Военно-административная система в контексте проблем обеспечения внутренней безопасности Российской империи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Военно-административная система в контексте проблем обеспечения внутренней безопасности Российской империи

Р.З. Амиров, доцент кафедры истории и теории государства и права Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент (г. Уфа)

Аннотация

В статье рассматриваются правовые и организационные основы функционирования военно-административной системы в государственном управлении Российской империи в период первой четверти XVIII-XIX вв. Исследуются военизированные императивы обеспечения внутренней безопасности государства. Анализируется содержание нормативных правовых актов, регламентирующих применение военно-административных методов государственного управления. Отмечаются особенности военно-административного управления на отдельных территориях Российской империи: на национальных окраинах и территориях с особыми правовыми режимами. Рассматривается содержание полицейских функций, осуществляемых военнослужащими в процессе деятельности военно-административных структур. Обращается внимание на предоставление особых прав лицам, наделенным чрезвычайными полномочиями по применению мер военно-административного характера в целях обеспечения внутренней безопасности государства. Указывается на традиционность сочетания гражданского и военного управления для Российского государства. правовой государственный империя

Ключевые слова и словосочетания: военно-административная система, внутренняя безопасность государства, армия, полиция, генерал-губернатор, военный губернатор, полицейские функции.

Annotation

MILITARY-ADMINISTRATIVE SYSTEM IN THE CONTEXT OF THE PROBLEMS OF ENSURING THE INTERNAL SECURITY OF THE RUSSIAN EMPIRE

R.Z. AMIROV, Assistant Professor of the Chair of History and Theory of State and Law of Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law, associate professor (Ufa)

The article discusses the legal and organizational basis for the functioning of the military administrative system in the public administration of the Russian Empire during the first quarter of the 18th-19th centuries. The paramilitary imperatives for ensuring the internal security of the state are investigated. The content of normative legal acts regulating the use of military-administrative methods ofpublic administration is analyzed. Peculiarities of military administrative administration in certain territories of the Russian Empire are noted, namely, in the national suburbs and in territories with special legal regimes. The content of police functions carried out by military personnel in the course of the activities of military administrative structures is considered. Attention is drawn to the granting of special rights to persons vested with extraordinary powers to apply military-administrative measures in order to ensure the internal security of the state. The traditional combination of civil and military control for the Russian state is indicated.

Keywords and phrases: military administrative system, internal security of the state, army, police, Governor General, military governor, police functions.

Особенность государственного управления Российской империи во многом определялась милитаризацией ее государственного механизма. По оценке И.А. Исаева, такая система зародилась в недрах дружинной организации, а затем превратилась в военно-административную [1, c. 30]. В отечественной историографии преобладает мнение об изначальном военно-административном характере государственности в России, однако проблемы военно-административной системы управления не получили достаточного освещения в исследованиях по истории и теории государственного управления в России [2, c. 16].

С образованием Российской империи правовое регулирование деятельности военно-административных органов управления первоначально осуществлялось на основе отдельных, не составлявших единую систему нормативных правовых актов. К ним относятся:

1) именные указы императора: "О должности полковника по наблюдению земской полиции в уезде определенном для квартирования и продовольствия того полка" от 26 июня 1724 г. и др.;

2) указы Правительствующего Сената: "О подтверждении, чтобы на основании 17 пункта полковничей инструкции помещики не переводили крестьян своих и людей в другие уезды, без разрешения начальства" от 4 июля 1733 г. и др.;

3) инструкции: "Инструкция земскому комиссару" от 26 июня 1724 г. и др.

С развитием законодательства военизированные императивы государственного управления получают дополнительное нормативное закрепление в кодифицированных нормативных правовых актах:

1) учреждения: "Учреждение для управления Большой действующей армии" от 27 января 1812 г. и др.;

2) положения: "Временное Положение об управлении Туркестанской областью" от 6 августа 1865 г. и др;

3) правила: "О правилах на случай объявления каких-либо местностей Западных губерний на военном положении" от 5 августа 1861 г. и др.

При этом продолжалась практика издания указов и инструкций, устанавливающих военно-административные начала государственного управления в отдельных местностях, причем правом издания последних могли обладать лица, наделенные главой государства особыми полномочиями по управлению вверенными им территориями (например, Инструкция виленского генерал-губернатора М.Н. Муравьева от 24 мая 1863 г.). В особых случаях военно-административные меры могли применяться наместниками, генерал-губернаторами по собственному усмотрению.

