Кадрова політика Російської імперії у Волинській губернії наприкінці XVIII - у першій половині ХІХ ст.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Житомирський державний університет імені Івана Франка

Кадрова політика Російської імперії у Волинській губернії наприкінці XVIII - у першій половині ХІХ ст.

Маркевич О.В.

Метою статті є аналіз кадрової політики верховної влади Російської імперії у Волинській губернії наприкінці ХУІІІ - у першій половині ХІХ століття. Проаналізовано імперське законодавство, яке регулювало умови служби, чисельність і соціально-етнічний склад адміністративних установ, регіональну систему заохочень і винагород задля залучення вихідців з внутрішніх губерній імперії і стимулювання їхньої служби. Наукова новизна роботи полягає в тому, що описано механізми кадрової політики Російської імперії у взаємозалежності з внутрішньополітичним становищем держави - участю місцевої знаті в польському повстанні 1830 р. Набули подальшого розвитку висновки, що географічне розташування губернії впливало на жалування; статус державних службовців мінявся залежно від установ, у яких вони працювали. Кадрова політика Російської імперії у Волинській губернії мала низку особливостей: чисельніший склад Волинської губернської адміністрації, щедра система винагород (грошові заохочення, присвоєння звань тощо) для російських чиновників, що регулювалося додатковими законами й іншими нормативно-правовими актами. Колишні військові мали найбільші привілеї та кар'єрні переваги. Так загальні правила призначення та просування по службі змінювалися верховною владою. Найвигіднішим місцем служби для подальшого кар'єрного стрибка була Канцелярія волинського губернатора. Служба в канцелярії Волинського губернського правління розглядалася швидше як підготовка для подальшого призначення. У результаті польського повстання 1830 р. місцева еліта була позбавлена права обіймати ключові посади в імперських урядових установах. Ті, хто не довели своєчасно шляхетного походження, зараховувалися на канцелярські посади губернського правління. У подальшому це давало можливість службою досягти привілейованого статусу, задовольнити соціальні та кар'єрні запити в нових соціально-політичних умовах.

Ключові слова: Волинська губернська адміністрація, чиновник, кадровий склад, Волинське губернське правління, Канцелярія волинського губернатора.

Markevych O.V.

THE RUSSIAN EMPIRE'S STAFF POLICY IN THE VOLYN PROVINCE AT THE END OF THE 18th - THE FIRST HALF OF THE 19th CENTURY

The purpose of the article is analyzed the staffpolicy of the supreme power in the Volyn province at the end of the 18th - the first half of the 19 th century. The imperial legislation, which governed terms of service, the number of employees, socio-ethnic composition of the government agencies, regional incentives and rewards to attract natives of the inner provincial and stimulate their activities are analyzed. Scientific novelty of the work is that mechanisms of the staffpolicy of the Russian Empire in the Volyn province in compliance to internal political situation of the state - participation of local nobility in Polish revolt 1830 are described. Were further developed conclusions that geographical location ofprovince was thereafter a determinant of salary; the status of civil servants could very according to the institutions in which they worked. The Russian empire's staff policy in the Volyn province had a number offeatures: more widely staff of Volyn provincial administration, a generous system of rewards (monetary incentives, gifts and getting ranks) for Russian officials, what were regulated specific legislative normative and legal acts. Former military had the biggest benefit of definite and career advantages. So, regular rules of appointment and promotion were sometimes set aside by the supreme power. The administrative support office of Volyn governor proved to be a most advantageous jumping-off place for higher ranks. Works on Chancellery of Volyn provincial governance were as a preparation for civil service. As a result of Polish revolt of1830 the local elite have been deprived the rights to occupy important positions in the Russian government institutions. Those, who didn'tprove their nobility origin in time, were on chancellery service of Volyn provincial governance. It made it possible to achieve a privileged status it while holding a government post and in that way to meet social and career needs on new social-political conditions.

Key words: Volyn provincial administration, official, composition of staff, Volyn provincial governance, administrative support office of Volyn governor.

