Губернские прокуроры и правительственный надзор над местной администрацией в царствование Павла I

Размещено на http://www.allbest.ru/

Губернские прокуроры и правительственный надзор над местной администрацией в царствование Павла I

Юрий Тот

Освещая положение губернских прокуроров в системе «охранения законности» и их служебные взаимоотношения с губернаторами и Сенатом в царствование Павла I, современники, историки и правоведы, как правило, указывали на ограниченность их возможностей и полномочий. Ещё М.М. Сперанский в проекте «Введения к наместническому областному учреждению» 1821 г. отмечал: «Хотя надзор генерал-губернаторов по неопределённости его был недостаточен, но с упразднением его губернские места остались уже без всякого главного местного надзора, кроме прокурорского, который и везде слаб, а в отдельных губерниях -- почти ничтожен, ибо прокурор никакой власти в губернских местах не имеет» Введение к наместническому областному учреждению, составленное М.М. Сперанским (1821 г.) // Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. Т. 2. / Отв. сост. Д.И. Раскин. СПб., 2003. С 113-115, 119-120, 124.. А.Д. Градовский, анализируя служебные обязанности губернских прокуроров Согласно ст. 404-405 «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г., губернский прокурор назначался Сенатом по представлению генерал-прокурора, от которого получал предписания (ордера), направляя ему донесения и рапорты и находясь в непосредственном его подчинении. Тем самым в местной администрации лишь прокуроры не были подчинены генерал-губернатору (наместнику). Они являлись гарантами «власти, установлений и интереса императорского величества», осушествляли контроль над исполнением законов и производством дел в наместничестве, противодействовали взиманию незаконнных налогов, были обязаны «истреблять повсюду зловредные взятки» и инспектировать тюрьмы. О неисполнении закона прокурор уведомлял наместническое правление, докладывал генерал-губернатору (главнокомандующему) и сообщал в Сенат, «ибо во всех делах губернский прокурор есть око генерал-прокурора» (ПСЗ-I. Т. 20. № 14392. С. 234, 279--281). на рубеже XVIII--XIX вв., обратил внимание на то, что они не могли приостанавливать постановления местных учреждений и устранять «нарушения своею властью», а только должны были информировать о них высшие инстанции Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры // Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. I. СПб., 1899. С. 250; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч. III. Кн. 1 // Градовский А.Д. Там же. Т. IX. СПб., 1904. С. 121.. Поэтому, как полагал Н.В. Муравьёв, «участь прокурорского надзора екатерининской эпохи в действительной жизни далеко не соответствовала положению, отведённому для него в законе. В действительности же прокурорам предстояло одно из двух: или безусловно подчиниться местному административному начальству, и из власти, имеющей и за ними контроль, превратиться в его чиновников, или же вступить с ним в неровную борьбу» Муравьёв Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. Т. 1. М., 1889. С. 314.. По мнению же С.А. Корфа, у прокуроров не было и такой альтернативы, поскольку они фактически оказались в «двойственном подчинении» у генерал-прокурора и у наместника, наделённого «огромной и неопределённой властью» Корф С.А. Административная юстиция в России. Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России. Кн. 1. СПб., 1910. С. 62-63..

При этом Градовский считал, что в конце царствования Екатерины II, при неограниченной власти наместников, «остатки» надзорных функций над местной администрацией сосредоточились в руках генерал-прокурора, а «независимое положение» губернских прокуроров могло служить «самым действенным средством сдерживать наместническую часть в должных пределах». Но обеспечить им такое положение следовало генерал-прокурору Градовский А.Д. Высшая администрация... С. 250, 267-268; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч. III. Кн. 1. С. 121.. А для этого требовалось укрепление его позиций в сфере внутреннего управления и непременное исполнение на местах законов, регламентировавших прокурорскую деятельность. Между тем и то и другое становилось возможным только при наличии у монарха политической воли установить действенный надзор над провинциальным чиновничеством. Не случайно Градовский, указывая на усиление влияния генерал-прокуроров после 1775 г., писал, что «если в иных отношениях император Павел любил отменять нововведения своей предшественницы, то были части управления, где он доводил её мысль до последних пределов». Так, в генерал-прокуроре царь видел «единственного блюстителя закона, единственное охранительное начало в центральной администрации» Градовский А.Д. Высшая администрация. С. 255-256, 267-273. Ю.В. Готье, в отличие от Градовского, связывал повышение роли генерал-прокурора не с реформой 1775 г., а с введением в 1763 г. новых штатов центральных и местных учреждений. Уже тогда значительно возросло число поручений, превративших местных прокуроров, по сути, в чиновников «особых поручений при генерал-прокуроре» (Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. II. М., 1941. С. 5-45).. По мнению Корфа, в расширении власти генерал-прокурора «царствование Павла являлось лишь дальнейшим развитием политики его матери». И, «как это ни странно может показаться, при знакомстве с ненавистью Павла к политической программе Екатерины, однако в данном случае он шёл по её стопам, но, конечно, бессознательно, влекомый в том направлении одною силой обстоятельств» Корф С.А. Указ. соч. С. 87..

М.В. Клочков, напротив, настаивал на том, что император воплощал собственную политическую программу, согласно которой его воля, выраженная в «известной форме», являлась обязательной для исполнения всеми подданными, «законность и порядок» становились основным «лозунгом» царствования, требовавшим от всех должностных лиц и учреждений «под страхом неминуемого наказания» неукоснительного исполнения законов и регламентов, а максимальная централизация управления обеспечивала контроль над «всей провинциальной жизнью» Клочков М.В. Очерки правительственной деятельности времени Павла I. Пг., 1916. С. 115-117, 119, 435-436. Этот подход к изучению внутренней политики Павла I, предполагающий разделение понятий «деятельность» и «поведение», близок и некоторым современным исследователям: Марголис Ю.Д., Жуковская Т.Н. Традиции Павла I в истории русской государственности // Император Павел Первый и Орден Св. Иоанна Иерусалимского в России. СПб., 1995; Сорокин Ю.А. Политический режим Павла I в оценках современной российской исторической науки // Вестник Томского государственного университета. История. 2012. № 3(19); Писарькова Л.Ф. Государственное управление России в первой четверти XIX в.: Замыслы, проекты, воплощение. М., 2012; Скоробогатов А.В. Правовая политика России в царствование императора Павла I. М., 2017..

