Правовий статус старости та староства в Галичині у Міжвоєнний період

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний лісотехнічний університет України

Правовий статус старости та староства в Галичині у Міжвоєнний період

кандидат історичних наук, доцент

Постановка проблеми. Процеси децентралізації в Україні супроводжуються створенням нових адміністративних структур - об'єднаних територіальних громад, інституції старост тощо. Для завершення реформи необхідно розробити нові законотворчі стандарти, які потребують підґрунтя, у тому числі й історико-правового. Відтак набуває особливого значення дослідження правової практики використання одного з елементів адміністративного апарату у минулому України, зокрема, Галичини - староства та старости. То ж дослідження правового статусу, законодавчих підстав та особливостей функціонування названих інституцій в історії держави на українських землях є актуальним і в сучасних реаліях.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання розвитку інституту старости на землях Речі Посполитої, зокрема і в Галичині, розробляли польські дослідники А. Тарновська, Я. Кострубець, А. Вавринюк, М. Галедек. Глибокі наукові доробки у цій сфері є у Я. Міржви та П. Гурського.

Щодо українських досліджень, то, на жаль, систему управління та адміністративний апарат в українських землях міжвоєнного періоду науковці розглядали лише побічно, у межах інших наукових проєктів. До таких загальних праць можемо віднести роботи Л. Присташ, С. Гладишук, А. Бортнікової, В. Макарчука, І. Терлюка, Ю. Крамара тощо.

Формулювання мети статті (постановка завдання). Метою статті є висвітлення правового статусу старости та староства на території Галичини у міжвоєнний (1918-1939) період.

Виклад основного матеріалу. На відміну від сучасної Польщі, інститут староства в Україні є новим явищем у адміністративному та політико-правовому полі. Вперше в незалежній Україні посаду старости введено у 2020 р. - в законодавство внесено ряд змін, зокрема, Закон України «Про місцеве самоврядування» доповнено ст. 54, яка містить докладну характеристику політико-правового статусу старости¹. Однак, вкажемо, що в історії були періоди, коли на території сучасної України вже функціонували старости та повітові староства. Це зокрема, період перебування західноукраїнських земель у складі Другої Речі Посполитої. Саме тоді, у міжвоєнні часи, в Галичині діяли старости та очолювані ними повітові староства, досвід діяльності яких можна використати у сучасних реаліях.

Тут доречно акцентувати увагу на тому, що інститут староства в Галичині був відомий ще з XIV ст., поступово набуваючи нових форм та значень упродовж століть. Як адміністративна одиниця староство існувало тут і за часів Австрії та Австро-Угорщини. Повітовий староста був найнижчою адміністративною ланкою у системі влади - окрім вирішення дрібних адміністративних питань у повіті, здійснював контроль над гмінним самоврядуванням і відповідав за проведення місцевих і загальнодержавних виборів. Польський дослідник Міхал Г аледек з цього приводу зазначає, що «у Галичині система повітового управління, заснована на положеннях Закону від 19 травня 1855 р., була подібна із російською, тоді як правове становище старост було сильнішим, що було гарантоване патентом від 20 квітня 1854 р.»².

Система влади Західноукраїнської народної республіки (1918-1919) передбачала ліквідацію інституту старост і заміну їх повітовими комісарами. У Східній Галичині це збіглося із небажанням польських представників чиновницького апарату виконувати свої функції та подальшим відстороненням їх від роботи. Щодо новоутворених владних структур, то, якщо на початку своєї діяльності комісари концентрували максимальні повноваження, то надалі «вони стали більш контрольовані і відповідальні перед конкретними Державними секретарствами й урядом загалом»³.

Питання унормування адміністративного апарату та його складових до єдиної системи влади постало перед польськими законодавцями відразу після проголошення державної незалежності у 1918 р. Важливе місце у цьому процесі займала Галичина. Форма галицького управлінського апарату, її специфічна модель вплинула на побудову всепольської генеральної адміністрації, а галицькі чиновники зробили значний особистий внесок у цей процес. До початку 1930-х рр. Галичина фактично була кадровою базою для формування адміністративного апарату відновленої Польщі⁴. Важливим також видається і те, що майже 40% урядовців Другої Речі Посполитої були вихідцями з Галичини, домінуючи у адміністративному апараті першої та другої інстанції, а також у освітній, податковій та судовій сферах⁵.

