Разработка Временным правительством конституционных проектов и их содержание

Размещено на http://www.allbest.ru

Краснодарский университет МВД России

Разработка Временным правительством конституционных проектов и их содержание

Шеуджен Нурдин Асланович, кандидат исторических наук, доцент,

доцент кафедры теории и истории права и государства

Хоконова Милана Расуловна, преподаватель кафедры теории

и истории права и государства

Рассматривается деятельность Временного правительства (в лице Особой комиссии) по разработке актов конституционного характера, дается анализ их содержания. Отмечается, что и принятые конституционные законы (в частности, Положение о выборах), и их проекты отражали в целом позицию партии кадетов (приверженность европейским ценностям). Однако такой подход не соответствовал складывающейся в России общественно-политической ситуации, поскольку были проигнорированы взгляды влиятельных политических сил, прежде всего большевиков, в результате чего созданные конституционные проекты оказались невостребованными.

Ключевые слова: Конституция, проект, комиссия, государство, власть, правительство, общество, революция, партия.

Development by the Provisional Government constitutional projects and their content

N.A. Sheudzhen, Candidate of History, Associate Professor, Assistant Professor of the Chair of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia

M.R. Hokonova, Lecturer of the Chair of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia

The activity of the Provisional Government (represented by the Special Commission) on the development of acts of a constitutional nature is disclosed, an analysis of the content is given. It is noted that both the adopted constitutional laws (in particular, the Provision on Elections) and their projects reflected the whole position of the Cadet Party (adherence to European values). However, this approach did not correspond to the current socio-political situation in Russia, since the views of influential political forces, and especially the Bolsheviks, were ignored, and as a result, the created constitutional projects remained unclaimed.

Key words: Constitution, draft, commission, state, power, government, society, revolution, party.

Основная часть

временный правительство конституционный николай

После отставки (отречения) российского императора Николая II перед российским обществом была поставлена сложнейшая проблема выбора пути дальнейшего государственного развития. Было понятно, что следует значительным образом демократизировать общественные отношения, поскольку существовавшая длительное время монархия, даже с учетом некоторых реформ либерального толка в системе государственного управления, проведенных в начале ХХ в. (учреждение Государственной Думы, провозглашение гражданских свобод и др.), не удовлетворяла ожидания россиян [1, с. 38]. С одной стороны, перед ними имелся пример Европы, к культуре которой Россия себя относила, с другой стороны, повсеместно наблюдалась низкая эффективность госаппарата, не способного в условиях военного времени должным образом решать возникающие проблемы (растущее напряжение в противостоянии политических сил, необеспечение правопорядка, плохое снабжение армейских подразделений, рост коррупционных проявлений и др.).

В этих условиях Временное правительство, помимо текущего управления в основных сферах жизнедеятельности, должно было выполнить сложную задачу по формированию организационно-правового механизма, позволявшего сделать конституционный выбор будущего Российского государства. Для этого, как известно, был запланирован созыв Учредительного собрания, которому и предстояло принять исторические решения на основе обсуждения подготовленных заранее конституционных проектов. В этом контексте Временное правительство начало активную деятельность как практического характера (подготовка выборов в Учредительное собрание), так и законотворческого свойства, причем эта деятельность основывалась на платформе Конституционно-демократической партии, которая придерживалась основных буржуазных ценностей [2, с. 112]. В завершающий период функционирования Государственной Думы именно эта партия имела большое влияние, и неудивительно, что большую часть сначала Временного комитета Госдумы, а затем и самого Временного правительства, в которое этот комитет был трансформирован, составляли кадеты. Так, в начальном составе правительства министрами были представители этой партии П.Н Милюков (он же лидер кадетов), Н.В. Некрасов, А.А. Мануйлов, А.И. Шингарев. Министр-председатель

Г.Е. Львов хотя формально и дистанцировался от партийной принадлежности, фактически придерживался позиции кадетов. Были также представители Союза 17 октября (октябристы), Прогрессивной партии (прогрессисты), Трудовой группы (трудовики). Позже, в последующих составах правительства, участвовали представители Партии социалистов-революционеров (эсеры), РСДРП(м) (меньшевики), Трудовой народно-социалистической партии (народные социалисты, энесы), которые в условиях разворачивавшегося общественно-политического кризиса привносили некоторую радикальность в позиции Временного правительства, что позже нашло отражение и в конституционных проектах (примечательно, что сторонников существовавшей до этого Российской империи как формы государственного правления и, соответственно, противников конституционализма в новых властных структурах не было).