Муравьёв, в отличие от Градовского, утверждал, что усиление влияния генерал-прокуроров при Павле I не отразилось на тех, кто являлся их «оком» в губернии, так как «четыре сменившихся в короткое время генерал-прокурора, по своему положению и обязанностям, были доверенными лицами государя по всем вообще отраслям управления и пользовались исключительным значением, в котором деятельность местного прокурорского надзора играла лишь весьма второстепенную роль» Муравьёв Н.В. Указ. соч. С. 315. Дубровин Н.Ф. Русская жизнь в начале XIX в. // Русская старина. 1899. № 6. С. 506.. Н.Ф. Дубровин ещё категоричнее заявлял, что прокуроры, будучи «не в состоянии прекратить ала», сами оказались участниками всех «беспорядков»¹¹.

В советской историографии рассматривались прежде всего структурные изменения в системе местных органов прокуратуры Голикова Н.Б. Органы политического сыска и их развитие в XVII-XVIII вв. // Абсолютизм в России в XVII-XVIII вв. М., 1964; Стешенко Л.А., Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. М., 1973; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.. Их изучение продолжается и в новейшее время Воропанов В.А. Судебная система Российской империи на Урале и в Западной Сибири. 1780-1869 гг. Челябинск, 2005; Воропанов В.А. Суд и правосудие в Российской империи во второй половине XVIII -- первой половине XIX вв. Региональный аспект: Урал и Западная Сибирь (опыт сравнительно-сопоставительного анализа). Челябинск, 2008; Воропанов В.А. Региональный фактор становления судебной системы Российской империи на Урале и в Западной Сибири (последняя треть XVIII -- первая половина XIX вв.): историко-юридическое исследование. Челябинск, 2011; Воропанов В.А. Суд и правосудие в провинции Российской империи во второй половине XVIII в. (На примере областей Поволжья, Урала, Западной Сибири и Казахстана). М., 2016. С. 107-151; Мигунова Т.Л. Прокурорский надзор в период правления Екатерины II: особенности и функции // Закон и право. 2008. № 7. С. 105-110; Семёнова Н.Л. Губернские прокуроры в системе местного управления Российской империи в конце XVIII -- начале XIX в. (на примере Оренбургской губернии) // Вестник Ленинградского государственного университета им. А.С. Пушкина. 2015. № 3. Т. 4. С. 139-137; Гаврилова А.В. Взаимодействие должностных лиц региональной прокуратуры с административными и судебными учреждениями Тобольской и Иркутской губерний в контексте надзорных функций // Вестник Кемеровского государственного университета. 2015. № 4(64). Т. 2. С. 210-215.. В частности, В.Н. Галузо впервые подсчитал по Полному собранию законов Российской империи узаконения павловского времени, относившиеся к «должности прокурора»: их оказалось 648 Галузо В.Н. Власть прокурора в России: историко-правовое исследование. Ч. I. М., 2008. С. 201, 263-481.. Тем не менее конкретные формы надзорной деятельности губернских прокуроров, а также характер их служебных отношений с губернским начальством и генерал-прокурорами практически не исследовались, возможно, потому, что их выявление и анализ требуют обращения не только к нормативным актам и мемуарам, но и к обширному кругу делопроизводственных материалов, находящихся в основном в архивохранилищах. губернский прокурор губернатор надзор

Начало преобразованию местного управления положил указ о пересмотре административно-территориального деления империи, подписанный Павлом I 12 декабря 1796 г. Из 50 губерний формировалась 41 (кроме Области Войска Донского). 31 декабря былли утверждены новые штаты 34 губерний Европейской России. В соответсвии с ними в структуре местного управлерия не предусматривалось должности наместника, упразднялись совестный и верхний земский суды, губернский и городовой магистраты, верхняя и нижняя расправы, приказ общественного призрения; уголовная и гражданская палаты объединялись в палату суда и расправы ПСЗ-I. Т. 24. № 17634. С. 229-230; № 17702. С. 269; Т. 44. Отд. IV. С. 393-398.. А ещё 20 декабря был разослан секретны «ордер» генерал-прокурора кн. А.Б. Куракина, согласно которому губернским прокурорам надлежало без какой-либо огласки доносить генерал-прокурору о всех чиновниках, отлучившихся с места службы без особого императорского повеления или сенатского указа, включая «малейшие» самовольные отлучки «хотя бы по партикулярному увольнению начальников» РГИА, ф. 1374, оп. 1, д. 422, л. 1; д. 451, л. 13; д. 453, л. 36..

Лифляндский губернский прокурор Г. Берг, выполняя данное предписание, сообщал 3 января 1797 г. кн. Куракину: «Господин генерал-майор [К.И.] Мейендорф (лифляндский губернатор. -- Ю.Т.) и господин экономии директор [Х.А.] Рихтер и правления господин советник [И.Х.] Ленц 31 числа прошедшего месяца, отъехав из города Риги до половины Миттавской дороги, к обеду возвратились в 7 часов вечера того же дня» Там же, д. 422, л. 1.. Псковский прокурор М.И. Бибиков 25 апреля уведомил генерал-прокурора об отъезде вице-губернатора Н.А. Беклешова для инспекции дороги, по которой, как предполагалось, проследует император, а 15 декабря 1797 г. рапортовал об увольнении губернатором И.С. Алексеевым в отпуск на 8 дней асессора II департамента палаты суда и расправы Е. Вендегака. Из Твери Н.Я. Толстой 4 июня 1797 г. доложил кн. Куракину об аналогичном прошении советника казённой палаты А.Е. Свечина Там же, д. 420, л. 59; д. 451, л. 20; д. 453, л. 36..