Вступ

Постановка проблеми. Держава формує такий бюрократичний апарат, який забезпечував би виконання поставлених перед ним завдань. До питання його ефективності долучається чисельний вимір, який влада постійно вдосконалює, намагаючись контролювати, аби не відбувалося надмірного зростання, адже на його утримання виділяються кошти платників держаних податків. Саме тому формуванню бюрократичного апарату приділена значна увага як у сучасних політичних студіях, так і в історичних дослідженнях більш раннього періоду. У цьому контексті актуалізуються дослідження імперського періоду історії України. Набуття Росією українського Правобережжя та його становище в імперії впливали на формування бюрократичного апарату, на який покладалося завдання забезпечити інтеграцію цього регіону.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вивчення губернського управління через його бюрократичний апарат започаткував ще П. Зайончковський [6]. На основі формулярних списків урядовців центральних і місцевих установ проаналізував освітній рівень, умови служби та матеріальне забезпечення. Цей напрям продовжила й розвинула московська дослідниця Л. Писарькова, яка проаналізувала джерела формування та еволюцію бюрократичної системи Російської імперії XVII-XVIII ст., зокрема чисельність і склад урядовців, умови служби та майнове становище чиновників і канцелярських службовців, форми й методи запобігання посадовим злочинам [11]. Дослідниця зупинилася на реформуванні місцевого управління 1775 р., визначивши, що одним із найвідчутніших її результатів стало збільшення кількості місцевих установ, що зумовило значне зростання числа чиновників. Щодо управління Волинською губернією, то Л. Писарькова відмітила її особливості узагальнено, у межах поширення Павлом I «особливих прав і привілеїв».

Чисельність урядовців Російської імперії стала предметом спеціального вивчення канадського дослідника українського походження з університету Торонто С. Величенка [3]. Його чисельні підрахунки дали змогу порівняти бюрократичний апарат Волинської губернії з внутрішніми губерніями імперії, польськими та на Кавказі. Дослідник доводить «недоукоплектованість» місцевих установ, порівняно з іншими європейськими країнами, а отже, імперія, на думку історика, була «недоуправляєма».

Соціокультурний рівень, система заохочень і покарань чиновників державних установ України стали предметом дисертаційного дослідження С. Дегтярьова. Автор здійснив аналіз професійного рівня службовців і його вплив на якість функціонування імперської адміністрації [4]. Формування бюрократії саме в українських правобережних губерніях Російської імперії дослідила В. Шандра й уперше запропонувала періодизацію цього процесу [30]. Доведено, що польські повстання були чинниками для здійснення чергового інтеграційного витку, який випливав з усунення місцевої еліти від владних повноважень.

Джеймс Хейзел, досліджуючи впровадження в Російській імперії Табеля про ранги, висунув припущення, що географічне розташування губерній впливало на жалування та престиж чиновників. Статус державних службовців також мінявся залежно від установ, у яких вони перебували. Висновки зроблено на основі порівняння внутрішніх губерній і центральних установ [1]. Спробуємо уточнити дані в межах Волинської губернії, порівнявши умови служби, джерела формування жалування, можливості кар'єрного зростання, професійні навики службовців Канцелярії волинського губернатора та губернського правління.

Постановка завдання. Метою статті є аналіз кадрової політики Російської імперії у Волинській губернії наприкінці XVIII - у першій половині ХІХ ст., зокрема законодавства, яке регулювало умови служби, чисельність, соціально-етнічний склад губернських адміністративних установ, регіональну систему заохочень і винагород задля залучення вихідців з внутрішніх губерній імперії і стимулювання їхньої служби.

