Key words: Narkomsobez, social security, beneficiary associations, disabled, pensions, homelessness, collectivization, hunger.

Аннотация

Шарпатый Виктор (г. Киев)

Доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры источниковедения и специальных исторических дисциплин НПУ им. М.П. Драгоманова

Функциональные изменения системы социального обеспечения в УССР 1930-х гг.

Исследуется социальная политика правительства УССР первой половины 1930-х годов. Раскрываются причины изменений организационной структуры, форм, функций и приоритетов социальной системы обеспечения. Анализируется эффективность радикальных изменений социального статуса значительных групп населения в условиях социалистической реконструкции.

Ключевые слова: Наркомсобез, собесе, общества взаимопомощи, нетрудоспособные, пенсии, беспризорность, коллективизация, хлебозаготовки, голодомор.

Виклад основного матеріалу

Функціонування системи соціального забезпечення віддзеркалює економічну потужність її державних форм та політичну структуризованість суспільства, а за великим рахунком і рівень цивілізації. Вона демонструє зрілість або недієспроможність соціальної політики держави, перспективи її ефективного розвитку і зміцнення власних соціально-економічних основ. Актуальність науково-історичного дослідження зумовлена саме таким пізнавально-прикладним контекстом, тобто доцільністю вивчення історичного досвіду функціонування державної системи забезпечення непрацездатної або соціально ущемної частини населення. Автор уникає поширеного в історіографії тлумачення історичних фактів і явищ під кутом зору політичної педагогіки, тому що минуле не дає готових рецептів, а його уроки має засвоїти все суспільство.

Проблема трансформації структури і функцій соціального забезпечення в УСРР першої половини 1930-х рр. є актуальною, тому що її не досліджували, а окремі елементи розглядали в контексті голоду 1931-- 1933 рр. [1]. Він є результатом соціальної політики радянської держави, яка позначилася на діяльності системи Народного комісаріату соціального забезпечення (Наркомсобезу) і матеріального забезпечення суспільства загалом. Причинно-наслідкові зв'язки набувають реального методу пізнання, щоб уникнути помилок та хибного дискурсу у висвітлені інституційних форм системи соціального забезпечення. Відтак об'єктом дослідження є соціальна політика уряду УСРР, а предметом зміна організаційної структури, форм, пріоритетів і функцій системи соціального забезпечення першої половини 1930-х рр. Мета і завдання зумовлені предметом наукового дослідження, які полягають у з'ясуванні необхідності структурної трансформації соціального забезпечення, виявленні його ефективності в умовах широкомасштабної соціалістичної реконструкції. Вона торкнулася економічних підвалин суспільного розвитку, радикально змінила соціально-професійний статус значних груп населення. Наукову новизну становить соціоісторичний аналіз малодоступної проблеми соціального забезпечення, яке розглядається в контексті повсякденного життя суспільних груп, без ототожнення з матеріальним становищем робітників чи селян, педагогів чи військових. Поняття соціальне забезпечення і матеріальне становище вирізняються походженням та структурно-функціональними елементами, так як перше є складовою частиною другого, але в історичному контексті самостійною частиною. Соціальне забезпечення обмежене фінансовими джерелами і суспільними групами, основну частину яких становлять непрацездатні або ті, соціальний статус яких потребує державної допомоги, а матеріальне забезпечення стосується всього суспільства, його повноцінних професійних груп, рівня життя тощо.

Система соціального забезпечення в УСРР, яка почала історію свого становлення з утворення Наркомсобезу в лютому 1919 р., зазнала суттєвих організаційно-функціональних перетворень внаслідок запровадження непу та адміністративно-територіальної реформи 1925 р. Вона залишалася самодіяльною, повноваження якої залежали від статусу та функцій республіканського наркомату. Неп фактично зруйнував філантропічні тенденції собезу початкового періоду становлення, але не скасував ключової ролі держави, хоча залучив громадську ініціативу -- профспілки, селянські товариства взаємодопомоги, інвалідна кооперація, система страхування. Регулятивні функції зосереджувалися в апараті Наркомсобезу, а основні фінансові зобов' язання покладалися на місцевий бюджет.