Полицейский режим, сложившийся в XVIII веке в России, характеризовался прямым принуждением, осуществлявшимся при помощи вооруженной силы. Военные чиновники имели широкое представительство в государственном механизме, занимая должности как в центральных, так и местных государственных органах. Для системы государственного управления было характерно объединение гражданского и военного управления. Военизировались наиболее важные отрасли государственного управления (безопасность государства, добыча природных ресурсов, финансы и другие сферы). По мнению отдельных исследователей, необходимость милитаризации системы государственного управления была вызвана низкой эффективностью традиционной административной системы [3, c. 99]. Наряду с ведомственными структурами, милитаризация охватывала и систему административно-территориального управления. Одним из военизированных элементов данной системы в XVIII веке являлись полковые дистрикты. Порядок размещения войск на территории страны был определен царским указом от 26 ноября 1718 г. [4].

До принятия законов, определявших функции расквартированных войск, их правовое положение регламентировалось отдельными указами и инструкциями.

В соответствии с Артикулом воинским 1715 г. за причинение вреда местному населению: нанесение побоев, оскорблений, военнослужащий подлежал военному суду [5, с. 342-343]. В 1724 г. был принят "Плакат о зборе подушном и протчем", регулировавший взаимоотношения между населением и расквартированными войсками [5, с. 202-212]. По мнению В.О. Ключевского, цель правительства состояла не только в решении вопроса о расквартировании и содержании регулярной армии, но и в использовании ее для выполнения полицейских функций (трактуемых достаточно широко) в местах дислокации [6, с. 204].

Современные исследователи отмечают, что с принятием этого акта воинские начальники получили больше полномочий в осуществлении государственного управления в дистриктах в сравнении с местной гражданской администрацией.

В районе размещения полка военнослужащие выполняли не только фискальные, но и полицейские функции [7, с. 206]. Инструкции полковникам и земским комиссарам 1724 г. устанавливали как правила сбора подушных денег, так и обязанности командования воинских частей по обеспечению порядка и благочиния в уездах [8]. Полицейские функции регламентировались также Именным указом от 26 июня 1724 г. "О должности полковника по наблюдению земской полиции в уезде определенном для квартирования и продовольствия того полка" [9]. На военную администрацию возлагались обязанности по борьбе с преступностью, осуществлению общего полицейского надзора за перемещением населения. Согласно указу Сената от 1 июля 1733 г. военные власти должны были осуществлять надзор за соблюдением установленных правил при переводе помещиками крестьян в пределах своих владений [10]. Кроме того, военные должны были контролировать соблюдение законности при сборе налогов, имея право арестовывать лиц, превышающих свои полномочия, обеспечивать государственную монополию на продажу соли и спиртных напитков, направлять крестьян на казенные работы, обеспечивать перевозку казны и колодников. По требованию местной администрации полковник был обязан немедленно выделять офицеров и солдат для поимки "воров и разбойников", сбора и сопровождения подушных денег и рекрутов [11, л. 278-279].

Исходя из полномочий, которыми были наделены полковые командиры, В.О. Ключевский делает вывод о том, что таким образом полки были введены в систему местных учреждений как новый и очень влиятельный орган управления. Однако, по его мнению, введение полков в систему уездных учреждений еще более усложнило и без того громоздкую систему местного управления, созданную Петром I, привело к увеличению побегов и смертности среди крестьян [6, с. 206-208]. Данная точка зрения разделяется Ю.П. Титовым: "В результате на местах сложились две параллельно действующие системы управления - военная и гражданская. Это еще более усложняло и запутывало взаимоотношения местных органов управления, отрицательно сказывалось на эффективности местного аппарата" [12, с. 112-113]. По мнению же Н.И. Костомарова, "сухопутное войско, расставленное на так называемых вечных квартирах, служило для водворения гражданского порядка и безопасности жителей края" [13, с. 177].

В XIX веке осуществляется постепенный перевод армии на казарменное положение. Аналогично полномочиям расквартированных полков на военных поселенцев возлагались полицейские функции в районах дислокации [14, с. 211-212]. Так, в связи с поселением гренадерского батальона в Высоцкой волости Новгородской губернии в соответствии с указом от 5 августа 1812 г. в полицейском отношении волость переходила в подчинение командиру батальона.

Советские исследователи рассматривали военных поселенцев в качестве опоры самодержавия, выделяя как основную функцию подавления антиправительственных выступлений [15, c. 192]. Таким образом, можно сделать вывод о том, что расквартирование войск было связано не только с необходимостью решить проблему содержания под ружьем регулярной армии, но и с потребностью иметь на местах организованную вооруженную силу, осуществляющую полицейские функции.

