Исторические и правовые аспекты введения волостного земства временным правительством

Размещено на http://www.allbest.ru/

Исторические и правовые аспекты введения волостного земства временным правительством

М.Н. Матвеев, О.В. Турганова

Матвеев Михаил Николаевич -- доктор исторических наук, профессор кафедры российской истории, Самарский национальный исследовательский университет имени академика С.П. Королева, 443086, Российская Федерация, г. Самара, Московское шоссе, 34.

Турганова Ольга Владимировна -- кандидат исторических наук, доцент, кафедра социологии, политологии и истории Отечества, Самарский государственный технический университет, 443100, Российская Федерация, г. Самара, ул. Молодогвардейская, 244.

АННОТАЦИЯ

Введение волостного земства было важнейшей из реформ Временного правительства 1917 г. Это обуславливалось рядом факторов, которые обосновывают авторы статьи. Во-первых, введение волостного земского самоуправления было одной из наиболее подготовленных и долгожданных реформ, за которую земство боролось с середины XIX века. Во-вторых, реформа более всего включала в систему местной власти многомиллионную крестьянскую Россию, наполняя крестьянами волостные собрания и управы. В-третьих, с введением низового звена земской структуры создавалась законченная система российского местного самоуправления, пронизывающая государственную жизнь от волости до Всероссийского земского союза. В-четвертых, от выборов в волостные земства зависели главные выборы страны в 1917 году -- выборы в Учредительное собрание, т. к. первые являлись репетицией вторых и были первым в истории России опытом всеобщих выборов.

В конечном счете создание волостного земства было основой всех прочих земских реформ Временного правительства, от успешного проведения которых во многом зависела судьба демократических органов в стране. С учетом того что подготовка к введению волостного земства в России прорабатывалась на уровне законопроектов к моменту Февральской революции уже десятилетие, закон о волостном земстве стал первым в пакете реформ Временного правительства. Введение волостного земства рассматривалось обществом не как революция в системе власти, а как логическое завершение уже работавшей структуры местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, реформирование, органы власти, нормативная база, выборы, распределение полномочий, правовой статус, Временное правительство.

ABSTRACT

HISTORICAL AND LEGAL ASPECTS OF INTRODUCTION OF VOLOST ZEMSTVO BY THE INTERIM GOVERNMENT

M.N. Matveev, O.V. Turganova

Matveev Mikhail Nikolayevich -- Doctor of Historical Sciences, professor of the Department of Russian History, Samara National Research University, 34, Moskovskoyeshosse, Samara, 443086, Russian Federation.

Turganova Olga Vladimirovna -- Candidate of Historical Sciences, associate professor, Department of Sociology, Political Science and Fatherland History, Samara State Technical University, 244, Molodogvardeyskaya Street, Samara, 443100, Russian Federation.

The reform of zemstvo self-government held in 1917 by the government was meant to construct the inner basis of the state organism, covering the local life Russia having tied it into the whole. Introduction of volost (area division in Tzarist Russia) zemstvo (country council) was one of the most important zemstvo reforms in 1917. This was driven by several factors justified by the authors of the article.

Firstly, introduction of volost zemstvo self-government was one of the most prepared and long-waited reforms for which country councils were fighting from the beginning of the XIX century. Secondly, the reform included into the system of local power multi-million peasant Russia through volost' meetings and municipal councils. Thirdly, with the introduction of the lower level of zemstvo structure there appeared a well-developed and complete system of self-government covering the state life from volost' till the All- Russia Zemstvo Union. Fourthly, elections to the Constituent Assemly depended on the elections to volost zemstvo as they were kind of a rehearsal and a new experience of All-Russia elections. In the long run, the creating of volost zemstvo was the basis of all other zemstvo reforms of the interim government. The fate of the democratic organs in the country depended on the success of the reforms.

Taking into account the fact that by the time of February Revolution the preparation for volost zemstvo introduction in Russia has been developing for a decade, the law on volost zemstvo was the first in the reform package of the the interim government. The introduction of volost zemstvo was considered by society not as a revolution in the system of power, but as the logical conclusion of an effectively functioning structure of local self-government.

