Проблемы реформирования полиции в период политического кризиса правительства Александра II (1879 г. - начало 1881 г.)

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Академия управления МВД России

Отдел по изучению проблем истории МВД России

Проблемы реформирования полиции в период политического кризиса правительства Александра II (1879 г. - начало 1881 г.)

И.А. Потёмкин, начальник

А.Ю. Климов, д.и.н., г.н.с.

Аннотация

Актуальность статьи обусловлена тем, что в процессе реформирования органов внутренних дел, который продолжается на современном этапе развития российской государственности, особое значение приобретает осмысление богатого исторического опыта реформирования полиции в Российской империи. Творческий подход к опыту реформ прошлого позволит избежать просчетов и ошибок при проведении реформ в современных условиях.

Постановка проблемы: отмена крепостного права в феврале 1861 г. значительно изменила социально-экономическую ситуацию в стране. Более 20 млн человек получили свободу, гражданские права, что повлекло необходимость проведения реформ местного самоуправления, судебной системы, а также полиции. Поэтому предметом настоящего исследования избрана деятельность правительства Российской империи в условиях политического кризиса по подготовке и проведению реформ правоохранительных органов, которые рассматриваются в статье на основе анализа не только осуществленных, но также и нереализованных проектов.

Цель исследования: выяснить причины реформ полицейских органов; рассмотреть деятельность правительственного аппарата по подготовке реформ от выдвижения идей до их реализации в законодательных актах; проанализировать причины инертности и непоследовательности правительства в реорганизации полиции несмотря на то, что необходимость преобразования была в полной мере осознана правительством еще в начале XIX в.

Методы исследования: методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод, в рамках которого применяются и иные методы изучения государственно-правовых явлений. В статье используется принцип историзма, предусматривающий логически последовательный и всесторонний анализ исторических событий в их взаимосвязи и взаимообусловленности.

Результаты и ключевые выводы: проведенная Александром II «революция сверху», получившая название среди современников «эпоха великих реформ», привела к значительной перестройке полицейской системы России. Возникавшие в ходе реформы проблемы, пути их решения рассматриваются в статье в контексте исторической ситуации. Подготовка проектов полицейской реформы, их обсуждение в высших правительственных учреждениях отмечены противостоянием между представителями различных течений в среде высшей бюрократии. В результате законы о полиции, принимавшиеся в рассматриваемый период, носили компромиссный и поэтому косметический характер, что не могло не сказаться отрицательно на организации и деятельности полиции. Несмотря на положительную направленность реформы, она имела половинчатый, незавершенный характер.

Ключевые слова: полиция, правоохранительные органы, реформа, Министерство внутренних дел, Российская империя, Александр II, политический кризис.

Annotation

Problems of police reform during the political crisis of the government of Alexander II (1879 - early 1881)

The relevance of the article is due to the fact that in the process of reforming the internal Affairs bodies, which continues at the present stage of development of the Russian state, the understanding of the rich historical experience of police reform in the Russian Empire is of particular importance. A creative approach to the experience of past reforms will help to avoid mistakes and mistakes when implementing reforms in modern conditions.

The problem statement: the abolition of serfdom in February 1861 significantly changed the socio-economic situation in the country. More than 20 million people were granted freedom and civil rights, which necessitated reforms of local government, the judicial system, and the police. Therefore, the subject of this research is the activity of the government of the Russian Empire in the context of a political crisis in the preparation and implementation of law enforcement reforms, which are considered in the article based on the analysis of not only implemented, but also unrealized projects.

The purpose of the study: to find out the reasons for police reform; to examine the activities of the government apparatus in preparing reforms from the introduction of ideas to their implementation in legislation; to analyze the reasons for the inertia and inconsistency of the government in police reorganization, despite the fact that the need for transformation was fully realized by the government at the beginning of the XIX century.

The research methods: the methodological basis of the research is the dialectical-materialistic method, in which other methods of studying state and legal phenomena are used. The article uses the principle of historicism, which provides a logically consistent and comprehensive analysis of historical events in their relationship and interdependence.

