Путь в никуда: социальная политика Комитета членов Всероссийского учредительного собрания (июнь — ноябрь 1918 г.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт истории СО РАН

Новосибирский государственный университет

Путь в никуда: социальная политика Комитета членов Всероссийского учредительного собрания (июнь -- ноябрь 1918 г.)

Рынков Вадим Маркович

канд. ист. наук, ст. науч. сотр., доц.

Аннотация

Социальная политика Комитета членов Всероссийского учредительного собрания (Комуча) определяется в статье как одна из важнейших составляющих его деятельности, наиболее полно отражающих специфику «третьего пути» в Гражданской войне. Историографический анализ свидетельствует, что до сих пор внимание исследователей привлекали только ее отдельные аспекты, а целостное видение не сформировалось. Автор выявляет специфику взаимодействия власти и общества при Комуче. Включение в процесс принятия решений множества разнородных объединений привело к формированию полицентрической модели выработки социальной политики, которая и реализовывалась как результат взаимодействия разных политических сил. Исследованы основные направления социальной политики Комуча: регулирование имущественных отношений, социально-трудовая сфера, помощь беженцам, поддержка военнослужащих и их семей, социальные трансферты, политика в сфере образования. Кроме первых двух, остальные оставались в зачаточном состоянии. Наряду с началом возвращения собственности поволжское правительство продолжало изъятия, а большую часть национализированного передало органам местного самоуправления. Многочисленные предписания в области развития рабочего законодательства ориентировались на установления социального компромисса, к достижению которого не было материальных и политических предпосылок. Комуч стремился минимизировать социальные расходы, разгрузить правительственный аппарат, переложив социальные обязательства на органы местного самоуправления, предпринимателей, общественные организации. Помощь социально необеспеченным группам оказывалась эпизодическая, в основном на последнем этапе существования органов власти Комуча, и нацеливалась преимущественно на помощь правительственным служащим. Нормативные предписания Комуча плохо согласовывались с его собственными декларациями, не соответствовали представлениям основных групп населения о социальной справедливости и не могли быть реализованы в сложившейся общественной ситуации. Органы местного самоуправления, армия, мощные общественные корпорации, такие как профессиональные союзы, предпринимательские организации, советы кварталов и др., игнорировали предписания власти и действовали исходя из собственных интересов.

Ключевые слова: Комитет членов Всероссийского учредительного собрания, Комуч, социальная политика, Гражданская война, политический режим, законодательство, Поволжье, Урал.

Road to Nowhere: Social policy of the Committee of the All-Russian Constituent Assembly

Institute of History of Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences, Novosibirsk, Novosibirsk State University

Abstract

Social policy was one of the most important components of politics in Komuch, most fully reflecting the specifics of a “third way” in the Civil War. Historiographical analysis shows that, until now, scholarly attention has focused on its individual aspects, and a holistic view has not yet been created. The article reveals specifics of interactions between the authorities and society in Komuch. Inclusion of many heterogeneous associations in the decision-making process led to the formation of a polycentric model for developing social policy, which was implemented as a result of the interaction of different political forces. The main facets of Komuch social policy included regulating property relations, social and labor spheres, assistance to refugees, support for military personnel and their families, social transfers, and education policy. Except for the first two, these policies remained in their infancy. Along with beginning to return property, the Volga government continued seizures, and transferred most of what was nationalized to local governments. Numerous prescriptions in the field of workers' legislation focused on establishing a social compromise, to the achievement of which there were no material and political prerequisites. Komuch sought to minimize social spending, to free up the state apparatus by shifting social obligations to local governments, entrepreneurs, and public organizations. Assistance to socially disadvantaged groups was episodic, mainly at the last stage of the existence of the Komuch authorities and aimed mainly at helping state officials. Regulatory prescriptions were not consistent with declarations and did not correspond to main main groups' ideas about social justice and could not be realized in the current social situation. Local governments, the army, powerful public corporations, such as trade unions, business organizations, neighborhood councils and others, ignored the prescriptions of the authorities and acted on their own interests.

Keywords: Komuch, social policy, civil war, political regime, legislation, Povolzhye, Urals.

Постановка проблемы

Комитет членов Всероссийского учредительного собрания (далее также -- Комуч) существовал с 8 июня по 3 октября 1918 г В период наибольшего влияния его юрисдикция распространялась на территорию нескольких губерний Поволжья и Урала. Большинство членов Комуча принадлежало к партии эсеров, меньшинство -- к другим социалистическим партиям и группам. Попытка умеренных социалистов выстроить отношения власти и общества, которые сами они характеризовали как «демократические», реализовать собственный вариант социально-экономических преобразований была уникальной. Уже по этой причине деятельность Комуча заслуживает пристального внимания.

Избрание в качестве предмета исследования социальной политики Комуча обосновано намерением выявить особенности «социалистического духа» преобразований, впервые не только продекларированных, но и воплощавшихся на практике. Одновременно именно данная предметная область позволяет полнее осмыслить сложности и противоречия реального политического процесса, протекавшего в экстремальных условиях вооруженного противостояния, расколовшего общество.

Опыт изучения

Столетний юбилей событий Гражданской войны в Поволжье -- удачное время для историографической рефлексии. По истории Комуча написано много. Но далеко не все сюжеты освещены с одинаковым вниманием. Если отбросить идеологическую ангажированность советской историографии и учесть тематические приоритеты, то придется признать преемственность советских и постсоветских научных исследований. Начиная от первых брошюр, носивших скорее пропагандистский, нежели исследовательский характер, и заканчивая последними публикациями в академических журналах, основные усилия направлялись на изучение политики Комуча, касавшейся рабочих и крестьян, а также военного строительства.