імперський кадрова політика

Виклад основного матеріалу дослідження

Значне зростання чисельності губернського апарату в Російській імперії відбулося під час реформування місцевого управління Катериною II. Імператриця збільшила число чиновників в імперії у шість разів [11, с. 537]. Це дало змогу оптимально контролювати управління, наблизивши його органи влади до потреб місцевого населення. Реформи Павла І відчутно скоротили губернський бюрократичний апарат, були ліквідовані земський суд, губернський магістрат, совісний суд, верхня й нижня розправи. Значні трансформації пережили ті установи, які все ж залишалися в губерніях. Увага Олександра І була сконцентрована на міністерській реформі, а не на місцевому управлінні. У губерніях Російської імперії протягом першої половини ХІХ ст. зростала необхідність в управлінцях, які б реалізували потреби держави в усіх сферах суспільного життя через місцеві установи. Утілення цього завдання не в усіх губерніях протікало однаково, що змусило вже Миколу І запровадити їх диференціацію, розподілити на три категорії. Це позначилося на чисельному вимірі чиновників місцевих установ. Волинська губернія зараховувалася до першої категорії, людність якої перевищувала 1 млн. осіб, а територія розподілялася більше ніж на 10 повітів. Збільшити число управлінців вимагали також етнічний і соціальний склад населення, її геополітичне розташування. Кадрове забезпечення було основою ефективного та цілеспрямованого управління Волинською губернією, що відрізнялося від загальної тенденції «недоукомплектованості» й «недоупрявляємості» бюрократичного апарату Російської імперії [3, с. 84]. Згідно зі звітами волинських губернаторів, у 1842 р. служило 1 259 осіб усіх відомств, 1845 р. - 1267, 1846 р. - 1245, 1850 р. - 1274 і 1852 р. - 2 032 особи. Тобто загальне число чиновників Волинської губернії поступово зростало, за винятком 1846 р. [21; 22; 23; 24; 25]. А от станом на 1852 р. на службі перебувало рекордне число урядовців - 2 032 осіб [25, арк. 12 зв.]. Це пояснюється тим, що влада динамічніше реагувала на потреби силового управління особливо перед початком Кримської (Східної) війни, унаслідок чого значно зросло число станових приставів, дільничих та інших поліцейських чиновників. Якщо вирахувати середній показних з вищена- ведених даних, то впродовж одного року першої половини ХІХ ст. у Волинській губернії служило 1 415 чиновників усіх відомств. Згідно зі звітом губернатора М. Синельнікова, чисельність населення Волинської губернії в 1852 р. становила 1 476 636 осіб. Це означає, що один чиновник у середньому припадав на 1 043 особи. Порівняємо отримані дані з тими, що їх уклав С. Величенко. Дослідник підрахував, що на одного чиновника у внутрішніх губерніях Російської імперії припадало 1 387 осіб, в українських - 1 642, на Кавказі - 1 098, у Польських губерніях - 942 [3, с. 97]. Отже, губернський апарат на Волині був чисельнішим, ніж у внутрішніх губерніях Російської імперії й навіть у такому нестабільному регіоні, як Кавказ.

Ефективність діяльності місцевих органів влади прямо залежала від їх кадрового складу. Верховна влада Російської імперії намагалася застосовувати власні способи конструювання бюрократії, ознаками якої були повна залежність від імператора, універсальність, тобто вміння виконувати низку найрізноманітніших обов'язків, діяти згідно з вимогами та наказами начальства, обслуговувати всі сторони державного управління [10, с. 162]. Російський чиновник, на відміну від веберівського ідеального бюрократа, просувався по службі за трьома критеріями - стажем, походженням і рішенням начальства. Останнє давало губернатору змогу впливати на кадрову політику підвідомчою територією і пристосовувати її до місцевих потреб.

Комплектування губернських адміністративних установ Волинської губернії, у тому числі канцелярії губернатора й губернського правління, чиновниками відбувалося двома шляхами. Це були прибулі урядовці великоросійських губерній представники місцевої шляхти. Верховна влада до кожної із цих груп застосовувала специфічні важелі управління, щоб забезпечити ефективне функціонування місцевих державних установ.

Для ствердження місцевої адміністрації на новоприєднаних територіях до її лав максимально залучали вихідців із внутрішніх регіонів. Для переїзду й облаштування вони отримували пристойне заохочення - третину річного жалування. Вагомим стимулом була також можливість орендувати чи придбати маєток і родючі землі на пільгових умовах. Задля збільшення числа російських чиновників серед землевласників захоплених територій Катерина ІІ скасувала закон, який забороняв державним службовцям купувати нерухоме майно в місцях служби [1, с. 290]. На думку імператриці, це правило було застарілим і шкодило в тих політичних умовах, коли бюрократія мала забезпечити інтеграцію регіону. Зростання чисельності російських землевласників означало збільшення учасників дворянських зібрань, під час яких заповнювалися ключові посади станового дворянського самоврядування.