Реорганізація системи соціального забезпечення в УСРР розпочалася 31 травня 1930 р., яку запропонувала ЦКК НК РСІ в особі керівника групи радуправління Л. Танкова. «Система соціального забезпечення в реконструктивну добу, -- зазначалося в Проекті реорганізації НКСЗ УСРР, -- в добу бурхливих темпів індустріалізації країни рад та колективізації сільського господарства, має бути єдиним центром пристосування до виробничих процесів осіб, які внаслідок соціально-політичних чинників нездатні працювати поруч зі здоровою частиною суспільства». Поняття «єдиним центром пристосування» означало концентрацію всієї роботи собезу на утриманні «нездатних працювати», але не йшлося про централізацію всієї системи соціального забезпечення в межах СРСР. Курс на «здорову частину суспільства», тобто пошук фінансово-економічних ресурсів для матеріально-технічного постачання новобудов першої п'ятирічки, започаткував принцип меншовартістності забезпечення всіх і вся, характерний для тоталітарного періоду взаємин держави і суспільства.

Проектом передбачалося вивільнення оперативних функцій центрального апарату та їх зосередження у низовому, залишивши за Нарком- собезом планово-директивне керівництво. Вилученню з його оперативних функцій підлягали наступні: призначення академічних та персональних пенсій, переклавши їх на окружні інспекції; надання одноразових допомог; забезпечення інвалідів праці через систему соцстраху; реєстрування товариств взаємодопомоги, подолання жебрацтва та проституції. Санаторій «Червона зірка» в Ялті передали до Наркомохоронздоров'я, а будинок ветеранів революції в Одесі -- до окружної інспекції соціального забезпечення. Призначення пенсій командному складові РСЧА вилучалося з військового відомства і зосереджувалося в окрінспектурах, а нічні будинки утримання соціально знедолених передали у розпорядження міськрад. Всеукраїнське об'єднання сліпих і глухонімих реорганізували в самостійні місцеві товариства, але підлеглих НКСЗ УСРР [2].

Структура Наркомсобезу також зазнала змін, тому що з'явилися сектори замість управлінь (планово-економічний, організаційного керівництва, бюро адміністративно-технічного обслуговування). Загальне політичне керівництво роботою центрального апарату здійснювали нарком та його заступники, які очолювали функціональні сектори: перший заступник -- планово-економічний та науково-дослідної справи; другий -- сектор організаційного керівництва. Колегії фактично перестали існувати, бо їх замінили виробничі наради, на яких йшлося про плани діяльності всієї системи собезу. Проект стосувався розмежування компетенції структурних частин системи, запроваджував новий принцип її функціонування: не отримання доручень, а відповідальності за виконання обов' язків. При Наркомсобезі залишили Всеукраїнську кооперативну спілку інвалідів, Всеукраїнський центральний комітет допомоги, Центральний комітет СТВ, які мали власний апарат управління та підрозділи на місцях. Збереглася мережа громадських закладів собезу (інвалідна кооперація, каси взаємодопомоги кооперованих кустарів, СТВ та МТД, опікунські ради, товариства глухонімих, виокремилися різні гуманітарні установи (трудові профілакторії, розподільники, будинки для похилих людей).

Види соціального забезпечення, крім традиційних (пенсій тощо), поповнилися новими напрямками: втягнення декласованих груп суспільства до трудових процесів через професійно-технічне навчання, перекваліфікацію, надання спецлікування.

Центральний апарат НКСЗ УСРР налічував у 1930 р. 63 особи (нарком, два заступники, секретар, по три члени президії ЦК СТВ та МТВД, 8 посадовців планово-економічного та 16 організаційного секторів, а також 29 співробітників бюро адміністративно-технічного обслуговування [2, арк. 22]. Нарком соціального забезпечення Г.М. Покорний просив НК РСІ виділення додаткових посад, посилаючись на «контингент підопіклих» собезу -- 199376 осіб, серед яких реальною допомогою було охоплено -- 147 тисяч [2, арк. 47].