Першим правовим актом, що визначав урядове представництво на місцях, структурний поділ та владне підпорядкування міжвоєнної Польщі, став тимчасовий Закон від 2 серпня 1919 р. «Про організацію адміністративної влади 2-ї інстанції»⁶. Адміністративною владою другої інстанції визначались воєводи, які очолювали окреслені у Законі воєводства, призначались Президентом за поданням Міністра внутрішніх справ. Воєвода був представником уряду, від імені якого здійснював державну владу у воєводстві і, відповідно, звітувався (був відповідальним) перед ним.

Окремо щодо Галичини, подібний акт було ухвалено у 1920 р. - Закон «Про тимчасову організацію адміністративної влади ІІ інстанції на території колишнього Королівства Галичини і Лодомерії з Великим князівством Краківським а також на територіях Шпіша і Оряви у складі Речі Посполитої»⁷. Відповідно, у Законі проголошувалась організація адміністративних органів ІІ інстанції у новоутворених воєводствах - Краківському, Львівському, Станіславівському та Тернопільському. У додатку містився поділ кожного з воєводств на структурні одиниці - повіти, які, за традицією, в Галичині мали очолювати старости.

Після видання нормативних актів, які регулювали діяльність органів влади ІІ інстанції, Сейм закликав уряд до видання розпорядження щодо організації влад І інстанції. Такий акт, який упроваджував посаду старости та поняття староства, було ухвалено. Однак він стосувався лише територій, які раніше перебували у складі Російської імперії. Організація староств в Галичині, як і на всіх інших територіях колишньої Австро - Угорської імперії, до 1928 р. базувалась на австрійському законодавстві. На загал, адміністративний апарат Польщі до кінця 20-х рр. ХХ ст. характеризувався структурною неоднорідністю. Особливо це проявлялось у перші роки становлення відновленої Польщі, коли «адміністрація формувалася спонтанно, її структура та організаційні правила створювалися спеціально, у зв'язку з виникаючими потребами, проте вона була сильно обмежена фінансовими можливостями та кваліфікацією персоналу. Більше того, на форму рішень, запроваджених у першій половині 1920-х років, вплинули часті зміни уряду»⁸.

Зміни у правовому статусі старости відбулись 19 січня 1928 р., коли набуло чинності Розпорядження Президента Речі Посполитої «Про організацію та сферу діяльності органів влади загальної адміністрації»⁹. У ньому визначались органи влади «загальної адміністрації» - воєводи, комісар Варшави, повітові та міські старости, органи територіального самоврядування. Фактично, президентське розпорядження, яке у міжвоєнній Польщі набувало значення Закону, інституційно уніфіковувало статус зазначених органів і, зокрема, старости та староства для всієї Речі Посполитої.

Повітовим органам адміністративної влади, а отже, правовому статусу старости повіту, присвячувався IV розділ Розпорядження. Повітовий староста призначався Міністром внутрішніх справ та підпорядковувався воєводі. Таким шляхом створювалась цілісна структура усього державного апарату, основною характерною ознакою якої був централізація влади в руках міністерства внутрішніх справ¹⁰. До повноважень старости входили усі питання державної адміністрації на території повіту, якщо інше не було обумовлено законодавчо та не належало до відання інших органів влади, зокрема органів самоврядування (ст. 67)¹¹. Для реалізації поставлених завдань старості підпорядковувався адміністративний апарат повіту - староство та інші органи влади. У випадку відсутності старости - і тільки після затвердження воєводою - його повноваження міг почати виконувати заступник.

Розпорядження стосувалось окремих, загальних (рамкових) положень про структуру та поділ загальної адміністрації в Польщі. Тому надалі передбачалось, що Міністр внутрішніх справ продовжить конкретизацію функцій старости та староства. Таким нормативним актом стало Розпорядження Міністра внутрішніх справ від 30 червня 1930 р. щодо внутрішньої організації староств та порядку їх діяльності¹².