Указом від 28 червня 1832 р. чиновникам із внутрішніх губерній видавали прогонні кошти, відповідно до чину та відстані переїзду. Також за ними в повному обсязі залишалися пенсії, отримані на попередній військовій чи цивільній службі [12; 13]. Це передусім стимулювало військових. Згідно зі звітом, за 1850 р. у Волинській губернії перебувало 4 688 відставних військових, із них 2 949 осіб займалося землеробством, у тому числі орендували конфісковані земельні наділи, 726 - промислами, 106 - дрібною торгівлею, 78 перебували на утриманні рідні та лікувальних закладах і 829 перебували на службі [24, арк. 30]. Останніх особливо приваблювала поліцейські посади, але цьому передувала вислуга у Волинському губернському правлінні та канцелярії губернатора. Тож тут повільніше відбувалося відділення цивільної служби від військової.

Кадрова політика на захоплених територіях була тісно пов'язана з політичною ситуацією. Перші російські посадовці прибули у Волинську губернію в 1793-1794 рр. У формулярних списках чиновників указувалося, що вони поступали в розпорядження волинського губернатора В. Шереметьєва для відкриття губернії, розбирання документації справ річпосполитського періоду. Це були переважно вихідці Катеринославської, Тульської, Калузької губерній [9, с. 152].

Незважаючи на значне стимулювання, до Листопадового повстання чисельність вихідців із внутрішніх губерній серед посадовців не була високою. Одна з причин - обіймання посад і губернатора, і віце-губернатора поляками - вихідцями з місцевих дворян, які оточували себе одноконфесійними чиновниками. Труднощі під час виконання посадових обов'язків, незнання польської мови й діловодства «відлякували» від служби «корінних росіян». Дітям відряджених чиновників було складно здобути освіту. Найавторитетніші в цьому навчальному окрузі Віленський університет і Волинський ліцей за етнічним складом викладачів і студентів були польськими, як і мова викладання, що ускладнювало навчання дітей російських урядовців.

Кадрова політика Російської імперії змінилася після придушення польського повстання 1830 р. До служби активно залучали російських чиновників, які отримали можливість стати власниками чи орендарями конфіскованих польських маєтків, як і зайняти вигідні виборні посади у зв'язку з обмеженнями для поляків. Натомість місцевому уродженцю, щоб вступити на службу, необхідно було надати атестат про поведінку та благонадійність від губернського маршала [14], а також свідоцтва про непричетність до повстання. У 1835 р. вийшов указ, який зобов'язував шляхту перебувати на цивільній або військовій службі десять років, а вже потім балотуватися на виборні посади. Такий принцип збільшив доступ на виборні місця урядовцям з внутрішніх губерній імперії. З 1837 р. дворяни Західних губерній католицького віросповідання зараховувалися в міністерства після вислуги у великоросійських губерніях не менше ніж п'ять років [20, с. 279-280]. Виняток було зроблено для поляків, батьки яких займали посади у великоросійських губерніях, а вони там же здобули освіту. Такі зараховувалися на тих же підставах, що й російські чиновники [15, с. 51-52].

Заохочував місцевих поміщиків до служби в губернських урядових установах дозвіл на вільне пересування в межах імперії, звільнення від таємного поліцейського нагляду. Волинський губернатор І. Каменський у настановах майбутньому очільнику Волині І. Васильчикову вказав, що, відповідно до чинних розпоряджень, дворяни Західних губерній, які не були на державній службі, без письмового дозволу начальника не могли виїхати з постійного місця проживання. Інакше за ними встановлювався таємний нагляд поліції. Натомість ті, які перебували на службі (навіть якщо термін був коротким), могли вільно переїздити й проживати в будь-якій частині імперії, отримувати безстрокові паспорти, відлучалися з місця постійного проживання без дозволу [26, арк. 7 зв. - 8 зв.]. Це було ще одним способом стимулювання служби місцевих дворян у державних установах.

До категорії місцевого населення належали і євреї, які здавна проживали на цій території, але верховна влада заборонила їм брати участь у місцевому управлінні чи займати інші вищі чиновницькі посади.