Первые описания и оценки внутренней политики Комуча даны его руководителями и непосредственными противниками. Одно направление историографии восходит к самооценкам, сформулированным еще по ходу событий¹. Эти оценки развиты и детализированы в эмигрантских публикациях, авторы которых с опорой на законодательство, прессу и собственные воспоминания попытались изложить основные направления деятельности поволжского правительства и проанализировать причины его неудач². И. М. Майский в изданной в СССР мемуарно-исследовательской книге дал наиболее критическую оценку результатов деятельности Комуча. Он противопоставил политические декларации, нацеленные на поиск социального компромисса, реальной политике поволжского правительства, увязшей в противоречиях между крайними полюсами политического спектра: мощным большевистским подпольем с одной стороны и реакционной буржуазией и военщиной -- с другой³.

Советская исследовательская парадигма базировалась на совершенно иных основаниях. Первоначальная оценка поволжского правительства его противниками отражена в опубликованной в 1919 г. брошюре, имевшей, помимо прочих материалов, разделы о политике Комуча в отношении буржуазии, крестьянства и рабочих⁴. По убеждению ее авторов, социалистический состав и программа Комуча существовали лишь для отвода глаз. На самом деле его рабочий аппарат включал представителей буржуазии, которые и заправляли в своих интересах всей экономической деятельностью правительства. Однако самарские буржуа относились к Комучу с нескрываемым презрением, ожидали и всеми силами приближали его падение. В отношении крестьян политика выразилась в восстановлении владельческих прав помещиков, лишь несколько сдерживаемом властью; рабочие подверглись репрессиям, их организации -- разгрому.

Раз утвердившаяся концепция в дальнейшем обрастала фактами. В их подборе приоритет неизменно отдавался советской прессе и материалам ист- парта. Сознательных рабочих историки отождествляли с большевиками, что позволило произвести подмену рабочей политики перечнем репрессий против инакомыслящих пролетариев. Другие направления внутренней политики Комуча тоже растворились в описании череды непрерывных актов зверств над трудящимися⁵.

Ситуация стала меняться в постсоветский период. Источниковая база современных исследований расширилась за счет активного привлечения законодательства и архивных материалов. В посвященных Комучу монографических исследованиях отражены многие проблемы его внутренней политики⁶. Основные усилия историки направили на переосмысление аграрной политики поволжского правительства, что вполне вписывается в отечественную историографическую традицию⁷. Некоторые авторы выделили новые аспекты внутренней политики Комуча (торгово-промышленную, образовательную политику) и посвятили им специальные исследования⁸. Самым примечательным историографическим фактом стало вычленение социальной политики Комуча в качестве самостоятельного направления⁹. Правда, Н. Н. Кабытова под социальной политикой понимает аграрно-крестьянскую, а Е. Е. Иванов и М. А. Кудинов сводят ее к деятельности в области образования. С. В. Макарчук, сделав обзор некоторых делопроизводственных документов, обоснованно пришел к выводу о серьезности намерений Комуча при решении социокультурных проблем¹⁰.

Настоящим историографическим прорывом стало введение в научный оборот нормативной базы Комуча, протоколов заседаний его высших органов и некоторых других делопроизводственных документов¹¹, что создало предпосылки для глубокого переосмысления опыта организации противостояния большевикам в Поволжье.

Социальная политика Комуча: границы понятия и основные акторы

Одной из фундаментальных научных проблем остается адекватное определение границ социальной политики. Существует ее узкая и широкая трактовка. В узком смысле под ней принято подразумевать деятельность по выплате социальных пособий, оказанию материальной, трудовой, медицинской и иных видов помощи группам населения, не способным самостоятельно обеспечивать себя. В дореволюционной России этим занимались преимущественно благотворительные организации, как частные, так и аффилированные с государством. Широкая трактовка социальной политики, в свою очередь, допускает два подхода: 1) деятельность государства по структурированию общества путем перераспределения в нем доходов, выстраиванию отдельных групп населения в социальную иерархию путем большего или меньшего учета их интересов, включения в процесс принятия решений; в этом случае допустимо вычленение политики в отношении рабочих, крестьян, предпринимателей, помещиков и более дробных групп населения; 2) деятельность государства по поддержанию социально значимых сфер жизнедеятельности общества, таких как образование, культура, здравоохранение, социальное обеспечение, а также по регулированию социально-трудовых отношений.

Упомянутые подходы задают различную структуру социальной политики. В основу настоящего исследования положен второй из них, но и первый также необходимо учитывать. При широкой трактовке социальной политики принципиальное значение имеет институционализация процесса принятия политических решений, т. е. тот набор формальных и неформальных каналов обратной связи, через которые отдельные группы населения могут влиять на правительство. Именно здесь уроки Комуча остаются неосмысленными и недооцененными. Между тем поволжское правительство пошло по пути создания множества органов, допустив представительство во власти разнородных общественных сил.

Отдельно следует оговорить сложность релевантного определения границ, в которых целесообразно изучать социальную политику Комуча. Председатель поволжского правительства В. К. Вольский так обрисовал ее: «...незыблемость закона Всероссийского] Учредительного] собрания об уничтожении частной собственности на землю, об охране труда и прав промышленных и торговых рабочих, свободы коалиций и т. д., запрещении локаута»¹². Революционная эпоха предлагала куда более разнообразные вызовы. Потому в данном исследовании социальная политика структурирована исходя из реальной деятельности Комуча. Есть все основания полагать, что такой исследовательский прием имеет определенный эвристический потенциал.

