Державно-адміністративні реформи Петра І в контексті формування "регулярної" Московсько-російської держави (1695-1725 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державно-адміністративні реформи Петра І в контексті формування "регулярної" Московсько-російської держави (1695-1725 рр.)

Шимко Віта Віталіївна

аспірантка кафедри історії та археології слов'ян,

Національний педагогічний університет імені М.П. Драгоманова, м. Київ

Анотація

У статті розглядаються державно-адміністративні реформи Петра І, методи, якими користувався імператор для трансформації системи державного управління Московії. Показано суперечливе значення реформ в історії країни, що полягало у прискоренні одних процесів і гальмуванні інших. Безпосередньо проведено аналіз системи формування адміністративного апарату, яку цар назвав "регулярною державою", що повинна була функціонувати автоматично, без участі монарха. Показано, яке місце в цій ідеї Петра І займав новостворений Сенат, який мав діяти як постійний орган на всі випадки відсутності царя в столиці. Акцентується увага на проведенні Петром І реформ міського управління, зокрема на біполярності проведення цієї реформи, реакцію на неї міщан. Чільне місце в роботі відводиться аналізу інституту фіскалів - посаді, яка раніше не була відома в Московії, особливим комісіям з розслідування для боротьби із казнокрадством і хабарництвом. Характеризується діяльність Уложеної комісії, яка займалася переглядом старого й підготовкою нового законодавства. Вагоме місце, також, відведено створенню колегій - нових установ для заміни приказів. Загалом, державно-адміністративні петровські реформи характеризувалися хаотичністю і поспішністю. Для Петра І найголовнішим при створенні нових установ було прагнення задовольнити постійно зростаючу потребу в грошах для ведення війни. Реформатора-царя зовсім не цікавило те, яке місце займуть ці установи в структурі вже існуючого урядового механізму, так само, як і перелік їх обов 'язків. Саме тому нові органи вади приносили розлад в існуючу систему управління і навіть сприяли її деконструкції. реформа імператор управління

Summary

STATE AND ADMINISTRATIVE REFORMS OF PETER AND IN THE CONTEXT OF THE FORMATION OF THE "REGULAR" MOSCOW-RUSSIAN STATE (1695 - 1725)

Vita Shymko

Graduate student of the Department of History and Archeology of the Slavs, National Pedagogical

Dragomanov University, Kyiv

The article examines the state and administrative reforms of Peter I, the methods used by the emperor to transform the system of public administration in Muscovy. The contradictory significance of reforms in the history of the country was shown, which was to accelerate some processes and slow down others. The analysis of the system of formation of the administrative apparatus, which the king called a "regular state", which was to function automatically, without the participation of the monarch, was directly carried out. It is shown what place in this idea Peter was occupied by the newly created The Senate, which was to act as a permanent body in all cases of absence of the king in the capital. Emphasis is placed on Pete r I's reforms of city government and directly on the bipolarity of urban reform, the reaction of the townspeople to it. A prominent place in the work is given to the institute of fiscals, a position that was not even known in Russia, special commissions of inquiry to combat embezzlement and bribery, the Concluded Commission, which reviewed the old and prepared a new law. An important place is also given to the creation of boards- new institutions to replace orders. In general, Peter's state-administrative reforms were characterized by chaos and haste. The reformer-tsar was not called upon by those who would borrow and establish in the structure the already existing uryadny mechanism, as it is, as the transformation of the rules. The very same new wadi organizations brought a breakdown into the existing management system and new deconstructions.

Key words: Peter I, Russian state, state-administrative reforms, Senate, boards, commissions.

Постановка проблеми. Саме в першій чверті XVIII століття остаточно сформувалась російська імперська ідея. Імперські амбіції і зараз нікуди не зникли, вони трансформувалися і пристосувалися до нових умов сучасної Росії. В таких умовах розбудова української держави, а особливо побудова правильної стратегії зовнішніх відносин, насамперед із територіальними державами-сусідами, передбачає вивчення історії Російської держави. Адже Україна довгий час знаходилася в складі цієї імперської держави, і звісно мала таку ж кодифікацію права. Особливо важливим є період правління Петра І. Якраз в цю епоху в Росії утвердився абсолютизм, а згодом вона стала імперією. Саме Петро І прорубав "вікно" в Європу, заклавши тим самим підвалини нового напрямку розвитку: "європеїзації" країни. Своєю реформаторською діяльністю він змінив управління країною і життя населення. Це наклало свій відбиток не тільки на історію того періоду, але і визначило подальший розвиток держави протягом наступних століть. Петровська епоха позначилася на ідеології і світогляді російського населення, що відчутно і дотепер.