Key words: local self-government, reforming, organs of power, regulative framework, elections, division of authority, legal status, interim government.

Введение

Кульминацией земского самоуправления в России должен был стать 1917 год. Как известно, Временное правительство, распустив губернаторов, представлявших предыдущий режим, собиралось опереться в проведении своей политики именно на земства. Казалось бы, Революция февраля 1917 года ликвидировала все препоны на пути преобразования института местного самоуправления «вширь» и «вглубь» на самых демократических принципах и началах. И действительно преобразования начались. Сама судьба этой революции во многом была связана с судьбой местной реформы [Абрамов 1961, c. 3]. Она должна была прочно связать бушующее разными идеями и стремлениями общество и власть, способствовать созданию нового государства. В один из первых дней революции, а именно 3 марта, Временное правительство издало декларацию, где преобразование местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права было поставлено во главу предстоящих государственных преобразований. Вскоре после этого было образовано Особое совещание по реформе местного самоуправления под председательством С.М. Леонтьева. Ближайшее участие в разработке проектов реформ приняли Н.Н. Авинов, Б.Б. Веселовский, Н.М. Тоцкий, А.А. Буров, Д.Д. Протопопов, В.Н. Шретер, А.А. Станкевич и др. К работе были привлечены известные ученые, земские и городские деятели (Земское дело, c. 4).

Особенности реформы волостного земства

Совещание начало свою работу 25 марта 1917 г., и к сентябрю был разработан и утвержден Временным правительством целый пакет законопроектов по земской реформе: «...волостного земства, финансов, наказы по выборам в волостное земство в 43 земских губерниях; реформы земского избирательного права, реформы городского избирательного права учреждений банка, городского и земского кредита; введение земства в Сибири и в Архангельской губернии, в Степном крае, Туркестане; в казачьих областях и на Кавказе, поселкового управления и наказа по выборам поселковых гласных» [Матвеев 1997, с. 163], а также положение о милиции, административных судах и комиссариатах (ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 6. Д. 15. Л. 1-2).

Вопрос о низовой земской единице, призванной устранить противоречия между земскими представительными организациями и общинными, возник еще в 70-е годы XIX века по инициативе Пе-тербургского земского собрания [Гармиза 1960, с. 82-107, с. 94]. Важной причиной постановки вопроса стало осознание земствами пореформенной России недостаточности связи между земскими управами и собраниями различных уровней [Веселовский 1909-1911, т. 3, с. 442]. В 1881 г. 36 земств высказались за необходимость введения волостного земства (РГИА Ф. 1291. Оп. 50. Д. 34. Л. 11).

Проект о мелкой земской единице был внесен правительством при открытии Второй Государственной Думы 20 февраля 1907 г. В речи председателя Совета Министров П.А. Столыпина указывалось, что введение волостного земства есть необходимая часть предстоящей общеземской реформы (РГИА. Ф. 1291. Оп. 50. Д. 34. Л. 4).

Предстоящее реформирование земства вызвало решительное осуждение на съезде Объединенного дворянства, имевшем место в марте 1907 г. Указывалось, что здесь производится полная ломка местной жизни, совершенно устраняется сословное начало и принимается «начало демократическое, мало свойственное русскому государственному быту» (ЦГАСО. Ф. 5. Оп. 9. Д. 1129. Л. 232). Летом 1907 года в Москве состоялся Общеземской съезд, который всецело поддержал данный законопроект. Он признал своевременным введение мелкой земской единицы, всесословной и независимой от административных учреждений. Такой «единицей» стало волостное земство. волостное земство временное правительство

Идея волостного земства была далеко не нова. О ее необходимости говорилось в резолюциях многих земских съездов. Оно признавалось необходимым для успешной работы земства на местах. Предыдущая судьба законопроекта о волостном земстве в России выглядела следующим образом. Государственная Дума Второго созыва отвергла рассмотрение предложенного ей законопроекта о поселковом и волостном самоуправлении. Тогда правительство вернуло его для переработки при участии Совета по делам местного хозяйства. В измененном виде он был снова предложен на рассмотрение Государственной Думы 18 декабря 1908 г. Государственная Дума внесла ряд поправок, и документ был принят на заседании 13 мая 1911 г. Но в мае 1914 года он был отклонен Государственным советом, причем даже без перехода к постатейному чтению. Аргументом для такого решения стало беспокойство о судьбе крупных землевладельцев, которых проведение этого закона в жизнь, с точки зрения законодателя, поставило бы в зависимость от крестьянской массы.