Прокуроры ежемесячно доносили Сенату о чиновниках, не прибывших в установленный срок из отпуска или к назначенному месту службы (по указу 9 октября 1797 г. им грозила отставка ПСЗ-I. Т. 24. № 18196. С. 765. Во второй половине октября 1797 г. прокурорам разослали новый формуляр для представления сведений о губернских чиновниках, в котором следовало указывать «в какой день явиться на службу должен», «когда точно в этот город прибыл», «сколько дней просрочено» (или «до сроку прибыл»), «какое о просрочивших сделано распоряжение» (РГИА, ф. 1374, оп. 1, д. 271, л. 5--6, 10).). Указ 10 июня 1797 г. предусматривал обязательный доклад Павлу I о всех, «просящих увольнения в отпуск» ПСЗ-I. Т. 24. № 17994. С. 622..

Все эти предписания свидетельствовали о распущенности местных чиновников и отсутствии надлежащего контроля над ними со стороны центральной власти. В целом данные меры соответствовали законодательству Екатерины II, не раз пытавшейся навести порядок в деятельности провинциальной администрации Там же. Т. 21. № 15464. С. 705; № 15810. С. 991; Т. 23. № 16827. С. 103.. Однако Павел I решил изменить ситуацию, не только ужесточая дисциплинарные нормы, но и выстроив в соответствии с Учреждениями 1775 г. жёсткую надзорную вертикаль от губернских прокуроров к генерал-прокурору. Основные её черты сложились уже в первой половине 1797 г.

Вскоре под прокурорским контролем оказались практически все распоряжения и перемещения губернаторов. В Петербург докладывалось о каждом их выезде ж губернского города, в рапортах укрывались даты отъезда и возвращения, цель поездки, инспектировавшиеся населённые пункты и учреждения и т.п. Так, рязанский губернский прокурор С.А. Раевской 14 мая 1797 г. извещал кн. Куракина: «Губернатор, действительный статский советник Коваленской 8 мая отправился в г. Зарайск для обозрения состоявших в оном присутственных мест и освидетельствования канцелярского порядка: на законном ли основании оное происходит? Оттуда сего же дня 10 числа возвратился» РГИА, ф. 1374, оп. 1, д. 453, л. 56.. В июне-декабре 1797 г. прокуроры Вологодской, Курской, Нижегородской, Орловской, Псковской, Рязанской, Новгородской, Саратовской и Тверской губерний направили генерал-прокурору по меньшей мере 16 рапортов аналогичного содержания Там же, оп. 3, д. 2196, л. 1..

11 апреля 1800 г. вологодский губернский прокурор Т.С. Борноволоков сообщал генерал-прокурору П.Х. Обольянинову: «Губернатор Василий Петрович Путимцов дал приказание, чтобы на состоящими в здешнем губернском городе при остроге главной гауптвахте во время проезда его отдалась ему честь всем фронтом с пробитием в барабан одного колена -- что исполняется. О чём долгом моим поставляю Вашему высокопревосходительству сим покорнейше донести» Там же, л. 2--3.. 28 апреля 1800 г. Обольянинов предписал Путимцову «оставить сии не принадлежащие и не присвоенные церемонии», так как они могут иметь для него «неприятные последствия». Тот, оправдываясь, уверял 22 мая, что лишь иногда во время проезда по губернскому городу приказывал караулу выступать в ружьё, дабы видеть, «все ли находятся безотлучно» на службе, но не требовал «пробивать в барабан» Сенатский архив. Т. 1. СПб., 1888. С. 624. ПСЗ-I. Т. 25. № 19126. С. 795.. Тем не менее 9 июня Путимцов, после 55 лет службы, был отправлен в отставку с пожизненной пенсией в размере «получаемого им жалованья», что являлось сравнительно мягким наказанием Там же. Т. 24. № 18052. С. 659.. К примеру, 20 сентября 1799 г. симбирский гражданский губернатор М.И. Кромин, находившийся на службе полвека, получил отставку с обвинением «в присвоении себе почестей, ему не принадлежавших». В именном указе Сенату, появившемся по этому поводу 21 сентября, звучало грозное напоминание: «Сим указом нашим в предосторожность всем начальствующим в губерниях наистрожайше рекомендуем удаляться противных узаконениям нашим поступков и не выходить ни мало из границ должностей своих, уже достаточно им предписанных волею нашею» РГИА, ф. 1374, оп. 1, д. 417, л. 47..

Губернским прокурорам приходилось наблюдать и за сбором налогов. В императорском повелении 18 июля 1797 г. указывалось, что в случае «слабого» исполнения прежних распоряжений о взыскании недоимок или «медленности» при исправлении положения чиновники губернских правлений должны не только возмещать недостающие суммы из личных средств, но и предаваться суду ПСЗ-I. Т. 25. № 18352. С. 52.. 22 августа саратовский губернский прокурор Н.М. Заварицкий сообщил кн. Куракину о своём поручении секретарям уездных и нижних земских судов, «дабы они часто о исполнении высочайшего повеления напоминали земским судам и городничим и извещали меня о ходе дел, что я мог доносить Вашему сиятельству». РГИА, ф. 1374, оп. 2, д. 1326, л. 2-2 об.

Местные чиновники нередко обирали крестьян, не находившихся под властью помещика. Со своей стороны, Павел I всячески старался это пресечь. 28 января 1798 г. он повелел Сенату искоренить «разные чинимые экономическим крестьянам притеснения», возложив ответственность «за отвращение такого зла» на губернаторов. Должностные лица, уличённые в подобных поступках, подлежали «немедленному» преданию суду Там же, л. 111 об., 149. О своих распоряжениях он сразу же информировал кн. Куракина. Там же, л. 213-227.. 31 января кн. Куракин особым циркуляром предписал не только губернаторам, но и губернским прокурорам «употребить всемерное к защите казённых крестьян попечение» Там же, д. 1005, л. 1--12, 14..

