Переселенческая политика Российской империи в начале XX века: к вопросу о развитии отечественного миграционного законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Переселенческая политика Российской империи в начале XX века: к вопросу о развитии отечественного миграционного законодательства

Грицай Владимир Викторович

На основе анализа законов, постановлений правительства и других нормативных и правовых актов Российской империи, данных статистики, деятельности отдельных органов государственной власти, научной литературы предпринята попытка оценить характер миграционных отношений и степень их влияния на социально-политическую и хозяйственно-экономическую жизнь общества в указанный период. Сделан вывод об определении вектора внутренней миграционной политики России, причинах и последствиях интенсификации законотворческой деятельности в сфере ее реализации.

Ключевые слова: переселенческая политика, землеустройство, водворение, переселенческие участки, запасные участки, проходное свидетельство.

Migration policy of the Russian Empire at the beginning of the XX century: To the issue of development of domestic migration legislation

Based on the analysis of laws and government decrees and other regulatory and legal acts of the Russian Empire, statistics, activities of individual state authorities, and scientific literature, the article attempts to assess the nature of migration relations and the extent of their influence on the sociopolitical and economic life of specified period. The conclusion is made on determining the vector of the internal migration policy of Russia, the reasons and consequences of the intensification of legislative activity in the sphere of its implementation.

Keywords: migration policy, land management, accommodation, resettlement areas, spare areas, pass certificate.

Актуальность изучения истории развития миграционных процессов и регулирования их государством не подлежит сомнению, поскольку в настоящее время процессы перемещения населения являются определяющими как в прогрессивном развитии территорий, так и, наоборот, в их деградации. По нашему мнению, миграционные процессы в будущем приведут к глобальным изменениям в распределении людских ресурсов на планете, что, в свою очередь, окажет влияние на процессы формирования устойчивой модели развития человеческой цивилизации.

В России с ее значительной географической протяженностью, природно-климатическим разнообразием, неравномерным социально-экономическим развитием регионов, неодинаковой плотностью населения недостаточное внимание со стороны государства к регулированию миграционных процессов в ближайшей перспективе может сформировать угрозу национальной безопасности в демографической и миграционной сферах. переселенческая политика российская империя

В данном аспекте изучение исторического опыта организации переселенческих процессов в Российской империи, с нашей точки зрения, является необходимым условием для формирования и реализации современной миграционной политики нашего государства.

В настоящей статье предпринята попытка проанализировать организацию переселенческой политики Российского государства в период с 1904 г. до октября 1917 г. Нижняя граница определяется фактом Высочайшего утверждения «Временных правил о добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев» от 6 июня 1904 г. [1, с. 603-607], верхняя - моментом прекращения существования Российской империи и отменой всех действовавших внутригосударственных нормативных актов.

По нашему мнению, изучаемый документ открыл новую эпоху в миграционной политике Российской империи, поскольку сделал переселение совершенно свободным в том смысле, что свобода передвижения была не только не запрещена при соблюдении определенных условий, но и всевозможно поощрялась правительством.

Из текста этого документа видно, что Государственный Совет 6 июня 1904 г., рассмотрев представления Высочайше утвержденного Особого совещания по переселенческому делу по вопросу об изменении существующей постановки переселенческого дела, мнением положил:

«I. Проект Временных правил о добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев поднести к Высочайшему Его Императорского Величества утверждению.

II. Разрешить Министрам Внутренних Дел и Военному, равно как и Наместнику Его Императорского Величества на Дальнем Востоке, по принадлежности, уполномачивать подведомственные им местные губернии и областные учреждения, заведывающие земскими повинностями, предоставлять переселенцам в местностях Закавказья, Туркестанского генерал- губернаторства и в пределах наместничества на Дальнем Востоке в течение пяти лет, а в прочих случаях в течение трех лет по водворении, те льготы по отбыванию натуральных земских повинностей, которые по местным условиям окажутся возможными.

III. Предоставить Министру Финансов право освобождать сроком до трех лет сельские общества, принявшие, в связи с приобретением оставляемых переселяющихся наделов, существенные меры к улучшению своего землепользования, от уплаты выкупных платежей и государственного поземельного налога, со сложением этих сборов со счетов» [1, с. 603].

Эти, по нашему мнению, основные статьи предваряют Временные Правила, которые весьма пространны для их полного приведения в данном тексте. Обратимся к наиболее важным из 29 имеющихся в обозначенных правилах пунктам.

