Местное самоуправление в греческом государстве при абсолютной монархии Виттельсбахов: 1833-1843 годы

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ГРЕЧЕСКОМ ГОСУДАРСТВЕ ПРИ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ ВИТТЕЛЬСБАХОВ: 1833-1843 ГОДЫ

А.В. Меликов

Российский государственный аграрный университет - МСХА имени К.А. Тимирязева г. Москва, Российская Федерация

Аннотация

Современное местное самоуправление в Греции сталкивается с множеством проблем, негативно сказывающихся на работе органов муниципального управления, однако такое состояние в делах местных властей в современной истории греческого государства не ново. Проблема взаимодействия местного самоуправления и государства зачастую заключается в расхождении объема полномочий органов муниципального управления с предоставленными в их распоряжение материально-финансовыми ресурсами. А если добавить к этому начальный период процесса формирования признаков централизованного государства, который протекал в Греции в первый период правления короля Оттона I (1833-1843 гг.), то управление новогреческим государством еще осложнялось намеренной пассивностью исполнения решений центральной политической власти местными силами. Для преодоления управленческого «диссонанса» во время построения государственного механизма Греции вводилась новая административно-территориальная организация страны. Цель работы заключается в установлении структуры органов местного самоуправления греческого государства при абсолютной монархии Виттельсбахов 1833-1843 гг.

Методологический потенциал включает методы историко-правового анализа, которые позволили изучить структуру органов местного самоуправления в период установления абсолютной монархи в новогреческом государстве, характеризовавшийся борьбой центральной власти в лице короля, знаменовавшего собой конец постреволюционных центробежных тенденций, и децентрализованной, выраженной в форме местных сил дореволюционного периода. Особое место в рамках настоящего исследования имеют работы Г. Милиоса «Греческая общественная формация» (пер. с греч.) и К. Марианти «Местное самоуправление и урбанизация - модернизация муниципального управления Греции XIX в.» (пер. с греч.), касающиеся изменений структуры и территориальной организации местного самоуправления.

Проанализированы основные изменения административно-территориальной организации новогреческого государства при абсолютной монархии первого короля Оттона I из рода Виттельсбахов как на региональном, так и на муниципальном уровнях. Составлена таблица административного деления Греции на префектуры и провинции в 1833 г. Представлен рисунок муниципального уровня новой административной организации греческого государства 1834 г.

Административная организация новогреческого государства в 1833-1843 гг. имела 459 муниципалитетов, формирование которых осуществлялось на основе критериев, касавшихся населения, площади и природных условий. Муниципалитеты по численности населения были разделены на три класса: «Альфа», «Бета» и «Гамма». Вследствие особых условий, сложившихся после освободительной борьбы, закон «Об образовании муниципалитетов» предусматривал их создание в каждом населенном пункте, куда ожидалось сосредоточение населения и переселение. Особое внимание при разграничении новых муниципалитетов также было уделено географическим особенностям, которые должны были способствовать сплоченности и развитию самоуправляв- шихся единиц Греции.

Ключевые слова: местное самоуправление, греческое государство, административно-территориальная организация, префектура, провинция, муниципалитет.

V. Melikov

Russian State Agrarian University - Timiryazev Moscow Agricultural Academy Moscow, the Russian Federation

LOCAL GOVERNMENT IN THE GREEK STATE WITH AN ABSOLUTE MONARCHY OF WITTELSBACH: 1833-1843

Abstract. Modern local government in Greece is faced with many problems that negatively develop in the work of municipal government. However, it is not new in the modern history of the Greek state in the affairs of local authorities. The problem of interaction between local government and the state often lies in the discrepancy between the scope of the municipal authorities' powers and the material and financial resources at their disposal. Besides the initial period of the formation of centralized state signs, which took place in Greece during the first period of the reign of King Otto I (1833-1843), then the management of the New Greek state was further complicated by the deliberate passivity of the execution of central political power decisions the by local forces. A new administrative and territorial structure of the country was introduced to overcome the managerial "dissonance" during the construction of the state mechanism of Greece. The mission is to establish the structure of local government of the Greek state with an absolute monarchy of Wittelsbach 1833-1843.

The methodological potential includes the methods of historical and legal analysis, which made it possible to study the structure of local government during the period of the establishment of an absolute monarch in the Modern Greek state. It is characterized by the struggle of the central government in the person of the king, which marked the end of post-revolutionary centrifugal tendencies, and local government expressed in the form local forces of the pre-revolutionary period. A special place within the framework of this study is given to the works of Milios "The Greek Social Formation" (translated from Greek) and K. Marianti "Local Government and Urbanization - Modernization of the Municipal Government of Greece in the 19 th Century." (translated from Greek), concerning changes in the structure and territorial organization of local government.