По оценке Л.А. Стешенко, это "позволяло феодально-абсолютистскому государству эффективнее контролировать положение дел на местах, активнее бороться с нараставшим сопротивлением со стороны местного населения" [16, c. 216]. В XVIII в. армия являлась наиболее организованной силой и поэтому именно на нее было возложено обеспечение выполнения регламентов государственными органами и населением. На местах оно осуществлялось военнослужащими расквартированных полков, в лице которых местная администрация получила орган, осуществляющий обеспечение внутренней безопасности на вверенной территории. Соответствующая деятельность не являлась произволом со стороны военного командования, а опиралась на определенную правовую базу, которую составляли именные указы, указы и распоряжения Сената, законы о расквартировании войск, многочисленные инструкции, выдаваемые командирам полков и офицерам-сыщикам. Кроме того, действия военных находились под контролем центральных и местных государственных органов.

Усиление военно-административных начал государственного управления было характерно для местностей, в которых устанавливались особые правовые режимы. "Учреждение для управления Большой действующей армии" 1812 г. регламентировало функции войск по обеспечению общественного порядка в районе их дислокации. Военнослужащие должны были обеспечивать паспортный режим, "истреблять бродяжничество, непозволительные сходбища, игры, распутства и малейший ропот против начальства". Основными субъектами полицейской деятельности являлись дежурный генерал, комендант главной квартиры и военная полиция. В подчинение коменданту переходила местная администрация и земская полиция. Военные суды рассматривали дела не только в отношении военнослужащих, но и гражданских лиц [17]. Таким образом, на военнослужащих действующей армии возлагалось обеспечение внутренней безопасности и общественного порядка в занимаемой ею местности.

Одним из проявлений военно-административных аспектов государственного управления Российской империи можно назвать институт генерал-губернаторства. Как отмечает Л.М. Лысенко, за весь период существования данного института только 18 генерал-губернаторов (9 % от их общего числа) имели гражданский чин [18, c. 237]. При этом П.П. Литвинов критикует данного автора за утверждение о том, что все губернаторы и генерал-губернаторы подчинялись исключительно МВД, отмечая, что "в дореволюционный период довольно значительные по объему территории находились под управлением военного министерства" [18, с. 26-27].

В правление Павла I военные и гражданские функции разграничивались между гражданскими и военными губернаторами. Александром I были внесены изменения, предусматривавшие подчинение отдельных гражданских губернаторов военным губернаторам. Так, гражданской частью ведали херсонский военный губернатор (Херсонская и Таврическая губернии), киевский военный губернатор (Подольская и Волынская губернии). Военизация губернаторской власти получает дальнейшее развитие в царствование Николая I. Это нашло проявление в институте военных генерал-губернаторов, управлявших обеими столицами и национальными окраинами.

В данный период в должности военных губернаторов были возведены градоначальники Одессы и Феодосии (городов центрального подчинения).

По оценке Л.М. Лысенко, в связи с усилением революционного движения со второй половины XIX в. в деятельности генерал-губернаторов полицейские функции начинают преобладать над военными [18, c. 238]. Однако, по нашему мнению, обеспечение общественного порядка в этих условиях было невозможно без привлечения вооруженных сил. Соответственно, это требовало сохранения военизированных императивов генерал-губернаторской власти. В случае беспорядков в соответствии с Инструкцией от 29 мая 1853 г. генерал-губернаторам требовалось принять "как меры к восстановлению спокойствия, так и к отражению всяких причин возобновления сих беспорядков" [19], к числу которых относились традиционно и меры военно-силового принуждения.

Несмотря на проводимую Александром II политику ослабления чрезвычайных мер в системе государственного управления, оно по-прежнему сохраняло определенную степень милитаризованности, что было связано с обострением внутренних угроз безопасности Российской империи. Так, усиление сепаратистских проявлений в Северо-Западном крае ("манифестационное движение") вызвало необходимость предоставить генерал-губернатору право объявлять военное положение по своему усмотрению. Высочайше утвержденными правилами от 5 августа 1861 г. в местностях, объявленных на военном положении, начальнику края предоставлялись широкие полномочия по обеспечению внутренней безопасности (отстранение чиновников от должности, назначение военных начальников, предание суду служащих полиции, утверждение приговоров военных судов и др.) [20]. Именным указом от 6 июля 1862 г. в целях укрепления безопасности в западных приграничных регионах были образованы Варшавский, Виленский и Киевский военные округа во главе с генерал-губернаторами - командующими войсками округа. Они наделялись правами командира отдельного корпуса, получая под свое начало полевые войска и иррегулярные части округа [21]. В мае 1863 г. командующим Виленским, Киевским и Одесским военными округами дополнительно были подчинены части резервной пехоты и артиллерии, внутренней стражи, инженерного ведомства и корпуса жандармов [22]. Таким образом, генерал-губернаторы наделялись высшей военной и гражданской властью.