The results and key conclusions: Alexander the II's «revolution from above», which was called among his contemporaries «the era of great re- forms», led to a significant restructuring of the Russian police system. The problems that arose during the reform and the ways to solve them are considered in the article in the context of the historical situation. The preparation of police reform projects and their discussion in the highest government institutions are marked by a confrontation between representatives of various trends in the higher bureaucracy. As a result, the police laws adopted during the period under review were of a compromise and therefore cosmetic nature, which could not but have a negative impact on the organization and activities of the police. Despite the positive orientation of the reform, it had a halfhearted, incomplete character.

Key words: police, law enforcement agencies, reform, Ministry of internal Affairs, Russian Empire, Alexander II, political crisis.

На современном этапе исторического развития российской государственности процесс реформирования органов внутренних дел не останавливается. Вместе с тем поиск путей совершенствования правоохранительной системы сопровождается возникновением различных противоречий и кризисных явлений. Это в свою очередь обусловливает необходимость учета огромного количества факторов, позволяющих добиться повышения эффективности и качества работы правоохранительных органов. Одним из этих факторов, несомненно, является богатый исторический опыт осуществления реформ полиции в Российской империи. Он представляет собой неиссякаемый источник важнейшей информации, которую несет тот или иной исторический период. Использование этой информации в современных условиях дает возможность понять направления необходимых преобразований в социальном институте органов правопорядка.

Правление императора Александра II на протяжении четверти века вошло в российскую историю как время масштабных, или, как их называют, «великих реформ». Но такой продолжительный отрезок времени в государственном управлении был неоднороден и условно делится на периоды. За время царствования Александра II сменилось шесть министров внутренних дел.

С момента вступления на престол императора Александра Николаевича в феврале 1855 г. начинается интенсивная подготовка к реформам, в том числе и полицейской. Министерство внутренних дел в это время возглавлял типичный представитель предшествующей эпохи Дмитрий Гаврилович Бибиков, который считал, что никакие преобразования в управлении страной не помогут искоренить преступность, поэтому не видел смысла в проведении каких-либо реформ. Энергичный, исполнительный, волевой человек - он никогда не отступал от своих взглядов и не поддавался ничьему влиянию, откуда бы оно ни исходило. Не став сторонником реформ, Д.Г. Бибиков в августе 1855 г. оставил пост министра.

Министром внутренних дел был назначен действительный тайный советник Сергей Степанович Ланской, которого император сразу выделил из старой «команды» своего отца. Выражая свое недовольство отчетами губернаторов и министров, он 4 апреля 1858 г. в Совете министров отметил: «Что это были за отчеты? Одна лесть и лесть, а самое дело все спутано, или о нем даже не говорится. Первый отчет, который уже во вступлении моем на престол я прочел с истинным удовольствием, был Ваш, Сергей Степанович. Вы сказали мне правду, хотя и горькую, но полезную, я увидел все, что у нас есть, в натуральном его виде и еще благодарю, благодарю Вас» [10].

С.С. Ланской не сомневался в успехах широких реформ и полностью разделял благие намерения государя. В это время главное направление деятельности Министерства внутренних дел было посвящено крестьянской реформе. В отношении полиции основной упор был сделан на общую (исполнительную) полицию - уездную и городскую, которые, по мнению С.С. Ланского, находились в плачевном состоянии и не справлялись со своими обязанностями. Члены созданной в 1859 г. комиссии о губернских и уездных учреждениях, проанализировав термины «общая» и «исполнительная», пришли к выводу об их тождественности. Требовалось глубокое реформирование прежде всего уездной полиции. Уже осенью 1856 г. по указанию министра внутренних дел создается особая комиссия по преобразованию земской полиции. Император поддержал данное решение.

Самый активный этап реформ Александра II датируется периодом с 1861 по 1868 г. В это время под руководством министра внутренних дел П.А. Валуева шла интенсивная работа по реформированию полицейских учреждений. Документом первостепенной важности стали «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г. [18]. Но некоторые важные законопроекты в силу противоборства политических «партий» в высшем эшелоне власти и сопротивления министра финансов не были полностью реализованы. Например, представленный в 1867 г. П.А. Валуевым в правительство и Государственный совет проект реорганизации уездной полиции, который разрабатывался полицейским отделом комиссии о губернских и уездных учреждениях.