Установить акторов, участвовавших в выработке социальной политики поволжского правительства, -- задача достаточно сложная. Уже на второй день существования Комуч выделил из своего состава руководителей отделов, позже преобразованных в ведомства, а с 15 августа 1918 г. учредил из них Совет управляющих ведомствами. После самоликвидации Комуча 3 октября 1918 г. Совет управляющих ведомствами в обновленном и сокращенном составе переехал в Уфу и работал до 2 декабря¹³. Примерно пятая часть нормативных актов Комуча (41 из 194) отражает его социальную политику¹⁴. Экономические мероприятия Комуча разрабатывались в Финансовом совете, Хлебном совете, Совете по торгово-промышленным делам с участием высших служащих и представителей общественных организаций.

Комуч проводил курс на восстановление деятельности органов местного самоуправления и расширение их полномочий. Именно данное обстоятельство стало источником многочисленных конфликтов. Передача органам самоуправления части функций советов и наделение их новыми функциями часто означали санкционированное властью вмешательство в дела собственников, что, в свою очередь, породило очередной (первый был после Февральской революции, второй -- после установления советской власти) виток создания новых корпоративных представительств. Предприниматели, рабочие, владельцы и арендаторы, простые обыватели стремились объединиться для защиты своих профессиональных, социальных и бытовых интересов, реанимируя старые или учреждая новые общественные организации.

Самара стала местом проведения многочисленных съездов, призванных транслировать позицию отдельных социальных групп. В действительности они получили возможность консолидироваться, организовываться и договариваться о солидарной реакции на действия властей. Как правило, корпоративные группы имели эффективные каналы передачи информации через специальные периодические издания и сети социальных связей. Провозглашенные и реализованные свобода собраний и свобода слова стали мощным фактором мобилизации социальных групп. Едва ли такой режим взаимодействия власти и общества можно отнести к демократическим, если отсутствует солидарность по ключевым вопросам перспектив развития, а мобилизация сегментирует общество на противоборствующие лагеря и группы.

Комуч старался максимально, насколько это было возможно, учесть интересы общественности, включив представителей от отдельных организаций в состав различных согласовательных институций (комитетов, комиссий, советов и т. д.). В результате возник причудливый конгломерат старых и новых организаций и учреждений; отдельные из них даже были наделены полномочиями принимать публично-правовые решения: Самарский губернский совет народного хозяйства, советы рабочих депутатов, советы кварталов. Они действовали на основе учредительных документов, конфликтовавших друг с другом, а их совместная деятельность подчас противоречила здравому смыслу, порождала многочисленные социально-политические конфликты. Выборное начало смешивалось с корпоративным выдвижением, вместо правильного и понятного делегирования полномочий формировалось ситуативное представительство, причем наиболее консолидированные и агрессивно действовавшие силы быстро набирали очки. В результате социальная политика вырабатывалась полицентрично, реализовывалась в процессе взаимодействия множества политических сил.

Имущественная сфера: перекрестье всех огней. Нормативная база Комуча предполагала восстановление правопорядка в имущественной сфере с учетом интересов широких масс населения. Реализация такого подхода толкала на путь лавирования между разными группами собственников и трудящихся, многочисленных оговорок по поводу коллизий социально-трудовых отношений и поиска промежуточных, паллиативных мер. Серия приказов Комуча передавала все имущество, под разными основаниями отчужденное советской властью, во временное распоряжение органов местного самоуправления и советов кварталов: отдельные помещения, предметы обстановки, предприятия и учреждения торговли, досуга и бытового обслуживания, промышленные предприятия и частные земельные участки¹⁵. Возникала парадоксальная ситуация: то, что при советской власти подвергли реквизиции, национализации или муниципализации, владельцам только обещали в перспективе вернуть, а те, кто избег изъятий, получили возможность полностью восстановить распоряжение объектами своей собственности.

Более сложная процедура предусматривалась для денационализации фабрично-заводских предприятий. 8 июля 1918 г. для решения их судьбы была учреждена комиссия из представителей разных учреждений и организаций, в том числе бывших владельцев и фабрично-заводских комитетов¹⁶. Спустя месяц в ответ на заявления с мест о денационализации Комуч учредил и уездные комиссии¹⁷. Положение от 18 августа 1918 г. и еще ряд документов детализировали порядок денационализации. В них удалось найти баланс интересов собственников, работников и правительства, сформулировать механизмы урегулирования возможных взаимных материальных претензий. Правительство оставило за собой право выбирать способ сохранения общественно значимых производств путем выдачи кредитов либо выкупа предприятий «по справедливой оценке». Возвращение должно было сопровождаться утверждением внутреннего распорядка работы предприятия, штатов, тарифов оплаты труда¹⁸. Общее управление бывшими национализированными предприятиями и процессом денационализации осуществлял Губернский совет народного хозяйства, что гарантировало учет интересов рабочих и государства¹⁹. Для оформления возврата предприятия при оптимистичном сценарии требовались месяцы переговоров. В результате первые единичные положительные решения появились в конце сентября²⁰.

В сельской местности положение было более сложным. Исследователи многократно анализировали нормативную базу Комуча, но неизменно формулировали тезис о восстановлении прав помещиков собрать произведенный ими урожай и приводили ряд примеров возвращения частных владельцев в деревню²¹.

Реальное значение законодательства было иным, как и его контекст. Приказ Комуча от 22 июля 1918 г № 124 «Об уборке озимых, учете скота и инвентаря», во-первых, касался собственнических прав не на землю, а только на урожай; во-вторых, вводил принцип уборки урожая теми, кто произвел посев. Но случаи посева помещиками озимых осенью 1917 г. скорее исключение, чем правило. Гораздо чаще их землями распоряжались крестьяне соседних селений. Именно им прежде всего и был адресован приказ, так как в ходе сельскохозяйственных работ между крестьянами продолжались земельные конфликты и нередко уже засеянная ими земля оспаривалась жителями другого селения, препятствовавшими сбору урожая. Однако и эти исключения сопровождались множеством оговорок. Уборка урожая посевщиком, хозяйство которого признавалось нетрудовым, происходила под контролем местных земельных комитетов. При отсутствии у него возможности самостоятельно убрать урожай его убирали силами земства²².

