Проблема створення органів місцевої адміністрації в Україні за доби Центральної Ради

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМА СТВОРЕННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В УКРАЇНІ ЗА ДОБИ ЦЕНТРАЛЬНОЇ РАДИ

І.М. Лебедева

Київський національний лінгвістичний університет

У статті розглядається, як керманичі Української Народної Республіки доби Центральної Ради шукали оптимальну модель побудови системи виконавчої влади на регіональному рівні й аналізуються відповідні документи. Розглянуто концептуальний підхід українських політиків до проблеми, який полягав у залученні до діяльності в урядових структурах представників революційно-демократичних організацій. Зазначено, що дестабілізація ситуації в Україні наприкінці 1917 р. змусила український уряд відмовитися від цього положення.

Ключові слова: Генеральний Секретаріат, виконавча влада, місцева адміністрація, губернія, повіт.

I. Lebedeva

Kyiv National Linguistic University

The article discusses how Ukrainian People's Republic leaders in the period of Central Problem of the Regional Executive Power System Building by the Ukrainian People's Republic

Council searched for the successful model for a regional executive power system. It shows that at the beginning, the General Secretariat planned to involve a wide range of revolutionary democratic organizations, that had emerged in Ukraine after the February Revolution of 1917, into the state-building. However, the opposition from the Provisional Government allowed neither to reorganize the Ukrainian authorities nor to influence their activities in general. The General Secretariat gained an opportunity to implement its conceptual approach of the widespread democratization of the authorities only after the Ukrainian People's Republic proclaimed independence and obtained the status of a government. It drafted a project decree on provincial councils which would have involved representatives of local self-governing bodies, land committees, worker, and soldier councils. The article cites this draft and analyses its contents. The proposed decree was discussed at the government meeting in December 1917. With some insignificant remarks, it was approved and submitted to the Central Council in January 1918. The offensive of the Bolshevik troops and the forced evacuation of the governmental structures interrupted this process. The political radicalization among many public organizations demonstrated the danger of democratizing local authorities during the period of internal instability of Ukrainian society. On return to Kyiv in March 1918, the Council of People's Ministers abandoned the idea to involve the revolutionary-democratic organizations in the government work.

Keywords: General Secretariat, executive power, local administration, province, county.

Доба Українських національно-визвольних змагань 1917-1921 рр., попри відстань у сто років, залишається в фокусі наукових досліджень. Фахівці -- історики, політологи, правознавці, спеціалісти з державного управління -- аналізують різні аспекти даної проблематики, зокрема й добу Центральної Ради. У модерній історії України це був перший досвід розбудови держави на демократичних засадах. На жаль, через низку об'єктивних і суб'єктивних причин як Центральна Рада, так і ті інституції, які вона створила, не змогли втримати владу та зійшли з історичної арени. Але досвід тогочасних політиків має неабияку цінність у сучасних умовах, оскільки його вивчення може допомогти сучасним очільникам України розв'язати складні проблеми сьогодення.

Зокрема, однією з головних причин поразки Української Центральної Ради вчені вважають неспроможність вибудувати дієву вертикаль влади й опанувати ситуацію у регіонах. До подібних висновків дійшли практично всі науковці, які вивчали досвід Української Народної Республіки доби Центральної Ради (Верстюк, В. 1997; Гонтар, О. 1997; Гошуляк, І. 1994; Кудлай, О. 2005; Симоненко, Р 2000, Солдатенко, В. 1999). До цього самого висновку дійшла також І. Лебедева, вивчаючи розбудову системи вертикалі виконавчої влади УНР доби Центральної Ради (Лебедєва, І. 2002; Лебедєва, І. 2004). На нашу думку, система органів виконавчої влади, переважно місцевого рівня (губернії, повіти), завадила уряду ефективно провадити в життя свою політику. Це призвело до втрати політичного й економічного контролю над провінцією, без якого система державного управління виявилася малоефективною.

Дана стаття покликана проілюструвати цю тезу на підставі документа, який зберігається в Центральному державному архіві вищих органів влади та управління України. Цей проект «Тимчасової постанови про урядування на місцях» так і не набув статусу закону. Тому він не включений до збірника документів «Українська Центральна Рада» (Українська Центральна Рада. 1996-1997), отже, не був залучений до наукового обігу. Понад те, ті кілька варіантів законопроекту, які автор знайшла у фондах Української Центральної Ради Центральний державний архів вищих органів влади та управління України (ЦДАВО України). Ф. 1115. Оп. 1. Спр. 27. Арк. 12-15. і Народного міністерства судових справ ЦДАВО України. Ф. 2209. Оп. 1. Спр. 4. Арк. 18-21; Спр. 7. Арк. 38-41., -- це друкарські копії без підпису. Але їхню автентичність можна довести тим, що до документа, який зберігається у Ф. 1115, додається супровідний лист із власноручним підписом секретаря Центральної Ради Євгена Онацького. Цей лист до члена комісії законодавчих внесень Д. Ісаєвича містить запрошення до участі в засіданні, на якому мав розглядатися проект «Тимчасової постанови про урядовання на місцях».

