История создания и развития института государственных услуг в сфере миграции

Осуществлен ретроспективный анализ возникновения и развития института государственных услуг в сфере миграции. Обосновано наличие определенных этапов становления рассматриваемого института. На основе проведенного анализа намечены пути совершенствования государственных услуг в сфере миграции.

A retrospective analysis of the emergence and development of the institution of public services in the field of migration is carried out. The presence of certain stages in the formation of the institution under consideration is substantiated. On the basis of the analysis, ways of improving public services in the field of migration are outlined.

Keywords: resettlement policy in the Russian Empire, indicating certificates, passport offices, passport and visa service, identity documents, migration service, migration departments, government services, electronic government services.

Общепринято историю подразделений по вопросам миграции связывать с Указом Петра I от 31 августа 1719 г. (по новому стилю 11 сентября 1719 г.), согласно которому на полицию возлагались обязанности по контролю и учету приезжающих граждан, при этом документ, удостоверяющий личность, впервые был назван "паспорт" [1, с. 88].

Время правления Петра I по праву считается временем зарождения рассматриваемой деятельности, поскольку именно тогда впервые были урегулированы важнейшие вопросы государственного управления, связанные с осуществлением контроля и надзора за передвижением иностранцев, выдачей разрешений на въезд в Российскую империю и выезд из нее, а также получили закрепление в праве полицейские меры принуждения, применяемые в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения предписываемых правил [2, с. 16].

В манифестах, утвержденных Екатериной II, продолжилось правовое совершенствование миграционной политики. На тот момент были приняты важнейшие документы ("О свободном поселении иностранцев в России" и "О дозволении всем иностранцам въезжающим селиться, где пожелают" [3]), позволившие осуществлять государственное управление в конструктивном правовом русле. Однако, несмотря на наличие существенных положительных реформ в рассматриваемой сфере, все же вести речь о выстраивании полноценной системы государственного управления в миграционной сфере на рубеже XVII--XVIM вв. не приходится.

К началу XIX в. в Российском государстве сформировалась единая правовая база, позволяющая осуществлять контроль за въездом и расселением иностранцев, в том числе благодаря вошедшим в широкий оборот документам - паспортам. Впервые иностранцы рассматриваются как самостоятельные субъекты права, имеющие обособленный административно правовой статус.

Дальнейшим совершенствованием государственного управления в сфере миграции стало принятие Положения о видах на жительство 1884 г. и Устава о паспортах 1903 г. [4, с. 44]. Следует отметить, что именно на тот момент сформировались действующие по настоящее время требования к основному документу, подтверждающему личность, - паспорту (или паспортной книжке), который выдавался строго по месту жительства и в который включались сведения о семье и месте проживания.

Последующие изменения в правовом регулировании вопросов миграции в целом и в процедуре выдачи паспортов в частности связаны с происходившими в государстве общественно политическими преобразованиями. Статус документа, удостоверяющего личность, на территории молодой республики в 1919 г. приобретает трудовая книжка, в которую по аналогии с паспортом вносятся сведения о месте жительства владельца (прописке) [3]. С развитием социалистического государства развивается и деятельность по выдаче документов, удостоверяющих личность. Так, с 1924 г. на территории страны вводились срочные удостоверения личности, а государственным органом, отвечающим за данный вид деятельности, стал НКВД (аналог современного МВД). Далее, подразделения, занимающиеся выдачей основного документа, удостоверяющего личность гражданина, преобразуются в Паспортно-визовую службу (также в составе силовых структур).

С распадом СССР изменился статус подразделений по вопросам миграции. В 1992 г. была создана Федеральная миграционная служба, которая в разные периоды как имела самостоятельный статус, так и была структурным подразделением различных министерств, выполняя при этом исторически сложившиеся функции. Промежуток с 1992 по 2016 г. характеризуется общей ситуацией дублирования функций силовых и иных государственных структур, ярким примером которого является деятельность ФСКН России и соответствующих отделов уголовного розыска МВД России, а также ФМС России и ПВС МВД России. Благодаря очередному витку административной реформы подобные ситуации были нивелированы, и с момента вступления в силу соответствующего Указа Президента РФ [5] началась новая история подразделений по вопросам миграции, но уже в составе МВД.

Осуществляя ретроспективный анализ института государственных услуг в сфере миграции, нужно выделить определенные исторические периоды. Прежде чем перейти к авторской периодизации, необходимо указать, что попытки научного осмысления истории правового регулирования и самой деятельности подразделений по вопросам миграции уже предпринимались, однако в большинстве своем они ограничиваются 2014 г. и не рассматривают институт государственных услуг. Устраняя эти и многие другие пробелы, принимая во внимание, что деятельность подразделений по вопросам миграции - это не только одна из сфер государственного управления, но и важнейший неотъемлемый элемент института государственных услуг [6, с. 8], на основе имеющихся научных исследований предлагаем выделить следующие этапы (периоды) его развития.