24 июля 1918 г. Комуч откорректировал Приказ № 124 особым распоряжением. Владелец мог воспользоваться собственным инвентарем для уборки своих полей, а сами посевы брались под охрану. Но посеянный частными владельцами и арендаторами хлеб «предназначался для нужд государства»²³. Дополнительные механизмы обеспечения доступа владельцев к урожаю, сколь бы грозными они ни выглядели на бумаге, не дали никакого результата. Как свидетельствует документация уездных земельных комитетов, не только помещики, но даже хуторяне и жители арендных поселков, чьи хозяйства местные земельные комитеты признавали вполне трудовыми, не имели возможности воспользоваться произведенными посевами -- крестьяне-общинники их не допускали к своим наделам²⁴. Ни один помещик так и не смог убрать хлеб²⁵.

Произведенные ранее разделы скота и сельскохозяйственного инвентаря землевладельцев между крестьянами не подлежали пересмотру. Более того, летом 1918 г. волостные и уездные земельные комитеты продолжали утверждать такие разделы²⁶. Они же произвели полный учет садов и мельниц, отнеся те из них, которые использовались частными лицами с целью извлечения прибыли, к нетрудовым хозяйствам, подлежащим передаче земствам²⁷. Начатая еще весной 1918 г. перепись земствами имущества частных хозяйств и их дальнейшая муниципализация продолжились летом и осенью²⁸. 17 июля 1918 г. Комуч утвердил Постановление Самарского губернского земельного комитета от 20 июня 1918 г., предписывавшее всем учреждениям и частным лицам сдать в губернский землемерно-технический отдел документы, удостоверявшие права собственности на земельные участки. Это лишило землевладельцев возможности осуществлять сделки купли-продажи или залога земельных участков²⁹.

Земельное законодательство Комуча не устроило органы власти Уфимской и Оренбургской губерний, формально подчиненных самарскому правительству. Произведенная ими ревизия полученной от Самары нормативной базы позволяла в большей степени учитывать интересы собственников земли, скота и инвентаря³⁰.

Наследие советской власти в сфере имущественных отношений оказалось для Комуча слишком тяжелой ношей. Часть имущества вернулась в полное распоряжение владельцев, часть оставалась достаточно продолжительное время в распоряжении тех, кто получил доступ к нему при большевиках; наконец, значительная часть была передана в «доверительное управление» сторонних организаций -- как правило, земств и городских управ. В условиях глубокого экономического кризиса это в одних случаях становилось внезапной привилегией, в других -- ложилось бременем непосильных расходов, порождало новые взаимные имущественные претензии.

Социально-трудовые отношения. Возглавивший Ведомство труда И. М. Майский, единственный меньшевик в правительстве, позже в мемуарах обвинял в срыве реализации своей программы военных, якобы выхолащивавших поправками вполне приемлемые для рабочих трудовые законы и нарушавших репрессиями против профсоюзов намеченный им социальный компромисс³¹.

В тупик изначально загонял ситуацию сам руководитель ведомства. Свои циркулярные распоряжения он адресовал не только местным подразделениям ведомства, но и всем профсоюзным и предпринимательским организациям, что многих раздражало. Он начал с провозглашения действительности всех советских декретов в трудовой сфере, всех коллективных договоров, заключенных при советской власти, с уверений в сохранении всех органов рабочего контроля, запрета локаутов³², что с радостью подхватила и растиражировала профсоюзная пресса³³. Но потом он выпустил инструкцию, предлагая подчиненным опираться на постановления Временного правительства. В августе появилась серия циркуляров, запрещавших всякое вмешательство профсоюзов и органов рабочего контроля в процесс производства и распределения продукции³⁴, а также содержавших пояснения о необходимости пересмотра с участием предпринимателей коллективных договоров, принятых при советской власти рабочими в одностороннем порядке³⁵.

Самыми болезненными проблемами в социально-трудовой сфере стали сокращение рабочих мест и урегулирование размера заработной платы. Множество мелких предприятий, не подвергнутых при советской власти официальной национализации или муниципализации, оказались в правовом вакууме. Они возвращались явочным порядком, что сопровождалось конфликтами между владельцами и работниками. В первые недели работодатели пытались решать данные вопросы самостоятельно, но вскоре втянулись в сложные взаимоотношения с профсоюзами и Ведомством труда. На денационализируемых предприятиях вопрос о штатах, правилах внутреннего распорядка и производительности труда рассматривался особыми комиссиями из состава владельцев и представителей от рабочих; достижение компромисса становилось условием возвращения предприятий³⁶. Можно представить, какая получалась гремучая смесь, когда владелец, вместо того чтобы поскорее избавиться от зачинщиков захвата его имущества, сталкивался с необходимостью с ними договариваться.

В директивах Ведомства труда многое предназначалось для сдерживания аппетитов буржуазии, но другим концом они ударили по казенным предприятиям и учреждениям. К руководителям ведомства быстро пришло осознание неизбежности антикризисных мер, таких как возвращение профессионального, как правило, прежнего руководства, сокращение убыточных производств, ужесточение режима труда. 7 августа 1918 г даже была учреждена специальная комиссия для обследования казенных предприятий и выяснения мер для восстановления их нормальной деятельности³⁷. Реализовать замысел оказалось крайне сложно. Ярким примером стала попытка Комуча вернуть полномочия прежнему начальнику Оренбургского почтово-телеграфного округа. Почтовые работники проигнорировали все директивы правительства, сохранили коллегиальное управление во всех учреждениях ведомства и даже избрали новый Временный центральный исполнительный комитет округа³⁸. Несколько иначе развивалась ситуация на Самаро-Златоустовской железной дороге. Здесь рабочие и служащие согласились на установление единоначалия при условии, что профсоюз железнодорожников сам выберет начальника дороги и станет утверждать все произведенные им назначения³⁹.