Исполняя царский указ, Заварицкий предложил губернскому правлению довести до сведения нижних земских судов, чтобы казённые крестьяне с жалобами на «притеснения» обращались к прокурору. Помимо этого он по своей инициативе велел волостным головам доносить ему о нарушениях закона в отношении казённых крестьян. Подобным образом действовал и рязанский прокурор Н.В. Петрово-Соловово, в феврале 1798 г. обязавший служащих земских судов обеспечить либо личную явку к нему «жалобщиков», либо доставку их прошений. От уездных судов он тогда же потребовал в кратчайшие сроки и с «недремлющим старанием» завершить рассмотрение крестьянских дел Подробнее см.: Клочков М.В. Указ. соч. С. 430-431. Но, к сожалению, Клочков ошибочно называет генерал-прокурором в ноябредекабре 1798 г. кн. Куракина, а не Лопухина, занимавшего этот пост с 8 августа 1798 г. по 7 июля 1799 г..

Защита экономических и казённых крестьян от злоупотреблений оставалась в центре внимания генерал-прокуроров, губернаторов и губернских прокуроров в течение всего царствования Павла I. Архангельский прокурор А.О. Миклашевич 31 марта 1799 г. уведомил генерал-прокурора кн. П.В. Лопухина, что только секретарь Онежского нижнего земского суда В.М. Телегин представил ему 27 жалоб от крестьян на уездного землемера И.А. Оконщикова, незаконно взимавшего с них при межевании летом 1798 г. от 1 до 3 руб. Факты «притеснения» по приказу Миклашевича проверили и подтвердили секретари уездных и земских судов Направление из губерний ведомостей о состоянии различных отраслей управления предусматривалось ещё законами 1760-1780-х гг.: ПСЗ-I. Т. 17. № 12514. С. 384-385; № 12521. С. 460; № 12545. С. 529-531; № 12709. С. 870-871; № 12737. С. 952-953; Т. 18. № 12923. С. 155-156; № 13162. С. 723-724; Т. 20. № 14501. С. 409-413; № 14529. С. 441-443; № 15095. С. 1022; Т. 21. № 15463. С. 624-625; № 15892. С. 1070-1071..

Таким образом, несмотря на то, что должности прокуроров и стряпчих верхних земских судов, верхних расправ и губернских магистратов были упразднены Павлом I при реорганизации местного управления вместе с этими учреждениями, губернские прокуроры (Петрово-Соловово, Заварицкий, Миклашевич), исполняя свои надзорные функции, действовали через секретарей уездных и земских судов, а также городничих. Причём едва ли в условиях ужесточения дисциплины это делалось без санкции центральной власти, хотя какие-либо повеления на сей счёт не обнаружены. РГИА, ф. 1374, оп. 2, д. 1005, л. 25, 27--28 об.

Одним из основных направлений деятельности губернских прокуроров являлось наблюдение за тем, чтобы в местных учреждениях дела рассматривались «без временных проволочек». Тамбовское губернское правление даже жаловалось кн. Лопухину 22 ноября 1798 г. на прокурора Д.С. Замятина, который «многократно напоминал о понуждении судебных мест к скорейшему решению дел и секретарей к непрерывной доставке к нему ведомостей». Это расценивалось в правлении как «оскорбление», поскольку оно «напоминания, кроме указов государя и Сената, ни от кого не принимает». Замятин, считая, что правление «слабо побуждало» секретарей судебных учреждений к своевременному представлению прокурору различных ведомостей, в том числе о решённых и нерешённых делах, требовал оштрафовать секретарей на 10 руб., а некоторых даже отрешить от должности. Тем не менее правление ограничилось «лёгким штрафованием», что способствовало дальнейшей «беспечности» служащих. В этом конфликте Лопухин поддержал прокурора. «Я обязанностью полагаю предложить губернскому правлению, -- официально писал он в Тамбов 22 декабря, -- не благоволит ли оное распорядиться таким образом, чтобы требования прокурора, которые имеют основанием закон и предметом успешность в делах, были с надлежащим уважением принимаемы»³⁵ Там же, ф. 1400, оп. 1, д. 63, л. 22..

Особое внимание генерал-прокуроры уделяли исполнению «в точности и без промедления времени» императорских повелений и указов Сената. Существенная роль при этом отводилась губернским прокурорам, которые наряду с губернаторами два раза в месяц представляли в Сенат ведомости об исполнении (или неисполнении) царских и сенатских распоряжений Там же, ф. 1374, оп. 2, д. 945, л. 12 об., 15.. Однако значительная часть их поступала с задержкой, достигавшей 20 и более дней. В Сенате видели причину этого в «крайней медлительности и небрежении» со стороны «губернских начальников» Там же, л. 1--2..

Кроме того, губернским прокурорам следовало с установленной периодичностью направлять в Сенат ведомости о численности «колодников» (как тогда называли заключённых под стражу), о характере совершённых ими преступлений, о рассмотрении их дел в судебных инстанциях и вынесенных приговорах. 30 октября 1797 г. кн. Куракин обратил внимание обер-прокурора I департамента Сената О.П. Козодавлева на то, что по донесениям губернских прокуроров значительная часть этих дел оставалась без движения, поскольку из других губерний ожидались те или иные документы. «А между тем, -- отмечал генерал-прокурор, -- подсудимые через долговременное содержание терпят изнурение». В связи с этим Козодавлеву поручалось потребовать от губернских правлений «без малейшего промедления» представить судебным следователям необходимые «справки по делам колодников, не дожидаясь повторительных напоминаний»Там же, л. 15--15 об., 21--22 об..