Історіографічний огляд. У сучасній історіографії не існує єдиної думки стосовно реформаторської діяльності Петра І. Зокрема, О. Медушевський значну увагу приділяє адміністративній реформі й "Табелю про ранги". Він вважає, що петровські реформи були наслідком найважливіших тенденцій суспільного розвитку Росії XVII ст. і характеризували нове суспільно-політичне утворення для країни - абсолютну монархію, а значення реформ полягало в посиленні централізації управління і концентрації влади в руках дворянської правлячої верхівки і виражалося в бюрократизації та мілітаризації державного апарату. О. Медушевський зазначає, що "адміністративні реформи Петра, втілюючи в собі розвиток навздогін, модернізацію, європеїзацію, виступили першими серед подібних перетворень нового часу, виявивши ряд ознак, які потім простежуються в реформах, які проводилися в Пруссії, Австро- Угорщині, Туреччині, Єгипті, Японії та в інших країнах аж до нашого часу. Це вже саме по собі знімає питання про закономірність або випадковість реформаторської діяльності Петра. Перехід від традиційної організації управління до раціональної, створення державності нового типу стали об'єктивним етапом суспільного розвитку нового часу. Петровська реформа у цьому відношенні - важлива віха у світовій історії, оскільки вона символізує початок процесу модернізації і європеїзації у світовому масштабі" [Медушевский, 1994, с. 43]. Однак, адміністративна реформа царя розглядається О. Медушевським формально, ізольовано він інших перетворень Петра І. І це в той час, як на думку більшості вчених, ця реформа була складовою і невід'ємною частиною єдиної системи реформ. Це призводить до того, що, знаходячи спільні риси в адміністративних реформах різних країн Європи і Азії, дослідник фактично ігнорує те, що кожна країна прийшла до реформ своїм шляхом, мала свою особливу специфічну організацію з характерними для неї соціальними реформами, політичними традиціями, інститутами, на які накладалася нова система управління. Цікавою видається монографія Є. Анісімова "Час петровських реформ. XVIII століття. І чверть". У цій праці наскрізною є точка зору, за якою саме в петровську епоху відбувається заснування тоталітарної держави, ознаками якої стали: всеохоплююча система контролю, паспортного режиму, фіскальства; індиферентність, страх, зовнішня і внутрішня неволя особистості у поєднанні з культом воєнної сили; мілітаризм, воєнізація громадського життя, свідомості; нав'язування за допомогою сили іншим народам уже сформованих стереотипів імперського мислення. Автор не сумнівався у тому, що реформи Петра Великого для держави були шляхом, яким Росія рано чи пізно обов'язково пішла б, однак цар "різко інтенсифікував події, які відбувалися в державі, змусив її здійснити гігантський стрибок, таким чином перенісши Росію відразу через кілька етапів" [Анисимов, 1989, с. 65]. Якісна відмінність праці Є. Анісімова полягає в тому, що автор поставив питання не про доцільність і необхідність реформ, а про їх ціну, моральний зміст, реалізацією ідеї прогресу через насильство. Є. Анісімов обстоює думку про те, що реформи Петра І не стільки сприяли якнайшвидшому розвитку Росії в напрямку капіталізму (як це часто стверджувалося в історичній науці), а навпаки - "цементували" устої старого порядку. Подальшого розвитку концепції Є. Анісімова дістали в дослідженні І. Водарського [Водарский,1993]. Однак, аналіз праці показав суперечливість і неоднозначність висновків автора, які в першу чергу, є наслідком суперечливості самих результатів петровських реформ. Так, він зазначає: "Петро не привів Росію на шлях прискореного економічного, політичного і соціального розвитку, не змусив її "здійснити стрибок" через кілька етапів, загалом не інтенсифікував процеси, які відбувалися в країні (окрім розвитку армії, флоту, промисловості і культури). Його дії не відповідали інтересам розвитку Росії. Насправді ж ці дії тільки гальмували прогресивний розвиток Росії" [Водарский, 1993, с. 68].

Західні ж дослідники петровської епохи, зокрема Дж. Хоскінг [Хоскинг, 2003], основну причину реформаторської діяльності Петра І бачать в процесі модернізації Росії, яка внаслідок деяких певних особливостей її історичного розвитку була змушена долати шлях "розвитку навздогін", що виразився в низці радикальних реформ і перетворень спрямованих на модернізацію соціальних відносин, управлінських структур, армії і взагалі всього способу життя за європейським зразком.

Мета. Дослідити державно-адміністративні реформи Петра І в контексті формування "регулярної" Московсько-російської держави, проаналізувати причини і передумови цього процесу, його наслідки.

Виклад основного матеріалу. В кінці XVII ст. Росія представляла собою євразійську імперію з багатонаціональним складом населення, спадкоємицю багатьох держав, в тому числі Золотої Орди. Але для підтримання цього статусу було необхідно стати і великою європейською державою. На відміну від деяких інших країн, в Росії не було в європейській частині гір, які б захищали її кордони від можливої інтервенції європейських військ. Всі безпосередні сусіди були сильними державами. Швеція панувала на більшій частині східного узбережжя Балтики, включаючи Фінський залив, а кордон із Польщею проходив зовсім близько - між Двіною і Дніпром. Османська імперія правила всіма Балканами і значною частиною Кавказу, в той час як Кримське ханство домінувало на північному березі Чорного моря і постійно загрожувало південним кордонам.

Для того, щоб протистояти всім цим державам, потрібна була звичайно не тільки сильна армія та флот, але й такі адміністративні установи, які б забезпечили злагоджене функціонування держави. За зразок були прийняті європейські адміністративні моделі, в основному прусські і шведські.

На думку Н. Ейдельмана, петровську епоху можна охарактеризувати як "революцію зверху", яка охопила всі сфери державного життя, в тому числі й адміністративне управління.

До Петра І існував старовинний, бюрократичний апарат (Боярська дума, прикази, складна система двірцевих і провінційних державних зв'язків). Малочисельний державний апарат був достатньо традиційним, скріплений практикою і звичаєм; до того ж новий самодержець не збирався вводити народного правління. Боротьба з подібним апаратом, його ліквідація і заміна іншим - необхідна риса всякої революції, а надто "зверху". Для подолання бюрократичних перешкод був задіяний надійний спосіб. Він полягав у послабленні противника такими заходами, як опали, заслання, покарання, заміна одних бюрократів іншими. Відміна місництва за правління Федора Олексійовича, розправа із стрілецькою опозицією також були значними, але ще не принциповими заходами [Ейдельман, 1989, с. 52].

Важливішим було створення Петром І паралельного апарату. Боярська дума, старі прикази ще функціонували, коли цар уже опирався на свої Преображенський і Смоленський полки; це був "контур" нової армії, нового апарату. Потім паралельний апарат розростався, певним чином взаємодіючи і витісняючи представників "старої еліти".

Система формування адміністративного апарату, яку цар назвав "регулярною державою", повинна була функціонувати автоматично, навіть у тому разі, коли був відсутнім монарх (наприклад, брав участь у війні).