Наприкінці 1920-х рр. існували інструкції для номенклатури радянських органів влади, у тому числі системи соціального забезпечення, які фактично зберегли своє призначення протягом реорганізаційного періоду. Вони стосувалися усіх категорій службовців -- від завідуючого приймальні наркома до прибиральниці. Посадова інструкція старшого інспектора собезу при РВК налічувала 13 пунктів, котрий формував штаб, складав «операційний план» роботи, проводив наради інспекторів, наглядав за діяльністю СТВ та МТВД, скликав засідання президії та керував справами. Районний інспектор мав конкретні повноваження: одноосібно призначав і скасовував пенсії, займався справами пенсіонерів, координував роботу СТВ і МТВД, витрачав бюджетні кошти, здійснював облік соціального контингенту та організовував для них відповідні установи, брав участь в засіданнях РВК [3, спр. 253, арк. 4].

20 грудня 1931 р. Центральний апарат НКСЗ УСРР мав 55 штатних службовців (нарком, заступник наркома, особистий секретар наркома, три члени президії МТВД, керівник Всеукрцекомдоп, 9 працівників планово- економічного, 13 організаційного, 23 сектору обслуговування, завкадрами [4, спр. 1275, арк. 10]. В АМСРР діяв республіканський НКСЗ з 5 осіб, очолюваний заступником наркома Д. Ласкавим. У 1931 р. налічувалося 363 районних та 20 міських інспекторів, 15000 кас «колективізованого селянства», тобто СТВ, 234 МТВД, 44 комітети допомоги, 28 об'єднань сліпоглухонімих, 383 опікунських рад, 6577 будинків інвалідів, 55 будинків нічного притулку [5, спр. 243, арк. 90-92]. На обліку органів собезу перебувало 182479 осіб, у тому числі одержували пенсію -- 116770 пенсіонерів, а для малозабезпечених було надано 1,9 млн. обідів [5, арк. 91].

Діяльність Селянських товариств взаємодопомоги (далі -- СТВ) загалом досліджена [6]. 13 серпня 1930 р. ВУЦВК прийняв постанови «Про реорганізацію селянських товариств взаємодопомоги у селах, де проведено суцільну колективізацію», якою фактично припинив функціонування СТВ, тому що запроваджувалися каси взаємодопомоги колективізованого селянства (далі -- КВКС) [7]. Загальне керівництво ними здійснював НКСЗ, а їх створення відбувалося за рішенням загальних зборів, тобто виник паралелізм, коли КВКС та СТВ співіснували одночасно. Вони виконували деякі соціальні функції (придбання реманенту, допомога матері-селянці, труддопомога), але також створювали умови для колективізації. У 1931 р. бюджет СТВ становив 26,8 млн. крб. [8].

Міські товариства взаємодопомоги (далі -- МТВД) виникли у 1922 р., яких діяло у 1928 р. 154, а в 1932 р. -- 250, до складу яких входило 350 тис. фізичних та 11 тис. юридичних осіб [9]. На балансі МТВД перебувало 1055 підприємств, де працювало 80 тис. робітників, які виробляли продукції на 108 млн. крб. [9]. Міські товариства мали лікарні, амбулаторії, установи курортно-санаторного лікування, надавали допомогу дітям, утримували тимчасово непрацездатних. У 1933 р. в органах управління МТВ працювало 776 осіб, з них євреї становили 617, українці -- 118, росіяни -- 22, а фактичним організатором цієї системи соціальної допомоги був Марк Львович Донськой [10, спр. 6, арк. 13]. МТВД переймалися харчуванням декласованих елементів міста, а в роки голоду -- влаштовуванням безкоштовних обідів з денною нормою хліба 200 гр. [10, арк. 75] Товариства мали у своєму користуванні 2969 га придатної землі [11, спр. 144, арк. 1], тобто займалися самозабезпеченням сільськогосподарською продукцією. Організаційною мережею міських товариств взаємодопомоги керувала Центральна комісія МТВД при НКСЗ, яка 21 лютого 1931 р. набула такого статусу, а раніше мала права структурного відділу НКСЗ [12, спр. 1, арк. 55]. Керівним органом була президія, членами якої були М.Л. Донськой, К.К. Демченко, а поточну роботу виконували референти та інспектори.