О независимости прокуроров конца XVIII в. от местной администрации наглядно свидетельствовала переписка должностных лиц Архангельской губ. с кн. Куракиным. 16 февраля 1798 г. кемский исправник доложил губернскому прокурору К.Е. Вангерсгейму, что в некоторых селениях уезда зарегистрированы случаи смерти от голода, а в других жители, не имея средств на покупку хлеба, выпекали его из муки, смешанной с сосновой корой. Прокурор сообщил О положении в Кемском уезде гражданскому губернатору Н.И. Ахвердову, военному губернатору, управляющему и гражданской частью барону И.Р. Ливену, а 26 февраля -- генерал-прокурору³⁹ Там же, л. 23 об.. Однако уже 27 февраля Ливен рапортовал кн. Куракину о том, что обстановка изложена Вангерсгеймом «без должного и справедливого объяснения критических сего дела обстоятельств». По данным барона, дефицит хлеба объяснялся неурожаем в Вятской и Вологодской губерниях, отсутствием санкции Сената на закупку зерна по договорным ценам и недостатком в казначействе средств для выделения ссуд поселянам. Исправить ситуацию он рассчитывал с помощью дополнительного приобретения у купцов пшеницы, ржи и ржаной муки⁴⁰ ПСЗ-I. Т. 25. № 18445. С. 169.. Между тем 2 марта Ливен предписал Ахвердову тайно направить в Кемский уезд «надёжного чиновника» для выяснения обстоятельств, приведших к голоду, и снабжения нуждающихся хлебом (это было поручено кемскому городничему И.П. Владимирову, в помощь которому выделили двух канцелярских служителей). Одновременно Ахвердову следовало установить контроль над обеспечением губернии продовольствием и наложить денежное взыскание на членов кемского земского суда за недонесение военному губернатору о недостатке хлеба в уезде. При этом вина за случившееся возлагалась прежде всего на исправника и земский суд⁴¹ Там же, л. 25--33..

17 марта I департамент Сената рассмотрел рапорты Вангерсгейма и Ливена⁴² Биографический словарь. Высшие чины Российской империи (22.10.1721-2.03.1917) Сост. Е.Л. Потёмкин. Т. 2. М., 2017. С. 270., а 18 марта последовал императорский указ, приостановивший, «доколе будет сие нужно», экспорт хлеба за границу⁴³ Сенатский архив. Т. 1. С. 434; Выскочков Л.В. Николай I. М., 2006. С. 23; Биографический словарь. Высшие чины... Т. 1. М., 2017. С. 76.. Тем временем 22 марта кн. Куракин велел Вангерсгейму секретно доносить о положении в губернии и о мерах, принятых местными властямиРГИА, ф. 1374, оп. 2, д. 945, л. 16, 35..

В середине марта Владимиров передал Ахвердову донесения, заверенные подписями сельских старост, приходских священников и членов кемского земского суда, о том, что, несмотря на «недостаток в хлебе», возникший из-за неурожая, администрации удалось предотвратить голод даже в самых «нуждающихся» селениях и никто от него не умер. На основе этих документов 20 марта, 2 и 3 апреля были составлены рапорты Ливена и Ахвердова кн. Куракину и Правительствующему Сенату. При этом Ливен обвинил Вангерсгейма в том, что он, не обладая верными сведениями, ввёл в заблуждение генерал-прокурора, распространяя ложные слухи о якобы умиравших от голода людях РГИА, ф. 1374, оп. 1, д. 652, л. 8--9 об..

Однако избежать ответственности барону не удалось: 6 апреля его отправили в отставку (для которой не было иных причин), и он не вернулся на службу даже при Александре I Там же, л. 13, 15 об.--16, 17.. Любопытно, что увольнение Ливена состоялось ещё до того, как в Сенат поступил его последний рапорт, отправленный 2 апреля. 10 сентября лишился своей должности и Ахвердов, правда, уже 28 октября 1799 г.

Он стал воспитателем великих князей Николая и Михаила Павловичей⁴⁷ Там же, ф. 1349, оп. 4, д. 41, л. 36--37 об.. Вангерсгеймом же в столице явно остались довольны: 21 марта его сделали членом гоф-интендантской конторы, 9 ноября произвели в статские, а 22 декабря 1799 г. -- в действительные статские советники с назначением в Кабинет его императорского величества Сенатский архив. Т. 1. С. 367, 460; Биографический словарь. Высшие чины. Т. 1. С. 240..

При Павле I конфликты между губернаторами и прокурорами не являлись чем-то экстраординарным. 11 февраля 1798 г. калужский прокурор А.С. Бахметьев доложил кн. Куракину о том, что, заботясь об искоренении «чинимых экономическим крестьянам притеснений», предписал земским судам направить к нему волостных голов для представления соответствующих сведений. А 25 февраля гражданский губернатор В.П. Митусов жаловался князю на прокурора, уведомившего о своих действиях губернское начальство уже после того, как отправил распоряжение по уездам РГИА, ф. 1374, оп. 2, д. 1326, л. 2--2 об., 95--95 об., 101--101 об., 103; ПСЗ-I. Т. 25. № 18352. С. 52.. Более того, 1 марта Митусов заявил в рапорте, что именно по указанию Бахметьева с крестьян взимались незаконные денежные сборы. По мнению губернатора, созыв в губернском городе волостных голов понадобился прокурору лишь для того, чтобы договориться с ними и обвинить чинов военного ведомства в незаконном «обременении» крестьян во время рекрутских наборов, скрыв собственные преступления РГИА, ф. 1374, оп. 2, д. 1326, л. 99.. Со своей стороны, кн. Куракин 15 марта рекомендовал Бахметьеву воздерживаться «впредь от подобных предписаний, без дозволения гражданского начальства», а 21 марта запросил у Митусова «точные» сведения о злоупотреблениях прокурора для «начала против него дела» Там же, л. 96, 102.. Впрочем, уже 5 апреля Митусов оказался в отставке, а в июне лишился своей должности и Бахметьев Там же, д. 1004, л. 8 об.; Сенатский архив. Т. 1. С. 380.. Продолжить карьеру им удалось лишь в следующем царствовании Митусов, став в мае 1801 г. действительным статским советником, состоял с ноября 1801 по январь 1803 г. новгородским губернатором. Бахметьев в 1801-1809 гг. занимал в Калужской губ. должности советника губернского правления, а затем -- уголовной палаты. 4 апреля 1801 г. он был произведён в коллежские, а 3 апреля 1806 г. -- в статские советники (Список состоящим в гражданской службе чинам первых пяти классов на 1802 г. СПб., [б.г.] С. 70; Список состоящим в гражданской службе чинам У1-УН классов на 1803 г. СПб., [б.г.] С. 63; Список состоящим в гражданской службе чинам первых пяти классов на 1809 г. СПб., [б.г.] С. 116; Месяцеслов 1802 г. СПб., [б.г.] С. 300, 376; Месяцеслов 1808 г. Ч. 2. СПб., [б.г.] С. 120)..