Законотворческая деятельность Временного правительства сосредоточивалась в созданном для этого Юридическом совещании (образовано 25 марта под председательством кадета Ф.Ф. Кокошкина), в рамках которого для разработки конституционных актов была выделена Особая комиссия, причем это было сделано уже после принятия избирательного закона по выборам в Учредительное собрание, провозглашения России республикой и созыва Всероссийского демократического совещания. Вероятно, на фоне повышения в обществе авторитета Советов депутатов, не скрывающих своей альтернативности действующей власти, укрепления позиции большевиков Временное правительство решило активизировать конституционно-проектную деятельность, намереваясь добиться завершенности сложнейшего организационно-конституционного процесса принятием Основного закона страны Учредительным собранием (эта цель, как известно, так и не была достигнута). Председателем начавшей работать 11 октября Особой комиссии стал Н.И. Лазаревский, известный российский ученый в сфере государственного права, сторонник парламентаризма европейского толка; его затем сменил профессор-правовед В.М. Гессен, в своих трудах доказывавший необходимость формирования в России правового государства, а членами комиссии были А.А. Алексеев, А.А. Боголепов, М.М. Винавер, Э.Г. Гинзбург, В.Ф. Дерюжинский, И.А. Ивановский, С.А. Котляревский, А.М. Кулишер, Н.А. Ленский, Я.М. Магазинер, А.Н. Макаров, В.Д. Набоков, Б.Э. Нольде, К.Н. Соколов, С.Н. Тройницкий и др., также придерживавшиеся в целом либеральных взглядов.

Изложенное показывает направленность (преимущественно европейскую) конституционных проектов, выходивших от имени Временного правительства: народовластие с парламентом, обладающим реальными полномочиями; всеобщее и равное избирательное право; гарантии прав и свобод граждан; независимость судов; контроль за деятельностью исполнительных органов и др., и в этом смысле следует отметить влияние естественно-правовой доктрины [3, с. 29]. По указанным позициям принципиальных разногласий не было, чего нельзя сказать о таких всегда трудных для России вопросах, как автономия публично-правовых территорий (федерализм), полномочия главы государства, система местного самоуправления, национальный вопрос. При этом, однако, нужно иметь в виду, что де-факто два конституционных акта, причем не проекты, а именно действующие законы, были приняты Временным правительством еще раньше. Речь идет прежде всего об избирательном законе от 20 июля 1917 г. [4], который был весьма демократическим даже по нынешним меркам, а тогда по степени демократизма превосходил законодательство европейских государств [5, с. 69]. Именно по этому закону проводились выборы депутатов Учредительного собрания 12 ноября 1917 г. (в полном объеме избирательный закон был принят 11 сентября 1917 г.). А решением Временного правительства от 1 сентября 1917 г. [6] Россия была провозглашена республикой. Вместе с тем нужно иметь в виду, что этот громкий по названию акт не опирался на реальность, а представлял собой скорее пафосную государственную сентенцию («памятуя единодушное и восторженное признание республиканской идеи, которое сказалось на Московском государственном совещании, Временное правительство объявляет, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику» [6]). В действительности же в России не было присущих республике избранных народом органов государственной власти и сформированных ими других властных структур [7, с. 39], и, на наш взгляд, Временное правительство по своему статусу не имело подобного рода полномочий конституционного масштаба. Однако в силу того, что Россия находилась в неопределенном положении (с точки зрения формы государственного правления), и учитывая популярность республиканского строя, данный акт на фоне подготовки к выборам в Учредительное собрание не вызвал каких-либо дискуссий и был воспринят как данность.