Документ, який зберігається у Ф. 2209 (Оп. 1. Спр. 4. Арк. 18-21), також непідписаний, але на ньому стоїть штамп реєстрації Генерального секретарства судових справ: «Одержано 30/ХІІ-17». На нашу думку, це підтверджує автентичність документів і дає можливість розглядати їх як джерела.

Документи публікуються переважно за правилами орфографії сучасної української мови зі збереженням їхніх мовно-стилістичних особливостей. Збережено деякі форми слів, які традиційно використовували діячі Центральної Ради -- «губерніяльний», «народня» та ін. Помилки виправлено без застережень, пропущені знаки пунктуації проставлено так, щоб зміст тексту не змінився. Відсутні в оригінальному тексті слова і частини слів узято у квадратні дужки. Всі дати подано за старим стилем.

Проект. Тимчасова постанова про урядовання на місцях

1. До реконструїровання законодавчим шляхом, згідно постанови 3-го Універсалу У[країнської] Центральної] Ради, адміністраційної влади на місцях, для закріплення здобутків революції і забезпечення порядку по всіх губерніях У[країнської] Н[ародної] Республіки, установляються губерніяльні, а по повітах -- повітові урядові ради.

2. До часу організації во всіх губерніях і повітах органів самоврядування, обраних на підставі закону 21.05.17., губерніяльні і повітові ради суть [є] найвищими органами адміністраційної влади в губерніях і повітах; їм належить повне право розпорядку, згідно з існуючими законами Республіки і постановами Генерального Секретаріату.

3. В склад губерніяльної урядової ради входять: а) губерніяльний комісар; б) 1 представник губернської народньої (земської) управи; в) 1 представник міської управи; г) 2 представника від ради робітничих і солдатських депутатів; д) 2 представника від ради селянських депутатів; е) 1 представник від губерніяльного земельного комітету.

Всі члени мають право рішаючого голосу.

4. Головує в засіданнях урядової ради губерніяльний комісар, крім того зі складу Ради обирається товариш голови і секретар.

5. Всі справи розв'язуються звичайною більшістю голосів.

6. Кожний член ради, в разі непогодження з винесеною постановою, має право подати Генеральному секретарству справ внутрішніх протест.

7. До компетенції урядових рад належать всі справи адміністраційного характеру; допомога здійсненню постанов уряду Української Народної Республіки; внесення на розгляд уряду питань про видання розпоряджень, які радою вважаються необхідними в губернії і які не можуть бути видані самою радою; розгляд всіх питань, які вносяться до ради комісарами уряду, окремими членами ради, органами місцевого самоврядування і органами революційної демократії.

Примітка. Урядові ради також обирають і представляють на затвердження генерального секретарства кандидатів на посади губерніяльних і повітових комісарів.

8. По повітах засновуються повітові урядові ради, в склад яких входять: 1) повітовий комісар; 2) 1 представник повітової народньої (земської) управи; 3) 1 представник міської управи; 4) 2 представника від ради робітничих і солдатських депутатів; д) 2 представника від ради селянських депутатів; е) 1 представник від повітового земельного комітету.

9. Головує в повітовій урядовій раді повітовий комісар. Зі складу ради обирається заступник голови і секретар.

10. Вирішуються справи згідно з п. 5 і 6 цієї постанови.

11. Виконання всіх постанов урядової ради лежить на губерніальних, а в повітах на повітових комісарах.

12. В разі прямої суперечності постанов урядової ради існуючим законам, постановам і розпорядженням Генерального Секретаріату, комісар не виконує постанови, передаючи її на вирішення Генеральному секретарству внутрішніх справ.

Примітка. Повітові комісари в показаних вище випадках передають справу на розв'язання губерніяльній урядовій раді.

13. Засідання урядової ради відбуваються в міру потреби і скликаються комісарами або по пропозиції одного із членів ради.

14. Члени ради за свою працю одержують з державних коштів платню по 300 карбованців на місяць, але тільки в тому випадку, коли вони не одержують ніякої платні по службі в тих інституціях, які їх делегують до ради.

