Деятельность полицейских учреждений в системе Министерства внутренних дел Российской империи в XIX – начале XX в.

The article analyzes the process of strengthening and development of police institutions carried out in the course of administrative reforms in the Russian Empire in the 19th - early 20th century. The author comes to the conclusion about the formation of a cumbersome system of police bodies, in which the specialization and methods of work of both general and political police were successfully improved.

Keywords: the Ministry of Internal Affairs, the Ministry of Police, city and district police, warden, constable, security and detective departments, police department, central registration office.

Начало XIX в. в Российской империи было ознаменовано реформами государственного управления. Александр I стремился внедрить опыт организации французских и английских административных учреждений. Однако отказаться полностью от крепостного и самодержавного строя в пользу буржуазного развития Россия была еще не готова.

Изменения коснулись коллегиального устройства высших органов власти. Манифестом 1802 г. коллегии были распределены по министерствам, значительная их часть перешла в подчинение министру внутренних дел. Тем самым повышалась персональная ответственность за своевременность принимаемых решений и исполнительность при их реализации.

Министерство внутренних дел (далее - МВД) было наделено обширными полномочиями преимущественно в хозяйственной сфере: "забота о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи". В состав его четырех экспедиций вошли Мануфактур-коллегия, Главная соляная контора, Медицинская коллегия, Главное почтовое правление, Экспедиция государственного хозяйства, губернские правления и приказы общественного призрения. Главным органом управления стал департамент внутренних дел (канцелярия). На основе отчетов губернских правлений в МВД формировались статистические данные по всей империи. Централизация бюрократического управления всеми хозяйственными сферами впоследствии была усилена развитием организационно-карательных функций.

Тем не менее, первоначально орган административно-полицейского управления в стране не был способен выстроить полностью централизованную систему полицейских учреждений. Как отмечает М.К. Пинигин, полицейские органы с 1782 по 1862 г. сохраняли единообразие в формировании и работе, заложенное еще "Уставом Благочиния или Полицейским" [1, c. 9].

МВД участвовало в процессе формирования органов внутренних дел, способствовало их унификации. Вопросы комплектования полиции осложнились тем, что еще император Павел I относил ее к "части гражданской", что снимало с военного командования обязанность обеспечения полиции квалифицированными кадрами.

По инициативе МВД содержание полиции было включено в сметы расходов городов и уездов. Местная полиция, находясь под контролем министерства, оставалась в непосредственном подчинении губернаторам.

Очередной этап министерских реформ пришелся на 1810-1811 гг., когда из состава многофункционального МВД было выделено Министерство полиции. Разделение предметов ведения между двумя министерствами привело к новому витку бюрократизации аппарата управления.

Манифестом от 25 июля 1810 г. Александр I к предметам ведения Министерства полиции отнес все учреждения, относящиеся к общему благоустройству или к полиции предохранительной, а также дела полиции исполнительной. В качестве главной задачи МВД было определено попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности, что соответствовало общемировой тенденции интенсификации буржуазной экономики.

Разделение предметов ведения между двумя министерствами, по мнению исследователя И.В. Гурлиева, привело к двоевластию в местном управлении. Губернаторы, являющиеся исполнительными сотрудниками МВД на местах, были вынуждены по вопросам обеспечения внутренней безопасности подчиняться Министерству полиции [2, c. 134].

В то время, когда формировалось Министерство полиции, страна готовилась к войне с армией Наполеона. Поэтому на силовое ведомство были возложены задачи по содействию в проведении рекрутских наборов, организации особенного надзора за подрывной общественной деятельностью в приграничных западных губерниях, в том числе на бывших польских территориях [3, с. 15-19]. Во время сражений полиция занималась доставкой снарядов войскам, задержанием дезертиров, организацией временных госпиталей [4, с. 17-18].

В рассматриваемый период деятельность полицейских органов имела ряд особенностей, обусловленных функционированием в рамках Министерства полиции. Как уже было отмечено, на местах полиция была подчинена губернаторам, которые, в свою очередь, имели двойное подчинение. Это оказывало негативное влияние на централизацию полицейских органов; в частности, в губерниях отсутствовали единые полицейские управления. С другой стороны, в новом министерстве были объединены общая полиция и не имевшая ранее исполнительных органов на местах политическая полиция в виде особенной канцелярии. Однако следует согласиться с В.Ю. Карповым в том, что проблемное состояние общей полиции на низовом уровне не позволяло проводить надлежащий политический сыск [5, с. 9].