Важным мотивом отклонения в 1914 году проекта реформы называлась опасность переобложения мелкой земской единицы, поскольку для содержания нового земского звена требовались средства, а взять их можно было только из местных налогов, и, следовательно, с введением волостного земства увеличивалось бы налоговое бремя, что было бы непопулярным решением. Но самое страшное последствие представители царской власти видели все-таки в расширении избирательного права, увеличивающем возможности крестьян и тем самым ущемляющем власть на местах землевладельцев, дворянства, которое продолжало рассматриваться в качестве опоры режима. Будущие волостные земцы также говорили, что главная причина «намеренного торможения правительством проекта о мелкой земской единице -- страх, что в таком земстве народ может проявить свою волю» (Протоколы... 1917, с. 21).

Однако идея о введении волостного земства не потеряла своей популярности в земском движении и актуальности для России. Эффективность земской деятельности подтверждала это. О последнем свидетельствует тот факт, что даже в обстоятельствах мировой войны в 1915 году данный вопрос приняла к рассмотрению уже IV Государственная Дума [Абрамов 1961, с. 27]. Обсуждение откладывалось из-за насущных проблем военного времени, но 3 марта 1916 г. Думой было принято в порядке желательности законодательное предположение о волостном земском управлении (ЦГАСО. Ф. 5. Оп. 9. Д. 1129. Л. 1--24). Правительство признало существующий вопрос как насущный, но с практической точки зрения снова ничего сделано не было.

До самой революции, даже в начале 1917 г., попытка «реформировать существующее волостное правление на началах бессословности» (ЦГАСО. Ф. 5. Оп. 9. Д. 1129. Л. 1) наталкивалась на стену противостояния цензовых земских элементов, что только увеличивало напряженность, сопутствующую проведению реформ в России.

В поисках новой опоры для осуществления преобразований в России после Февральской революции 1917 г. новая власть ускорила процесс создания волостного земства. Были также созданы более демократические условия, при которых вырабатывались положения к закону. При ознакомлении с протоколами заседаний земских собраний того времени чувствуется эйфория от новых ожиданий, новых возможностей, реализации давно сформулированных чаяний выступавших гласных. Теперь ничего, казалось бы, не мешало привлечению к работе в волостном земстве широких народных масс, ничто не могло помешать решить все те вопросы, которые давно выстроились в очередь, созрели, были теоретически разработаны и только ждали своего решения!

21 мая 1917 г. Временное правительство издало закон о волостном земском управлении. «Он был должен решить две главные задачи. Первая заключалась в необходимости создания бессословного органа, более совершенного с правовой точки зрения, что способствовало бы решению управленческих задач. Во-вторых, по мере развития земского дела назрела настоятельная необходимость для уездных земств иметь опору на более мелкие территориальные самоуправляющиеся ячейки» [Матвеев 1997, с. 164]. Время выдвигало еще одну потребность, важную с точки зрения земской интеллигенции, да и вообще популярную в обществе, -- вовлечение в управление государством широких народных сил, реального осуществления народоправства через местное самоуправление. С этим связывались надежды на быстрое экономическое и культурное развитие государства, значительно ослабевшее в результате затяжной войны. С этим же связывался и успех главных выборов для страны после революции -- выборов в Учредительное собрание.