На підставі міністерських рекомендацій воєводи мали розробити та затвердити певну організаційну структуру підпорядкованих їм староств з урахуванням місцевих умов. Відповідні статути були ухвалені у воєводствах Галичини. Так, зокрема, Львівський воєвода у грудні 1931 р. ухвалив Організаційний статут староств Львівського воєводства¹³. Переважна більшість положень Статуту повторювала міністерське Розпорядження щодо організації староств. Сфера діяльності повітового старости обмежувалась одним повітом, якщо інше не передбачалось законодавством.

На відміну від інших воєводств Галичини, у Львівському воєводстві існував т. зв. Львівський міський повіт. Тому у Статуті Львівського воєводи, поряд із повітовим старостою, впроваджувалась посада міського старости (starosta grodzki). Міський староста у виконанні функцій загальної адміністрації розділяв повноваження із Президентом міста. Самостійно та одноособово він діяв у вирішенні деяких внутрішніх справ повіту. Так, його діяльність стосувалась організаційних питань у повіті, справ безпеки, політичних, а також суспільного порядку, кримінально-адміністративних, санітарних, військово-мобілізаційних справ тощо¹⁴. Водночас міський староста не був представником державної влади (на відміну від повітового старости). Разом із тим розділення повноважень могло призвести до конфлікту на владному ґрунті. Наприклад, у одній із статей, опублікованій під заголовком «Староста Львівського повіту про притягнення до відповідальності осіб, які виконують незаконні будівельні роботи, а Великий Магістрат спить», чітко простежується конфлікт між міською владою, яка допускає до робіт некваліфікованих робітників, і повітовим старостою. Міський староста тут обґрунтовує свою позицію законодавчо - посилається, зокрема, на Розпорядження Президента та погрожує кримінальною й адміністративною відповідальністю¹⁵.

У Галичині для керівників повітів староство ставало механізмом управління, за допомогою якого вирішувались питання урядового представництва. Окрім того, інституція займалась питаннями управління та нагляду за органами та установами, підпорядкованим старостам, а також окремими питаннями у сфері державного управління, які відповідно до чинних нормативно-правових актів належали до сфери діяльності його очільника¹⁶.

Згідно з Розпорядженням Міністра та Статутів воєводств, вперше у адміністративний обіг вводилось поняття реферату. У рефератах об'єднувались в єдине ціле «категорії однорідних справ у юридичному чи фактичному відношенні», ця ділянка роботи очолювались референтами¹⁷. У Львівському воєводстві запроваджувалось 12 рефератів - загальний, організаційний, безпеки, адміністративний, бюджетно-господарський, соціального забезпечення, військовий, кримінально-адміністративний, санітарний, ветеринарний, охорони лісів та військових інвалідів¹⁸. Кількість рефератів могла бути різною і змінюватися з часом. До прикладу, у Тернопільському воєводстві реферат інвалідів діяв лише у трьох визначених староствах, у решті такими справами займались реферати соціального забезпечення¹⁹. У Львівському воєводстві у 1936 р. було ліквідовано бюджетно-господарських реферат, а його справи переведені до загального реферату, у тому ж році створено сільськогосподарський реферат (реферат рільництва). У кожному воєводстві Галичини кількість, значення та зміст цих адміністративно-організаційних одиниць було, з одного боку, визначено Розпорядженням Міністра, а, з іншого, - доповнено відповідно до потреб воєводства. Щодо рівня обслуговування у реферативних відділах, то тут, за критичним визначенням сучасників, воно було «не методом роботи, а самоціллю, регламентоване найзручнішим способом для блага служби, тобто чиновників»²⁰.

Реферати у повітовому апараті староства не представляли собою окремих адміністративних одиниць. У другій половині 1930-х рр. пропонувалось здійснити оновлення внутрішньої структури староств. Існуючий функціонал діяльності староств не дозволяв особі, яка зверталась до організації, хоча б умовно визначити, де і ким його справа буде розглядатись. Саме тому - через невпорядкованість та несистемність організації діяльності та зручності функціоналу староств, пропонувалось у майбутньому організаційно реорганізувати реферати. А саме, зробити їх організаційними «клітинами староств», коли відповідальність за їх діяльність буде нести їх керівник²¹.