Несмотря на то что режим военного положения позволил прекратить манифестационное движение, уже в 1863 г. в Царстве Польском началось вооруженное восстание, перекинувшееся на Западный край. Для его подавления царским рескриптом от 14 января 1863 г. виленскому военному генерал-губернатору В.И. Назимову предоставлялись полномочия использовать чрезвычайные меры по своему усмотрению для сохранения "спокойствия" [23]. Он наделялся властью командира отдельного корпуса в военное время.

Согласно Инструкции виленского генерал-губернатора М.Н. Муравьева от 24 мая 1863 г. в систему местного управления вводился институт военно-уездных начальников, подчинявшихся военным губернаторам. По согласованию с начальниками губерний они назначались главными начальникам войск в основном из числа штаб-офицеров, командующих войсками на соответствующих территориях. В подчинение военно-уездным начальникам переходили гражданские власти и становые военные начальники. Для обеспечения внутренней безопасности вверенных территорий военная администрация распоряжалась значительными силами и средствами: регулярными войсками, полицией, лесной стражей, лесничими, сельскими караулами. Внедрение военно-административных мер в систему государственного управления позволило за короткий срок восстановить порядок на территории края [24, с. 45, 48-49].

Исследователи обращают внимание на особый статус наместников Кавказа как главнокомандующих войск, наделенных императором "неограниченными полномочиями" [5, с. 213]. В соответствии с Именным указом "Об учреждении внутреннего для Грузии управления" от 12 сентября 1801 г. главное управление Грузией вверялось главноуправляющему, являвшемуся одновременно и командиром отдельного грузинского корпуса [25]. С ликвидацией в Закавказье прежних государственных образований учреждалась русская, как правило, военная администрация. В городах Грузии назначались коменданты из числа русских офицеров, в подчинении которых находились полицмейстеры из грузинских дворян. Территория Азербайджана была разделена на несколько провинций, во главе которых были назначены военные коменданты. Комендантские управления наделялись значительными административно-полицейскими и судебными полномочиями (вплоть до применения смертной казни). Комендант обладал административной, судебной, полицейской властью.

К середине 60-х гг. XIX в. система военно-административного управления сформировалась в среднеазиатском регионе. Именным указом "Об образовании Туркестанской области" от 12 февраля 1865 г. управление и командование войсками возлагалось на военного губернатора (ст. 2). В военном отношении он подчинялся командующему войсками Оренбургского края, а в гражданском - оренбургскому генерал-губернатору [26]. Согласно "Временному Положению об управлении Туркестанской областью" от 6 августа 1865 г. она управлялась оренбургским генерал-губернатором - командующим военным округом [27]. Военный губернатор области осуществлял как военное, так и военно-народное управление (ст. 4). С образованием в 1867 г. Туркестанского генерал-губернаторства управление краем полностью переходит под начало Военного министерства. При этом сложились две управленческие системы: административно-полицейская, представленная Министерством внутренних дел, и военно-административная, представленная Военным министерством. В связи с этим возникали определенные проблемы межведомственного взаимодействия: полиция, подчиненная военному ведомству, возглавлялась военными офицерами, в то время как в ведении МВД находилась общегосударственная полиция, комплектовавшаяся по вольному найму.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что военизированные императивы государственного управления в Российской империи были связаны с исторически сложившейся практикой совмещения гражданской и военной службы, имели место в условиях обострения угроз безопасности государства на национальных окраинах империи, а также при введении особых правовых режимов на территории страны и в ее отдельных местностях. Правовые основы функционирования военно-административной системы управления составляли именные и сенатские указы, инструкции и различные кодифицированные акты (положения, учреждения). В советский и постсоветский периоды государственного строительства исторический опыт военно-административного управления был использован при разработке норм чрезвычайного законодательства. На наш взгляд, видится целесообразным (учитывая отечественный опыт и опыт такой федерации, как США) предоставление права на применение вооруженной силы в целях обеспечения внутренней безопасности государства главам отдельных субъектов Российской Федерации либо полномочным представителям Президента Российской Федерации (в том числе верховного главнокомандующего) в федеральных округах (в частности, в Северо-Кавказском регионе для борьбы с терроризмом, ликвидации незаконных вооруженных формирований).