«Сельским обывателям, а равно мещанам, лично занимающимся хлебопашеством, желающим переселиться в местности, заселение которых вызывается видами Правительства, или выходящим из обществ, добровольное выселение из коих признается вследствие особо неблагоприятных хозяйственных условий желательным, могут быть оказываемы при переселении содействие и льготы, указанные в ст. 7-26 настоящих Правил» [1, с. 6].

Указанные категории обращаются за разрешением на переселение. Разрешение одновременно является документом, подтверждающим переселение с содействием Правительства, и дает возможность претендовать на нижеуказанные льготы. Основания и порядок выдачи разрешений на переселение определяется инстанцией Министра Внутренних Дел.

Разрешение на переселение в области Сырдарьинскую, Ферганскую и Самаркандскую и в Кавказский край, с содействием Правительства, выдается только лицам коренного русского происхождения, Православного исповедания или же наследователям таких раскольничьих сект, допущение которых к водворению в названых местностях дает Министр Внутренних Дел.

Данный пункт, на первый взгляд, носит явно выраженный колонизационный характер. Однако стоит обратить внимание, что его положения распространяются только на тех, кто хотел бы воспользоваться содействием Правительства и причитающимися посему льготами. Для лиц же, которые расходы и риски переселения несут самостоятельно, ограничений по признакам национальности и вероисповедания нет. Поэтому данный пункт не может считаться дискриминационным и ограничительным.

Далее, в п. 6 указано, что Министерству Внутренних Дел предоставляется вменить подлежащим начальствам в обязанность при выдаче на основании пп. 3-5 настоящих Правил разрешений на переселение с содействием Правительства оказывать, по возможности, предпочтение желающим переселиться лицам из числа отставных и других нижних чинов, кои имеют в составе семейств не менее двух годных для занятия хлебопашеством работников и принадлежат к следующим разрядам:

из вступивших в службу по правилам Рекрутского Устава - тем, кои не получили надела ни от казны, ни от своих обществ;

из призванных на военную службу по Уставу о воинской, повинности: унтер-офицерам и всем категориям, прослужившим в сухопутных войсках сверх срока не менее десяти, а во флоте не менее семи лет; раненным на войне; имеющим знаки военного ордена; отбывшим воинскую повинность в местностях, избранных для нового водворения, и вернувшимся затем на Родину;

отбывшим воинскую повинность в Европейской России, семейства коих уже переселились.

Из содержания данного пункта становится очевидным, что военная служба сама по себе является дополнительным фактором, положительно влияющим на принятие решения по ходатайству о получении поддержки правительства в переселенческом вопросе, а наличие наград и других отличий еще более усиливает его.

Следует отметить еще один пункт, касающийся преференций военным заслугам нижних чинов.

В п. 27 указанных Временных Правил нижние чины Кавказского, Туркестанского, Сибирского и Приамурского военных округов, Сибирского флотского экипажа и эскадры Тихого Океана, уволенные в запас или отставку и желающие, вместо возращения на Родину, поселиться на казенных землях, могут быть устраиваемы на переселенческих участках на одинаковых условиях и основаниях с лицами, переселяющимися с содействием Правительства, и, зависимо от получения безвозмездных пособий без сумм военного ведомства в размере не свыше ста рублей, пользуются всеми предоставленными переселенцам льготами при водворении при передвижении. В Кавказском крае и областях Ферганской, Сырдарьинской, Самаркандской на тех же основаниях водворяются только нижние чины, удовлетворяющие требованиям, указанным в ст. 5 настоящих правил.

Таким образом, для перечисленных национальных окраин в отношении уволенных в запас военных остается действующей некоторая дискриминация по национальности и вероисповеданию, но опять-таки только для тех, кто собирается воспользоваться поддержкой Правительства.

В п. 27 мы коснулись финансовой составляющей процесса правительственного содействия. Материальные выгоды - непременная часть процесса содействия переселению со стороны Правительства, и речь о ней идет в нескольких статьях Временного Положения.

Ниже приведем самые, на наш взгляд, показательные в этом вопросе положения Временных Правил. Именно эти пункты обеспечивали и поддерживали на высоком уровне миграционную активность населения в Российской Империи.

Согласно п. 21 состоящие на переселенцах недоимки в казенных сборах в общий по Империи продовольственный капитал слагаются со счетов.

А недоимки по земским и общественным сборам остаются за переселенцами и вносятся по новому месту водворения, со сложением со счетов обществ (п. 22).