The article are analysed the main changes in the administrative and territorial structure of the New Greek state with an absolute monarchy of the first king Otto I of the Wittelsbach clan, both at the regional and municipal levels. A Table shows the administrative division of Greece into prefectures and provinces in 1833. A Figure shows the municipal level of the new administrative structure of the Greek state in 1834.

Administrative Structure of the Modern Greek state in 1833-1843 had 459 municipalities, the formation of which was carried out on criteria related to population, area and natural conditions. Population divided local authorities into three classes: Alpha, Beta and Gamma. Due to the special conditions that developed after the liberation struggle, the law "On the formation of local authorities" provided for their creation in each settlement, where the concentration of the population and resettlement was expected. Particular attention was also paid to the delineation of the new local authorities by geographical features, which were supposed to contribute to the cohesion and development of the self-governing units of Greece.

Key words: local government, Greek state, administrative and territorial structure, prefecture, province, local authority.

Современное местное самоуправление в Греции сталкивается с множеством проблем, негативно сказывающихся на работе органов муниципального управления. Основная проблема заключается в расхождении объема полномочий (и соответствующих им компетенций) органов муниципального управления с предоставленными в их распоряжение материально-финансовыми ресурсами. Иначе говоря, подавляющее большинство греческих муниципальных образований в нынешнем административном управлении испытывает дефицит в средствах, которые необходимы для решения вопросов, имеющих большую значимость для местного населения.

Однако такое состояние в делах местных властей является не самым худшим примером современной истории греческого государства. В первый период правления короля Оттона I из древней германской династии Виттельсбахов (1833-1843 гг.) - время построения государственного механизма, в ходе которого начали формироваться основные признаки централизованного государства - была ярко выражена борьба двух полюсов власти: централизованной в лице монарха, знаменовавшего собой конец постреволюционных центробежных тенденций, и децентрализованной, выраженной преимущественно в форме местных сил дореволюционного периода - Советов [1].

Проблема взаимодействия местного самоуправления и государства зачастую выражалась в намеренной пассивности исполнения решений центральной политической власти, а иногда принимала вид банального грабежа госимущества. Преодоление (но еще не окончательное решение) проблемы, связанной с жесткой централизацией власти, возможно стало после включения в основной закон (Первая Конституция королевства Греция 1844 г. [2]) положений о признании самостоятельности местного самоуправления. Другими словами, внутренняя политика первого короля новогреческого государства - прибывшего в Грецию 25 января 1833 г. из Баварии в 17-летнем возрасте на основе соглашения Лондонского протокола 1830 г. [3], - а точнее политика навязывания Советом старейшин (группа баварских Регентов в составе трех человек, приехавших с сыном короля Баварии для управления страной до его совершеннолетия) немецких мыслей твердого иерархического правительства на греках, концентрировавшего все органы власти в своих руках, преследовала следующие цели [4]:

- подчинение интересов территориальных общностей задачам центра;

- вмешательство центральной власти во все вопросы местной жизни;

- отстранение граждан от управленческой деятельности.

Навязывание строго централизованной власти общественному строю того времени было неизбежно, поскольку в противном случае единству вновь образованного государства угрожала бы опасность на том основании, что старые общественные формации не смогли бы сдержать территориальную целостность государства. Институционализация автономии Советов (политико-территориальная организация эллинов) в независимом греческом государстве стала не фактором подлинной функциональной децентрализации, а решающим фактором дезинт е- грации государства. И без централизации сил локализмаMilburn A. Labour Health Policy / Socialist Health Association. (дата обращения: 29.01.2021)., действовавших в направлении расчленения страны по территориальному признаку, греческие Советы не смогли бы политизироваться.

Несомненно, западноевропейская практика, даже при авторитарном режиме, показала, что концентрация власти не была несовместимой с существованием центральных или региональных институтов, действовавших децентрализованно с точки зрения распределения обязанностей и при этом не затрагивавших основы единого государства, сосредоточившего все управленческие и контрольные функции в условном «политическом центре». Однако в случае с Грецией образование нового государства создало совершенно иную ситуацию, поскольку оно не является ни политическим, ни организационным продолжением Османской империи. Система власти и управления в Османской империи не могла быть преобразована в компенсационные механизмы контроля и политического равновесия (в отношении органов централизованной власти) в свободном греческом государстве по трем основным причинам:

- институты государственной власти Османской империи на завоеванных территориях были политически нейтрализованы;

- государственная организация греческой территории в период османского ига была неоднообразной, она имела существенные различия в разных регионах;

- институты власти и права выполняли взаимодополняющую функцию в общем контексте восточного (османского) деспотизма и особого статуса рабства.