В вопросе об увольнениях избежать реваншистских настроений не удалось; кроме того, их главным источником оказались вовсе не частные владельцы. Дело в том, что служащие правительственных, общественных и частных учреждений и предприятий Урала и Поволжья после разгона Учредительного собрания провели забастовку против советской власти. Забастовкой руководили стачечные комитеты, участники оставались на виду у коллег. После падения советской власти всех уволенных «саботажников» с почетом восстановили в прежних должностях. Пути урегулирования трудовых отношений в связи с забастовкой искали на общем собрании служащих правительственных и общественных учреждений г. Самары. Его решение легло в основу Приказа Комуча от 1 июля 1918 г. № 136. За дни забастовки выплачивался полный оклад, причем уволенным -- до восстановления на службе. Поступившие на места бастовавших штрейкбрехеры увольнялись без всякого вознаграждения⁴⁰. Приказ вызвал волну конфликтов в коллективах служащих и даже публичные протесты, за пределами Самарской губернии выполнялся весьма избирательно⁴¹.

Сложно требовать от предпринимателей сохранить все рабочие места и отказаться от сведения политических счетов с активистами рабочего движения, демонстрируя прямо противоположный пример. Но более значимыми обстоятельствами, толкавшими на увольнения и сокращение зарплат, стали развал хозяйственных связей, отсутствие сырья и средств для продолжения производства. Вполне реалистично оценивая проблемы предприятий, подлежавших денационализации, правительство допускало сокращение штатов при условии документального обоснования такого шага⁴². Известны случаи санкционированного Комучем закрытия казенных и частных предприятий ввиду полного отсутствия сырья для продолжения производственной деятельности⁴³. Наверное, самый значительный пример связан с ликвидацией казенных Ива- щенковских оружейных заводов. Нерентабельность работы заводов была очевидна еще для советских органов, распорядившихся 23 мая 1918 г их закрыть⁴⁴. Комуч не только реализовал данное решение, но и изыскал 2 млн руб. для выплаты заштатного пособия увольняемым рабочим и консервации предприятий⁴⁵.

Для казенных предприятий все трудовые споры разрешались непосредственно Ведомством труда, что означало введение почти ручного управления⁴⁶; от предпринимателей же правительство пыталось требовать соблюдения трудовых норм, опасаясь разжигать конфликты. Не приходится удивляться неуступчивости в вопросах найма и заработной платы торгово-промышленников (чьи кошельки за месяцы революционных пертурбаций серьезно похудели), обнищавших земств и городских управ. Многие работодатели не имели средств ни для сохранения прежнего числа работников, ни для увольнений с выплатой положенного по закону заштатного содержания. Но цены росли, и рабочие проявили солидарность в требовании повышения заработной платы⁴⁷. Президиум Самарского совета профсоюзов с 1 августа 1918 г. стал готовить всеобщую стачку, а 22 августа утвердил общегородские расценки на труд, превышавшие предложенные предпринимателями тарифы на треть⁴⁸. Профсоюзы исходили из прожиточного минимума, работодатели -- из рентабельности.

Высокий уровень безработицы подтолкнул рабочие организации и власть к тому, чтобы всерьез заняться поиском мер повышения занятости. Действовавшие в Поволжье биржи труда провозгласили обязательность своего посредничества между предпринимателями и профсоюзами в деле найма, гарантируя соблюдение утвержденных тарифов. Работодатели уклонялись от такого посредничества, благо обилие безработных давало надежду на легкий подбор дешевых работников без излишних формальностей. Даже правительственные учреждения осуществляли наем низших служащих, игнорируя и профсоюз, и биржу⁴⁹. Для себя Комуч искал обходные пути, чтобы не всегда соблюдать установленные им нормы трудового права. Постановление Совета управляющих ведомствами о предприятиях, работавших на оборону, предусмотрело ряд случаев, когда такие предприятия могли нанимать работников, минуя биржи труда, и увольнять за нерадивость без выплаты выходного пособия⁵⁰.

Социалисты из правительства и органов местного самоуправления рассчитывали сделать биржи труда универсальным институтом полноценного учета движения рабочей силы и его переброски на нужные участки, в том числе между уездами и губерниями, наделить такие биржи директивными полномочиями. Все это осталось нереализованным⁵¹. Пока же профсоюзы стремились сохранить за собой определяющее влияние на рынок труда, не признавали прав работодателей принимать на работу и увольнять, отказывались передавать контроль за кадровыми перемещениями биржам труда, более того, активно занимались собственным нормотворчеством в данной сфере и на практике регулировали кадровые вопросы⁵².

В сложнейшей обстановке производственного кризиса, острейших политико-идеологических противоречий между участниками трудовых отношений, вызывавших паралич всех согласовательных процедур, Ведомство труда приступило к перестройке системы социального страхования.

Состоявшееся 21 июня 1918 г. в Самаре совещание рабочих, предпринимателей, общественности обратилось к Комучу с предложением об организации кассы безработных⁵³. Ее учредили 25 июня 1918 г., причем бюджет складывался из взносов в пропорции: ¹/₃ -- государство, ¹/₃ -- земские и городские органы самоуправления, ¹/₉ -- работники, ²/₉ -- работодатели. Средств должно было хватить на выдачу питания и пособия в размере прожиточного минимума всем, кто зарегистрирован как безработный или занят на общественных работах. После публикации устава Самарской кассы безработных 26 июля 1918 г. Комуч предписал на его основе учредить аналогичные кассы в других городах⁵⁴.