«Волостные органы повторяли сложившуюся земскую структуру в уезде, городе, губернии. Согласно закону 21 мая 1917 года, распорядительным органом стало Волостное Собрание, образуемое из волостных гласных (§ 42, III части) (Положение... 1917, с. 3--14). Гласные должны были работать безвозмездно. Волостному земскому собранию предоставлялось право производства выборов в должности и определения их содержания, определения размеров волостных земских сборов, приобретения и отчуждения недвижимых имуществ, а также заключение займов, проверка действий и отчетов волостных земских управ и рассмотрение жалоб на их действия» [Матвеев 1997, с. 164]. Решения принимались простым большинством (в отдельных случаях -- 2/3), а само собрание считалось правомочным в случае присутствия председателя и не менее 1/3 гласных (по проекту (ЦГАСО. Ф. 5. Оп. 9. Д. 1129. Л. 15--24) -- «не менее половины»).

Одной из ключевых проблем реформы волостного земства являлась кадровая, с учетом того что волостные земства со всей очевидностью через всеобщее избирательное право должны были наполниться в основном крестьянами, уровень образования и даже элементарной грамотности которых оставлял желать лучшего. Организация на их базе волостных земств была возложена на уездные земства при координирующей роли губернских. Для работы волостных управ необходимы были специалисты в отраслях, входящих в весьма широкую компетенцию волостного уровня, определенных законом, которых могла дать интеллигенция. Поэтому закон допускал избирать в исполнительные органы волостного уровня (управу) «всех грамотных, достигших 21 года (по проекту -- 25), из числа лиц, имеющих право быть гласными. По статье 15 в Управу было «можно выбирать не только лиц, внесенных в списки волости, а всех вообще граждан, где бы они ни жили» (ЦГАСО. Ф. 5. Оп. 9. Д. 1129. Л. 82).

Самоуправляемая структура волостного земства тем не менее встраивалась в общую земскую вертикаль. Так, постановления волостного земского Собрания по финансовым вопросам утверждались соответствующим Уездным земским собранием. При этом компетенция волостного земства была довольно широка, если не сказать, огромна: это и заведование волостными земскими повинностями, вопросы имущественные, обеспечение продовольствием, социальная помощь, в том числе выделение пособий нуждающемуся населению, содержание дорожной сети, включая пристани и пути сообщения, здравоохранение и обеспечение санитарных мероприятий на территории; противопожарные мероприятия, народное образование и участие в обеспечении школами, мероприятия в области сельского хозяйства и ветеринарии, оказание юридической помощи населению, охрана общественного порядка и так далее.

Волостная земская реформа оценивалась современниками как «великая реформа 1917 года, твердый устой свободной страны, первый камень строящейся новой России, какой положила революция» [Матвеев 1997, с. 165]. «Сравним порядок, -- писалось в одной из популярных брошюр того времени, -- который был при царском самодержавии, с новым: дорогу прокладывали не туда, куда хотели ее вести влиятельные земские гласные, помещики и чиновники. Большинство голосов в уездном и губернском земстве принадлежало помещикам и заводчикам, вообще землевладельцам, а не земледельцам. Правда, в земстве были и крестьяне, но их было немного. И были они почти что назначены земским начальником. Голос их был не слышен... Новые земства будут построены по новому закону на основе всеобщего избирательного права. Следовательно, не будет засилья помещиков и заводчиков...» [Омельченко, 1917, с. 2].

До 1917 года существовавшая волостная структура подразумевала наличие волостных правлений и волостных писарей. Во время ее реорганизации в 1917 году правления и писари были упразднены. В то же время по новому закону сохранялись крестьянские волостные сходы. Оказалось, что в ряде случаев сельский сход дублировал функции волостного земства или же вовсе его подменял. По закону за ним оставались не только местно-хозяйственные, но и полицейские функции (РГИА. Ф. 1291. Оп. 50. Д. 34. Л. 11). Характерное отношение земств к сельским сходам носило в основном отрицательный характер. (Современное слово 1909). Еще в 1909 году «Санкт-Петербургские ведомости» обращали внимание на то, что «крестьянские сходы превратились в бесправное бессмысленное сборище, являющееся уродливой карикатурой на самоуправление» (Санкт-Петербургские ведомости 1909).