Петро І піддав корінній перебудові все державне управління. На зміну Боярській думі з 1699 р. прийшла Ближня канцелярія, що складалася із восьми довірених осіб царя. Він називав їх "конзилією міністрів". Вже наказом від 2 березня 1711 р. монарх утвердив нову вищу державну установу - Сенат, що був одночасно вищим законодавчим і судовим органом. Сенат складався з вищих думних чинів - бояр, кравчих, окольничих, постільничих, думних дворян, стряпчих, думних дяків. Старі бояри вмирали, нові ж призначення на їхні місця майже не відбувалися. Боярська дума, таким чином, вимирала природним шляхом. Станом на 1 січня 1702 р. у ній залишилося 86 осіб, протягом десятиліття Дума зменшилась більш ніж удвічі. Проте з кола осіб, які все ще залишалися, засідання відвідувало лише 30-40 бояр. Коли одних посилали з дорученнями по країні, інших просто не запрошували. Найголовнішим було те, що Боярська дума вирішувала питання другорядні, наприклад, про запис селян у купці, стягуванні податків при написанні угод і т.д. Важливі справи розглядав і вирішував сам цар. Оповіщали про його рішення іменні укази [Хоскинг, 2003, с. 56-57].

Вже 2 березня 1711 р. майбутні члени Сенату в присутності Петра І принесли присягу, до якої їх привів місцеблюститель патріаршого престолу митрополит Стефан Яворський в Успенському соборі Кремля. Сенатори дали клятвену обіцянку "чесно, не ліносно, але завжди ревно виконувати завдання своє". З цього дня, очевидно, Сенат почав діяти. Засідання спочатку проходили на верхньому поверсі колишнього будинку Казенного приказу за Богоявленським собором у Кремлі. З кінця 1713 р. Сенат був переведений у Петербург. Для нього був побудований спеціальний будинок у Петропавлівський фортеці, на місці, де пізніше розмістилося казначейство. Згодом Сенат знаходився у будинку колегій на Троїцькій площі. Обстановка всередині приміщень, які він займав, була досить розкішною. Петро І загалом не заохочував розкіш, але в цьому випадку він виявився щедрим. Мабуть у такий спосіб він хотів підвищити престиж вищого урядового закладу.

Уже перші укази про Сенат 1711 р. дають відповідь на питання про те, чи створював Петро І цей орган як тимчасовий або постійно діючий. В Указі від 22 лютого 1711 р. сказано, що Сенат у названому складі створюється на всі випадки відсутності царя в столиці, в Указі від 2 березня 1711 р. уточняється: "для повсякчасних наших у цих війнах відлучках". Отже, Петро І мав намір створити Сенат не тільки як орган керування країною на період Прутського походу, до якого готувався, але і як орган, що постійно діє під час відсутності царя в столиці, причому таке тривале, якого вимагало його особисту участь у воєнних діях і міжнародних відносинах. Після повернення Петра І до столиці Сенат не припинив своєї діяльності, як це могло статися згідно перших указів про нього; він рятував Петра І від повсякденного розгляду поточних справ. Цар, відвідуючи засідання Сенату, видавав накази. Навіть знаходячись у столиці, він листувався з Сенатом, направляючи на його розгляд дрібні справи [Буганов, 1989, с. 65-66].

У Сенат Петро І призначив всього дев'ять осіб. Під час призначення враховувалися тільки ділові якості і здібності. Сенатор був посадовою особою і в будь-який час міг втратити своє високе знання. Він знаходився в статусі чиновника цілком залежного від царської влади.

3 1722 р. при Сенаті перебував екзекутор до обов'язків якого входило виконання сенатських наказів. Була введена друга посада обер-секретаря. Обер- секретарі згідно "Табеля про ранги" перебували в шостому класі, сенатський екзекутор - у сьомому, секретарі - у восьмому, перекладач і протоколіст - у дев'ятому, реєстратор і актуаріус - у тринадцятому класі. Обер-секретарів і секретарів (дяків) призначали царськими, а інших посадових осіб канцелярії сенатськими наказами. Остаточно штат сенатської канцелярії сформувався тільки в лютому 1725 р. Для охорони виконавчих функцій при Сенаті була визначена драгунська рота, чисельність якої в 1711 р. складала 164 осіб [Клеандрова, 1997, с. 66-67].

Після ліквідації старих і напередні створення нових центральних галузевих органів в Сенаті зосередилося фактично все центральне управління, розглядалися як вагомі, так і незначні справи, які проходили через канцелярію, проводилася організаційна робота з постачання армії, видача їй і чиновництву грошей для утримання, підписувалися договори і т.д. Канцелярія, як зауважує один із дослідників, певною мірою заміняла галузеве управління в перехідну епоху.

Покладання на Сенат першим Указом від 2 березня 1711 р. судових функцій обумовило створення в його складі Розправної палати. Такий підрозділ існував в Боярській думі. У 1712 р. його було утворено в Сенаті, а в 1713 р. він отримав свою стародавню назву. До складу Розправної палати входили сенатори (від одного до п'яти) і призначені Сенатом "судді розправних справ". Для обслуговування цього підрозділу була створена канцелярія розправних справ. Однак Розправна палата не була самостійною і була судовим департаментом Сенату.

Досить стійким сенатським інструментом були губернські комісари, засновані одночасно із створенням Сенату. 7 березня 1711 р. були призначені комісари від Казанської й Азовської губерній, пізніше від Санкт- Петербурзької, Сибірської та ін. Комісари призначалися губернаторами з місцевих дворян і губернської адміністрації. Їм було наказано приходити "в правительствующую палату и являться Сенату", але практично вони складалися переважно при сенатській канцелярії.

Будучи прихильником загальної і твердої регламентації, Петро І під час створення Сенату відразу передбачив і деякі процедурні питання його діяльності. В Указі від 5 березня 1711 р. ним було визначено, з одного боку, старшинство членів Сенату, з іншого боку - рівність у вирішенні питань.