Следующий этап - замедление реформ пришелся на 70-е гг. XIX в. Но по линии дальнейшего реформирования полицейских учреждений огромные усилия были приложены министром внутренних дел А.Е. Тимашевым. Правда, и ему многое не удалось реализовать по той же причине, что и П.А. Валуеву. Например, проект Министерства внутренних дел «Об устройстве полиции и учреждении полицейской стражи в губерниях, управляемых по общему учреждению» от 16 марта 1873 г., представленный в Госсовет. Под конец своей деятельности на посту министра А.Е. Тимашев все же смог «продавить» два важных документа. 9 июня 1878 г. Высочайшим указом Александра II было утверждено «Временное положение о полицейских урядниках в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых» [13, 23], на основании которого начал формироваться институт полицейских урядников. Должностные обязанности урядников, а также их права были закреплены в специальной «Инструкции полицейским урядникам» [9], подготовленной Министерством внутренних дел, согласованной с министром юстиции Д.Н. Набоковым, начальником III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии (далее - СЕИВК) Н.В. Мезенцовым, а также министром финансов М.Х. Рейтерном и утвержденной 19 июля 1878 г. А.Е. Тимашевым. Инструкцию и памятку урядники обязаны были всегда носить с собой в сумке. Необходимо отметить, что представленную Тимашевым в Комитет министров 13 июня 1878 г. записку «Об усилении средств уездной полиции» правительство приняло благосклонно и согласилось с его предложениями [21]. Следующий важнейший документ - «Проект правил о сотских в 46-ти губерниях, по общему учреждению управляемых» был представлен в июле 1878 г. [19]. Он дорабатывался уже под руководством нового министра внутренних дел.

А.Е. Тимашева осенью 1878 г. на посту министра сменил товарищ министра Л.С. Маков, ставший сначала управляющим, а в феврале 1879 г. - новым министром внутренних дел. Л.С. Маков возглавил министерство в тяжелые последние годы правления императора Александра II, когда, несмотря на победу в русско-турецкой войне 1877-1878 гг., в России начался спад промышленного производства. К тому же последовавшие за этим в 1879-1880 гг. голод и неурожаи привели к началу острого кризиса политической системы Российского государства. Этому способствовали и нарастающее народническое движение, террористическая деятельность «Земли и воли» и «Народной воли». Землевольцы с 1878 г. перешли к тактике индивидуального террора. Но государственной безопасностью занималась политическая полиция: III Отделение СЕИВК и жандармский корпус, шефом которого был начальник III отделения. Министерству внутренних дел они не подчинялись. Половинчатый характер реализации реформ, оставшиеся после крестьянской реформы крепостнические пережитки, ухудшение экономического положения народных масс, серьезные недостатки в государственном управлении - все это также способствовало тому, что империя вошла в полосу политического кризиса.

Процесс реализации указа о полицейских урядниках, дальнейшее формирование корпуса урядников легли на плечи нового министра внутренних дел (на введение указа отводился период с 1 июля 1878 г. по 1 ноября 1879 г.). В начале марта 1879 г. губернаторами в Министерство внутренних дел были представлены сведения о состоянии и деятельности полицейских урядников. Корпус насчитывал 4 700 человек. Но 270 из них были уволены со службы, как неспособные к исполнению служебных обязанностей по этой должности [22].

В соответствии с указом в 46 губерниях России для усиления уездной полиции были учреждены должности полицейских урядников. Распределение количества должностей урядников осуществлялось в соответствии с местными условиями, причем по губерниям должности распределял министр внутренних дел, рассредоточение урядников между уездами - губернатор, а между станами - уездный исправник. Утверждение в должности производилось исправником, после чего урядник причислялся к Министерству внутренних дел. Важность такой должности, как полицейский урядник, на определенном этапе сыграло свою позитивную роль. Между тем институт урядников не мог до конца решить проблемы, существовавшие в низших сферах уездной полиции. В связи с этим при рассмотрении в Комитете министров вопроса об учреждении должности урядника в июне 1878 г. была обозначена проблема укрепления корпуса сотских. Представители Министерства внутренних дел в ходе подготовки «Временного положения о полицейских урядниках», а также в процессе его обсуждения в Комитете министров с особой настойчивостью заявили о «безотлагательной необходимости изменения действующих узаконений о сотских и десятских» [24]. Однако первые итоги функционирования института полицейских урядников не принесли ожидаемых результатов: «Несмотря на первоначальный успех в своей деятельности, в скором времени выяснилось, что полицейские урядники не оправдали возложенные на них надежды Министерства внутренних дел и не оказались надежным институтом уездной полиции [1].