Формування складу урядовців Канцелярії волинського губернатора мало особливості. Служба під началом керівника губернії розглядалася як трамплін для зайняття вигідніших посад у казенній палаті, місцевих судах, а тому цікавила як прибулих чиновників, так і місцевих шляхтичів. Верховна влада дбала, аби на державній службі перебували лояльні до нової влади особи, тому дозволила зараховувати вихідців з православного духовенства та купців. Варто відмітити, що положенням про канцелярських службовців від 14 жовтня 1827 р. заборонялося призначення останніх на державну службу [246, с. 895]. Натомість у Волинській губернії влада не заперечила проти таких джерел заповнення посад місцевої адміністрації.

Канцелярія волинського губернатора була привабливим місцем служби. Волинський губернатор після Листопадового повстання очолив комісію для конфіскації маєтків повстанців, Волинську ліквідаційну комісію, до яких чиновників призначали з його канцелярії або тих, здібності яких він знав особисто за попередніми відзнаками. Служба в них добре винагороджувалася, а тому цікавила молодих поляків. Секретар і бухгалтер Ліквідаційної комісії отримували жалування в розмірі 1200 руб., столоначальник - 600 руб., а копіїст першої категорії - 400 руб. Канцеляристи губернської слідчої комісії за складання поіменних списків повстанців були нагороджені третиною річного жалування. У 1838 р. чиновники Ліквідаційної комісії як винагороду отримали річне жалуванням [9, с. 151-153].

Чиновники тимчасових комісій мали значні соціальні гарантії, після припинення своєї діяльності. Урядовці, які залишилися за штатом, протягом року отримували жалування у вигляді винагороди за втрату службового місця. Указом від 6 листопада 1835 р. компенсація становила річне жалування, яке чиновник отримував одною сумою, а з 1841 р. її вже розділяли й видавали протягом року, або до того часу, поки чиновник знову буде зарахований на державну службу [16, с. 4].

У розпорядженні волинського губернатора знаходилося 30 тис. руб. асигнаціями для виплати винагороди чиновникам, які, на його думку, особливо відзначилися. Ними розраховувалися за розгляд доносів, затриманих утікачів, особливо державних злочинців, виявлення контрабанди [7, с. 62]. Прикордонне розташування краю змушувало верховну владу збільшити цю суму додаткових асигнувань. Указом від 8 травня 1839 р. волинському губернатору було виділено 50 тис. руб. сріблом, які витрачалися на винагороди. Звіти про використання цих коштів начальник краю передавав у Міністерство внутрішніх справ [2, с. 428].

Волинське губернське правління також мало особливості у формуванні свого апарату. Це була державна установа, куди надходила більшість справ для вирішення, а тому вона вела найчисельніше канцелярське листування, звітуючи, отримуючи донесення та відправляючи відомості в усі центральні та місцеві державні установи. Служба тут також щедро винагороджувалася. Особливо відзначалися ті з чиновників, які виконували одночасно декілька доручень. Радник Волинського губернського правління Пудловський за сумісництвом обіймав посаду члена Комісії продовольства, за що був відзначений орденом Св. Станіслава 4 ступеня. Титулярний радник Попов поєднував обов'язки екзекутора й казначея, відповідно, отримував подвійну платню (600 руб. екзекутора і 300 руб. казначея). У 1837 р. він був нагороджений річним жалуванням [27, арк. 115 зв. - 118]. Радник правління, на вибір губернатора, виконував повноваження обов'язкового члена Волинської ліквідаційної комісії. Такі випадки не були поодинокими. Хоча варто відмітити, що указом від 27 квітня 1837 р. заборонялося чиновникам займати дві чи більше посад та отримувати подвійні жалування [18, с. 280]. У Волинській губернії такі винятки часто слугували за правило, оскільки нестача кваліфікованих кадрів вимагала від чиновників виконувати різні повноваження, навіть на перший погляд несумісні один із одним.