Если учесть, что все эти меры предпринимались на фоне растущей безработицы и падения реальной заработной платы, то неумеренные издержки по страхованию труда могли только усилить кризис в индустриальной сфере (конечно, если бы все предписания соблюдались). Даже в Самаре касса, чтобы приступить к работе, просила правительственную субсидию в 100 тыс. руб.⁵⁵ Средств от правительства она не получила, и потому жалобами на неуплату взносов, в том числе от профсоюзов, деятельность Самарской городской кассы безработных и ограничилась⁵⁶.

Больничные кассы Поволжья продолжали действовать при Комуче. Одни из них успели принять советскую норму отчислений взносов (10 %), другие сохранили установленный Временным правительством размер взносов (4 %). Больничные пособия также колебались от ²/₃ до полного заработка. Учитывая данное обстоятельство, Комуч разрешил кассам сохранить старые правила либо пересмотреть их в диапазоне, допускаемом двумя типами законодательства⁵⁷. В результате больничная касса Самары установила 8 %-ные отчисления предпринимателей, в Оренбурге -- 10 %-ные, которые они аккуратно выплачивали⁵⁸. Никаких новых нормативных актов по этому поводу Комуч не утверждал.

1-7 сентября 1918 г. в Самаре прошел съезд больничных касс «территории Учредительного собрания». На нем управляющий Ведомством труда Комуча И. М. Майский анонсировал подготовку кардинальной реформы в области социального страхования⁵⁹. Но этот завершающий аккорд так и не прозвучал. В последней декаде сентября 1918 г. несколько заседаний успело провести специально созданное при Ведомстве труда совещание по разработке соответствующей нормативной базы. Оно постановило расширить круг страхуемых за счет служащих правительственных, частных и общественных учреждений, учредить Страховой совет и общегородскую больничную кассу⁶⁰. Спешно готовившийся оставить Самару Комуч не успел даже рассмотреть сформулированные совещанием предложения.

Тем не менее, уже находясь в Уфе, Ведомство труда во главе с В. Н. Филипповским пыталось следить за исполнением действовавших законов. В частности, все работодатели в очередной раз получили предупреждение об обязательной выплате увольняемым выходных пособий без всяких скидок на обстоятельства, связанные с эвакуацией⁶¹. Продолжало оно и разработку трудового законодательства, но в очень необычном режиме. В связи с запретом забастовок командующим войсками Самарской группы генералом С. Н. Войцеховским Совет управляющих ведомствами принял «Положение о третейском суде», обязав стороны, не разрешившие трудовой конфликт путем переговоров, подчиняться решениям таких судов⁶².

Трудовые отношения, безусловно, являлись предметом наибольшего внимания Комуча. Стремление перегрузить эту сферу максимальным числом норм и институтов регулирования и контроля наткнулось на два препятствия: на чрезмерное влияние профессиональных союзов, блокировавших стремление власти к поиску социальной равнодействующей, и на глубокий экономический кризис, при котором чрезмерное увеличение социальной нагрузки на бизнес неуместно и попросту вредно.

социальный всероссийское учредительное собрание

Беженство и эвакуация

Массовая вынужденная миграция стала одной из крупных гуманитарных проблем Первой мировой войны, вызвала большие государственные расходы, появление сети специальных органов. 31 июля 1918 г. Комуч упразднил губернские, уездные и городские комитеты о беженцах, мотивируя свое решение тем, что большинство беженцев давно «приискало» жилье и работу. Попечение о потерявших трудоспособность беженцах следовало осуществлять наравне с заботой о других требующих социального обеспечения гражданах⁶³. Такая позиция выглядела не чем иным, как закапыванием головы в песок. Согласно отчетам беженских организаций Поволжья, далеко не все их подопечные имели доход и кров. С осени 1917 г. толпы голодных беженцев без теплой одежды бродили по городам. Советская власть отпустила небольшие кредиты, но только на содержание беженских приютов⁶⁴.

К уже существовавшим социальным проблемам вскоре добавились новые. В первых числах сентября началось отступление Народной армии. Только в Самаре к 27 тыс. беженцев Первой мировой войны добавились около 20 тыс. беженцев из Казани, Симбирска, Сызрани⁶⁵. С 13 по 24 сентября 1918 г. Комучу пришлось трижды выделить средства на устройство беженцев в общей сумме 4 млн руб.⁶⁶

Однако даже такие меры не обеспечили необходимое финансирование, тем более что они оказались не подкреплены организационно. Беженство застало правительство врасплох, и превращение его в организованную эвакуацию осталось только намерением. Военные вводили население и власть в заблуждение заявлениями о стабильности фронта, эвакуационные комиссии бездействовали, городские власти спешно устраивали прибывавших на ночлег в школы и общественные здания. Самарское губернское земство на свои средства учредило питательные пункты на вокзалах и пристанях, истратило за три недели 69 тыс. руб., оказав помощь только 5 тыс. беженцев⁶⁷. Никто не работал на перспективу, готовя условия для дальнейшего выезда гражданского населения. Эвакуацию правительственных служащих оттягивали, самовольно покидавших места службы грозили лишить прав на эвакуационное пособие. Беженцев пытались перебросить на Южный Урал, размещая в сельской местности и оставляя им лишь перспективу «самопрокорма», или дальше в Сибирь, угрожая лишить пайков тех, кто не подчинится такому принудительному расселению⁶⁸.