Не был одобрен Кабинетом министров разработанный под руководством А.Е. Тимашева и представленный им осенью 1878 г. проект Правил о сотских от Министерства внутренних дел. Кроме классической причины недостатка финансовых средств, был подвергнут критике порядок комплектования должностей сотских и десятских, а также полезность и необходимость такого административно-полицейского подразделения, как околоток. Назначенному в ноябре 1878 г. новому министру Л.С. Макову пришлось сходу втягиваться в процесс доработки обоих проектов: по урядникам и сотским. Отметим, что по реализации указа о полицейских урядниках Л.С. Маков не сумел ни отстоять многие здравые позиции, ни предложить правительству весомые аргументы.

28 февраля 1879 г. он представил в Государственный совет доработанный проект Правил о сотских с пояснительной запиской «Об изменении действующих постановлений о сотских и десятских». На объединенных заседаниях Департамента законов и Департамента гражданских и духовных дел Государственного совета, которые прошли 28 апреля и 12 мая 1879 г., состоялось рассмотрение проекта Правил о сотских. В ходе обсуждения опять были высказаны серьезные замечания, такие как отсутствие разъяснений прав и обязанностей сотских, необозначение порядка взаимодействия сотских с волостной и сельской администрацией. Также указывалось на необходимость разработки служебной инструкции сотским. Кроме того, отмечено значительное сокращение в ходе преобразований общей численности сотских.

От 48 000 сотских и 220 000 десятских оставалось до 20 000 человек. Годовое жалованье сотского составляло 72 рубля, выдавалось оно в волостном управлении. Если не было своего жилья, то местное население обязано было его предоставить, а для передвижения в пределах околотка - выделить подводу. Численность сотских в 46-ти губерниях, по уточненным данным, составила 19 400 человек. Число сотских в езде устанавливало уездное по крестьянским делам присутствие (где не было присутствия - временные коллегии). Решение присутствия или коллегии утверждалось губернатором.

По поводу резкого уменьшения числа сотских Л.С. Маков заметил, что лучше меньше, да лучше. Лучше меньшее число достойных сотских будет исполнять обязанности, но более эффективно, чем большое количество, деятельность которых, как сказал министр, «по их личной неблагонадежности представляется более вредной, чем полезной» [20]. Правда, позиция министра не возымела должного воздействия. В Госсовете решили, что 20 000 сотских будут не в состоянии заменить бывший личный состав низшей полиции, да и многие населенные пункты останутся без представителей полиции. В этой позиции также была своя необходимость. Ведь тогда не было таких технических средств, которые могли бы обеспечить количественное сокращение за счет технико-оперативной мобильности. В распоряжении был только гужевой транспорт, а расстояния на наших российских просторах, порой в условиях бездорожья, лишали какой-либо оперативности. законодательный полицейский реформа российский империя

В постановлении Госсовета просматриваются все существовавшие на тот момент противоречия и различные подходы как к реформе полиции, так и к реформам в целом. Александр II утвердил отрицательное постановление Государственного совета, но при этом оставил за Министерством внутренних дел право выбора варианта дальнейшей подготовки реформы полиции. Все было отправлено назад в министерство на окончательную доработку. Судя по всему, два фактора влияло на это: внешний -шла русско-турецкая война, затратная для госказны, и внутренний - наступил кризис государственного управления и внутренней политики. Частности уходили на второй план.

Кризис внутренней политики в стране медленно продвигался к своему апогею. Страну захлестнула волна политического, или, как принято было говорить, революционного терроризма. После покушения Каракозова на царя в 1866 г. этот вал только нарастал. Из покушений на высокопоставленных лиц, вызвавших широкий общественный резонанс, можно отметить следующие: покушение на петербургского градоначальника генерал-лейтенанта Ф.Ф. Трепова в январе 1878 г. революционеркой, народницей-террористкой Верой Засулич (позднее она была оправдана судом, что еще больше раскололо общество); убийство харьковского генерал- губернатора князя Дмитрия Кропоткина; покушение на императора революционером-террористом А.К. Соловьёвым; дерзкое убийство шефа жандармов и главы III отделения СЕИВК генерал-лейтенанта, генерал-адъютанта, члена Госсовета Н.В. Мезенцова в августе 1878 г. революционером-террористом, землевольцем С.М. Кравчинским.