Взагалі, слід відзначити, що в науковій літературі висувалися різноманітні думки й судження про роль і місце Сенату у державному механізмі, про його функції, нормативно визначені компетенції. Сенат розглядався і як законодавчий, і як законорадчий, і як судовий, і як судово-адміністративний орган; як орган спеціальної і як орган загальної компетенції. Професор А. Філіпов вважав, що, виходячи із суті перших наказів, Сенат можна назвати "центральною судово-військово-фінансовою установою, яка мала наглядала за процесом державного управління у вказаних галузях" [Воскресенская, 2014, с. 225-226].

Досить важливим документальним виданням, яке найкраще відображало становище Сенату в системі влади і яке 6 разів (з 1718 р. по 1722 р.) перероблялося

Петром І, була "Должность Сената". Це документальне видаооя було спеціальною інструкцією, яка визначала уклад і ділові справи Сенату. "Должность" відразу ж визначила високе місце Сенату як хранителя державних інтересів: "Єдино ж сказати - завжди Сенатові личить мати про державну користь невсипуще піклування, а що шкідливо може бути, усіляко відвертати" [Чистякова, 1994, с. 321-323].

Також важливою функцією Сенату стало призначення практично всіх чиновників до нових установ. Інтерес представляють правила, згідно яких у Росії уперше вводилося таємне голосування. Ці правила називалисяся "Образ балотирования" і датовані 18 лютого 1720 р. Петро І, автор "Образу" передбачив дрібні деталі процесу балотування.

Одночасно з організацією Сенату Петро І запровадив у державі інститут фіскалів - посаду, яка раніше була невідомою для жителів Московії. Вперше згадується про фіскала в наказі Петра І від 2 березня 1711 р.: "Вчити фіскалів по всіх справах, а як їм бути, буде надіслано послання". Інструкція була прислана через три дні. У цьому документі повідомлялося, що Сенату необхідно: "Вибрати обер-фіскала, людину розумну і добру (із будь-якого чину), якому потрібно мати декілька під собою провінціал-фіскалів (у кожної справи по одному), а тим іще під собою декілька нижніх". Вони здійснювали контроль за діяльністю всієї адміністрації, виявляли факти невиконання, порушення наказів, казнокрадства, хабарництва, доносили про них Сенату і царю. Петро І заохочував фіскалів, а саме звільнив їх від податків і підсудності місцевій владі. Таким чином, інститут фіскалів мав здійснювати нелегальний нагляд над "всім і вся", не попереджаючи злочин, а тільки розкриваючи його. Фіскали не одержували платні, проти отримували половину штрафу, що стягувався з винуватця. Але і цього було цілком достатньо, щоб з боку фіскалів почалися зловживання, тим більше, що спершу вони не відповідали перед законом у разі виказування. Рукою Петра І в наказі було дописано: "будет же не уличит [тобто не доведе винність] фискалу в вину не ставить..." [Заичкин, 1992, с. 570].

Установлювався термін давнини - фіскали не могли притягти до відповідальності за правопорушення, що відбулися до 1700 р. Іноді фіскали насправді приносили користь, викриваючи зловживання провінційної адміністрації. Однак всі їх благі наміри потопали у сваволі. Сама організація цього відомства створила широке поле для зловживань - у випадку правильності виказування половина штрафу йшла на користь фіскала, у випадку ж, коли виказування виявлявлялося неправдивим, фіскалу за це нічого не було.

У всіх верствах населення, включаючи і духівництво, фіскали користувалися ганебною репутацією, оскільки, призначені для охорони законності і справедливості, вони грубо зневажали ці принципи. Через три роки цар змушений був обнародувати новий наказ, згідно якого за неправдиве виказування фіскалові присуджувалося таке ж покарання, що поніс би обвинувачений, якби провина його була доведена. За переслідування особистого інтересу в справах фіскал підлягав величезному штрафові, його майно належало конфіскувати, а сам він, в незалежності від провини, мав податися у заслання. У випадку якщо виказування фіскала виявлялося неправильним, але при цьому він не мав користі і діяв не по злості, він мав сплатити незначний штраф [Клеандрова, 1997, с. 127]. По суті справи, надія Петра І на фіскалів відображала його мовчазне визнання того, що камералістська (адміністративно- господарська) концепція правління, що базувалася на безособовому підкоренні, погано поєднувалася із особистою залежністю, яка стала рушійною силою і соціальною основою російської держави.

Петро І створив також особливі комісії з розслідування для боротьби із казнокрадством і хабарництвом. Кожна складалася із гвардійських офіцерів-майора, капітана і поручика, яким було наказано розглядати справи і судити не за законом, а згідно здорового глузду і справедливості. О. Бушков вважає, що це стало своєрідним праобразом більшовицьких "трійок" і "позасудових нарад". У більшості випадків гвардійські офіцери зовсім не занурювалися у розбір складних державних справах, які їм потрібно було вирішувати по "справедливості".

Сенат керував усіма установами в країні. Але і за самим Сенатом Петро І організував контроль. З 1715 р. його здійснював сенатський генерал-ревізор або наглядач наказів, потім той же сенатський обер-секретар; з початку 1721 р. - штаб- офіцери гвардії; з 12 січня 1722 р. за новим указом Петра І - генерал-прокурор і обер- прокурор, його помічник. Були прокурори і в усіх інших установах, підпорядковувалися вони генерал і обер-прокурору, яких призначав зазвичай сам імператор. Генерал-прокурор контролював всю роботу Сенату, його канцелярії, апарату - не тільки прийняття рішень, але і їх виконання. Незаконні, з його точки зору, постанови Сенату він міг призупинити, опротестувати. Він сам і його помічник підпорядковувалися тільки царю, підлягали його суду. Йому підпорядковувалися всі прокурори (гласний нагляд) і фіскали (таємний нагляд) [Буганов, 1989, с. 141].