Приступив к работе, Особая комиссия вполне корректно, на наш взгляд, определила, что «главной задачей является отнюдь не предрешение и не указание пути, которым пойдет Учредительное собрание, а исключительно освещение вопросов, которые предстоит разрешить Учредительному собранию» [8, с. 33], а Н.И. Лазаревский в связи с этим отмечал, что «основной задачей является не столько выработка текста отдельных законопроектов, сколько создание такого материала, который помог бы Учредительному собранию разобраться в отдельных возникающих государственно-правовых вопросах, имея при этом в виду, что разрешать эти вопросы придется, быть может, лицам, не вполне подготовленным» [9, с. 104]. Были согласованы примерные объем (порядка 200 статей) и структура будущей российской Конституции, куда, в частности, первоначально входили следующие основные разделы: «I. Декларация прав гражданской свободы и гарантия их. Подданство и натурализация.

II. Принципы федерализма, автономии и самоуправления. Компетенция законодательных учреждений. III. Государственный и местные языки. IV. Народное представительство: а) Двупалатность; б) Организация делопроизводства, сессия, роспуск, конституирование, иммунитет, совмещение с государственной службой. V. Глава государства (Президент), способ избрания, функции. VI. Организация судов, независимость, несменяемость, военные и специальные суды. VII. Армия. VIII. Организация администрации. IX. Совет Министров.

X. Бюджет, займы, финансовый контроль.

XI. Международные отношения и договоры.

XII. Порядок пересмотра конституции, судебная гарантия конституции. XIII. Печать, гербы, знамя» [8, с. 36]. Позже выделялись и обсуждались разделы о Сенате, церкви и др. За каждым разделом закреплялись подкомиссии, состоявшие из членов Особой комиссии, ответственных за составление текста соответствующего раздела, и иных сведущих лиц. В целом получалось, что основная работа над отдельными проектами разделов шла в подкомиссиях, а пленарных заседаний Особой комиссии было проведено немного.

Следует заметить, что, несмотря на приверженность большинства членов Особой комиссии европейским ценностям, все же было принято решение взять за основу формат Основных государственных законов 1906 г., наполнив их обновленным содержанием, т.е. можно констатировать стремление некоторым образом сохранять традиции российской законодательной техники. Впрочем, иного, на наш взгляд, было трудно ожидать, поскольку юридическая школа в лице членов Особой комиссии была той же самой, ведь правоведы не являлись революционерами, и большинство из них успешно трудились при прежнем режиме. Мы опускаем содержание разделов, где не было принципиальных разногласий и особенностей и дискуссии шли по локальным вопросам (например, следует ли включать в текст конституции право на труд, право на государственное призрение, право на лечение и другие «позитивные права»; нужно ли церковь отделить от государства), и остановимся на наиболее спорных. Так, довольно сложным для обсуждения оказался вопрос автономии (федерализма), учитывая, что Российская империя позиционировалась как унитарное государство, имея, вместе с тем, элементы федерализма (во взаимоотношениях с Польшей и Финляндией). Было высказано общее мнение о том, что «Государство Российское едино и нераздельно». При этом допускалась «областная автономия», при которой областные законы не должны противоречить актам центральной законодательной власти, а губернские и уездные правительственные учреждения «непосредственно подчиняются областным установлениям». Однако, на наш взгляд, такая конструкция, которую на практике пыталось (и безуспешно) внедрять Временное правительство [10, с. 48], вряд ли была бы жизнеспособной, поскольку, во-первых, создавались условия для абсолютизации государственной власти на уровне области (а это угроза сепаратизма), во-вторых, совершенно не был решен национальный вопрос, прежде всего уже активно обсуждаемое на международном уровне право нации на самоопределение, что для России было (и остается) чрезвычайно актуальной проблемой. В целом данный раздел не получил достаточной разработки.

Но наиболее острые споры вызвал вопрос о структуре и полномочиях органов власти, при этом по общей конструкции высшей государственной власти компромисс был найден предусматривались парламент и президент республики (одновременно предполагалось ликвидировать, как выразился В.М. Гессен, все другие «суррогаты государственной власти», к которым он относил прежде всего Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов [11, с. 12], и это было вполне логично, поскольку речь шла о применении государственного принуждения, которое в стране могут осуществлять только легитимные органы государства [12, с. 24]). Важнейшим для конституции любого государства является вопрос о народном представительстве во власти [13, с. 31]. Здесь столкнулись мнения по следующим аспектам: нужен ли России двухпалатный парламент, и если да, то может ли одна из палат блокировать законодательный проект другой палаты. В этом же контексте рассматривался вариант проведения референдума при недостаточности большинства в парламенте. Со ссылками на политический опыт Франции, Германии и других стран большинством членов комиссии (11 голосов против 7) было определено, что по политическим условиям проведение референдумов в России невозможно, а верхняя палата парламента все же не представляет собой пережиток прошлого, как считали некоторые участники дискуссии, поскольку позволяет сдерживать монополизацию власти однопалатным парламентом.