Лишь 4 октября, за два дня до сдачи Самары, Совет управляющих ведомствами распорядился начать эвакуацию правительственных служащих в Уфу. К этому времени часть жителей города уже в панике разбежалась. Выехавшие чиновники смешались с бессистемно бежавшим населением. Его прием в Уфе организовали общественные организации, получившие от Комуча остатки «беженских» средств через уездный совет по делам беженцев⁶⁹. Но начавшую налаживаться работу сорвала прибывшая в город эвакуационная комиссия Комуча. Она потребовала сдать ей все дела и суммы, и организованный прием беженцев на этом прекратился⁷⁰. Созданный взамен губернский комитет помощи беженцам занялся преимущественно устройством судьбы правительственных служащих⁷¹. В ноябре, после выпуска краткосрочных обязательств Комуча, беженским организациям выделили 554,5 тыс. руб., в том числе 300 тыс. руб. на эвакуацию беженцев из Прикамья, с тем чтобы не направлять их в переполненную беженцами Уфу⁷². Часть сумм пошла на эвакуацию некоторых правительственных учреждений из Уфы на восток. В дальнейшем заниматься устройством поволжских беженцев пришлось Временному всероссийскому и Российскому правительствам⁷³.

Служащих правительственного аппарата не обошли вниманием в самые катастрофические дни. Двигавшиеся через Самару чиновники получали в дороге жалование и пособие на эвакуацию. Добиравшимся напрямую до Уфы служащим Казанской и Симбирской губерний тоже выдали недополученное на местах жалование, эвакуационное пособие в размере месячного оклада со всеми надбавками, подыскивали им квартиры, устраивали их на службу в учреждения Уфимской губернии⁷⁴. 12 октября 1918 г. всем работникам правительственных учреждений выдали месячный оклад в счет эвакуационного пособия, 14 октября все выплаты распространили на служащих губернских и уездных учреждений⁷⁵. 19 октября 1918 г. Совет управляющих ведомствами распорядился выдавать чинам милиции и государственной охраны эвакуационные выплаты наравне с гражданскими служащими⁷⁶. 25 ноября 1918 г. он же изыскал 2 млн руб. для удовлетворения жалованием, эвакуационным пособием и суточными служащих правительственных и общественных учреждений, рабочих казенных заводов -- беженцев Прикамского района⁷⁷.

Рассчитывая на быструю победу, Комуч на первых порах надеялся полностью нивелировать социальные расходы на беженцев. Новая волна беженцев вынудила заняться их обустройством, к чему вошедшие во власть социалисты оказались не готовы ни материально, ни организационно. Все их усилия и расходы практически ограничились заботой о правительственных служащих.

Социальная поддержка: виды и адресаты

24 июля 1918 г. юридический отдел Комуча рассматривал проект создания Ведомства социального обеспечения. Оно должно было объединить функции бывших Министерств труда и внутренних дел, касавшихся социальной политики. Предполагалось создание двух отделов -- труда и государственного призрения⁷⁸. Предложение дальше обсуждения не продвинулось и, как оказалось, совершенно не соответствовало истинным намерениям поволжского правительства.

В дальнейшем Комуч пошел по пути освобождения своего аппарата от бремени заботы о социально необеспеченных группах населения. Социальное обеспечение возлагалось на органы местного самоуправления⁷⁹, но материально им было не под силу справляться со столь обширными задачами. Городские и земские органы готовы были принять в свое подчинение благотворительные и попечительские учреждения, заниматься определением размеров и условий выплаты социальных пособий и солдатских пайков, выяснением круга конкретных получателей только при условии отнесения расходов целиком на счет правительства⁸⁰.

В связи с отсутствием средств Комуч не спешил принимать на себя повышенные социальные обязательства. В то же время совершенно игнорировать судьбу социально незащищенных групп населения он, конечно, не мог. Такая позиция вела к принятию мер бессистемных, спорадических, вынужденных обстоятельствами и многократными обращениями просителей. Первым и надолго единственным шагом стало закрепление 14 июня 1918 г. за союзом инвалидов права на 30 % отчисления от доходов «всех увеселений г. Самары»⁸¹.

Серьезные социальные расходы позволили себе лишь Совет управляющих ведомствами и действовавшая при нем финансовая комиссия, уже находившиеся в Уфе. 18 октября 1918 г. они направили 2 млн руб. Ведомству внутренних дел на борьбу с холерой, в ноябре -- 200 тыс. руб. Уфимской городской управе на борьбу с тифом⁸². Еще 300 тыс. руб. (из просимых 2 млн 277 тыс. руб.) выделили на содержание детских колоний, в которых находились отправленные весной 1918 г. на Урал на отдых московские и петроградские дети, неожиданно оказавшиеся за линией фронта⁸³. Отчаянное положение колоний объяснялось тем, что имущество и запасы у них реквизировали чехи и Народная армия⁸⁴. 24 ноября 1918 г. 100 тыс. руб. отпустили Уфимскому губернскому земству на поддержку инвалидам -- бывшим военнослужащим⁸⁵.

Пожалуй, единственное, в чем преуспело поволжское правительство, -- это закрепление многочисленных мер поддержки военнослужащих, добровольцев и мобилизованных, а также членов их семей. В июле 1918 г. Комуч серией приказов предписал работодателям незамедлительно выдать полный расчет всем призываемым в войска, установил им дополнительное пособие в размере двухнедельного или месячного заработка (в зависимости от стажа), обязал сохранять за военнослужащими рабочие места⁸⁶. 1 октября 1918 г. Совет управляющих ведомствами вменил работодателям выплачивать добровольцам разницу между воинским окладом и окладом по месту прежней службы⁸⁷. Упомянутые приказы Комуча действовали также на территории Оренбургской губернии и Тургайской области⁸⁸.

Приказ от 29 июля 1918 г. № 139 обязал сельские общества произвести уборку полей семей призывников. В качестве санкции за неисполнение предполагалось денежное взыскание с сельского общества в размере стоимости необработанного посева⁸⁹ (царское правительство ограничивалось лишь призывами к помощи семьям мобилизованных).