Нове положення про Сенат 1722 р. підтвердило його роль як вищої державної установи імперії, підпорядкування йому центральної і місцевої адміністрації. Він був слухняним знаряддям у руках Петра І, який здійснював над ним повний контроль, як особистий, так і через генерал-прокурора. На Сенат покладався значний обсяг управлінської роботи. Петро І керував країною через Сенат, підпорядковані йому центральні та обласні установи. Але у Сенату виявилося багато повсякденної, чорнової роботи. Старі прикази, багаточисленні і неповороткі, з перехрещеними функціями, були поганими помічниками. Петро І давно бачив їх недоліки і, виходячи із принципу необхідності строгого розподілу обов'язків, сфер управління, після створення Сенату вирішив замінити прикази новими установами - колегіями.

Серед основних причин введення колегій, виокремлюють наступні:

1) неефективність старого приказного управління (приказів). Так, на ті часи приказна система вважалася досить складною і громіздкою - на 1 вересня 1699 р. нараховувалося біля чотирьох десятків приказів: Посольський, що займався іноземними справами; Розрядний - службовими призначеннями, ополченням дворян; Помісний - земельним забезпеченням бояр і дворян; Стрілецький - стрільцями; Рейтарський - рейтарами; Приказ з Великого палацу - палацовим господарством царської родини та ін.;

2) відсутність чіткого розмежування функцій між відомствами. Оскільки все державне управління перебувало в руках Сенату, то за необхідності він брав до розгляду справи 1-ого приказу, що спричиняло плутанину й неполадки.

Перші практичні кроки в напрямі організації державних установ Петро І зробив ще на початку 1712 р., коли видав наказ про організацію колегії для торгівлі. Новій установі цар дав іноземну назву, але це не внесло нічого нового в принципи організації центрального апарату. Знадобилося ще кілька років, щоб задум про заміну старих приказів колегіями набув чіткої форми. Державний механізм уподібнювався механізму годинника. Цю ідею підказав монарху відомий математик і філософ Лейбніц: "Досвід достатньо показав, що державу можна привести до розквіту тільки завдяки створенню хороших колегій, як в годиннику одне колесо приводиться в рух іншим, так і у великій державній машині одна колегія повинна приводити до руху іншу, і якщо все буде влаштовано з точністю і гармонією, то стрілка життя неодмінно буде показувати державі щасливі години" [Павленко, 2005, с. 284-285].

Ще одне досить цікаве та суперечливе питання стосується того, чи дійсно колегіальна форма була нововведенням або ж просто відбулося грубе запозичення моделей організації державного управління з країн Західної Європи. Так, деякі історики вважають, що введення колегіальної форми управління в Росії було здійснено тільки за доби правління Петра І, інші підтримують думку про те, що цей принцип управління був відомий у Московії ще задовго до обрання Петра І царем, а в роки його правління вона лише набула теоретичного обґрунтування і усвідомлення. Інша група істориків вважає, що впровадженню такої форми управління передувала багаторічна робота з вивчення досвіду державного будівництва в інших державах. 30 червня 1712 р. цар наказує Сенату організувати переклад законодавства інших країн. Оскільки Швеція знаходилася в стані війни із Росією, то можливість легальним шляхом вивчити шведські регламенти була відсутньою. Тому Петро І наказав П. Ягужинському зібрати відомості про структуру центрального апарату Данії (число колегій, штатів). При цьому монарх наказав послу в Данії В. Долгорукому спорядити з цією ж метою таємного агента в Швецію із паспортом від датського двору. Незабаром відбулося ознайомилення із досвідом колегіальної форми управління в Данії, Німеччині та Франції. Так, на думку вченого та історика А. Некрасова, поінформованість Петра І про європейські колегії нелижить до досить раннього часу. Ще під час першої закордонної подорожі в 1697 - 1698 рр. він познайомився з колегіальним устоєм у Бранденбурзі та в Англії. Початок тривалої і важкої Північної війни відсунув здійснення адміністративних реформ, хоча думка про колегії не залишала Петра І і надалі. У 1710 - 1713 рр., після взяття Риги, Ревеля і вступу військ до Фінляндії, він мав можливість особисто спостерігати роботу місцевих колегіальних органів шведського зразка [Кафенгауз, Павленко, 1954, с. 297-298].

Слід зазначити, А. Некрасов - вчений-історик, що детально займався цією проблемою, підтримує думку про те, що Петро І неодноразово звертався до моделей владштування діяльності колгій західноєвропейських зразків [Некрасов, 1975, с. 337].

Перша згадка про колегії ("Про колегії до розуміння"), що булла виявлена в документах петровського часу, датована березнем 1715 р. У ній названа Юстиц-колегія, Канцелярія іноземних справ, Адміралтейська, Камер, Комерц колегії. До цього ж часу можна віднести і доповідну записку Петрові І про корисність запровадження державних колегій у Росії.

Вже в 1717 - 1720 рр. Петро І провів реформу органів центрального галузевого управління, в ході якої були створені колегії, як центральні органи управління, що підкорялися монарху і Сенату [Анисимов, 1989, с. 241].

Петро І вбачав переваги нової системи центральних установ у тому, що президенти колегій не мали такої сили як керівники приказів, які вирішували всі питання одноосібно. В колегіях, на думку царя, президент не міг вирішувати питання, не порадившись із колегами. Підкреслювалося також, що "істину" легше встановити при обговоренні її багатьма особами. Такі рішення, крім того, повинні були мати високий авторитет. Петру І здавалося, що головна перевага таких установ у обмеженні влади президента. Як зазначають деякі дослідники, в дійсності головний позитивний результат від запровадження колегій досягався тим, що в основі колегіальної системи перебувало чітке розмежування сфер управління і високий рівень централізації. Саме у цьому полягала їхня перевага у порівняння із громіздкими приказними установами.

В 1720 р. опублікували складений за шведським зразком типовий статут колегій - Генеральний регламент. Згідно документу штат кожної колегії включав президента, що був її головою, віце-президента, чотири-п'ять радників і чотири асесора. До складу колегії входили секретарі, нотаріус, перекладач, актуаріус, копіїсти, регістратори, канцеляристи. При колегії був власний фіскал, пізніше - прокурор для нагляду і контролю за проходженням справ. Засідання мали проходити щоденно. Колегія підпорядковувалися Сенату, а їм - місцеві установи.