Самым богатым на льготы оказывается п. 23 Временных Правил, в котором речь идет, во-первых, о перевозке сих лиц по железным дорогам до места назначения, а равно о том, что движение ходоков в оба конца производится по специальному тарифу (пониженному). Во-вторых, при водворении переселенцы освобождаются от казенных платежей и земских денежных сборов в течение пяти лет, а последующие пять лет облагаются упомянутыми сборами в половинном размере. Десять лет переселенцы не платят податей вовсе, ни казенных, ни земских. Причем срок этот исчисляется и уже для осевших в этой области с 1 января 1904 г., а для вновь водворяющихся - с 1 января года, следующего за их водворением. И если переселиться в начале года и водвориться, то, соответственно, льготный период увеличивается на один год, что является очень важным фактором, если принимать во внимание специфический характер получения доходов от сельскохозяйственного производства. В-третьих, этот пункт предоставлял отсрочку от воинской повинности для 18-летних переселенцев.

Кроме того, согласно п. 25 независимо от перечисленных льгот переселенцам может быть оказана помощь от Правительства в виде пособия: а) выдачею путевых ссуд; б) выдачею ссуд на общественные потребности и на хозяйственное устройство; в) безвозмездным отпуском лесного материала для построек на основании действующих по сему правил.

Указанные пункты благотворно сказались на формировании привлекательности переселенческого процесса не только для тех, кто имел какие-либо стеснения на прежнем месте проживания, к примеру недостаток земли или неудовлетворительное ее состояние и т.д., но и для тех, кто хотел реализоваться как самостоятельный производитель в новых для себя отраслях сельского хозяйства. Кроме того, было немало желающих сменить место жительства и поправить тем самым свое финансовое положение в части недоимок в казенных сборах.

Правила в целом давали возможность переселения для совершенно разных по своему исходному состоянию и происхождению крестьян, как зажиточных, так и беднейших, как бывших помещичьих, так и государственных. Как показывают наблюдения, в некоторых регионах в конце ХІХ в. количество беднейшего крестьянства значительно преобладало [2, с. 31]. Беднейшее население не могло самостоятельно предпринимать переселенческие действия в силу финансовых причин, но обладало большей приживаемостью.

А зажиточному населению новые правила давали возможность еще более упрочить свое экономическое положение благодаря, прежде всего, льготному налогообложению.

Важность и своевременность Временных Правил подтверждается и тем, что без них было практически невозможно активно реализовывать аграрные преобразования столыпинского кабинета.

Здесь, не вникая в подробности реформ, можем отметить, что столыпинская аграрная реформа послужила толчком к развитию миграционных отношений в новом аспекте правового регулирования - разрешительном.

Таким образом, переселенческая политика в ходе аграрных реформ столыпинского правительства имела под собой прочную основу и являлась предметом особого внимания органов законодательной и исполнительной власти.

Подтверждая это, обратимся к справке для господ членов Государственной Думы, составленной Переселенческим Управлением Главного Управления Земледелия и Землеустройства в 1907 г. [3]. Тем более, что этот документ дает оценку всему переселенческому процессу интересующего нас периода и указывает на основные направления деятельности правительства по организации миграционных процессов в Российской империи.

Характеризуя переселенческое дело, составители справки отмечают тот факт, что оно было фактически «остановлено войной, но после ее окончания, в течение последних двух лет возросло необычайно, до небывалых ранее размеров» [3, с. 5].

При этом обстоятельства для переселения складывались не всегда благоприятные. Существенным препятствием признаются, в первую очередь, «... неопределенность правительственной политики в переселенческом деле, и в связи с этим, крайний недостаток денежных средств, отпускавшийся на это дело» [3, с. 6].

К этому добавим, что активизации миграционных процессов, противились, прежде всего, дворянские круги, которые доказывали всеми силами экономическую невыгодность переселения.

Это стало основной причиной «самовольства» в переселении. Составители справки приводят данные о том, что к началу 1890-х гг. подавляющая часть переселенцев состояла из «самовольных», число которых поднялось до 70% от всей переселенческой массы [3, с. 7]. Систематическая разработка переселенческого законодательства только началась, хотя это уже можно в определенной степени оценивать положительно.

Но с активизацией переселенческих настроений среди крестьянства и ростом поддержки миграционной активности населения со стороны правительства совершенно неожиданно возникла проблема нехватки так называемой «земельной заготовки», возросли трудности пополнения колонизационного земельного фонда. К этому времени земли вдоль Сибирской железной дороги были уже освоены. Количество мягких, т.е. уже паханых, а значит, наиболее пригодных к заселению земель равнялось нулю.