Решение о ликвидации Министерства полиции и передаче его функций обратно в МВД было принято Александром I после ухода из жизни министра внутренних дел О.П. Козодавлева и министра полиции С.К. Вязьмитинова во втором полугодии 1819 г. Перемены в государственном управлении официально связывали с широкими контрольными полномочиями Министерства полиции, которые усложняли взаимодействие центральных и местных органов власти. Критике подверглись правоохранительные функции, которые не могли быть эффективно реализованы совместно с иными функциями министерства. Также общая нестабильность системы государственного управления за прошедшее десятилетие обусловливалась постоянной передачей функций между министерствами [6, с. 190-191].

Рассмотрим подробнее структуру и функции общей полиции.

Городская полиция возглавлялась полицмейстерами, в Москве и Санкт-Петербурге - обер-полицмейстерами. Город, как правило, делился на участки, где старшим назначался частный пристав, участки - на кварталы (околотки) с надзирателями для наружной службы и негласного контроля. Наружная служба осуществлялась городовыми на постоянных и передвижных постах. Под внутренним контролем понимался сбор с обывателей информации о поднадзорных и иных лицах. Полиция могла пресекать преступления, проводить дознание по ним с последующей передачей материалов судебным следователям.

В первый год своего существования МВД подготовило для утверждения императором Указ 1803 г. "О средствах к исправлению полиции в городах". Указ был направлен на приведение структуры полиции к единообразию. МВД совместно с представителями местной администрации создавало специальные комиссии для определения штатной численности полиции каждого города и подготовки инструкций ее руководителям.

Бурный рост промышленного производства в исследуемый период способствовал увеличению городского населения и, как следствие, уровня преступности. Поэтому проблема увеличения штатной численности городской полиции, ее качественного состава была постоянной для градоначальников.

На службу в городскую полицию в основном шли отставные военные, имевшие организаторский опыт, а также крестьяне, мещане и другие гражданские лица. Жалованье для нижних чинов было довольно скромное, около 25 рублей в месяц, а для приставов и полицмейстеров - в 3-10 раз больше.

В 1867 г. в целях профессиональной подготовки низших чинов полиции в Санкт-Петербурге была создана школа для подготовки городовых и околоточных надзирателей. Городовые обучались две недели, околоточные надзиратели - более месяца. Однако профессиональный уровень полицейских оставлял желать лучшего. Современники относились к полиции довольно негативно, отмечали нередкое применение грубого насилия к населению и взяточничество [7, с. 120-125].

В середине XIX в. Александром II проводились крупномасштабные либеральные реформы, затронувшие и устройство полицейских органов. Согласно "Временным правилам об устройстве полиции в городах и уездах, по общему учреждению управляемых" 1862 г. произошло объединение городской полиции с уездной, учреждены уездные полицейские управления во главе с исправником. Отдельная городская полиция сохранялась лишь в губернских и крупных уездных городах.

После военной реформы 1874 г. комплектование полиции по направлению в порядке воинской повинности было заменено на вольный найм по контракту. Также следственные функции из полиции были переданы в судебное следствие, хозяйственные функции - в ведение органов местного управления. В конце XIX в. в крупных городах для быстрого реагирования на изменение криминальной обстановки была создана конно-полицейская стража.

В своем развитии от городской отставала земская (сельская) полиция. Крестьяне неохотно выполняли полицейскую повинность, а дворяне с нежеланием шли на должности капитан-исправника нижнего земского суда.

МВД принимало меры по совершенствованию деятельности земской полиции. В 1804 г. министерство получило право в случае необходимости назначать членов нижнего земского суда и капитан-исправников без проведения дворянских уездных собраний. Был усилен контроль за капитан-исправниками: они должны были вести специальный журнал, в котором фиксировались все происшествия, отражалась деятельность полиции и который представлялся в губернское правление.

В целях укрепления сельской полиции и привлечения дворянства к службе в ней МВД подготовило "Положение о земской полиции", которое было утверждено 1 июня 1837 г. Николаем I. В каждом уезде учрежденный земский суд состоял ныне из земского исправника и заседателей. Заседатели одновременно являлись становыми приставами, в ведении которых находились создаваемые в уездах участки, или станы. Становой пристав опирался в своей деятельности на сельскую выборную полицию (сотских и десятских) и вотчинную полицию помещиков.

Земский суд подчинялся начальнику губернии и губернскому правлению. В обязанности земского суда и подчиненных ему лиц входили наблюдение за исполнением законов, судебных приговоров и предписаний начальства, разбирательство в незначительных делах и исках, принятие мер к прекращению беспорядков.