Спочатку колегій було дев'ять. Посольський приказ замінила Іноземна колегія на чолі з канцлером і віце-канцлером графом Г. Г оловкіним і бароном П. Шафіровим. Були створені колегії: Військова (фельдмаршал О. Меншиков, генерал А. Вейде), Адміралтейська (граф Ф. Апраскін, віце-адмірал К. Крейс), Камер-колегія (князь Д. Голіцин), Юстиц-колегія (таємний радник граф А. Матвєєв), Ревізіон-колегія (кригс-комісар князь Я. Долгорукий), Комерц-колегія (П. Толстой), Штатс-контор- колегія (граф І. Мусін-Пушкін), Берг-Мануфактур-колегія (генерал-фельдцехмейстер Я. Брюс). Три із них були найголовнішими, оскільки керували важливими галузями управління: дипломатією, армією і військово-морським флотом.

Іноземна колегія, що прийшла на зміну Посольському приказу, займалася прийомом іноземних послів і керувала роботою всіх російських дипломатичних представників за кордоном.

Вихід Росії на міжнародну арену супроводжувався реорганізацією дипломатичної служби. Якщо в попереднє століття зв'язки із іноземними державами здійснювали посольства, які періодично відправлялися за кордон, то тепер у великих державах Західної Європи були створені постійні дипломатичні місії, а в деяких із них - консульства для охорони інтересів російських купців. У свою чергу, західноєвропейські держави мали при російському дворі послів і резидентів.

Внаслідок такої політики до 1725 р. в різних європейських державах перебували вже дванадцять постійних російських дипломатичних місій. Більше того, Петро І піклувався про те, щоб їх штат складався із представників поважних аристократичних сімей, яким під час вирішення справ надавалася відносна свобода дій. Цар вимагав від майбутніх дипломатів вивчення французької мови і перебування з юнацьких років в інших європейських державах. Вони мали стати частиною "аристократичного Інтернаціоналу", справжнім європейським істеблішментом, здатним триматися на рівні з іноземними колегами. В результаті в Росії з'явилася найбільш серйозна і ретельно продумана для того часу система дипломатичної підготовки. Росія також стала однією із перших держав, де був створений таємний архів дипломатичних документів, за допомогою якого офіційні особи могли отримати потрібну інформацію, а також зробити посилання на прецедент або тексти договорів, коли це вимагали обставини [Хоскинг, 2003, с. 225].

У сфері компетенції Військової колегії перебувало комплектування, озброєння, спорядження і навчання армії. У її розпорядженні знаходились, крім того, гарнізонні полки. Посаду президента Військової колегії займав найближчий сподвижник Петра І фельдмаршал О. Меньшиков.

Адміралтейська колегія в минулому столітті не мала собі попередника - необхідність у ній виникла у зв'язку з перетворенням Росії у морську державу, створенням військово-морського флоту. Під її керівництвом знаходилися всі корабельні верфі і військово-морські фортеці. Вона відповідала також за комплектування, підготовку і навчання екіпажів військових кораблів. До компетенції цієї установи належала також турбота про корабельні ліси. На чолі її стояв генерал- адмірал граф Ф. Апраскін.

Інші колегії займалися питаннями фінансів, торгівлі і промисловості. Камер- колегія, розпоряджаючись доходами, керувала збором податків, спостерігала за виконанням натуральних повинностей і укладала підряди на постачання продовольства і вина. Штатс-контор-колегія контролювала витрати, визначала грошові суми на утримання армії, флоту, державного апарату, на дипломатію й освіту. Її президентом був граф Ф. Мусін-Пушкін. Ревізіон-колегія здійснювала контроль за станом фінансової діяльності попередніх двох колегій. На ї чолі знаходився князь Я. Довгорукий.

Промисловими справами керували дві колегії: гірською справою - Берг-колегія і легкою промисловістю - Мануфактур-колегія. Першу очолював шотландець граф, що обрусів, і генерал-фельдцехмейстер Я. Брюс, президентом другої був В. Новосельців. Комерц-колегія займалася зовнішньою торгівлею. Її президентом цар назначив графа П. Толстого [Огородников, 1917, с. 95].

Виникає питання про те, як же працювали колегії та на скільки вони виявилися життєздатними?

Так, Генеральний регламент, що був прийнятий в 1720 р., в 56 розділах містив принципи організації й діяльності колегій, визначав порядок їх роботи. Згідно його положень у визначений для роботи день і годину члени колегії збиралися в аудієнц-камері для засідання. Головуючий - президент відкривав засідання, секретар оголошував список принесених для розгляду справ, які почергово зачитувалися. Далі наставало найважливіше таїнство колегіальної форми керування. Після ознайомлення із справою розроблявся проєкт рішення Кожен із присутніх, починаючи із найнижчого за посадою, висловлював свою думку. Доля справи вирішувалася більшістю голосів. Суть колегіальної системи унаочнює 6-а глава Генерального регламенту "Про дачу голосів у колегіях": "1. Коли пропозиція учинена буде, то по вищезгаданому порядку від нотаріуса одне по іншому до протоколу записується і потім у всьому колегії докладно розглядають кожну справу; 2. І нарешті, голоси дають; 3. І множайшому числу голосам слідують; 4. А коли голоси рівні, то одному слідувати, з якими президент погоджується; 5. При цьому кожний член по своїй присязі і посаді зобов'язаний, поки про яку справу розсуждають, думку свою вільно і виразно повідомляти, по правому своєму розумінню і совісті, не дивлячись на персону, тому що перед й.в. і перед самим Богом відповідь дати може; 6. І заради того, ніхто при думці своїй з наміру, упертості, гордості остатися не має" [Анисимов, 1989, с. 249].