Нередко столкновения возникали при замещении вакансий в губернской администрации. Закон 13 февраля 1794 г. предписывал «всем вообще присутственным местам, чтобы вступающие в службу или переходящие из места в место определяемы были с должною всегда осторожностью и рассмотрением» ПСЗ-I. Т. 23. № 17179. С. 489.. Пермский гражданский губернатор К.Ф. Модерах 6 марта 1797 г., представляя на утверждение Сената список назначаемых чиновников, сообщил кн. Куракину, что председатель II (гражданского) департамента палаты суда и расправы И.Д. Прянишников признал этих кандидатов не подходящими по «способностям и достоинствам». Сам же Модерах просил об «отвлечении господина Прянишникова из губернии в другую, лишь бы оставил нас в покое». Между тем обязанности прокурора в Перми исполнял его брат -- В.Д. Прянишников⁵⁵ Там же, ф. 1374, оп. 2, д. 949, л. 1, 9.. В итоге Сенат не дал заключения о кандидатах, и это ещё больше осложнило ситуацию. 21 июня Мод ерах вновь обратился к кн. Куракину с просьбой об «отвлечении обоих господ Прянишниковых ж вверенной ему губернии». По его словам, председатель департамента рассматривал дела, основываясь на «умствовании, а не на законах», что привело к росту числа нерешённых дел. Прокурором губернатор готов был видеть любого «ж посторонних, кого Вам благоугодно будет»⁵⁶ Там же, оп. 1, д. 692, л. 1--1 об., 5.. 17 августа эту должность занял В.А. Протопопов, не принимавший участия в конфликте⁵⁷ Там же, оп. 2, д. 941, л. 3..

Замещение вакансий в Симбирске в начале 1798 г. вызвало разногласия между вице-губернатором Н.Е. Чириковым и прокурором И.Д. Апраксиным, не поддержавшим назначение А. Романова на должность столоначальника в казённой палате. Вопреки лестной характеристике, данной Чириковым, Апраксин установил, что Романов, заседая в самарском уездном суде, «за нерадением и леностью к должности» не был представлен к «повышению в чине». Поэтому кн. Куракин дал указание своим чиновникам «написать вице-губернатору, что желательно, чтобы он с прокурором был мирен, ибо прокурора знаю добрым к исполнению должности»⁵⁸.

Кн. Куракин решительно пресекал попытки начальников губерний подчинить прокуроров своему влиянию. 11 февраля 1797 г. костромской гражданский губернатор Б.П. Островский доложил ему, что прокурор А.Ф. Новиков отказался выполнить предписание о «прилежнейшем смотрении и наблюдении» за временем прибытия чиновников на службу и нахождении их в присутствии, поскольку ранее предшественник кн. Куракина гр. А.Н. Самойлов не поручал ему выполнять подобные распоряжения. Островскому ничего не оставалось, как «всепокорнейше» просить разъяснить их служебные отношения. 26 февраля кн. Куракин подтвердил, что губернский прокурор подчинён генерал-прокурору и только от него «может принять» какие-либо указания.

Различие в трактовке должностных обязанностей стало причиной недоразумений между рязанским гражданским губернатором М.И. Коваленским и прокурором Н.В. Петрово-Соловово, приказавшим 19 декабря 1797 г. касимовскому нижнему земскому суду проверить законность проживания в с. Ушморе рязанского откупщика И. Григорьева, организовавшего в своём доме «питейную продажу». Из-за этого, как утверждал прокурор, крестьяне терпели «немалые убытки и разорения», между ними происходили ссоры и драки, в том числе в самом «питейном доме». Село же принадлежало его родственнику -- действительному камергеру Я.Н. Петрово-Соловово.

Коваленский увидел в действиях Петрово-Соловово отступление от норм Учреждений 1775 г., предписывавших доносить о нарушениях закона губернскому правлению, и 22 января 1798 г. просил кн. Куракина разъяснить: может ли кто-либо присваивать себе «не принадлежащего, дерзая практиковать больше любочестия, а не прямую должность?» Там же, л. 1.. Ссылаясь на то, что сам кн. Куракин 16 ноября 1797 г. требовал оградить откупщиков от притеснений городничих и земских комиссаров Там же, оп. 1, д. 588, л. 7-8 об. Любопытно, что 11 декабря 1797 г. Коваленский доложил генерал-прокурору, что ему ничего не известно о жалобах откупщиков (Там же, л. 8)., Коваленский резко обличал прокурора, который «под видом разорения крестьян от продажи вина в селении родственника его, благоприятствует выгодам его против откупщиков» Там же, оп. 2, д. 941, л. 1..

1 февраля 1798 г. генерал-прокурор признал неправомочность поступка Петрово-Соловово и в тот же день направил ему ордер, осуждавший обращение к касимовскому суду как уклонение «от правил и благоразумия и родства» и рекомендовавший впредь, дабы «избежать всех подозрений в пристрастности» при рассмотрении жалоб, обращаться в учреждения, которым «законом вверено исправление» нарушений Там же, л. 1, 4--5, 9..

Разумеется, кн. Куракин, будучи искушённым царедворцем, не мог не знать о придворных связях как Петрово-Соловово, так и Коваленского, пользовавшегося покровительством гр. А.К. Разумовского. Видимо, это отразилось и на стилистике переписки, и на её последствиях. По указанию князя Козодавлев (близкий родственник Петрово-Соловово) потребовал от рязанского прокурора письменное объяснение, а 10 марта 1798 г. на его основании составил особую записку, в которой доказывал, что закон в данном случае не нарушался. Распоряжение Петрово-Соловово касимскому земскому суду о проведении следствия по факту избиения крестьянина в «питейном доме» последовало после жалобы бурмистра Г. Антонова (а вовсе не брата-камергера), подавшего прошение о расследовании этого дела и в губернское правление. Таким образом, прокурор стремился раскрыть преступление, а не «притеснять» откупщика Там же, л. 6--8..