Тот факт, что институты государственной власти Османской империи не могли быть отправной точкой для установления механизмов политического равновесия визави центральному правительству, не означал, что они больше подходили для обширной функциональной дифференциации и могли использоваться в качестве основы для распределения исполнительных, законодательных и судебных полномочий в различных органах. Государственная организация Османской империи представляла собой смесь византийской традиции, восточной (османской) организационной практики и опыта порабощенного эллинизма и не могла соответствовать представлениям и требованиям времени основания свободного греческого королевства.

Заключая вышеописанное и вкратце, об организации власти новогреческого государства можно выразить мысль так: убийство первого президента И. Каподистрия вызвало постоянную политическую суматоху, продолжавшуюся около полутора лет, которая привела к дезорганизации буржуазного государства и административного механизма, появлению форм полиархии, то есть местная власть фактически вернулась к обеспечению самостоятельного решения вопросов, затрагивавших интерес жителей данной территории [5].

Трудное переходное состояние общественной системы в 1831 г. стало предпосылкой к основным факторам дестабилизации буржуазных политических институтов. Иерархия государственного уровня пошатнулась, отношения между го с- учреждениями утратили системность, правительство страны было выражено Административным комитетом сначала из трех участников, затем из пяти, после из семи и в конце вновь из трех человек, не сумевших предложить обществу выход из политического кризиса.

Политический спор закончился 15 марта 1832 г. после принятия «Политической конституции Греции» (или «Гегемонистской конституции»)Greek Constitution of 1823 / Wiki2. --(дата обращения: 29.01.2021). Пятым Национальном собранием в г. Навплионе, согласно которой греческое государство являлось последовательной, конституционной и парламентской гегемонией с провозглашенным на престоле «королем Греции» (титул учрежден) [6].

Новая административная организация

После упразднения Первой Греческой республики (1832 г.) Совет старейшин при короле Оттоне I приступил к сокращению внутренней административной структуры страны и образованию префектур, напоминавших каподистриевские «тмимы» (в настоящее время «тмима» является основой государственной администрации и наивысшего уровня административного деления страны), а также к созданию на местном уровне муниципальной системы. Введение префектурной системы на территории Греции, несмотря на количественные и качественные изменения, затронувшие юридическое и территориальное образование префектуры, рассматривалось Советом старейшин как правильный и «удачный» административный акт. Префектурная система, по их замыслу, должна была доминировать - со временем - в греческом государстве.

Региональный уровень

3 апреля (15 апреля) 1833 г. греческая территория была разделена на 10 префектур, которым подчинялись 47 новых провинций страны, каждая из которых подразделялась на муниципалитеты³ (табл. 1). Большинство провинций, опубликованных в Официальном журнале правительства Греции «Правительственный вестник (газета)» №12 от 16 апреля 1833 г.⁴ (газета предназначалась для опубликования всех законов, принятых в установленный срок и ратифицированных Кабинетом министров и президентом), повторили предыдущие административно-территориальные единицы в пределах страны.

Явившись частью новой структуры административной организации, провинции потеряли прежнюю политическую функцию, выражавшуюся в традиционной структуре местного самоуправления и ее возможностях. Вследствие нового административного деления государства были случаи, когда местность одной провинции вошла в территорию другой. При создании новой административной организации государства в условиях плохой осведомленности и поверхностных знаний о вверенной территории подобные ошибки являются, скорее, правилом, нежели исключением. Однако следует отметить, что годы спустя новая администрация страны подойдет к вопросу определения новых границ провинций более продуманно [7].

Таблица 1. Административное деление на префектуры и провинции

Административная структура Греции в 1833-1843 гг. претерпела не один ряд изменений, направленных на соответствие потребностям формирования централизованного государства. Так, 20 июня (2 июля) 1836 г. префектурная система была заменена новой организацией, в которой территория была разделена на 30 администраций и 19 субадминистраций ЕтК, ФЕК, ap. 28, t. A, 21 iouviou 1836, Пері біоікртікои opyaviapou, a. 125-126.. Два года спустя, 22 июня (4 июля) 1838 г., административная система снова была изменена: число администраций было ограничено до 24, а субадминистраций - до 7 ЕтК, ФЕК, ap. 24, t. A, 23 iouviou 1838, Пері peTappuSpiaewq twv SioiKpaewv, a. 121-122.. Через пять лет, согласно закону от 29 июля (10 августа) 1843 г., субадминистрации были упразднены ЕтК, ФЕК, ap. 28, т. A, 29 iouAiou 1843, nepi KaTapypaewq twv u^naTaptvwv unoSioiKpaewv tou ^awu^, a. 148..