Н.В. Мезенцов одним из первых после покушения на Ф.Ф. Трепова предложил власти развернуть по всей империи контрреволюционную пропаганду в народной среде, а в образованной среде - пропаганду посредством печатной информации осуществлять «через кружки, имеющие целью препятствовать дальнейшему развитию революционных замыслов» [25]. Но власти не хватило мужества ее принять. Было лишь одобрено предложение руководителя политической полиции шире развернуть контролируемую III Отделением сеть секретных агентов, внедряемых в революционные круги. Для этого было выделено 400 тыс. рублей. Однако этого уже было недостаточно. Не смог переломить ситуацию в противодействии революционному терроризму и сменивший погибшего И.В. Мезенцова в должности руководителя политической полиции генерал-адъютант, генерал от инфантерии А.Р. Дрентельн, который в марте 1879 г. сам чуть было не погиб в Петербурге от руки террориста.

Апрельское и ноябрьское покушения (1879 г.) на императора, взрыв в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г., подготовленный и осуществленный революционером-террористом Степаном Халтуриным, в результате которого погибло 11 и было ранено 56 человек, не смогла предотвратить политическая полиция. Экстремистская деятельность, перешедшая в террор подпольных революционно-террористических организаций, -- «Земля и воля», особенно «Народная воля», стала большой проблемой не только для руководства политической полиции, но и правительства, и всей власти. Взрыв в Зимнем дворце побудил Великого князя Константин Константиновича сравнить возникшую политическую ситуацию в России с Францией. Он так записал в своем дневнике: «Мы переживаем время террора с той лишь разницей, что парижане в революции видели своих врагов в глаза, а мы их не только не видим и не знаем, но даже не имеем ни малейшего понятия об их численности. всеобщая паника» [8]. Нужны были новые управленческие решения в сфере государственной и общественной безопасности. Правительство наконец-то решило предпринять кардинальную реорганизацию полицейских органов, прежде всего политического сыска. Конечно, делать это нужно было раньше. И это показали дальнейшие события. Вскоре после взрыва в Зимнем Александр II подписал Именной указ, данный Сенату от 12 февраля 1880 г., о создании чрезвычайного органа государственной власти в Российской империи - Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Комиссия объединяла в одних руках действия всех властей, включая деятельность политической полиции. Главным начальником комиссии был назначен харьковский генерал-губернатор, член Государственного совета, генерал от кавалерии граф М.Т. Лорис-Меликов. Таким образом, в руках начальника комиссии сосредотачивалась необъятная власть. Этим же указом упразднялась должность Временного Санкт- Петербургского генерал-губернатора [14].

После создания комиссии вместо А.Р. Дрентельна начальником III Отделения СЕИВК и командиром Отдельного корпуса жандармов стал друг наследника престола, будущего Александра III, генерал-майор П.А. Черевин. За все годы существования (с 1826 г.) III Отделение ни разу не подвергалось независимой ревизии. Взялся за это М.Т. Лорис-Меликов, который и поручил члену комиссии -- сенатору И.И. Шамшину провести тщательную ревизию ведомства летом 1880 г. По итогам проверки сенатор заключил, что дела в спецслужбе велись крайне небрежно. В рассмотренных политических делах (1 500) были выявлены нарушения, многие люди были выпущены необоснованно на свободу. Секретное делопроизводство велось с нарушениями требований. Иногда листы из дел находились даже у чиновников на дому. Подбор кадров осуществлялся непрофессионально. В результате в ряды спецслужбы затесался народоволец Н.В. Клеточников, который работал там целых два года и из-за которого агентурная сеть понесла невосполнимую потерю. Были и другие существенные недостатки.