Приведенный нами выше Закон от 6 июня 1904 г. делал переселение не только свободным, но и в известном смысле поощряемым, однако на деле его положения оставались недоступными для подавляющего большинства крестьян. Причины этой недоступности кроются, по нашему мнению, в отсутствии системы органов и структур, которые смогли бы организовать исполнение положений закона.

В связи с этим очевидной становилась задача по переустройству системы управления и контроля за реализацией положений указанного закона. С этой целью была предпринята попытка реформирования органов, заведовавших переселенческим делом, как центрального, так и местного уровня.

По Именному Высочайшему указу от 6 мая 1905 г. полномочия по переселенческому делу из МВД были переданы в ведение Главного Управления Землеустройства и Земледелия и туда же был передан весь аппарат Переселенческого Управления. Таким образом была устранена некоторая разобщенность мероприятий по переселению, и миграционная политика государства в этой части могла развиваться на плановой основе, с управлением из одного центра.

Вместе с тем подверглась изменению и местная система управления переселением. Заведывание всеми работами по заготовке земельного фонда и по водворению переселенцев было возложено на районное начальство под общим управлением краевой администрации. Территория была поделена на переселенческие районы. К 1907 г. их было образовано 13, они, в свою очередь, делились на 77 подрайонов. Таким образом, «указанными мерами было обеспечено значительное приближение к новоселам всех лиц переселенческой организации, в особенности чинов по водворению» [3, с. 16].

Нужно отметить, что нормы положения о переселении были направлены на обеспечение аграрного переселения, именно поэтому большое значение приобретала деятельность земских учреждений, а полномочия их в миграционной сфере требовали расширения.

Результаты не заставили себя ждать. Была достигнута очень высокая степень приживаемости мигрантов-переселенцев, что говорит об эффективности деятельности государства в этом направлении: «...из 410904 человек (66183 семей и 4836 одиноких) переселенцев, прошедших в текущем году за Урал, вернулось обратно (на 1 ноября 1907 года) лишь 18489 человек (в том числе 4135 одиноких и 2898 семей) или около 4% всего количества семейного переселения. Такое число обратных переселенцев, по сравнению с прошлыми годами, когда оно доходило до 20 и более процентов (средняя за десятилетие 1894-1903 гг. - 16,4%), признано совершенно ничтожным, в особенности если принять во внимание, что более 1/3 всего количества обратных переселенцев (6373 человек или 1099 семей и 1589 одиноких) приходится на долю тех лиц, которые проследовали за Урал вопреки установленным правилам, без зачисления за собой земель. Если исключить из счета эту категорию переселенцев, то весь размер обратного переселения выразится в 11752 человека (в том числе 1799 семей и 2546 одиноких), что составляет всего до 2,5% прямого семейного переселения» [3, с. 31-32].

Мы отдает себе отчет в том, что документ, который мы принимаем в качестве источника указанных данных, вполне может содержать не совсем корректные данные, поскольку составлен для демонстрации успехов переселенческого дела на самом высоком уровне - в Государственной Думе. Но даже если подойти в высшей степени критически к изложенным в нем сведениям, нужно признать явные успехи Российской империи в сфере миграционной политики, правильном понимании проблем и принятии в целом верных решений. План переселения на 1907 г. выполнен уже по состоянию на 1 ноября, даже с учетом обратных переселенцев.

В заключение можно сделать еще один вывод о том, что в настоящее время опыт Российской империи в организации миграционно-переселенческих процессов используется недостаточно в силу слабой изученности. А между тем принципы организации переселенческого движения, его правовые основы и методы реализации как нельзя лучше подходят для применения в Российской Федерации при решении задач по обеспечению миграционной и демографической безопасности государства.

Литература

1. Сборник узаконений и распоряжений о переселении. СПб., 1901. Вып. VIII.

2. Современное положение переселенческого дела и его нужды. Справка для ГГ Членов Государственной Думы. СПб., 1907.

3. Исаев А. А. Переселения в русском народном хозяйстве. СПб., 1891.

Литература

1. Coll. of statutes and orders about migration. St. Petersburg, 1901. Iss. VIII.

2. Modern state of migration and its needs. Report for State Duma members. St. Petersburg, 1907.

3. Isaev A.A. Migration processes in Pussian natioinal economy. St. Petersburg, 1891.

Размещено на Allbest.ru