Все перечисленные меры связаны с возложением заботы о призывниках и добровольцах на третьих лиц. Государственные обязательства Комуч скорректировал в сторону понижения. Пособия в размере в 100 руб. (при наличии трех и более детей -- 150 руб.) выплачивались только семьям добровольцев, а не всем военнослужащим, как следовало по дореволюционному законодательству⁹⁰. В отдельных местах Поволжья и Урала земства пытались выдавать пайки всем призванным в Народную армию из собственных средств, но получить ассигнования на эти цели у Комуча им не удалось⁹¹. В результате пособия часто не выплачивались даже добровольцам⁹². Лишь 28 октября 1918 г Совет управляющих ведомствами подтвердил выплату семействам призванных в Народную армию пайкового довольствия⁹³.

26 июля 1918 г. Комуч учредил комиссию по пересмотру размеров и порядка выплаты пенсий военнослужащим. По результатам ее работы 20 сентября 1918 г. Совет управляющих ведомствами ввел процентные прибавки к пенсиям, распространив дореволюционный порядок пенсионного обслуживания на военнослужащих Народной армии. Красноармейцы лишались прав на казенное обеспечение. Данная норма вполне вписывается в практику всех следующих антибольшивистских правительств. В то же время вводилась пропорциональная шкала индексации надбавок -- чем выше пенсия, тем выше доля надбавки⁹⁴. Такая идеология не просто противоречила практике регулирования пенсионных выплат другими правительствами на востоке России, неизменно выравнивавшими шкалу прогрессии пенсий, но и вступала в противоречие с принципом социальной справедливости.

Вопрос о пересмотре общего порядка отчислений из заработной платы правительственных служащих на пенсии, а также о необходимости внесения изменений в действующий пенсионный устав был поднят поволжским правительством слишком поздно. Совет управляющих ведомствами рассмотрел его 24 сентября 1918 г., незадолго эвакуации из Самары, ограничился созданием междуведомственной комиссии и подтвердил действие прежнего порядка от- числений⁹⁵.

Примечательно, что социалистическое правительство начало свою деятельность с попытки максимально сократить социальные обязательства государства и лишь по мере приближения к военно-политическому поражению, столкнувшись с нараставшими как снежный ком социальными проблемами, вынуждено было взвалить на себя, в крайне облегченной форме, их урегулирование.

Образование: социальные аспекты. В сфере образования Комучу довелось сделать парадоксально мало. Именно здесь обнажились неумение и нежелание занять четкую позицию. Первое обращение к проблемам школьного дела относится к 3 августа 1918 г. В этот день Комуч, подтвердив советский декрет об упразднении учебных округов, передал все школьные учебные заведения в ведение земств и городских самоуправлений, одновременно строжайше предписав военным, правительственным и общественным заведениям и эвакуированным лицам освободить все здания учебных заведений, а земствам и городским управам -- спешно произвести в них ремонт и приготовить к учебному процессу⁹⁶. Второй приказ никто не спешил выполнять ввиду отсутствия других помещений. Как раз в сентябре началось отступление армии к Самаре, стали прибывать беженцы. Школьные здания оставались заняты весь сентябрь, вместо их освобождения военные предложили эвакуировать из Самары учебные заведения⁹⁷. В Уфе в октябре 1918 г ситуация полностью повторилась -- едва открывшиеся школы были заняты под постой войск и размещение эвакуированных учреждений⁹⁸.

Первый приказ через неделю был детализован в специальном постановлении, разделившем полномочия губернских и уездных земств и городских управ⁹⁹. Но, по общему мнению, Комуч оставил школу «без весел и руля». Органы местного самоуправления оказались совершенно не готовы к свалившемуся на них бремени управления школьным делом, не имели ни средств, ни опытных специалистов, утонули в дискуссиях о распределении конкретных заведений и статей финансирования между разными органами самоуправления¹⁰⁰.

Поволжское правительство стремилось усилить влияние общественности на школьное дело, учредило временные губернские и уездные комитеты по народному образованию -- общественно-консультативные органы с преобладающим участием учительских профсоюзов. Комитеты занялись не ремонтом школ, на который не имели средств, а выяснением, какие средства потребуются для приведения зарплаты школьных учителей в соответствие с прожиточным минимумом. Только в Самарской губернии для этого необходимо было изыскать 50 млн руб. до конца года. Однако Ведомство народного образования предупредило, что не имеет средств даже для выплаты учителям долгов по зарплате за предыдущие месяцы. Текущее содержание -- это прямая обязанность земств и городов¹⁰¹. Несмотря на такое положение, в августе 1918 г был рассмотрен и удовлетворен сначала местными земскими органами, а потом Ведомством народного просвещения целый ряд прошений от учреждений Самарской и Уфимской губерний об открытии новых школ и гимназий, принятии некоторых из них на счет казны¹⁰².

Лишь в Уфе Совет управляющих ведомствами, отступив от провозглашенных ранее принципов, вынужден был принять финансирование школьных учебных заведений на счет казны, а с 1 октября 1918 г. пересмотреть в сторону повышения ставки оплаты учительского труда¹⁰³.

Самой громкой акцией Ведомства народного образования стало основание 10 августа 1918 г. Самарского государственного университета¹⁰⁴. Его учредили на базе открытого в 1917 г. педагогического института, содержание установили за счет городской казны и благотворительных взносов. Позже Комуч объявил о выделении средств на строительство учебного корпуса¹⁰⁵. Реальных средств, конечно, так и не дал, но управляющий ведомством Е. Е. Лазарев прославился как выразитель чаяний самарской интеллигенции.

На фоне безденежья, нехватки учителей и передачи большинства школьных зданий под воинский постой и беженские общежития высшее учебное заведение венчало всю систему образования как колосс на глиняных ногах.