26 февраля 1880 г. М.Т. Лорис-Меликов подготовил и направил императору Александру II «Всеподданнейший доклад», в котором обосновал необходимость объединения всех полицейских властей. Он считал это «единственным верным путем для достижения успехов в мерах против крамолы». По всей видимости, его предложение было обусловлено информацией из полученной им записки под названием «К реформе полиции». Записка не имела подписи, об авторе известно только то, что он «прослужил Отечеству 35 лет, из них 23 года в полиции». В ней отмечалось: «Правительство не может быть довольно полицией, которая не знает, что надо знать, опаздывающая всегда и везде и розыски которой редко успешны. Печать глумится над полицией, народ боится ее, а люди побогаче не уважают ее» [5]. Автор записки указывал на причины промахов в работе полиции и предлагал конкретные меры по ее реформированию, такие как: «объединить полицию под одним руководством, слить жандармскую и общую полицию, нравственно возвысить полицию» [6] и др.

1 августа 1880 г. М.Т. Лорис-Меликов представил Александру II доклад, подготовленный по результатам проверки III Отделения сенатором И.И. Шамшиным. Доклад назывался «О преобразовании полиции», в котором предлагалось ликвидировать III Отделение и сосредоточить только в Министерстве внутренних дел все функции как укрепления общественной безопасности, так и борьбы с антигосударственными выступлениями. В документе «приводились ссылки на опыт западноевропейских стран, на труды известных зарубежных ученых в области административного, государственного права. Очевидно, в подготовке этой записки принимал участие известный ученый в области зарубежного и российского государственного права АД. Градовский. С момента назначения М. Т. Лорис-Меликова Главным начальником Верховной распорядительной комиссии он являлся его постоянным консультантом» [2]. Решая вопросы государственного управления в сфере общественной безопасности, М.Т. Лорис-Меликов стремился реализовать сложную задачу завоевания доверия общества к власти, при этом решительно осуждая радикальные террористические методы борьбы с властью. Одним из аргументов в пользу объединения руководства полицией под одной «крышей» он называл обеспечение постоянного внимания «центрального управления к глубокому упрочению между всеми полицейскими органами чувства законности.», а о связи правительства с полицией утверждал, что «можно прийти к заключению о чрезвычайной важности для государственной жизни такой же тесной связи правительства с полицией, какая существует по отношению к войску» [3].

М.Т. Лорис-Меликов сам предложил царю упразднить Верховную распорядительную комиссию, а также в связи с ликвидацией III Отделения, исполнявшего функции головного органа политической полиции, весь аппарат передать в объединенный орган - Департамент государственной полиции, который должен находиться под властью министра внутренних дел. Штат III Отделения был небольшой - 72 человека, но при передаче он уменьшился еще на пять человек. По денежному содержанию М.Т. Лорис-Меликов предлагал сделать Департамент элитным ведомством, чтобы служащие Департамента полиции Министерства внутренних дел могли бы «получить большее жалованье, чем другие чиновники этого министерства» [11].

6 августа 1880 г. Верховная распорядительная комиссия, собиравшаяся всего пять раз, но выполнившая свою миссию, по указу Александра II была упразднена. Этим же указом «О закрытии Верховной Распорядительной Комиссии и упразднении III Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии» служба политической полиции, именующаяся III Отделением, упразднялась «с передачей дел оного в ведение Министерства Внутренних Дел, образовав особый, для заведования ими, в составе Министерства Внутренних Дел, Департамент Государственной Полиции, впредь до возможности полного слияния высшего заведования полицией в Государстве в одно учреждение упомянутого Министерства» [15].

Министром внутренних дел и одновременно шефом Отдельного корпуса жандармов был назначен М.Т. Лорис-Меликов, товарищами министра стали МС. Каханов и П. А. Черевин. Бывший теперь уже министр Л.С. Маков был назначен министром почт и телеграфов и одновременно директором Департамента духовных дел иностранных исповеданий (ДДДИИ). Оба подразделения выведены были из состава МВД при его реорганизации. Правда, вскоре Департамент духовных дел опять вошел в состав министерства, так как его вывод был признан неудачной трансформацией. ДДДИИ плотно взаимодействовал с Департаментом полиции.