До самодіяльних структурних підрозділів НКСЗ слід віднести Центральний комітет допомоги хворим та пораненим червоноармійцям, їх родинам та червоноармійцям (Всеукрцекомдоп), яка мала 7 штатних службовців [12, арк. 62]. Вона діяла на принципах госпрозрахунку в системі НКСЗ, мала 107 районних та міських організацій з статусом громадських об'єднань [13].

Статус всеукраїнських центрів, крім ЦК СТВ, ЦК МТВД, Всеукр- цекомдопу, мали Постійна комісія в справах призначення персональних пенсій республіканського значення, Всеукраїнська спілка кооперацій інвалідів (Вукопінсоюз), Всеукраїнських політичних курсів для інвалідів, технікум для глухонімих, Будинок ветеранів революції, санаторій для туберкульозних хворих. Периферійну мережу системи соціального забезпечення становили райвиконкоми, міські, селищні й сільські ради, товариства взаємодопомоги, каси колективізованого селянства, кооперативні об'єднання інвалідів, товариства сліпих і глухонімих. У межах району керівні та контрольні функції перебрали на себе райвиконкоми, а оперативні, тобто виконання повсякденної роботи [14], покладалися на міські та сільські ради. Наркомсобез займався плануванням та організацією їх виконання, видавав закони і нормативні акти, здійснював перевірку і контроль, забезпеченням кадрами [14, с. 41]. Зокрема, у 1930 р. Наркомсобез УСРР передав на розгляд законодавчих органів проекти законів: про збільшення розміру пенсій і допомог для інвалідів війни, родин інвалідів війни, в разі їх смерті; родин військових службовців, що втратили годувальників; родин, що перебувають у лавах РСЧА -- РСЧФлоту. Законопроект передбачав розміри пенсій для інвалідів у містах і селищах 15, 20 і 30 крб. Відповідно груп інвалідності, а для сільських місцевостей -- 6, 8 і 12 крб. на місяць [14, с. 41]. На поховання пенсіонерів виділяли у містах 35 крб., у селах -- 20 крб. [14, с. 42]. 20 вересня 1936 р. соціальне забезпечення поширювалося згідно постанови НКСЗ УСРР на членів родин військовослужбовців, полеглих або без вісти пропалих під час Громадянської війни, а також родин рядового складу, що загинули без вісти у складі частин старої армії [15]. У 1935 р. наркомом соціального забезпечення призначили І.Ф. Слинька, котрий перебував на цій посаді до 14 березня 1936 р. [16], відколи Нарком- соцзабез УСРР очолив Іван Михайлович Кудрин [17].