Поряд із рефератами у діяльності старост та староств законодавством міжвоєнної Польщі виокремлювалось поняття експозитури старост. Це представницький орган старости, який міг складатися із одного або декількох його помічників у визначених районах. Законодавчою основою діяльності експозитур була ст. 70 Розпорядження Президента. Експозитури виконували конкретні завдання, пов'язані з діяльністю повітового старости, могли видавати від імені старости самостійні розпорядження, що мали юридичну силу, рівнозначну рішенням і розпорядженням старости²². У Галичині діяльність експозитур регулювалась Статутами воєводств, зокрема такі інституції діяли у Сколе та Бурштині²³. Однак у більшості повітів вони не знайшли широкого розповсюдження.

Староста визначався як керівник апарату, який здійснює загальне керівництво ввіреним йому повітом згідно з нормами права, «інтересу публічного, а також політичних та предметних директив воєводи»²⁴. Законодавчо визначено, що він відповідальний за координацію діяльності староства, здійснює нагляд щодо виконання обов'язків підлеглих йому чиновників, відповідає за рішення, які видавались староством, за їх відповідність воєводським наказам, за дотримання принципів ощадності тощо. Фактично, староста був управлін - цем-менеджером повітової адміністративної ланки, який водночас і контролював дії підлеглих чиновників, і був відповідальний перед керівними органами влади (воєводою) за діяльність свого апарату.

Але, не зважаючи на положення, визначені у міністерському акті, функції, які мав виконувати староста, не були чітко прописані. Те ж саме стосувалось і воєводських статутів. Зважаючи на недоліки законодавства та практику урядування на місцях, у другій половині 1930-х рр. розпочалось жваве обговорення змін (нове - лізації) до існуючих розпоряджень. Однак до 1939 р. організаційний, правовий та адміністративний характер діяльності старост та староств так і не був змінений.

Висновки. Отже, правовий статус старости та староства у Галичині визначали наступні документи: до 1928 р. - законодавчі акти Австро-Угорської імперії, з 1928 р. - Розпорядження Президента Речі Посполитої, яке мало силу закону, надалі - Розпорядження Міністра внутрішніх справ від 1930 р., Статути щодо діяльності старост галицьких воєводств 1930-1931 рр. Широкі рамкові повноваження виокремлювались у президентському Розпорядженні 1928 р. Наступні нормативно-правові акти були уточнюючими (міністерський акт) та, так би мовити, «вузькоспеціалізованими» і стосувались переважно специфіки діяльності окремих галицьких воєводств.

Щодо особливостей правового статусу старости та староств, то у Галичині він базувався на австрійських правових традиціях ХІХ ст. Зміни, внесені у міжвоєнній Польщі, з одного боку, зміцнили становище старост та староств як адміністративних органів першої інстанції, з другого, - внесли потребу подальшого удосконалення інституції на місцях. Окремими елементами в діяльності староств стали реферати, очолювані референтами, кількість яких змінювалась із часом. Заступник старости та експозитура виконували допоміжні й представницькі функції у воєводствах Галичини. Загалом ця модель нижчої ланки державного управління була доволі ефективною, що не заважало її постійно удосконалювати. Про місцеве самоврядування в Україні Закон України. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80#Text

² Ga^§dek М. Pozycja ustrojowa wojewod6w і starost6w jako przedstawicieli ге^гїи w ЫасЬ 1919-1928. Studia ІигМіса Тоги- піетіа. 2013. № 11. S. 12.

Література

історичний правовий староста адміністративний

1 Гай-Нижник П.П. Формування органів державної влади та управління ЗУНР (1918-1920). Зб. наук. праць Науково - дослідного інституту українознавства. 2009. Вип. ХХІІІ. С. 335.

2 Mierzwa J. Starostowie Polski mi^dzywojennej: portret zbiorowy. Krakow: Towarzystwo Wydawnicze «Historia Iagellonica». 2012. S. 56, 63.