Первый период - "Становление" (XVII- XVIII вв.). Выбор именно этого времени обусловлен, как уже было отмечено ранее, созданием правовой базы для осуществления государственного управления в вопросах миграции, хотя определенная деятельность по регистрации и контролю за прибытием иностранцев осуществлялась и до Указа Петра I. Данный период характеризуется принятием в правом поле первых базисных положений, обусловливающих отличие государственного управления в вопросах миграции от иных сфер. Развитие государственности, создание империи предполагало участие иностранцев в различных вопросах жизнедеятельности русского общества. Причем даже в то далекое время становится понятно, что отличить иностранца от подданного отечества можно по соответствующему документу (паспорту), выдавать и контролировать использование которого должны государственные органы. Соответственно, документ, удостоверяющий личность, должны иметь все лица, независимо от их принадлежности к тому или иному государству. Деятельность по выдаче документов, удостоверяющих личность, в рассматриваемый исторический период осуществляли чиновники из Особенной канцелярии Министерства полиции и внутренних дел, Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел и Переселенческого управления. Следует отметить, что с момента начала государственной деятельности, имеющей признаки института государственных услуг в сфере миграции, по настоящее время прослеживается общая тенденция сосредоточения функций по оказанию услуг и функций контроля и надзора в одном ведомстве.

Второй период - "Развитие правовой базы, создание модели государственного управления в вопросах миграции" (XIX в. - начало ХХ в.). Несмотря на то, что в рассматриваемый период времени страна имела и монархический, и республиканский строй, все же можно выделить одну общую тенденцию, заключающуюся в формировании единых принципов государственной деятельности в сфере миграции. В начале XIX в. иностранные граждане впервые в российском праве стали рассматриваться как обособленные субъекты, что подразумевает их отличный от подданных империи административно-правовой статус. Промежуток времени от царствования Екатерины II и вплоть до создания государственности в формате СССР характеризуется интеграцией России в мировое пространство, что подразумевает приток на территорию страны большого количества иностранных граждан, а это, в свою очередь, актуализирует государственное управление в вопросах миграции. Именно в этот период паспорта (в разное время они назывались по-разному) получают статус основного документа, удостоверяющего личность, как для граждан страны, так и для иностранцев. Совершенствуется деятельность по учету, регистрации, контролю за лицами, прибывающими из иных государств.

Третий период - "Прединституционный (осуществление государственного управления в вопросах миграции посредством паспортновизовой службы, или ПВС)" (1932-1992 гг.). В конце 20-х - начале 30-х гг. XX в. наметилось усиление роли государственного контроля в различных сферах жизни общества, в том числе и в вопросах миграции. Именно в данный временной промежуток создаются единая паспортная система страны и единый государственный орган, отвечающий за выработку и реализацию соответствующего направления государственной политики [7]. В населенных пунктах создаются паспортные отделы (столы), совершенствуется адресно-справочная работа. Наряду с созданием единой, транспарентной паспортной системы, ужесточается ответственность за нарушение паспортных правил. ПВС на тот момент полностью реализует государственную политику в сфере миграции, осуществляя выдачу и замену паспортов граждан страны, проводя регистрационную работу (прописка и временная прописка), принимая решения о получении (или отказе в получении) гражданства, контролируя законность нахождения на территории страны иностранных граждан и лиц без гражданства, а также выполняет многие другие функции. Структурно ПВС традиционно относилась к самому многочисленному правоохранительному органу - милиции, поскольку по-прежнему значительная часть ее полномочий заключалась в осуществлении государственного контроля и надзора. Сотрудники ПВС в своей деятельности осуществляли широкое применение административно-правовых норм [8, с. 34]. Следует отметить, что ПВС являлась действенным органом государственного управления в сфере миграции, который, наряду с услугами по выдаче и замене документов, работе с иностранными гражданами и лицами без гражданства, осуществлял функции в сфере применения мер государственного принуждения к гражданам, иностранцам и предприятиям различной формы собственности, допускающим нарушения административно-правовых норм.

Четвертый период - "Институционный (гуманизация государственной политики в сфере различных функций, обособление института государственных услуг)" (1992-2016 гг.). Начало 90-х гг. ознаменовалось ломкой всей государственной системы, отторжением (и неприятием) прежних названий, проецированием западного образца построения системы государственного управления на отечественную действительность. Подобные процессы во многом и явились детерминантами создания Федеральной миграционной службы, а также передачи ее от одного министерства другому и в конечном счете наделения ее самостоятельным статусом федеральной службы Правительства Российской Федерации. Кроме того, как ни один из описанных ранее периодов, четвертый период ознаменовывается повышением важности государственной политики, от эффективности реализации которой стала напрямую зависеть национальная безопасность России. Распад СССР, ставшие практически нормой локальные вооруженные конфликты, обострение национальных противоречий и межконфессиональные столкновения вынудили значительные массы (в основном русских) покинуть место жительства и переехать из национальных республик в Российскую Федерацию. 14 июня 1992 г. на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения РФ создается Федеральная миграционная служба [3]. В 1999 г. миграционная служба реорганизуется и получает статус Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, которое, просуществовав два года, упраздняется, а его функции передаются в МВД России.