В продолжении описания вопроса изменений административно - территориального деления Греции в период 1833-1843 гг. уместно упомянуть о том, что после государственного переворота1844 г. только 2 администрации были восстановлены - Мегарида и Фивы - по соображениям общественной безопасности. В конечном счете, 8 декабря 1845 г. префектурная система была восстановлена. Административно-территориальное деление Греции состояло из 10 префектур и 49 провинций образца 1833 г. ЕтК, ФЕК, ap. 32, т. A, 8 AeKepPpiou 1845, nepi rqq Siaipsaewq twv NopapxiaKwv каї Ея^і-ак^ apxwv - Ліатаура

nepi Siopiapou Nopapxwv Kai Bndpxtov, оЛЛа Kai ФЕК, ap. 34, t. A, 20 AeKepPpiou 1845, nepi npoaSiopiapou twv eSpwv twv Nopapxwv Kai Bndpxtov..

Структура областной администрации, введенная еще османским правительством, начиная с 3 апреля 1833 г., была чрезвычайно похожа на модель трехсторонней региональной администрации и организационную схему городской модернизации, уже внедренной во Франции (например, департаменты - районы - коммуны), в Баварии с некоторыми корректировками. Все местные власти были взяты под контроль центральной государственной администрации. Структура регионального управления Грецией была, верней, вопросом, связанным с функциональной готовностью соответствовавших подразделений в греческом государстве (нежели с «физиогномикой» самой структуры). Это и послужило причиной частых изменений в количестве префектур, а также кратковременного создания администраций-подразделений, что в результате привело к форме двухуровневой административной организации, муниципальной организации - префектур. Причем последние, по крайней мере, еще одно столетие заменяли функции региональной администрации [8].

Основные цели всех изменений административно-территориального толка состояли в том, чтобы консолидировать и укрепить новую центральную государственную власть и сформировать наиболее способную артикуляцию центрального правительства через местный и региональный уровни административного механизма. Учитывая сложные экономические, политические и геофизические условия и тяжелую адаптацию предложенного административного механизма, развитие национального греческого государства породило проблему организации промеж уточного уровня управления, превосходившего префектуру и уступавшего центральному аппарату страны.

Стоит отметить, что королевское правительство проигнорировало специфические особенности той или иной греческой местности, входившей в состав префектуры. При определении размера первых префектур Совет старейшин ориентировался на наличие (а зачастую отсутствие) инфраструктуры связи (и транспорта) с целью создания условий для контроля и управления территорией центральным правительством, а также решения проблем местных сообществ через региональную администрацию. Однако это стремление оставалось неизменным на протяжении всего XIX в., о чем свидетельствуют продолжавшиеся изменения в системе регионального управления, которые характеризовались чередованием широких областей префектур с самыми узкими администрациями.

Возвращение к прежней «широкой» префектуре в 1845 г. было сочтено греческим правительством как необходимость, потому что на практике оказалось, что измельчение единиц административного деления не делает государственное управление более эффективным, а подпитывает местность. Так или иначе, ограничение сферы административных округов рассматривалось как помощь вновь образованному государству, осуществление администрации становилось все более прямым и эффективным, поскольку центральной власти требовалось навязать свое присутствие повсеместно, в том числе и в самых отдаленных частях, входивших в состав страны территорий. Это было чрезвычайно важно для консолидации государственной власти.

Муниципальный уровень

Регентство хорошо понимало, что организация Советов, степень их полномочий и институтов различались от региона к региону и менялись под давлением османского владычества. Такое разнообразие в организации и дифференциация в развитии Советов объяснялись историческими традициями каждого региона, существованием или отсутствием привилегий, системой землевладения, а также географической конфигурацией и масштабами.

Законом «Об образовании муниципалитетов»ЕтК, ФЕК, ар. 3, т. А, 10/22 iavouapiou 1834, Nopoq Пері Хиотаоеыд twv Appwv., в соответствии с организацией региональной администрации в префектурах и провинциях, была введена муниципальная система (рис. 1), формально отменившая «общинную» систему самоуправления (Советы). Следует подчеркнуть, что некоторые префектуры сознательно отменяли устоявшееся разнообразие «общинной» системы и стремились подчинить функционирование Советов регулярному и единообразному управлению, которое обеспечило бы единство администрации и, следовательно, единство государства.