После проведения крестьянской реформы 1861 г. возникла необходимость построения земской полиции на иных принципах, но из-за финансовых проблем самодержавие не смогло отказаться комплектовать ее низшее звено - сотских и десятских - на основе натуральной повинности [8, с. 33]. Как уже отмечалось, Александр II в 1862 г. "Временными правилами об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых" провел общую реорганизацию, объединившую городскую и земскую полицию в уездные полицейские управления. В 1878 г. в связи с возрастанием народных бунтов для укрепления нижнего звена земской полиции было принято "Временное положение о полицейских урядниках в сорока шести губерниях, по общему учреждению управляемых".

Работа урядников заключалась в патрулировании (объезде) закрепленной территории, негласном надзоре за подозрительными лицами, проведении дознания по преступлениям. В связи с отсутствием достаточной профессиональной подготовки становым приставам предписывалось избегать письменных сношений и лично общаться с урядниками.

В конце XIX в. на замену выборных десятских и сотских начало формироваться новое низовое звено - пешая и конная стража, имевшая казенное или частное содержание. С 1903 г. полицейская стража была объединена с урядниками.

В противовес активному распространению общеевропейских идей и реформ эпохи Просвещения российское самодержавие проводило достаточно сдержанную, охранительную внутреннюю политику, приведшую во второй половине XIX в. к значительному росту социальной напряженности. После череды неудачных терактов за год до своей гибели Александр II принял решение о неотложном укреплении полицейского аппарата. В 1880 г. под руководство министра внутренних дел был передан весь аппарат политической полиции в виде ликвидированного Третьего отделения Собственно Его Императорского Величества канцелярии и его исполнительного органа на местах - жандармерии. В связи с этим в МВД образуется департамент государственной полиции (с 1883 г. - департамент полиции).

В 1881 г. карательные функции МВД были еще более расширены принятым Александром III Положением "О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия". Министр внутренних дел мог инициировать объявление на отдельных территориях империи усиленной (до одного года) или чрезвычайной (до полугода) охраны, заключавшейся в ограничении массовых собраний, высылке лиц, закрытии учреждений, аресте имущества и создании военно-полицейских команд. Активное применение положения привело к нахождению почти трети империи под исключительной охраной к началу XX в.

В целях организации профессионального негласного расследования по политическим преступлениям в помощь жандармерии в департаменте полиции был создан особый отдел, а во всех крупных городах розыскные пункты (с 1903 г. - охранные отделения). Работа охранных отделений строилась на использовании негласных методов слежки за подозрительными лицами и организациями, на них велась подробная картотека. Осуществлялся обмен информацией с жандармерией и общей полицией, для проведения дознания материалы охранных отделений могли быть переданы жандармам.

Одновременно с развитием специализации политического сыска происходит и совершенствование уголовного сыска, хотя и в меньших масштабах, с подчинением местным полицмейстерам.

Для специализированной борьбы с общеуголовной преступностью первое сыскное отделение было создано тогда же, когда и охранное, в 1866 г., в Санкт-Петербурге. Повсеместное образование сыскных отделений в городах произошло 6 июля 1908 г. после утверждения Николаем II Закона "Об организации сыскной части". В зависимости от численности населения в городах штаты сыскных отделений формировались по четырем разрядам.

Чуть ранее, в марте 1908 г., в составе Департамента полиции было создано 8-е делопроизводство для координации деятельности сыскных отделений, в том числе функционирования центрального розыскного бюро.

"Инструкцией чинам сыскных отделений" от 9 августа 1910 г. были определены задачи, структура и принципы работы сыскных отделений. На них возлагалось "негласное расследование и производство дознаний в видах предупреждения и преследования преступных деяний общеуголовного характера". Сотрудники специализировались по четырем направлениям: убийства, разбои, грабежи; кражи; мошенничества; уличная преступность.

Для негласного наблюдения за преступностью сыскная полиция привлекала представителей преступного мира (скупщиков краденого, хозяев воровских притонов, проституток), а также лиц, работавших в общественных местах (старьевщиков, разносчиков, посыльных, дворников, извозчиков, кондукторов и других железнодорожных служащих). Однако, как справедливо заметил Е.Г. Юдин, оперативнорозыскная деятельность чинов сыскных отделений не была подробно регламентирована, как это было сделано для политической полиции в "Инструкции по организации и ведению внутреннего (агентурного) наблюдения". В "Инструкции чинам сыскных отделений" лишь устанавливался запрет для агентов на провокации и раскрытие своей причастности к полиции [9, с. 17].

В центральном регистрационном бюро для розыска и опознания преступников была разработана специальная регистрационная карта по 30 основным видам преступности. Регистрационные бюро в составе сыскных отделений активно применяли дактилоскопию и фотографию. На проходящем в 1913 г. в Швейцарии Международном съезде криминалистов Московская сыскная полиция по раскрываемости преступлений была признана лучшей в мире [10, с. 193].