7 серпня 1932 р. НКСЗ УСРР прийняв рішення про скорочення адміністративно-господарських витрат та зміцнення фінансової дисципліни в громадських організаціях, яким ліквідував функції міських інспекцій собезу в містах обласного підпорядкування, переклавши їх на обласні відділи соціального забезпечення [18]. 27 квітня 1933 р. Економічна нарада при РНК УСРР ухвалила постанову про роботу промислових підприємств системи наркомсоцзабезу, орієнтуючи їх на максимальне використання місцевої сировинної бази, відходів та бракованої продукції державної промисловості [19]. 20 вересня 1933 р. Раднарком УСРР та Всеукраїнська рада профспілок, розглядаючи реорганізацію Наркомату праці, передали кошти соціального страхування профспілкам, а саму систему соцстраху формували за виробничо-галузевим принципом, зосередивши керівництво нею в профспілкових комітетах [19]. Таким чином, якщо співставити організаційну структуру і функції системи собезу 1920-х і 1930-х років, то вона революціонізувала в сторону децентралізації апарату управління, надання більшої самодіяльності центральним підрозділам, а з другого боку потрапляла в організаційну і функціональну залежність від виконавчих органів влади -- робітничих та селянських рад. ЦВК УСРР, будучи найвищим законодавчим органом, заслуховував доповіді НКСЗ УСРР та ухвалював на їх підставі відповідні рішення. Так, 16 травня 1935 р. Президія ЦВК УСРР ухвалила постанову «Про стан соціального забезпечення в УСРР», констатуючи збільшення витрат у 2,7 рази на потреби собезу, що дало змогу охопити допомогою 500 тис. осіб, з них 78,5 тис. забезпечувались пенсіями [20]. У жовтні 1934 р. діяло 16204 каси громадської взаємодопомоги колгоспників, які охопили 2,4 млн. осіб [20]. Визнаючи досягнення, хоча кількість пенсіонерів порівняно з 1920-ми роками суттєво зменшилася, а каси в колгоспах періоду голодомору 1932-1933 рр. не діяли, вищий законодавчий орган УСРР виокремив причини малоефективної роботи НКСЗ: надання переваги бюрократично-канцелярським методом, недостатнє використання громадських організацій, «засмічення» інвалідної кооперації «спекулятивними, класово ворожими елементами», незадовільне керівництво системою соціального забезпечення з боку облвиконкомів. При обласних відділах охорони здоров'я передбачалося створення постійних бригад з питань соціальної допомоги, а для зміцнення органів собезу висували кращих голів сільських рад та різних активістів. У великих містах з метою подолання проблеми жебрацтва та «інших рештки соціальних аномалій» створювалися трудові колонії закритого типу для «трудового перевиховання соцаномаліков» [20]. Привертає увагу концентрація роботи з «рештками соціальної аномалії», тобто усунення катастрофічних наслідків голоду, політики розкуркулення, масових репресій, які супроводжувалися епідемічними захворюваннями серед населення, дитячою безпритульністю, жебрацтвом, проституцією. 2 вересня 1937 р. ЦВК та РНК УСРР внесли зміни до Кодексу законів про сім'ю, опіку і про акти громадянського стану, які зміцнювали функції і права радянських органів влади. Центральну опікунську раду при НКСЗ ліквідували, залишивши за наркоматом право перевірки та обліку майна підопічних, а також підготовку різних інструкцій [21].