После революции волостные сельские сходы бывало просто не считались с существующим земским управлением. Они могли, например, не особо разбираясь юридически в своих полномочиях, принимать какие угодно постановления, могло доходить даже до смертной казни (ЦГАСО. Ф. 372. Оп. 1. Д. 476а. Л. 19) путем простого голосования. Безусловно, это могло сводить на нет идеи демократии, законности и даже эффективной организации хозяйственной деятельности. И несмотря на то, что теперь руководили сходами не «земский», «волостной старшина» и писарь, все равно должного эффекта не достигалось, поскольку теперь руководителем и заводилой мог оказаться просто «любой, кто горласт» (Волжский день 1917).

Сравнение «Положения о волостном земстве» с предыдущими проектами заставляет сделать вывод, что оно все же было наиболее проработанным и передовым законом о местном самоуправлении, даже несмотря на ограничения, накладываемые на волостные земства со стороны сельских сходов. «Закон о волостном земстве внесен на утверждение Временного правительства и на днях будет опубликован» (ЦГАСО. Ф. 372. Оп. 1. Д. 476а. Л. 104), -- сообщал министр внутренних дел князь Львов в своей телеграмме, разосланной губернским комиссарам 5 мая 1917 г.

С апреля -- мая 1917 г. началась активная переписка между земскими управами и столицей по вопросам устроения создаваемых волостных земств. Все происходило в спешке, в запале, в уверенности, что делается нужное людям и государству дело. Необходимость ускорения выборов в волостные земства требовалась не только для решения насущных хозяйственных задач. Необходимо было демократизировать уездные и губернские земства, «дабы иметь возможность своевременно провести выборы в Учредительное собрание» (РГИА. Ф. 1291. Оп. 51. Д. 68. Л. 15). А, как известно, именно на Учредительное собрание были направлены все ожидания общества после Февральской революции, связанные со строительством и реальным функци-онированием нового государства.

Положение о волостном земстве официально закрепило трехуровневое местное самоуправление в России -- волостное, уездное и губернское. Закон первоначально определял выборы по мажоритарной системе, требующей для избрания абсолютного числа голосов. В случае же повторных выборов достаточным считалось относительное число голосов.

Правительственным органом местного управления становился институт губернских и уездных комиссаров, осуществлявших «надзор за деятельностью органов местного самоуправления в отношении законности их действий» (ГАРФ. Ф. 1811. Оп. 1. Д. 67. Л. 2--3), в том числе при производстве выборов. Однако постановления комиссаров не должны были касаться предметов ведения земского и городского самоуправлений. Следует добавить, что на волне революции, помимо правительственных институтов, повсеместно стали возникать различные общественные, политические, классовые и часто самозваные «комитеты» и другие революционные структуры, из которых «Советы» были ключевыми, что, конечно, накладывало отпечаток на реальную практику земской реформы на местах.

Из состава земского самоуправления были выведены наиболее значительные уездные и губернские города. Земскими делами в губернских заведовали общественные управы, а городские думы выполняли функции уездных земских управ. Пропорциональная система использовалась при выборе городских самоуправлений при населении не менее 150 тыс. жителей. По Положению от 15 апреля 1917 г. органами городского самоуправления были городские думы и управы. Городское самоуправление вводилось во всех городах, где действовало Городовое положение 1892 г. Из земского самоуправления, согласно Постановлению Временного правительства, исключались также железнодорожные, фабрично-заводские, промысловые, дачные населенные пункты и пристани, в которых со значением самостоятельной земской единицы вводилось поселковое управление. В них действовала пропорциональная выборная система.

Вместе с этим в некоторых местах до введения волостного земства функции волостной власти призваны были выполнять сельские и волостные общества. Так, в Саратовской губернии по постановлению Кузнецкой уездной комиссии Временного правительства общества вправе были «путем законно составленных приговоров самостоятельно заведовать своими хозяйскими делами, распоряжаться хлебными запасами и т. п.» (ГАПО. Ф. 455. Оп. 1. Д. 1. Л. 12). Никакого утверждения приговоров не требовалось, они лишь заносились в книгу и отправлялись уездному комиссару для сведения.