15. З проведенням в життя цієї постанови касуються губерніяльні і повітові виконавчі комітети, де такі існують, всі діла яких передаються урядовим радам.

Постанова вводиться в життя з дня одержання її на місцях ЦДАВО України. Ф. 1115. Оп. 1. Спр. 27. Арк. 12-15. Друкований екземпляр, без підпису..

Членові комісії Законодавчих Внесень д. Ісаєвичу. Обсерваторна 9-9.

Президія просить Вас прибути на засідання 9 січня¹ о 6 год. вечора.

Додаток: 1) законопроект про скасування посад директорів та інспекторів народних шкіл; 2) законопроект про відміну особливих прав державної служби; 3) законопроект про тимчасові постанови про урядування на місцях.

Секретар Євг. Онацький [підпис]².

Документ, який зберігається у Ф. 2209, загалом ідентичний попередньому, хоча містить певні відмінності³. Зокрема, згідно з § 3, до губернської урядової ради пропонується включити не одного, а двох представників від губернської земської управи. Аналогічно в § 8 ідеться не про одного, а про двох представників повітового земства. Ще одна відмінність стосується § 7: за проектом, надісланим до Генерального секретарства судових справ, урядові ради губернського рівня мають пропонувати Генеральному секретарству внутрішніх справ кандидатів не тільки на посади губернських і повітових комісарів, але й їхніх заступників.

Несуттєвого редагування зазнав § 13. Але наступний параграф уже викладено в зовсім іншій редакції: «За свою працю члени урядових рад не дістають ніякої платні.

Примітка. Члени ради, коли вони сього забажають, можуть одержувати з державних коштів суточні за дні засідань -- по 15 карбованців за кожне засідання».

Ймовірно, що це перша редакція проекту закону, винесена на розгляд Генерального Секретаріату, оскільки в ухвалі останнього міститься вимога «змінити § 13 п. 1, встановивши платню тим членам Ради, яких визначено не перебуваючими на іншій державній чи громадській службі» (Українська Центральна Рада. 1997, с. 16).

Ще один екземпляр «Тимчасової постанови»⁴ є, швидше за все, проміжним варіантом. Його текст відповідає документу, який зберігається у Ф. 2209 (Оп. 1. Спр. 4. Арк. 18-21). Але в ньому зроблено виправлення, які відповідають документу, надісланому до Комітету Центральної Ради.

«Тимчасова постанова про урядовання на місцях» цікава передусім тим, що є яскравою ілюстрацією принципу, яким намагався керуватися Генеральний Секретаріат, вибудовуючи владну вертикаль. Цей принцип -- демократизація органів влади -- було проголошено вже в першій його Декларації від 27 червня 1917 р. Зокрема, говорячи про завдання Генерального секретарства внутрішніх справ, зазначалося: «В Секретаріаті внутрішніх справ мають бути сконцентровані різні громадсько-адміністративні апарати, утворені українською демократією до сього часу. Вони досі існували і працювали окремо, відірвано один від одного, не поєднані одним планом, одною системою. Тепер має бути один апарат, складений з різних частин, але під керівництвом генерального секретаря внутрішніх справ» (Українська Центральна Рада. 1996, с. 158).

Лаконічніше, але по суті те саме було викладено й у другій Декларації Генерального Секретаріату від 29 вересня 1917 р., оприлюдненій після ухвалення «Тимчасової інструкції Генеральному Секретаріатові Тимчасового уряду на Україні» від 4 серпня 1917 р. і формування нового складу українського органу. Червоною ниткою через документ проходить ідея залучення до спільної роботи «громадських установ, на які Генеральний секретаріат спиратиметься в своїй органічній роботі» (Українська Центральна Рада. 1996, с. 324).

Слід зазначити, що лише після падіння Тимчасового уряду Генеральний Секретаріат зміг розпочати практичну діяльність. До цього моменту Петроград усіма засобами блокував його роботу. Російські міністри категорично відхилили проект Статуту Генерального Секретаріату, який ухвалила Мала Рада 16 липня 1917 р. (Українська Центральна Рада, 1996, с. 180-182). Натомість було видано «Тимчасову інструкцію Генеральному Секретаріатові Тимчасового уряду на Україні», яка не тільки значно обмежила компетенцію української інституції, але останнім параграфом фактично перекреслила всі попередні домовленості. За цим положенням, Тимчасовий уряд отримав право в окремих випадках звертатися до органів влади в Україні, минаючи Генеральний Секретаріат, що було звичайною практикою російських міністрів й гальмувало організацію нової української влади. Дієвих важелів управління у руках української інституції не існувало.