Первоначально Департамент государственной полиции состоял из трех делопроизводств - распорядительного, законодательного и секретного. Позднее появились и другие подразделения. Например, Особый отдел, преемник Третьего делопроизводства, в составе которого находились: специальная картотека, содержавшая карточки со сведениями о 55 тысячах политически неблагонадежных; коллекция фотографических снимков 20 тыс. лиц, проходивших по политическому сыску; библиотека нелегальных и запрещенных изданий [7]. Распорядительное делопроизводство заведовало общеполицейскими делами, распределением кредитов и личным составом общеполицейской части; законодательное делопроизводство занималось составлением полицейских инструкций, циркуляров и подготовкой законопроектов, а также ведало организацией полицейских учреждений в Российской империи; секретное делопроизводство до 1 января 1898 г. осуществляло политический сыск, гласный и негласный надзор, борьбу с терроризмом, политическими партиями и массовым движением, охрану царя, руководство заграничной агентурой, наружным и внутренним наблюдением на территории Российской империи [12].

15 ноября 1880 г. император подписал два указа: «О соединении департаментов государственной полиции и полиции исполнительной в одно учреждение - Департамент государственной полиции» [16]; «Об учреждении Судебного отдела в составе Министерства внутренних дел» [17].

Сделано это с целью «сосредоточения заведования всеми полицейскими делами в одном центральном учреждении Министерства и объединения полицейского управления на местах» [4]. Если говорить о государственной безопасности, то эти шаги были приняты в правильном направлении, но, как показали ближайшие события, оказались запоздалыми. Тяжелый бюрократический механизм государственной машины не позволил вовремя и в полной мере реализовать первые кардинальные шаги по укреплению государственной безопасности.

В это же время, осенью 1880 г., была предпринята очередная попытка реформирования городской, уездной и железнодорожной полиции путем создания «Первой подготовительной комиссии по дальнейшему реформированию полиции» под председательством товарища министра П.А. Черевина, которая работала до конца 1881 г. Еще ее называли «Комиссией по переустройству низших органов полиции». Эта комиссия подготовила объемный документ по реорганизации уездной полиции, представила некоторые предложения по реорганизации городской полиции и железнодорожных жандармских полицейских управлений, освобождению полиции от несвойственных ей функций, коснулась в обсуждении и вопроса взаимоотношений Корпуса жандармов и общей полиции. Таким образом, было предложено много новаторских решений, однако большинство из них не были закреплены законодательно.

Несмотря на предпринимаемые правоохранительными органами меры, 1 марта 1881 г. в результате террористического акта был убит Александр II. Реформатора и близкого сподвижника Александра II М.Т. Лорис-Меликова, с восшествием на престол императора Александра III, на посту министра в мае 1881 г. сменил граф Н.П. Игнатьев, при котором были приняты важнейшие государственные документы чрезвычайного характера - «Положения об усиленной и чрезвычайной охране». Ушли в отставку и другие министры-«либералы». Начиналась эпоха императора Александра III, который отклонился от курса либеральных реформ своего отца. Это отразилось и на дальнейшем направлении реформирования полицейских органов власти. Проводимые изменения касались в основном внутренних структурных преобразований Департамента полиции и политической полиции в целом.

Все силы правительства были брошены на преодоление политического кризиса в империи, ликвидацию революционной ситуации и политического терроризма. Так, в марте 1882 г. вышло два важных ведомственных акта Министерства внутренних дел - секретное «Положение о негласном полицейском надзоре» и «Положение о полицейском надзоре». В декабре этого же года император Александр III утвердил «Положение об устройстве секретной полиции в империи», после чего начались организационно-штатные мероприятия по созданию таковой. Появились Охранные отделения.

Важнейшие вопросы преобразования полицейских органов уже во время правления Александра III продолжились, несмотря на сворачивание либеральных реформ в других сферах. С 1881 г. вновь начала свою деятельность «Первая подготовительная комиссия по дальнейшему реформированию полиции», так называемая «кахановская комиссия» под председателем М.С. Каханова (бывшим при М.Т. Лорис- Меликове товарищем министра внутренних дел). Это была «Особая комиссия для составления проектов местного управления», созданная по инициативе последующего министра внутренних дел Н.П. Игнатьева, которая работала до 1885 г., где рассматривались в том числе и вопросы реформирования исполнительной полиции. Однако попытки дальнейшего ее реформирования в 80-е гг. XIX в. остались, к сожалению, на уровне проектов. Были реализованы лишь отдельные положения «кахановской комиссии», а также предприняты некоторые реорганизационные меры для преобразования городской полиции и столичной (Санкт- Петербурга и Москвы). Усилили и уголовный розыск.