Между тем губернатор давно испытывал к нему «недоброжелательство», поскольку Петрово-Соловово опротестовал законность покупки Коваленским деревень «из спорного имения» и добивался передачи имения в казённое ведомство. По некоторым уголовным делам губернатор, несмотря на неоднократные напоминания, не подписывал определения в течение пяти месяцев. Более того, он часто принимал прошения дома, направляя их в губернское правление со своими резолюциями, «притеснял» чиновников, требовал от них «почитания», а неугодных «изгонял» из губернии. Из-за его отсутствия на месте нередко приходилось приостанавливать набор рекрутов и т.п. Там же, л. 7 об.--8.

Всё это, по мнению Козодавлева, свидетельствовало о невиновности Петрово-Соловово, и генерал-прокурору не стоило лишать «сего честного человека покровительства, ибо он усердием к службе поистине заслуживает его», даже при «не весьма простом с ним обращении господина губернатора» Там же, л. 6.. Так или иначе, никто из них не пострадал: Петрово-Соловово во второй половине 1800 г. возглавил I (уголовный) департамент тамбовской палаты суда и расправы, а 27 октября 1800 г. получил чин статского советника Сенатский архив. Т. 1. С. 666., Коваленского в 1801 г. назначили одним из кураторов Московского университета Русский биографический словарь. Кнаппе--Кюхельбеккер. СПб., 1903. С. 29--30..

В Калужской губ. в конце 1798 г. начались трения между недавно назначенными губернатором М.А. Камыниным и прокурором Н.Г. Харламовым. 17 ноября губернатор писал Лопухину: «Дерзаю отнять на несколько минут время на милостивое выслушивание всенижайшей моей просьбы на господина губернского прокурора Харламова. Вместо должного наблюдения по делам, ему порученным, расстраивает токмо различными бумагами, несоответствующими благому намерению Вашему».

В частности, речь шла про представление калужскому уездному суду о незаконном проживании в Калуге И. Семёнова -- крепостного крестьянина помещика А. Яншина РГИА, ф. 1374, оп. 2, д. 1004, л. 8 об., 39.. 14 декабря в рапорте Камынина генерал-прокурору Харламов уже обвинялся в «клевете» на служащих перемышльского уездного суда, в оскорблении и дискредитации местной власти перед «начальством», в необоснованной задержке журналов губернского правления в нарушение инструкции и т.п. Губернатор просил восстановить прежнее «благоденствующее общежитие», но Лопухин рекомендовал ему оказывать прокурору содействие «по службе», по возможности «уклоняясь от излишних переписок» Там же, л. 45; д. 1300, л. 26.. Менее чем через год, 21 ноября 1799 г., Павел I удовлетворил прошение Камынина об отставке, назначив ему пенсию в размере должностного оклада. Харламов же стал санкт-петербургским губернским прокурором. 28 августа 1803 г. он получил чин статского советника и занял пост председателя палаты уголовного суда в Новгороде Сенатский архив. Т. 1. С. 565; Список состоящим в гражданской службе чинам VI-- VII классов на 1800 г. С. 260; Месяцеслов 1802 г. С. 444; Месяцеслов 1804 г. С. 160..

Клочков, впервые в историографии указав на конфликты между губернаторами и прокурорами при Павле I, видел их основную причину в подчинённости тех и других генерал-прокурору, позволявшей апеллировать к нему и «настаивать на формальном исполнении закона» Клочков М.В. Указ. соч. С. 430--433.. Однако это несколько упрощает проблему. Ведь столкновения были связаны не только с «формальным исполнением закона», но и с определением масштабов голода и оценкой снабжения населения хлебом, с выбором способов реализации указов и предписаний высшей власти, назначениями чиновников, с превышением полномочий и т.д. Чаще всего в них выражалось противодействие губернской администрации попыткам установить контроль над её деятельностью, к чему, разумеется, нередко примешивались и личные мотивы. Губернаторы болезненно реагировали на действия прокуроров, подозревая их в посягательстве на свой статус «хозяина губернии». Губернские прокуроры, педантично исполняя свои обязанности, старались обратить на себя внимание генерал-прокурора. Арбитром же выступал император, наказывавший или награждавший, принимавший во внимание или игнорировавший доклады генерал-прокурора.

В историографии обычно считается, что упразднение Павлом I наместников и их правлений, а также сокращение судебных (и прокурорских) инстанций существенно ослабили надзор правительства за местной администрацией. В результате, по словам Корфа, «губернаторы неизбежно должны были поглотить самостоятельность прокуроров и сделать из них подчинённых себе органов» Корф С.А. Указ. соч. С. 89--90.. Н.П. Ерошкин высказался ещё категоричнее: «Перегрузка генерал-прокурора административными делами и ликвидация должности наместника усилили безнадзорность местных государственных учреждений. Несмотря на сокращение местного государственного аппарата и упрощение форм его деятельности, в стране возросли злоупотребления и произвол чиновников. Культивируемые правительством грубые военно-полицейские приёмы управления делали чиновничий гнёт невыносимым» Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Под ред. А.Е. Иванова, А.Д. Степанского. М., 2008. С. 147.. В конечном счёте, эти оценки восходят к мнению Сперанского о «слабости» и «ничтожности» прокурорского надзора при Павле IВведение к наместническому областному учреждению... С. 114--115..

Между тем на практике городничие, секретари уездных и нижних земских судов, выполнявшие поручения губернских прокуроров, в определённой степени компенсировали сокращение надзорного аппарата при реорганизации местного управления. И это вполне соответствовало представлениям императора о том, что повышение дисциплины и эффективности благодаря централизации и строгой законности позволит упростить и удешевить бюрократическую машину.