Це повною мірою стосувалося губернських і повітових комісарів, яким належала найвища адміністративно-політична влада на місцях. Не маючи змоги підпорядкувати собі регіональні органи влади, Генеральний Секретаріат розсилав телеграми, відозви, звернення, проводив наради, виконання рішень яких було необов'язковим і залежало тільки від доброї волі чиновників. Особливо яскраво це виявилося під час з'їзду губернських комісарів України 3-4 жовтня 1917 р. у Києві. Він показав, що діючи лише в руслі політики російського кабінету міністрів, Генеральний Секретаріат поступово втрачає авторитет серед населення. Комісари поставили перед українським крайовим органом виконавчої влади пряме запитання: то чиї вони комісари, Генерального Секретаріату чи Тимчасового уряду? (Христюк, П. 1921, с. 15).

Розпочати безпосередню державотворчу роботу, зокрема створення системи місцевих органів влади, Генеральний Секретаріат зміг лише після проголошення Української Народної Республіки й набуття статусу українського уряду. І проблема опанування ситуацією на місцях, забезпечення або відновлення функціонування органів влади, налагодження нормального життя громадян стала однією з найнагальніших для українських керманичів. революційний демократичний управління політика

«Тимчасова постанова про урядовання на місцях» свідчить, що очільник Генерального Секретаріату й одночасно генеральний секретар внутрішніх справ В. Винниченко не відмовився від концепції широкої демократизації органів місцевої влади. Проголошуючи себе прихильниками соціалістичного устрою, керівники УНР вважали оптимальною таку модель місцевого врядування, за якою призначена від уряду посадова особа в діяльності спиралася на колегіальний орган з представників революційно-демократичних організацій. Проект закону свідчить, що Генеральний Секретаріат сподівався за рахунок залучення до співпраці представників місцевих громадських організацій посилити авторитет регіональної адміністрації, обмежити втручання в її справи з боку різних політичних сил.

12 грудня 1917 р. проект «Тимчасової постанови про урядування на місцях» було ухвалено на засіданні Генерального Секретаріату з деякими зауваженнями (Українська Центральна Рада. 1997, с. 16). В січні 1918 р. документ передали на розгляд профільної комісії Центральної Ради ЦДАВО України. Ф. 1115. Оп. 1. Спр. 27. Арк. 9., але, за свідченням П. Христюка, через різні обставини проект не набув сили закону (Христюк, П. 1921, с. 64). Зокрема, збройна боротьба з радянськими військами посилила радикальні настрої в багатьох громадсько-політичних організаціях, особливо в радах робітничих депутатів, сільських і волосних земельних комітетах, деяких профспілках. Внутрішня нестабільність українського суспільства могла зробити урядові ради непрогнозованими органами, настрої яких залежали б від політичних уподобань їхніх членів. Не було ніякої гарантії, що вони не перетворяться на більшовицьку «п'яту колону» всередині держави.

Навіть українські есери, найпослідовніші прибічники ідеї співпраці з органами революційної демократії, відмовилися від цього положення. З березня 1918 р. в урядовій політиці виразно позначилася тенденція обмеження впливу професійних та класових організацій на діяльність державних органів. Голова Ради Народних Міністрів В. Голубович підкреслив у програмному виступі в Малій Раді 24 березня 1918 р., що віднині «жодного вмішання в розпорядження власті, жодного переведення своїх бажань, бажання усю владу захопити в свої руки не може бути» ЦДАВО України. Ф. 1115. Оп. 1. Спр. 11. Арк. 145..

Отже, сподівання на те, що залучення різних суспільно-політичних сил до державного управління допоможе досягти стабільності та громадського спокою в державі, не справдилися. Концепції перенесення центра ваги від урядових установ до органів місцевого самоврядування та демократизації органів виконавчої влади місцевого рівня виявилися згубними в умовах дестабілізації суспільства. Вони тільки поглиблювали останню, але уряд зрозумів це занадто пізно -- вже після того, як зазнав поразки у війні з більшовиками.

Література

1. Верстюк, В. Ф. 1997. Українська Центральна Рада. Київ: Заповіт.

2. Гонтар, О. 1997. Українська Центральна Рада: проблема центру і регіонів. Центральна Рада і український державотворчий процес: Матеріали наукової конференції 20 березня 1997 р. Київ: Інститут історії України НАН України.

3. Гошуляк, І. Л. 1994. Про причини поразки Центральної Ради. Український історичний журнал. № 1. С. 31-44.