Еще один важнейший вопрос был связан с полномочиями временного президента Российской республики как главы исполнительной власти. «Временность» будущего российского президента, избираемого Учредительным собранием на срок не более одного года, объяснялась тем, что Учредительное собрание должно принять конституцию, которая также должна была выполнять учредительную функцию, и как раз временный президент должен был обеспечить создание нового государственного аппарата, и уже потом должно было последовать избрание постоянного президента (или иной исполнительной структуры согласно новой конституции). Здесь обнаруживается феномен, связанный с тем, что, с одной стороны, Особая комиссия, как и в целом Временное правительство и управленческий истеблишмент того времени, ратовали за значительное расширение принципа народовластия, а, с другой стороны, разработчики проекта конституции сочли целесообразным предусмотреть для временного президента необычайно широкие полномочия, которые, по мнению И.С. Искевич, были сопоставимы с полномочиями российского императора [14, с. 29] (в частности, президент «разрешает все дела управления» по исполнительной власти, включая назначение премьер-министра, «руководит внешними сношениями», имеет «верховное начальствование над всеми вооруженными силами» и т.д.). Режим сильной власти объяснялся сложной военной, общественно-политической и экономической обстановкой в стране и тем, что без «твердой руки» было трудно претворить в жизнь демократические преобразования и предотвратить революционные перевороты; при этом члены комиссии все же предусмотрели механизм предохранения от возможной узурпации власти президентом в виде института контрасигнатуры. Вместе с тем вопрос об ответственности президента был сформулирован весьма расплывчато. В литературе в связи с этим высказано предположение о том, что такой статус президента был прописан персонально под А.Ф. Керенского [15, с. 49], однако эта версия не имеет достаточного подтверждения.

Октябрьская революция 1917 г. свела на нет все усилия конституционной комиссии. Вероятно, при той политике, которую вело Временное правительство, это был закономерный финал. Мы полагаем, что в этом контексте ошибка Временного правительства заключалась в том, что для выработки будущего государственного устройства России были исключены представители таких крайних, но влиятельных общественно-политических движений, как монархисты и большевики. Первые были дезорганизованы после отречения императора, но монархистские настроения не исчезли в обществе, в котором еще недавно главой государства в течение нескольких веков являлся монарх. Вторые, напротив, в октябре 1917 г. являлись, пожалуй, самой организованной и радикально настроенной политической структурой, что подтвердили революционные события. И хотя политические взгляды большевиков существенно отличались от преобладающих среди разработчиков конституционных проектов, их игнорирование, даже при том, что они соглашались с выборами в Учредительное собрание (что могло быть основой диалога), лишь способствовало непримиримости социального конфликта, который приобрел сокрушительные масштабы в виде сначала революционного кризиса, а затем Гражданской войны.

Заключение

Таким образом, можно констатировать, что Временное правительство после падения империи предприняло меры по разработке вариантов будущего конституционного устройства России, и такой подход следует оценивать позитивно с точки зрения тенденций общественно-политического развития ведущих мировых государств, к которым Россия себя относила. Вместе с тем формирование Особой комиссии по разработке конституционных проектов осуществлялось на идеологической платформе одной партии (кадетов), без учета реальных политических процессов, происходивших в России. В результате в конституционных проектах Временного правительства не нашли отражения интересы значительной части российских граждан, а сами проекты так и остались не реализованными; и хотя члены Особой комиссии позже в эмиграции (Париж, 1918-1919 гг.) продолжили свою работу, для России это уже не имело практического значения, ибо большевистская власть оказалась отнюдь не кратковременной, как надеялись многие политические противники большевиков. Тем не менее организация разработки и содержание конституционных проектов Временного правительства заслуживают внимания как опыт отечественного конституционализма в чрезвычайных условиях.

Литература

1 Старков О.В., Упоров И.В. Юриспруденция. Введение в специальность. М., 2005.