Виразником ефективності функціонування системи соціального забезпечення може слугувати становище військовослужбовців та їхніх родин, тобто здійснення державою соціальної політики до цієї специфічної категорії населення. У серпні 1930 р. НКСЗ УСРР констатував «най- незадовільний стан» забезпечення «родин військових службовців», яке виявилося у недостатньому асигнуванні, їх неповному охопленні пільгами [22]. ЦВК і РНК СРСР 13 грудня 1930 р. постановив, щоб витрати на забезпечення родин військовослужбовців строкової служби і територіальних частин РСЧА здійснювалися не з місцевого бюджету, а державного бюджету союзних республік [23]. Норми допомоги визначав щорічно уряд залежно від складу сімей та місцевості. Право на соціальне забезпечення мали родини рядового і молодшого складу строкової служби в РСЧА або курсанти 3-х місячних курсів першого року служби територіальних частин [24]. В інструкції НКСЗ УСРР від 29 червня 1932 р. були виписані основні принципи забезпечення родин військовослужбовців, у тому числі непрацездатних [25], але про них тоді мало дбали, тому що плани хлібозаготівель торкнулися їхніх господарств, незважаючи на проголошені пільги. У 1932 р. НК РСІ констатував, що «основний контингент скаржників червоноармійців -- це колгоспники» [26]. Держава асигнувала у 1930 р. -- 1 млн., у 1931 р. -- 2,1 млн., у 1932 р. -- 2,8 млн. крб. для запровадження механізму надання пільг червоноармійців, що дозволило охопити 28171 родину, з них 18290 на селі [26]. Однак, судячи зі звітів районних комісій Робітничо-селянської інспекції, у Гайсинському районі в січні 1932 р. 266 сімей червоноармійців не мали допомоги, у Сквирському -- 84, а також одержали «тверде завдання по хлібозаготівля» [26]. Допомога надавалася, але дуже рідко у розмірі 10-20 крб., а родинам червоноармійців дописували ту кількість трудоднів, яка дорівнювала середньому заробітку призваного до РСЧА колгоспника [27]. Рішення конструктивне, але враховуючи той факт, що протягом 1931-1933 рр. колгоспи фактично припинили оплату праці на трудодні, виконуючи хлібозаготівельні плани, селянські родини червоно- армійців залишили без допомоги. Охоплення родин військовослужбовців соціальною допомогою у 1931 р. становило 69,6% до загальної кількості зареєстрованих, тобто «недохоплення» значне, а в сільських районах -- 55% [28]. Райвиконкомам бракувало коштів на виплату пільг і допомог родинам червоноармійців, а середньорічної грошової допомоги 232 крб. [29], якщо її одержували, не вистачало. Демобілізованим у травні 1933 р. червоноармійцям, які поверталися до міст, МТВД видавали також на харчування: сніданок -- 22 копійки, обід -- 45 копійок [30]. 20 березня 1935 р. ЦВК УСРР скасував всі попередні урядові постанови стосовно забезпечення родин військовослужбовців, видані у 1931, 1933, 1934 роках, відтак продемонстрував тимчасову спрямованість соціальної політики держави стосовно цієї категорії громадян, зумовлену загостренням політичної ситуації в суспільстві періоду колективізації, розкуркулення, терору і масового голодомору.

У серпні 1935 р. НКСЗ УСРР розробив та видав «Положення про персональні пенсії місцевого значення, порядок їхнього призначення». Їх призначали за видатні заслуги у справі соціалістичного будівництва, лікарям, що втратили працездатність внаслідок боротьби з епідемією, а виплачували за віком: чоловікам -- з 60 років, жінкам -- після 55 років . 25 березня 1937 р. в інструкції НКСЗ йшлося про порядок клопотання про призначення персональних пенсій республіканського значення, які надавалися за «виключні заслуги» перед республікою [33]. РНК

УСРР 14 вересня 1937 р. постановив збільшити пенсії інвалідам Громадянської війни і військовослужбовцям РСЧА, колишнім червоногвар- дійцям і червоним партизанам [34]. Для інвалідів першої групи без підсобного господарства -- 65 крб., з господарством -- 40 крб. [34].

Таким чином, упродовж 1930-х рр. система соціального забезпечення в УСРР зазнала суттєвої реорганізації, яка торкнулася структурних підрозділів НКСЗ, які здобули відносного автономного статусу у формі всеукраїнських центрів з власними підрозділами. Спостерігалася організаційна залежність первинної ланки собезу від виконавчих структур органів радянської влади -- райвиконкомів, міських, селищних та сільських рад. Органам собезу бракувало коштів, незважаючи на збільшення асигнувань держави, тому загалом конструктивність постанови залишалися декларативними. У роки голоду 1932-1933 рр. система собезу, особливо на селі, не виконувала притаманних їй соціальних функцій, навіть стосовно тих суспільних груп, які перебували в РСЧА. Активізація уваги до матеріального забезпечення родин червоноармійців, яка стала помітною упродовж 1931-1934 рр. на рівні законодавчих актів держави, переслідувала політичну мету -- унеможливити невдоволення в армії. Розміри пенсій та одноразових допомог виявилися мізерними, які були нижчими від прожиткового мінімуму.

Джерела та література