Однак, принцип колегіальності часто порушувався вже за правління Петра І, а пізніше взагалі перетворився у формальність. При колегіях створювалися численні допоміжні органи - контори, бюрократичні організації, що діяли на основі інструкцій, які надавалися їм колегіями. За своїми компетенціями колегії були не тільки адміністративними, але і судовими установами. Винятком була Колегія іноземних справ. До колегій додалося декілька установ. Синод - центральний орган управління церковними справами і маєтками, створений в 1721 р. До його складу входили церковні ієрархи. Їх, як і чиновників, призначав цар, вони йому присягали. В Синоді був свій обер-прокурор, який призначався також монархом. Синод став зброєю в його руках, і церква уже не могла себе вважати державою в державі.

На чолі Синоду Петро І поставив С. Яворського, людину стару, й помер через рік; віце-президентом нової колегії, на цей разу духовної, і Ф. Прокопович, який написав в Духовному регламенті про те, щоб не втручалися в світські справи. Керівну роль в Синоді грав обер-прокурор, особа світська, яка підпорядковувалася царю. Петро І таким чином повністю підкорив церкву своїй владі [Клеандрова, 1997, с. 519520].

Особливою колегією став Головний магістрат - центральна установа управління містами. Створив його Петро І в 1721 р. На місцях йому підпорядковувалися міські магістрати. Вони прийшли на зміну ратушам, діяльність яких давно припинилася. Завдання нових установ полягало насамперед у виконанні адміністративно-поліцейських функцій в містах. Членів міських магістратів обирали міщани. Частина членів Головного магістрату також обиралася із виборних членів (багатих і достойних довіри влади осіб).

Як зазначає Н. Ейдельман, одним із найважливіших моментів адміністративної політики стало перенесення столиці із Москви в Петербург [Ейдельман, 1989]. Адже в старій столиці залишалися старі, ворожі, повільні органи влади; там вони з часом відмирали або перетворювалися і вливалися в нові установи адміністрування. На новому місці було легше побудувати і розширити нову за структурою вертикаль влади. Колегії, сенат, синод, генерал-прокурор - все це зросло і укріпилося саме в Петербурзі [Ейдельман, 1989, с. 53-54].

Отже, створення Сенату і колегій було здійснено Петром І з метою організації більш досконалого державного управління, що, в свою чергу, не могло не сприяти реалізації інших реформ першої чверті XVIII ст. Одночасно відбувся й зворотний процес - створення жорсткої системи підпорядкування місцевих установ центральними, бюрократизація, посилення впливу чиновництва. Фактично ці реформи російського імператора, як і більшість інших, мали двосторонній характер.

Деякі дослідники притримуються думки, що Росія - не Швеція, де схожі інститути були вплетені в політичну структуру, а основні стани характеризувалися корпоративними організаціями і були представлені в парламенті. В Росії, де все ще панували відносини "патрон-клієнт", стримувана тільки царем, колегії діяли по- іншому. Групи людей так, як і окремі особистості, постійно вдовольняли виключно власні потреби. В результаті навіть найпродуманіший механізм управління на практиці зазнавав краху. Петро І, по суті, переводячи країну в режим "надзвичайної ситуації", ліквідував стару систему російського права. Таким чином, маючи на меті усунути суперечності між особистими і державними інтересами, Петро І спровокував появу рутинної паперової роботи і зловмисні звинувачення, що заплутали російське бюрократичне життя і призвели до розгортання боротьби різних посадових угрупувань.

Перебудову місцевих установ Петро І почав до того, як взявся за центральні. Найпершою була проведена міська реформа. Ще 30 січня 1699 р. були видані з цього приводу накази. В одному з оих йшлося про порядок виборів бурмістрів у Москві, в іншому - у провінції. Перший наказ обґрунтовував потребу проведення реформи тим, що посадським людям "від багатьох приказних тяганин чинилися великі збитки і руйнування, так, що деякі з них від торгів своїх і промислів оскудали, тому, щоб поліпшити ситуацію наказ велів "віддати всієї Московської держави посадських людей бурмістрам". Була створена Бурмістерська палата. До кола її повноважень належав збір прямих і непрямих податків в масштабі всієї країни, надавалося право судити посадських людей. І вже тут виявилися суперечності, адже два накази визначали два різних підходи до проведення реформи. Так, наказ про створення в Москві Бурмістерської палати був обов'язковим і мав беззастережно виконуватися. Інший наказ, що передбачав створення виборних органів у містах, був необов'язковим. Посадські люди могли у разі наявності бажанні скористатися наданим їм правом: як провести вибори бурмістрів у земські ізби, так і відмовитися від їхнього обрання, тобто залишитися у підпорядкуванні воєвод. Цікавим видається положення наказу у якому зазначалося, що за виявлену державою до посадського населення "милість і піклування" останнім треба було розплачуватись внесенням податків у подвійному розмірі. Проведення міської реформи по-різному трактували зацікавлені сторони (уряд і міщани). Влада вважала, що своїми наказами задовільнила посадське населення, а посадські люди, навпаки, вбачали в обранні бурмістрів нову обтяжливу повинність.

Біполярність міської реформи виявилися на початковому етапі її проведення. Якщо вибори до Бурмістерської палати в Москві пройшли гладенько, без відхилень від задумів законодавця, то реакція провінції відзначалася занепокоєнням. Реакцію посадських громад на пропозицію уряду можна розбити на три групи. Одні з них погодилися на вибори бурмістрів і сплату подвійної ставки податку; інші рішуче відмовилися від виборів; треті зайняли проміжну позицію: здійснили вибори бурмістрів, але категорично не погоджувалися із сплатою подвійного податку. Статистика промовляє сама за себе: із 70 підвідомчих наказам міст, 11 беззастережно прийняли умови уряду, 33 - настільки ж беззастережно відмовилися від них і 26 - обрали бурмістрів, але відмовилися від сплати подвійого податку.