2. Смыкалин А.С. Историко-правовой анализ проекта Конституции Российской демократической федеративной республики 1917 г. и ныне действующей Конституции РФ 1993 г. //Государство и право. 2014. № 1. С. 100-114.

3. Упоров И. В. Правовое регулирование естественных прав человека в местах лишения свободы / под ред. М.П. Мелентьева. Рязань, 1998.

4. Об утверждении раздела 1 Положения о выборах в Учредительное собрание: постановление Временного правительства от 20 июля 1917 г. // Собр. узаконений Временного правительства. 1917. Ст. 916.

5. Пахоленко Н.Б. Из истории конституционных проектов в России. М., 2000.

6. Постановление о провозглашении России Республикой (от Временного правительства) от 1 сент. 1917 г. // Вестн. Временного правительства. 1917. 3 сент.

7. Смоленский М.Б., Упоров И.В., Звягольский А.Ю. Конституционное (государственное) право России: учеб. для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2009.

8. Учредительное собрание, Россия, 1918: стеногр. и др. док. / сост. и авт. предисл. Т.Е. Новицкая. М., 1991.

9. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Пг., 1917. Т 1.

10. Упоров И.В., Старков О.В. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2015.

11. Гессен В.М. Русское Учредительное собрание и выборы в него. Пг., 1917.

12. Турицын И.В., Упоров И.В. Виды государственного принуждения, применяемого правоохранительными органами, и принципы его реализации // Право и практика. 2013. № 4. С. 21-28.

13. Упоров И.В., Кузовлева Г.В. Представительство народа (населения) в органах публичной власти: сущность и политико-правовая характеристика // Общество и право. 2015. № 2(52). С. 30-34

14. Искевич И.С. Подготовка конституционной реформы Временным правительством // История государства и права. 2013. № 2. С. 28-31.

15. Левчук С. В. Конституционные проекты Временного правительства в 1917 году // Вестн. РГГУ. 2008. № 5. С. 45-55.

1. Starkov O.V., Uporov I.V. Jurisprudence. Introduction to the specialty. Moscow, 2005.

2. Smykalin A.S. Historical and legal analysis of the draft Constitution of the Russian Democratic Federal Republic of 1917 and the current Constitution of the Russian Federation in 1993 // State and law. 2014. № 1. P. 100-114.

3. Uporov I.V. Legal regulation of natural human rights in prisons / ed. by M.P. Melentiev. Ryazan, 1998.

4. On the approval of section 1 of the Regulation on Elections to the Constituent Assembly: decree of the Provisional Government d.d. July 20, 1917 // Coll. of legalizations of the Provisional Government. 1917. Art. 916.

5. Pakholenko N.B. From the history of constitutional projects in Russia. Moscow, 2000.

6. The decision on the proclamation of Russia as a Republic (from the Provisional Government) d.d. Sept. 1, 1917 // Bull. of the Provisional Government. 1917. Sept. 3.

7. Smolensky M.B., Uporov I.V., Zvyagolsky A.Yu. Constitutional (state) law of Russia: textbook for students of higher educational institutions studying in the specialty «Jurisprudence». Moscow, 2009.

8. Constituent Assembly, Russia, 1918: transcript and other documеnts / comp. and the auth. of the forew. T.E. Novitskaya. Moscow, 1991.

9. Lazarevsky N.I. Russian state law. Petrograd, 1917. Vol. 1. 10. Uporov I.V., Starkov O.V. Municipal law of the Russian Federation. Moscow, 2015.

11. Hessen V.M. Russian Constituent Assembly and elections to it. Petrograd, 1917.

12. Turitsyn I.V., Uporov I.V. Types of state coercion used by law enforcement agencies, and the principles of its implementation // Law and practice. 2013. № 4. P. 21-28.

13. Uporov I.V., Kuzovleva G.V. Representation of the people (population) in the public authorities: the essence and political and legal characteristics // Society and law. 2015. № 2(52). P. 30-34.

14. Iskevich I.S. Preparation of constitutional reform by the Provisional government // History of state and law. 2013. № 2. P. 28-31.

15. Levchuk S.V. Constitutional Drafts of the Provisional Government in 1917 // Bull. of the RSUH. 2008. № 5. P. 45-55.

Размещено на Allbest.ru