Далее ко всем ранее указанным детерминантам добавляется набирающая обороты административная реформа, и в 2004 г. вновь создается ФМС с наделением ее полным объемом полномочий в сфере реализации государственной политики в области миграции. Именно административная реформа, провозгласившая гуманизацию государственного участия в различных сферах жизни общества, пересмотр подходов к предоставлению государственных услуг, "разворот бюрократической машины лицом к человеку (потребителю услуг)", позволила выделить в деятельности ФМС целый ряд социально значимых государственных услуг. Ведомственные документы (административные регламенты) стали дальнейшей основой для совершенствования деятельности по предоставлению государственных услуг, в том числе и в МВД России.

Пятый период - "Постинституционный (совершенствование функций по предоставлению государственных услуг)" (с 2016 г. по н.в.). После упразднения ФМС и передачи ее полномочий МВД России продолжилось дальнейшее совершенствование процедур предоставления государственных услуг, только уже Министерством внутренних дел. Был проделан значительный объем работы, направленный на переработку административных регламентов предоставления государственных услуг, которые в настоящее время урегулированы ведомственными приказами МВД России. На данном этапе ведется не только переосмысление подходов в предоставлении государственных услуг, в том числе и в электронной форме [9, с. 103], но и реальная деятельность, направленная на повышение эффективности данной формы взаимодействия власти и общества. Помимо предоставления услуг дистанционно, посредством Портала государственных услуг, органы власти переводят целый ряд услуг в многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (что, бесспорно, дает положительный результат и сказывается на общем уровне удовлетворенности граждан рассматриваемым направлением деятельности). Следует отметить, что указанный Портал дает широкие возможности для дальнейшего совершенствования государственных услуг в сфере миграции. Резиденты портала должны получать больший перечень услуг в электронной форме по сравнению с теми возможностями, которые существуют на настоящий момент. Заявленный курс на цифровизацию лишь стимулирует деятельность по переводу в электронную форму большего количества услуг.

Подводя итог вышеуказанному, следует отметить, что признаки деятельности по предоставлению государственных услуг в сфере миграции прослеживались исторически давно, но наиболее явственно стали проявляться с проведением Петром I реформ государственного управления. Традиционно услуги в сфере миграции предоставлялись службами, аналогичными современным подразделениям по вопросам миграции, которые за более чем трехсотлетнюю историю своего существования имели различные наименования, структурно входили в разнообразные государственные органы, однако суть их деятельности сводилась к осуществлению контроля (надзора) за миграционными потоками (как внешними, так и внутренними) и выдаче документов, удостоверяющих личность. В современный исторический период функции по предоставлению государственных услуг оказываются МВД России в лице его структурного подразделения - Главного управления МВД России по вопросам миграции. Несмотря на устоявшуюся преемственность в деятельности (от ПВС и ФМС к ОВМ МВД России) и имеющиеся положительные моменты (в частности, уровень удовлетворенности граждан от эффективности рассматриваемой деятельности), все же остаются определенные вопросы, в том числе и к соответствию системы и структуры органов государственной власти Указу Президента № 314 [10], согласно которому оказание государственных услуг возлагается на федеральные агентства, а не на министерства. Было бы гораздо удобнее и правильнее, если бы министерства определяли государственную политику в рассматриваемой сфере, федеральные службы осуществляли государственный контроль и надзор, а агентства оказывали услуги.

Дальнейший (завершающий) этап административной реформы, позволяющий оптимизировать систему и структуру органов государственной власти, согласно заявленным целям будет способствовать избавлению от несвойственных функций сотрудников полиции и позволит организовать государственное управление на более эффективном, качественном уровне. Ведь предназначение полиции - в выполнении именно полицейских функций, связанных с применением мер государственного принуждения, а не в оказании хоть и социально значимых, но все же услуг. В качестве предложения по совершенствованию структуры органов государственной власти считаем возможным рассмотреть вопрос о создании Федерального агентства по предоставлению государственных услуг. Новый орган государственной власти мог бы перенять весь накопленный положительный опыт деятельности МВД России и многофункциональных центров по предоставлению государственных услуг, избавив сотрудников полиции от несвойственных им функций. Необходимо разделить функции по осуществлению государственного контроля и функции по оказанию государственных услуг, предоставив соответствующие полномочия вновь созданному органу исполнительной власти (Федеральному агентству) в рамках заявленных целей административной реформы.