Мотиви негативного ставлення посадського люду до виборів були різними: одні відповіли, що "вибирати до тієї справи нема кого", що їх спіткали тяжкі часи внаслідок занепаду торгівлі та промислів; інших влаштовувало збереження воєводського керування, як, наприклад, в Олонці, де "надалі без воєвод межи ними керувати нікотрими не можливо", тому що воєвода "до них був... милостивий". Така позиція була непоодинока. Так, Псковський посад, якщо вірити його чолобитній, був задоволений роботою свого воєводи К. Наришкіна. Псковичі просили залишити К. Наришкіна воєводою на новий термін, щоб їм, "прочанам і холопам, і сиротам твоїм, і людинкам, і селянам нашим, від частих перемінних у тягарі не бути".

Очікуваного урядом ентузіазму наказ від 30 січня 1699 р. не викликав і серед населення міст Помор'я. Своє критичне ставлення до нього посадський люд висловив у звичайній для того часу формулі, що означала примусове підпорядкування наказові: " ... кому відати, воєводам або нашим, сиріт твоїх, повітовим виборним людям, про те, що ти, великий государ, укажеш". Прикметно, що великі посади Шуї, Калуги, Тули, Твері, Ростова теж зайняли недвозначну позицію стосовно реформи і відмовилися від подвійного платежу [Павленко, 2005, с. 105-106].

Висновки

Отже, державно-адміністративні петровські реформи характеризувалися хаотичністю і поспішністю. Вважаємо, що в обласній та міській реформах тяжко віднайти не тільки план, але іноді й усвідомити смисл. Для Петра І найголовнішим при створенні нових установ було прагнення задовольнити постійно зростаючу потребу в грошах для ведення війни. Реформатора-царя зовсім не цікавило те, яке місце займуть ці установи в структурі вже існуючого урядового механізму, так само, як і перелік їх обов'язків. Саме тому нові органи вади приносили розлад в існуючу систему управління і навіть сприяли її деконструкції.

Список використаних джерел та літератури

1. Анисимов, Е. В., 1989. Время петровских реформ. XVIII век. Первая четверть, Ленинград.

2. Буганов, В. И., 1989. Петр Великий и его время, Москва.

3. Водарский, Я. Е., 1993. Петр I. Вопросы истории, № 6, Москва, с. 59-78.

4. Воскресенская, И. В., 2014. Фавориты у российского престола, Москва.

5. Ейдельман, Н. Я., 1989. "Революция сверху" в России, Москва.

6. Заичкин, И. А., Почкаев, И. Н., 1992. Русская история. Популярный очерк (IX - середина XVIII вв.), Москва.

7. Кафенгауз, Б. Б., Павленко, Н. И., 1954. Очерки истории СССР. Период феодализма. Россия в первой четверти XVIII в. Преобразования Петра I, Москва.

8. Клеандрова, В. М., Колобов, Б. В., 1997. Законодательство Петра I, Москва.

9. Медушевский, А. Н., 1994. Реформы Петра I и судьбы России, Москва.

10. Некрасов, Г. А., 1975. Учреждение коллегий в России и шведское законодательство, Общество и государство феодальной России, Москва.

11. Огородников, В. И., 1917. Из истории вопроса о центральных учреждениях в России при Петре Великом. Приказы, канцелярии, коллегии, Казань.

12. Павленко, Н. И., 2005. Петр I, Москва.

13. Хоскинг, Дж., 2003. Россия и русские: В 2 кн. Кн.1, Москва.

14. Чистякова, С. А.,1994. История Петра Великого, Москва.

15. References

16. Anisimov, E. V., 1989. Vremja petrovskih reform. XVIII vek. Pervaja chetvert [Time of Peter's reforms. XVIII century. First quarter], Leningrad. (in Russian).

17. Buganov, V. I., 1989. Petr Velikij i ego vremja [Peter the Great and his time], Moskva.(in Russian).

18. Chistjakova, S. A., 1994. Istorija Petra Velikogo [History of Peter the Great], Moskva. (in Russian).

19. Ejdel'man, N. Ja., 1989. "Revoljucija sverhu" v Rossii ["Revolution from above" in Russia], Moskva. (in Russian).

20. Hosking, Dzh., 2003. Rossija i russkie: V 2 kn. Kn.1 [Russia and Russians: In 2 vols. Book 1], Moskva.(in Russian).

21. Kafengauz, B. B., Pavlenko, N. I., 1954. Ocherki istorii SSSR. Period feodalizma. Rossija v pervoj chetverti XVIII v. Preobrazovanija Petra I [Essays on the history of the USSR. The period of feudalism. Russia in the first quarter of the eighteenth century. Transformations of Peter I], Moskva. (in Russian).

22. Kleandrova, V. M., Kolobov, B. V., 1997. Zakonodatel'stvo Petra I [Legislation of Peter I], Moskva.(in Russian).

23. Medushevskij, A. N., 1994. Reformy Petra I i sud'by Rossii [Reforms of Peter I and the fate of Russia], Moskva.(in Russian).

24. Nekrasov, G. A., 1975. Uchrezhdenie kollegij v Rossii i shvedskoe zakonodatel'stvo, Obshhestvo i gosudarstvo feodal'noj Rossii [Establishment of colleges in Russia and Swedish legislation, Society an d state of feudal Russia,], Moskva. (in Russian).

25. Ogorodnikov, V. I., 1917. Iz istorii voprosa o central'nyh uchrezhdenijah v Rossiipri Petre Velikom. Prikazy, kanceljarii, kollegii [From the history of the question of central institutions in Russia under Peter the Great. Orders, offices, boards,], Kazan'. (in Russian).

26. Pavlenko, N. I., 2005. Petr I [Peter I], Moskva.(in Russian).

27. Vodarskij, Ja. E., 1993. Petr I [Peter I], Voprosy istorii, № 6, Moskva, s. 59-78.(in Russian).

28. Voskresenskaja, I. V., 2014. Favority u rossijskogo prestola [Favorites at the Russian throne], Moskva. (in Russian).

29. Zaichkin, I. A., Pochkaev I. N., 1992. Russkaja istorija. Populjarnyj ocherk (IX - seredina XVIII vv.) [Russian history.

Размещено на Allbest.ru