Павел I не привнёс принципиально новых положений в законодательство Екатерины II, установившее принципы и порядок надзора губернских прокуроров над исполнением законов и служебных обязанностей должностными лицами. Однако их независимость от местной администрации гарантировалась не Учреждениями 1775 г., а позицией монарха. И если при Екатерине II прокурор являлся скорее «правительственным юрисконсультом для всех присутственных мест и установлений» Муравьёв Н.В. Указ. соч. С. 306., то при Павле I он выступал как «орудие и агент» генерал-прокурора в губернии Градовский А.Д. Высшая администрация. С. 251.. Этот порядок, установленный Павлом I, Сперанский характеризовал как «восхождение надзора через прокуроров прямо в Сенат»Введение к наместническому областному учреждению. С. 118. Сперанский в течение всего павловского царствования служил в канцелярии генерал-прокурора, а в 1800 г. возглавлял I экспедицию его канцелярии. Поэтому он не мог не знать об интенсивной переписке с губернскими прокурорами, в том числе касавшейся и «местного надзора». В «Ведомости о решённых и нерешённых делах в канцелярии генерал-прокурора по экспедиции статского советника Сперанского за 1799 г. с 1 января по 25 декабря» в графе «Уведомления, рапорты, письма и записки от губернаторов и вице-губернаторов, губернских прокуроров и других особ и мест с отзывами, на требуемое от них, и с ведомостями разного рода» значилось 3 893 дела (РГИА, ф. 1374, оп. 3, д. 2376, л. 11)..

И в губернаторе, и в прокуроре Павел I видел блюстителей законности на местах. Именно им генерал-прокуроры направляли ордера, содержавшие указы и повеления императора. Нередко они одновременно докладывали генерал-прокурору о положении дел в губернии, зачастую испрашивая «наставления» или «предписания» относительно полученных ранее распоряжений. Донесения губернаторов, желавших избежать «высочайшего неудовольствия» за те или иные упущения, содержали, как правило, общую характеристику возникшей проблемы и способов её решения. В рапортах губернских прокуроров она, напротив, детализировалась. Тем самым они становились источником альтернативной информации, нередко не совпадавшей с поступавшей от губернаторов. Неудивительно, что те болезненно воспринимали эту сторону прокурорской деятельности.

Вместе с тем в ходе сенаторской ревизии 1800 г. были выявлены факты «нерадивого» отношения некоторых прокуроров к своим обязанностям. В донесении сенаторов Д.П. Трощинского и П.П. Щербатова генерал-прокурору П.Х. Обольянинову об итогах ревизии Тульской губ. отмечалось: «Губернский прокурор (П.И. Юрин. -- Ю.Т.) не употребляет свои способности на пользу службы, оставляет без внимания многие дела, кои при лучшем его наблюдении должности лучшее бы течение иметь могли. В отчётах же своих большею частью оправдывается только тем, что так заведено было прежде. Оправдание весьма слабое для блюстителя закона и порядка. Что делает его в наших глазах неизвинительным» РГИА, ф. 1375, оп. 1, д. 1, л. 431 об.--432.. В Калужской губ. они выявили случаи превышения полномочий прокурором И.Н. Крупенниковым, не стеснявшим себя рамками должностной инструкции Там же, л. 496 об..

28 марта 1806 г. министр внутренних дел гр. В.П. Кочубей представил Александру I записку, в которой констатировал неопределённость «границ» прокурорских обязанностей и происходившие из-за этого «непрестанные пререкания» прокуроров с «действием губернской власти». Для их прекращения граф считал необходимым регламентировать формы контроля, оградив губернаторов от «прицепок прокуроров». При этом контролировать начальников губерний следовало не «требованием от них в мелочных вещах ответа и содержа их в надзоре, не в мелких канцелярских обрядах и очистке бумаг, но в общем движении их управления» Записка графа В.П. Кочубея об учреждении министерств // Сборник Императорского Русского исторического общества. Т. 90. СПб., 1894. С. 200-206, 208, 210.. Разумеется, справиться с этой задачей могло только их непосредственное начальство, т.е. МВД, а не какое-либо другое ведомство, не исключая и Министерство юстиции, которому с 1802 г. подчинялись губернские прокуроры Подробнее см.: Тот Ю.В. Министерская реформа 1802-1811 гг. и проблема реорганизации местного управления // Былые годы. 2014. № 31(1). С. 105-107..

Идеи гр. Кочубея были реализованы. Дальнейшая централизация государственного управления после министерской реформы Александра I кардинально изменила положение прокуроров в системе местного управления. Ревизовавший в 1817 г. Тверскую губ. сенатор Ф.П. Ключарёв обнаружил, что, «добиваясь выгодных для себя решений, начальники губерний оказывали влияние на членов палат уголовного суда, приводили в состояние онемения прокуроров, доносивших Сенату об их злоупотреблениях» О лучшем устройстве гражданского в губерниях управления (всеподданнейшая записка сенатора Ключарёва 1818 г.) // Сборник материалов, извлечённых из архива Собственной его императорского величества канцелярии. Вып. 7. СПб., 1895. С. 258-260.. Асессор Нижегородского губернского правления А.М. Фадеев вспоминал: «Губернатор направлял дела как хотел, второстепенными делами заправлял один советник, который в том же губернском правлении и службу начал, а мы, все прочие, подписывали то, что нам давали подписывать» Воспоминания А.М. Фадеева // Русский архив. 1891. № 2. С. 310. Характерно, что при Павле I такое рассмотрение дел решительно пресекалось. Так, 3 мая 1800 г. прокурор Н.М. Заварицкий направил їбольянинову рапорт о подобной организации делопроизводства в Вятке, после чего император повелел исправить «по Вятскому губернскому правлению и канцелярской части имеющиеся беспорядки» (РГИА, ф. 1341, оп. 1, д. 279, л. 88--89 об.)..

Размещено на Allbest.ru