В 1915 г. был усовершенствован так называемый циркулярный (письменный) розыск, заключавшийся в рассылке объявлений о розыске лиц начальниками сыскных отделений в полицейские органы страны. Общие сыскные ведомости стали издаваться центральным регистрационным бюро еженедельно. В экстренных случаях через несколько часов после получения требования о сыске делались выписки, которые бесплатно рассылались во все полицейские органы.

В то же время сыщикам приходилось работать в непростых условиях. Привлекаемый к сотрудничеству контингент из преступной среды мог давать ложную информацию. Становые приставы и околоточные надзиратели также не спешили делиться информацией. Кроме того, преступники часто укрывались в сельской местности, где городские сыщики не могли действовать самостоятельно. Технический арсенал оставлял желать лучшего: некоторые отделения оснащались только наручниками, набором для дактилоскопии и фотоаппаратом [11, с. 122-135].

На эффективность борьбы с преступностью негативное влияние, по справедливому мнению Т.Л. Матиенко, также оказывали децентрализация общеуголовного сыска и, как следствие, ограниченные полномочия 8-го делопроизводства департамента полиции, совмещение функций дознания и розыска, малая численность и слабая профессиональная подготовка штатного состава в сыскных отделениях [12, с. 20-21].

В период революций 1917 г. борьба с общеуголовной преступностью была частично или полностью парализована на местах. После упразднения царской полиции лишь в июле 1917 г. при Министерстве юстиции Временного правительства было образовано Бюро уголовного розыска, куда вошли прежние сыскные отделения, переименованные в "уголовно-розыскные". Они действовали вплоть до 5 октября 1918 г., когда при Народном комиссариате внутренних дел РСФСР был создан уже советский уголовный розыск.

Таким образом, можно сделать вывод, что в XIX - начале XX в. самодержавие планомерно создало достаточно громоздкую систему полицейских органов, но при этом довольно успешно проводило совершенствование ее специализации и методов работы. Некоторая преемственность работы сотрудников общей полиции была сохранена и в первые годы становления советской власти.

Литература

1. Пинигин М.Г Организационно-правовые основы деятельности полиции в России по "Уставу Благочиния или Полицейскому": 1782-1862 гг.: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

2. Гурлиев И.В. Деятельность полиции Российской империи в первой четверти XIX в. // Власть. 2017. № 6.

3. Николаенко П.А. Полиция России в Отечественной войне 1812 года // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 4(56).

4. Дзьоник В.Р Министерство полиции России в период образования и Отечественной войны 1812 года: историко-правовой аспект: автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2001.

5. Карпов В.Ю. Министерство полиции в правоохранительной системе России (18101819 гг.): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

6. Орлов Д.В., Соборнов П.Е. Реформы в системе управления органами внутренних дел Российской империи первой четверти XIX века: к вопросу о причинной обусловленности и рецепции зарубежного опыта // Ars Administrandi (Искусство управления). 2018. Т 10. № 2.

7. Кузьмин А.А. Нижние чины полиции Санкт-Петербурга в конце XIX - начале XX века: условия найма, уровень квалификации и исполнение служебных обязанностей // Вестник Оренбургского государственного педагогического университета. 2017. № 2(22).

8. Тот Ю.В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке: автореф. дис. . д-ра ист. наук. СПб., 2003.

9. Юдин Е.Г. Организационно-правовые основы развития уголовного сыска в системе МВД России в 1866-1917 гг.: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001.

10. Кошко Д. Русский Шерлок Холмс // Кош- ко А.Ф. Очерки уголовного мира царской России. М, 1992. Т З.

11. Курукин И.В. Полиция старой России: будочники, жандармы, "фараоны" // Отечественные записки. 2013. № 2(53).

12. Матиенко ТЛ. Организация сыска в России в IX- начале XXв.: генезис, закономерности, исторический опыт: автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2010. system of the Ministry of Internal Affairs of Russia in 1866-1917: auth. abstr. ... Candidate of Law. Nizhny Novgorod, 2001.

10. Koshko D. Russian Sherlock Holmes // Koshko A.F. Essays on the criminal world of tsarist Russia. Moscow, 1992. Vol. Z.

11. Kurukin I.V. The police of old Russia: security officers, gendarmes, "pharaohs" // Otechestvennye zapiski. 2013. No. 2 (53).

12. Matienko T.L. Organization of the investigation in Russia in the 9th - early 20th centuries: genesis, patterns, historical experience: auth. abstr.... Dr of Law. Moscow, 2010.

Размещено на Allbest.ru