Общее значение реформ Александра II можно сформулировать следующим образом: реформами было положено начало комплексного преобразования страны; сделаны первые шаги к развитию в Российской империи индустриального общества. Проведенная Александром II, как он говорил, «революция сверху», получившая среди современников название «Эпоха великих реформ», привела к значительной перестройке полицейской системы России. В ходе реформирования были объединены уездная и городская полиция, усилен низовой аппарат полиции, повышен уровень профессиональных требований к полицейским, изменены принципы комплектования полиции, полиция освобождена от несвойственных функций, увеличен аппарат политической полиции, объединены общая и политическая полиции, что положило начало созданию единой системы полицейских органов в стране. Вместе с тем практически все проекты реформирования полиции в ходе их обсуждения в различных правительственных инстанциях сопровождались противоборством между апологетами разнообразных течений в высшей чиновничьей среде, что придавало итоговым законодательным актам, как правило, компромиссный, а порой декларативный характер.

Список литературы

1. Ахметов Ч.Н. Институт полицейских урядников: профессиональная подготовка и социально-материальное обеспечение его деятельности (вторая половина XIX - начало XX века): монография. СПб., 2018. [Ahmetov Ch.N. Institut policejskih uryadnikov: professional'naya podgotovka i social'no- material'noe obespechenie ego deyatel'nosti (vtoraya polovina XIX - nachalo XX veka): monografiya. SPb., 2018.

2. Борисов А.В., Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Полиция Российской империи: монография. М., 2014. [Borisov A.V., Malygin A.Ya., Mulukaev R.S. Policiya Rossijskoj imperii: monografiya. M., 2014.]

3. Всеподданнейшая записка М.Т. Лорис-Меликова // Политическая полиция и политический терроризм в России (вторая половина XIX - начало XX века). М., 2001. [Vsepoddannejshaya zapiska M.T. Loris-Melikova // Politicheskaya policiya i politicheskij terrorizm v Rossii (vtoraya polovina XIX - nachalo XX veka). M., 2001]

3. Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Ф. 109. Оп. 55. 1880. Д. 98. Л. 139 а.

4. ГАРФ. Ф. 569. Оп. 1. Д. 104. Л. 1-1 об.

5. ГАРФ. Ф. 569. Оп. 1. Д. 104. Л. 29-29 об.

6. Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 2. М., 1999 г.

7. Зайончковский П. А. Верховная распорядительная комиссия (К вопросу о кризисе верхов) // Вопросы истории сельского хозяйства, крестьянства и революционного движения в России. М., 1964.

8. Инструкция полицейским урядникам, утвержденная министром внутренних дел 19 июня 1878 г. СПб., 1878.

9. О всеподданнейших отчетах в царствование Александра Николаевича. Из записок современника // Русский архив. 1911. №10.

10. Перегудова З.И. Департамент полиции и местные учреждения политического розыска // Жандармы России. Политический розыск в России XV-XX вв. М., 2001 г.

11. Перегудова З.И. Политический сыск в России (1880-1917). М., 2000.

12. Полное Собрание Законов Российской Империи (далее - ПСЗРИ). Собр. 2. Т. 53. Отд. I. № 58610.

13. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 54. №60492.

14. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 55. Ч. 1. №61279.

15. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 55. Ч. 1. №61550.

16. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 55. Ч. 1. №61551.

17. Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1149. Оп. 5. Д. 87-а.

18. РГИА. Ф. 1149. Оп. 9. Д. 33. Л. 11-16.

19. РГИА. Ф. 1149. Оп. 9. Д. 33. Л. 92-92 об.

20. РГИА. Ф. 1286. Оп. 53. Д. 271. Л. 4 об-5.

21. РГИА. Ф. 1286. Оп. 53. Д. 271. Л. 535.

22. РГИА. Ф. 1286. Оп. 53. Д. 271. Л. 74.

23. Тот Ю.В. Реформы уездной полиции в правительственной политике России в XIX веке: дис. ... д-ра ист. наук. СПб., 2003.

24. Энциклопедия секретных служб России / сост. А.И. Колпакиди. М., 2004.

Размещено на allbest.ru