Литература

1. Исаев И.А. История государства и права России: учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. 768 с.

2. Литвинов П.П. Органы Департамента полиции МВД в системе "военно-административного" управления Русским Туркестаном (по архивным, правовым и иным источникам): монография. Елец: ЕГУ имени И.А. Бунина, 2007. 539 с.

3. Соболева Т.Н., Разгон В.Н. Очерки истории кабинетского хозяйства на Алтае (вторая половина XVIII - первая половина XIX в.). Управление и обслуживание. Барнаул: Изд-во Алтайского государственного университета, 1997. 255 с.

4. Пережогин А.А. Военизированная система управления Колывано-Воскресенского (Алтайского) горного округа (1747-1871 гг.). Барнаул: Изд-во Алтайского государственного университета, 2005. 262 с.

5. Щербинин Н.П. Биография генерал-фельдмаршала князя Михаила Семеновича Воронцова. СПб.: типография Э. Веймара, 1858. 354 с.

6. Ключевский В.О. Сочинения: в 9 т. / под ред. В.Л. Янина. М.: Мысль, 1990. Т. 8. 445 с.

7. История Отечества: люди, идеи, решения: очерки истории России IX - нач. XX в. / сост. С.В. Мироненко. М.: Политиздат, 1991. 365 с.

8. Полное собрание законов Российской империи: собрание 1-е: с 1649 г. по 12 декабря 1825 г. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т. 7. № 4328.

9. Полное собрание законов Российской империи: собрание 1-е: с 1649 г. по 12 декабря 1825 г. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т. 7. № 4535.

10. Полное собрание законов Российской империи: собрание 1-е: с 1649 г. по 12 декабря 1825 г. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т. 10. № 6453.

11. Российский государственный военно-исторический архив. Ф. 2. Оп. 14. Ед. 1. Д. 17.

12. Развитие русского права второй половины XVII-XVIII в. / Е.А. Скрипилев, А.А. Преображенский, В.М. Клеандрова [и др.]; отв. ред. Е.А. Скрипилев. М.: Наука, 1992. 307 с.

13. Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. Господство дома Романовых до вступления на престол Екатерины II. Вып. 6. XVIII столетие. СПб.: типография М.М. Стасюлевича, 1876. 885 с.

14. Мироненко С.В. Самодержавие и реформы: политическая борьба в России в начале XIX в. / отв. ред. С.С. Дмитриев. М.: Наука, 1989. 238 с.

15. Бескровный Л.Г. Русская армия и флот в XIX веке: военно-экономический потенциал России. М.: Наука, 1973. 616 с.

16. Российское законодательство X-XX веков: в 9 т. / под общ. ред. О.И. Чистякова; отв. ред. А.Г. Маньков. М.: Юридическая литература, 1986. Т. 4. 511 с.

17. Учреждение для управления Большой действующей армии. СПб.: Медицинская типография, 1812. 590 с.

18. Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России: дис. ... д-ра ист. наук. М., 2001. 515 с.

19. Полное собрание законов Российской империи: собрание 2-е: с 12 декабря 1825 г. по 28 февраля 1881 г. Т. 28. Отд. 1. № 27239. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1854.

20. Полное собрание законов Российской империи: собрание 2-е: с 12 декабря 1825 г. по 28 февраля 1881 г. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1863. Т 36. Отд. 2. № 37328.

21. Полное собрание законов Российской империи: собрание 2-е: с 12 декабря 1825 г. по 28 февраля 1881 г. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1865. Т 37. Отд. 1. № 38452.

22. Полное собрание законов Российской империи: собрание 2-е: с 12 декабря 1825 г. по 28 февраля 1881 г. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1866. Т 38. Отд. 1. № 39596.

23. Полное собрание законов Российской империи: собрание 2-е: с 12 декабря 1825 г. по 28 февраля 1881 г. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1866. Т 38. Отд. 1. № 39161.

24. Камзолова А.А. Политика самодержавия в Северо-Западном крае в эпоху Великих реформ. М.: Наука, 2005. 380 с.

25. Полное собрание законов Российской империи: собрание 1-е: с 1649 г. по 12 декабря 1825 г. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1830. Т 26. № 20007.

26. Полное собрание законов Российской империи: собрание 2-е: с 12 декабря 1825 г. по 28 февраля 1881 г. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1867. Т 40. Отд. 1. № 41792.

27. Полное собрание законов Российской империи: собрание 2-е: с 12 декабря 1825 г. по 28 февраля 1881 г. СПб.: типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1867. Т 40. Отд. 1. № 42372.

Размещено на Allbest.ru