Найбажанішою у Волинському губернському правлінні була посада радника. Вони отримували найбільше в цій установі жалування в розмірі 1 500 руб., забезпечувалися житлом, а широкі повноваження сприяли додатковим прибуткам у вигляді хабарів. Упродовж першої половини ХІХ ст. не вдалося виявити хоча б одного прикладу заміщення її місцевими вихідцями [8, с. 104]. Основним критерієм під час призначення був управлінський досвід. Так, М. Пархоменко на посаду радника Волинського губернського правління був переміщений з посади чиновника з особливих доручень при волинському губернаторові [28, арк. 186-188 зв.]. М. Гордієнко вступив на службу в губернське правління у 1809 р. у дев'ятнадцятирічному віці, виконував обов'язки протоколіста, секретаря, столоначальника й лише в 1825 р. став радником правління [27, арк. 117-119].

У канцеляристи губернського правління зараховували осіб, яким на час призначення виповнилося шістнадцять років. За походженням їх розділяли на чотири категорії (після 1827 р. таких існувало три). До першої - зараховували спадкових дворян, до другої - дітей особистих дворян, священиків, купців 1-ї гільдії, до третьої - нащадків приказних службовців, учених і художників, а до четвертої - купців і купецьких дітей 2-ї та 3-ї гільдії та іноземців. Вони відрізнялися між собою жалуванням, а також терміном отримання першого класного чину: для першої категорії канцеляристів - два роки, для другої - чотири, третьої - шість і четвертої - дванадцять [17, с. 893896]. У канцелярські службовці третьої категорії зараховували тих шляхтичів, які не довели свого шляхетного походження [19, с. 745].

Така кадрова політика позначилася на соціальному та етнічному складі канцелярських службовцях губернського правління. Число дворян серед чиновників у внутрішніх губерніях Російської імперії, а тим більше канцеляристів було значно меншим. Згідно з даними Б. Миронова, у середині XVIII ст. відсоток чиновників недворянського походження становив 50%, а до кінця XIX ст. виріс до 69% [10, с. 208]. Натомість у Канцелярії Волинського губернатора вихідці з дворян становили 84%, серед чиновників Волинського губернського правління - 86%, а канцелярії правління - 71%, це при тому що дворяни традиційно нехтували службою в місцевих канцеляріях [8, с. 101; 9, с. 152-153].

Освіту канцелярські службовці здобували переважно в середніх освітніх закладах Волинської губернії - губернській гімназії та повітових училищах, рідше - сусідньої Подільської та Київської губернії. До лав канцеляристів на Волині вступали й ті, що отримали університетську освіту, хоча, безперечно, вони мали переваги вступу на посади чиновників у більш вигідніші місця, ту саму канцелярію губернатора. Не останню роль у цьому відіграв указ імператора, який зобов'язував молодих людей після навчання до відкриття вакансій тимчасово приймати в губернське правління на випробування без жалування [29, арк. 18]. Кар'єра багатьох чиновників розпочиналася з посади писарів, яких суттєво не вистачало через великі обсяги канцелярського листування. Для багатьох це було перше місце служби, яке давало можливість кар'єрного зростання. Тому службовці намагалися не затримувались в канцелярії Волинського губернського правління. У письмових зверненнях волинському губернатору службовці Волинського губернського правління просили про переведення в інші установи й указували на відпрацювання обов'язкового випробувального терміну в канцелярії губернського правління. Найбільше таких надходило про призначення в місцеві суди та поліцію, для чого був потрібний досвід служби в цій установі [5, арк. 75-75 зв.]. Випробувальний термін становив не менше ніж чотири місяці. Місцева влада установленим порядком підвищувала практичні навики службовців. Такий механізм службового зростання поступово перетворив канцелярію Волинського губернського правління на «школу виховання» майбутніх чиновників.

Заповнення канцелярських посад було надзвичайно гострою проблемою, то ж місцева влада вдавалася до різноманітних способів її залагодити. Однин із таких - переведення в канцелярські службовці тих чиновників, які допустили помилки на попередній службі. У звіті за 1848 р. волинський губернатор указував, що 20 осіб звільнено з посад за дрібні порушення без судового слідства й переведено у штат губернського правління. Таким способом їм давалася можливість реабілітуватися й за старанну службу бути призначеними на інші посади [23, арк. 23 зв.]

Таблиця 1