Рис. 1. Муниципальный уровень новой административной организации греческого государства

греция король оттон правовой

Постепенное угасание политической роли пелопонесских лидеров, последовательное уменьшение различий «местных организаций» по существу и типу, имевших место в конституционных текстах революционного периода, способствовало формированию местного самоуправления в новом греческом государстве с единообразными характеристиками и без явных признаков политических автономий. Поскольку роль местного самоуправления начала меняться уже в революционный период, изменение полномочий Советов было вопросом времени, потому что их обязанности все меньше касались управления местными делами и больше - выполнения решений центрального правительства (считавшегося таковым, несмотря на споры по форме и виду новой государственной организации).

Таким образом, закон «Об образовании муниципалитетов» не отменил Советы как «жилую» единицу страны, а интегрировал ее в функциональные рамки и характеристики муниципальной системы новогреческого государства. Муниципалитетам, образованным путем слияния Советов (иногда одним Советом), были вверены две основные функции [9]:

- нижний уровень региональной администрации, поскольку они являлись органами центрального правительства,

- первый уровень местного самоуправления как юридическое лицо, имевшее право и обязанности по управлению местными делами, муниципальной собственностью и др.

Согласно «Закону о создании муниципалитетов», этот орган местного самоуправления был наделен обязательствами, вытекавшими из их социальных целей: расходы на местную полицию, создание и содержание начальных школ, уход за необходимыми муниципальными рынками и магазинами, строительство дорог и мостов, колодцев и акведуков, ведение водопроводных работ, проведение местных выборов, возврат муниципальных налогов и любое другое общественное бремя.

Доминировавшим фактом, подтвердившим, что муниципалитеты стали частью нового государственного механизма (а не остались независимыми политическими организациями), явился закрепленный юридическим аспектом характер функции государственного контроля над муниципальными властями. Производство по исполнению функции госконтроля заключалось в предотвращении конфликтов между общими (государственными) и местными (региональными) интересами, сохранении верховенства закона, защите муниципалитетов от неприятных последствий преднамеренного (или непреднамеренного) отклонения муниципальных властей от их прямых обязательств. Кстати говоря, надзор и контроль за действиями местного самоуправления со стороны вышестоящих административных органов был направлен не на «опекунство» в ущерб автономии муниципалитетов, не на установку постоянного вмешательства государства в дела регионов, а на их развитие.

Итак, новая административная организация греческого государства образовала 459 муниципалитетов (рис. 1). Формирование муниципалитетов осуществлялось на основе конкретных критериев, касавшихся населения, площади и природных условий. Муниципалитеты по численности населения были разделены на три класса: «Альфа» с населением не менее 10 тыс. жителей, «Бета» - не менее 2 тыс. жителей и «Гамма» - менее 2 тыс. человек. По причине особых условий, сложившихся после освободительной борьбы, закон предусматривал создание муниципалитетов в каждом населенном пункте (или даже в более широких районах с наличием разбросанного жилья), куда вследствие благоприятных условий ожидалось сосредоточение населения и переселение. Особое внимание при разграничении новых муниципалитетов также было уделено географическим особенностям, которые должны были способствовать сплоченности и развитию самоуправлявшихся единиц Греции.

Список использованной литературы

1. MpAtog Г. О eaapvtkog kotvovikog oxppattopog / Г. Mpatog. - EooaAovtKq: Екб. Bavtag, 2017. - EeA. 301-302.

2. Меликов А. В. Основные этапы конституционно-правового развития Греции / А. В. Меликов / / Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. -- 2020. -- № 3 (55). -- С. 15-30.

3. Меликов А. В. Проблемы государственного управления в Греции 1827-1833 гг. / А. В. Меликов // Закон и право. -- 2020. -- № 11. -- С. 50-53.

4. Будаева Ц. Б. Разрушение вертикали власти и становление местного самоуправления в условиях трансформации российского общества / Ц. Б. Будаева // Вестник Бурятского государственного университета. -- 2012. -- С. 27-31.

References

1. Melikov A. V. The Major Stage of the Greek Constitutional Legal Development. Izvesti- ia vysshikh uchebnykh zavedenii. Povolzhskii region,. Obshchestvennye nauki University proceedings. Volga region. Social sciences, 2020, no. 3 (55), pp. 15-30.

2. Melikov A. V. The Greek State Administration Problems 1827 -1833. Zakon i parvo Law and Legislation, 2020, no. 11, pp. 50-53 (in Russian).

3. Budaeva Ts. B. The Destruction of the Power Vertical and the Formation of Local Governance under the Conditions of the Russian Society Transformation. Vestnik Buriatskogo gosudarstvennogo universiteta The Buryat State University Bulletin, 2012, pp. 27-31 (in Russian).

Размещено на Allbest.ru