Заключение

К моменту Февральской революции 1917 года в 43 губерниях европейской России насчитывалось уже более 9000 волостей (Симбирская народная газета 1917), что предопределяло масштабный характер предстоящей реформы. При этом введение волостного земства рассматривалось обществом не как революция в системе власти, а как логическое завершение уже достаточно долго и эффективно работавшей структуры местного самоуправления, необходимой не для слома прежней, отжившей модели, как это было во многих других отраслях, а для повышения ее эффективности. Несмотря на последовавшие после разгона в 1918 году земств и перехода к системе Советов в советской литературе негативные оценки земской системы, земство в целом позитивно оценивалось населением России, включая многомиллионное крестьянство, а многие достижения дореволюционной России в сфере образования, здравоохранения, агрономии, статистики, ветеринарии и так далее почти исключительно являлись заслугой земства и земской интеллигенции.

Потребность в законченной, полноценной структуре земского самоуправления ощущалась в земской среде, поддерживалась обществом и стала с приходом Временного правительства государственной задачей. Таким образом, с введением волостного земства структура местного самоуправления в России получала свое логическое завершение.

Источники фактического материала

Волжский день 1917 -- Волжский день. 1917. 21 апреля.

ГАПО -- Государственный архив Пензенской области.

ГАРФ -- Государственный архив Российской Федерации.

Земское дело 1918 -- Земское дело.Пг., 1918. № 1.

Положение... 1917 -- Положение о волостном земском управлении // Лебедев А. О волостном земстве. Приложение. Н. Новгород, 1917.

Протоколы. 1917 -- Протоколты заседаний

3 Губернского крестьянского съезда. Самара, 1917.

РГИА -- Российский государственный исторический архив.

Санкт-Петербургские ведомости 1909 -- Санкт- Петербургские ведомости. СПб., 1909. 28 октября.

Симбирская народная газета 1917 -- Симбирская народная газета. Симбирск, 1917. 3 декабря.

Современное слово 1909 -- Современное слово. СПб., 1909. 31 декабря.

ЦГАСО -- Центральный государственный архив Самарской области.

Библиографический список

Абрамов 1961 -- Абрамов П.Н. Волостные земства // Исторические записки. М., 1961. Т. 69.

Веселовский 1909--1911 -- Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: в 4 т. СПб., 1909--1911. Т. 3. URL: https: / / runivers.ru/lib/book19747.

Гармиза 1960 -- Гармиза В.В. Земская реформа и земство в исторической литературе // История СССР. 1960. № 5.

Матвеев 1997 -- Матвеев М.Н. Драма волжского земства // Новый мир. 1997. № 7.

Омельченко 1917 -- Омельченко А.П. Волостное земство -- основа свободной России. Пг., 1917.

References

Abramov 1961 -- Abramov P.N. Volostnyezemstva [Volost zemstvos]. In: Istoricheskiezapiski [Historical notes]. M., 1961, Vol. 69 [in Russian].

Veselovskii1909--1911 -- Veselovskii B.B. Istoriyazemstvazasorok let: v 4 t. [The history of zemstvos for the period of forty years: in 4 vols.]. Spb., 1909--1911, Vol. 3. Available at: https://runivers.ru/lib/book19747 [in Russian].

Garmiza 1960 -- Garmiza V.V. Zemskaya re forma i zemstvo v istoricheskoi literature [Zemstvo reform and zemstvo in historical literature].Istoriya SSSR [History of the USSR], 1960, no. 5 [in Russian].

Matveev 1997 -- Matveev MN.Drama volzhskogozemstva[Drama of the Volga Zemstvo].Noviymir[New World], 1997, no. 7 [in Russian].

Omelchenko 1917 -- Omelchenko A.P. Volostnoe zemstvo -- osnovasvobodnoyRossii [Volost zemstvo is the basis of free Russia]. Pg., 1917 [in Russian].