4. Кудлай, О. Б. 2005. Діяльність Народного міністерства внутрішніх справ УНР. Український історичний журнал. № 2. С. 90-104.

5. Лебедева, І. М. 2002. Політика уряду УНР доби Центральної Ради зі створення органів місцевої адміністрації. Вісник Київського національного лінгвістичного університету. Серія «Історія, економіка, філософія». № 5. С. 28-41.

6. Лебедева, І. М. 2004. Політика уряду УНР зі створення системи місцевих органів управління економікою (листопад 1917 р. -- квітень 1918 р.). Вісник Київського національного лінгвістичного університету. Серія «Історія, економіка, філософія». № 9. С. 33-48.

7. Симоненко, Р Г 2000. Нариси історії виконавчої влади в Україні, 1917 -- квітень 1918 р. Київ: Інститут історії України НАН України.

8. Солдатенко, В. Ф. 1999. Українська революція. Історичний нарис. Київ: Либідь.

9. Українська Центральна Рада: Документи і матеріали. 1996. Т. 1. Київ: Наукова думка.

10. Українська Центральна Рада: Документи і матеріали. 1997. Т. 2. Київ: Наукова думка.

11. Христюк, П. 1921. Замітки і матеріали до історії української революції 1917- 1920рр. Т. 2. Відень.

12. Verstiuk, V. F. 1997. Ukrainska Tsentralna Rada [Ukrainian Central Council]. Kyiv: Zapovit. [In Ukrainian]

13. Hontar, O. 1997. Ukrainska Tsentralna Rada: problema tsentru i rehioniv [Ukrainian Central Council: Problem of the Centre and Regions]. Tsentralna Rada i ukrainskyi derzhavotvorchyi protses: Materialy naukovoi konferentsii 20 bereznia 1997 r. Kyiv: Instytut istorii Ukrainy NAN Ukrainy. [In Ukrainian]

14. Hoshuliak, I. L. 1994. Pro prychyny porazky Tsentralnoi Rady [About the Causes of Defeat of Central Council]. Ukrainskyi istorychnyi zhurnal. № 1. S. 31-44. [In Ukrainian]

15. Kudlai, O. B. 2005. Diialnist Narodnoho ministerstva vnutrishnikh sprav UNR [Activity of People Ministry of Internal Affairs]. Ukrainskyi istorychnyi zhurnal. № 2. S. 90-104. [In Ukrainian]

16. Lebedieva, I. M. 2002. Polityka uriadu UNR doby Tsentralnoi Rady zi stvorennia orhaniv mistsevoi administratsii [Politics of Government of UPR in the Period of Central Council Related to Creation of Local Self-Governing Bodies]. VisnykKyivskoho natsionalnoho linhvistychnoho universytetu. Seriia «Istoriia, ekonomika, filosofiia». № 5. S. 28-41. [In Ukrainian]

17. Lebedieva, I. M. 2004. Polityka uriadu UNR zi stvorennia systemy mistsevykh orhaniv upravlinnia ekonomikoiu (lystopad 1917 r. -- kviten 1918 r.) [Politics of Government of UPR Related to Creation of Local Economical Bodies (November of 1917 -- April of 1918)]. Visnyk Kyivskoho natsionalnoho linhvistychnoho universytetu. Seriia «Istoriia, ekonomika, filosofiia». № 9. S. 33-48. [In Ukrainian]

18. Symonenko, R. H. 2000. Narysy istorii vykonavchoi vlady v Ukraini, 1917 -- kviten 1918 r. [Essays of the History of Executive Power in Ukraine, 1917--April of 1918]. Kyiv: Instytut istorii Ukrainy NAN Ukrainy. [In Ukrainian]

19. Soldatenko, V. F. 1999. Ukrainska revoliutsiia. Istorychnyi narys [Ukrainian Revolution. Historical Essay]. Kyiv: Lybid. [In Ukrainian]

20. Ukrainska Tsentralna Rada: Dokumenty i materialy [Ukrainian Central Council: Documents and Materials]. 1996. T. 1. Kyiv: Naukova dumka. [In Ukrainian]

21. Ukrainska Tsentralna Rada: Dokumenty i materialy [Ukrainian Central Council: Documents and Materials]. 1997. T. 2. Kyiv: Naukova dumka. [In Ukrainian]

22. Khrystiuk, P. 1921. Zamitky i materialy do istorii ukrainskoi revoliutsii 1917-1920 rr [Essays and Materials about the History of Ukrainian Revolution of 1917-1920]. T. 2. Viden. [In Ukrainian]

Размещено на Allbest.ru