3 Там само. S. 50.

4 Ustawa tymczasowa z dnia 2 sierpnia 1919 r. o organizacji wladz administracyjnych II instancji. Dziennik Praw Panstwa Polskiego. 1919. Nr 65. Poz. 395.

5 Ustawa z dnia 3 grudnia 1920 r. o tymczasowej organizacji wladz administracyjnych II instancji (wojewodztw) na obszarze b. Krolestwa Galicji i Lodomerji z W. Ks. Krakowskiem oraz na wchodzqcych w sklad Rzeczypospolitej Polskiej obszarach Spisza i Orawy. Dziennik Ustaw. 1920. Nr 117. Poz. 768.

6 Gorski P. Profesjonalizacja administracji panstwowej w Polsce 1918-1939. Uwarunkowania spoleczne i kulturowe. Uwarun - kowania spoleczne i kulturowe. Krakow: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellonskiego, 2011. S. 41.

7 Rozporzqdzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie dzialania wladz administracji ogolnej. Dziennik Ustaw. 1928. Nr 11. Poz. 86.

8 Присташ Л. Т Апарат управління Західною Україною в складі Польщі (1921-1939 рр.): автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.01. Львів, 1998. C. 15.

9 Rozporzqdzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie dzialania wladz administracji ogolnej. Dziennik Ustaw. 1928. Nr 11. Poz. 86.

10 Rozporzqdzenie Ministra Spraw Wewn^trznych z dnia 30 czerwca 1930 r. w sprawie wewn^trznej organizacji starostw oraz trybu ich urz^dowania, wydane w porozumieniu z Ministrami Pracy i Opieki Spolecznej, Przemyslu i Handlu, Robot Publicznych, Rol - nictwa oraz Wyznan Religijnych i Oswiecenia Publicznego. Dziennik Ustaw. 1930. Nr 55. Poz. 464.

11 Zarzqdzenie Wojewody Lwowskiego z dnia 18 grudnia 1931 r. o ustaleniu Statutu organizacyjnego i szczegolowego podzialu czynnosci. Lwowski Dziennik Wojewodzki. 1931. №22.

12 Там само.

13 Starosta powiatowy lwowski w sprawie scigania osob, wykonujqcych nieprawnie roboty budowlane A Magistrat Swietny - spi. Przeglqd rzemieslniczy. №34. 29.09.1935. S. 3.

14 Zarzqdzenie Wojewody Lwowskiego z dnia 18 grudnia 1931 r. o ustaleniu Statutu organizacyjnego i szczegolowego podzialu czynnosci. Lwowski Dziennik Wojewodzki. 1931. №22.

15 Там само.

16 Там само.

17 Zarzqdzenie Wojewody Tarnopolskiego z dnia 22 grudnia 1930 r. W sprawie statutu organizacyjnego starostw Wojewodztwa Tarnopolskiego. Tarnopolski Dziennik Wojewodzki. 1930. №20.

18 Gorski P. Profesjonalizacja administracji panstwowej w Polsce 1918-1939. Uwarunkowania spoleczne i kulturowe. Uwarunkowania spoleczne i kulturowe. Krakow: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellonskiego, 2011. S. 127.

19 Dlugocki W. W sprawie reorganizacji urzedow wojewodzkich I starostw. Gazeta Administracji: dwutygodnik poswigcony prawu publicznemu oraz zagadnieniom administracji rzqdowej i samorzqdowej. 1937. №24. S. 1399.

20 Rozporzqdzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie dzialania wladz administracji ogolnej. Dziennik Ustaw. 1928. №11. Poz. 86.

21 Hausner R. Pierwsze dwudziestolecie administracji spraw wewn^trznych. Warszawa, 1939. S. 75.

22 Zarzqdzenie Wojewody Lwowskiego z dnia 18 grudnia 1931 r. o ustaleniu Statutu organizacyjnego i szczegolowego podzialu czynnosci. Lwowski Dziennik Wojewodzki. 1931. №22.

Размещено на Allbest.ru