Вінницька міська управа (1880-1892 рр.): структура та повноваження

Vinnytsia MyKhailo Kotsiubinskyi State Pedagogical University

postgraduate student (Ukraine)

Vinnytsia City Council (1880-1892): Structure and Powers

The aim of the work is to highlight the structure and powers of the Vinnytsia City Council as an executive body of city self-government in 1880-1892. The research methodology is based on a combination of special-historical (historical-typological, historical-systemic) and general scientific methods, namely analysis, synthesis and generalization. The research is based on the principles of historicism, systematicity, scientificity and verification. The scientific novelty lies in the coverage of little-known pages of the history of the Vinnytsia City Council through the analysis of archival documents, the vast majority of which were first introduced by the author into scientific circulation. Conclusions. At the end of the XIX century the city of Vinnytsia achieved significant development in the economic, demographic and humanitarian spheres. The growth of these aspects of urban life is associated with the reforms of city self-government in 1870 and 1890. The feudal basis of pre-reform city government, considerable centralization, and a confusing system of laws hindered the work of local authorities. Initiated from above, the city reform was designed to address all these shortcomings. However, the state expected the reformed city government not only to improve the urban space, but also to perform general imperial functions. That is why, calling the management of cities "public administration", the state tried to downplay the role and importance of these bodies in political system of the Russian Empire. Public administration was understood, first of all, as the fulfillment of the community's instructions, as well as justified the increased control over the activities of self-governing structures by the administration. Nevertheless, based on the analysis of the structure and powers of the Vinnytsia City Council, it can be argued that it was a self-governing body that had considerable autonomy. This confirms both the order of its formation and the wide range of rights and powers defined by law. These bodies have achieved effective results in their work, first of all, in the field of education, public care, medical care, improvement of roads, development of urban space.

Постановка проблеми. Наприкінці ХІХ ст. спостерігається активний ріст міста Вінниці як одного із найбільших повітових міст Подільської губернії. Він простежується в економічному, демографічному та гуманітарному аспектах міського життя. Таке зростання контрастує не лише на фоні міст Подільської губернії, а й на фоні всього Правобережжя. Серед інших причин успіхи у розвитку міста нерідко пов'язують із реформами міського самоврядування 1870 та 1892 років. Зважаючи на це, видається важливим охарактеризувати систему органів міського самоврядування та визначити їх місце та роль в активізації урбанізаційних процесів.

Аналіз джерел та останніх досліджень. Джерельну базу нашого дослідження становлять документи Державного архіву Вінницької області, зокрема фондів міської думи (Ф.260) та міської управи (Ф.230). Йдеться насамперед про протоколи засідань міської думи, звіти, кошториси та відомості, підготовкою яких займалася управа, а також кореспонденція муніципалітету з виконавцями на місцях та центральними й місцевими органами державної влади. Опубліковані джерела представлені законодавчими актами та статистичними виданнями тієї епохи.

Означена проблема не знайшла належного висвітлення в українській історіографії. Виняток складають дослідження Т.Р. Кароєвої [Кароєва, 2016, 2018; Кароєва, Мідяна, 2020]. Частково інформацію можна почерпнути із наукових праць В.П. Горбачова [Горбачов, 2008], С.М. Єсюніна [Єсюнін, 2015], О.Ф. Мельничук [Мельничук, 2001].

Метою праці є висвітлення структури та владних повноважень Вінницької міської управи як виконавчого органу місцевого самоврядування у 1880-1892 рр.

Виклад основного матеріалу. Соціально-економічні перетворення доби "Великих реформ", дали поштовх до розвитку та посилення капіталістичних відносин. Нові потреби вимагали нових принципів в управлінні. Наслідком стали буржуазні реформи другої половини ХІХ ст. у Росії, зокрема й реформа міського самоврядування, започаткована введенням у дію Міського положення 1870 р.

До цього часу міське врядування базувалося на Жалуваній грамоті містам від 1785 р. Грамота закріплювала становий характер міського соціуму та принципів його управління. Міське населення поділялося на "обивателів загальних" (обывателей вообще) і "обивателів особливих" (обывателей в особености). До загальних обивателів відносили постійних жителів міста за народженням, наявністю нерухомості, власної справи, повинностей. Особливими обивателями вважали почесних громадян (особистих і спадкових), гільдійське купецтво (місцеве та з інших міст), ремісників, міщан і робітників. До того ж закон не визначав, які саме обивателі репрезентують місто, а отже, мають право обирати та бути обраним до міського самоврядування. Остаточно це питання буде врегульоване лише в Міському положенні. У процесі значну частину власників нерухомості (дворян, духовенства та селянства) буде відсторонено від участі в міському управлінні, особливо в тих містах, де запровадження положення 1870 р. затримувалось [Нардова, 1984 : 12].

За Жалуваною грамотою, система міського управління складалась із зборів міської громади, загальної (збори міських представників) та шестигласної (представників 6 міських станів, очолюваних міським головою) дум. До моменту реформи 1870 р. така структура зазнала значних змін. Загальні думи майже ніде не функціонували. Для здійснення постанов та виборів міських чиновників скликалися збори громади з осіб, належних до міських станів. Що стосується шестигласної думи, то дуже часто в ній засідали лише представники купців і міщан. Крім того, надмірна адміністративна централізація майже позбавляла муніципалітет будь-якої влади, оскільки для вирішення питань слід було звертатися до міністерства внутрішніх справ. Одним із наслідків такого стану речей була непопулярність міської служби та намагання всякими способами її уникнути [Нардова, 1984 : 13].

Нове Міське положення затверджено 16 липня 1870 р. Проблеми, викликані поширенням капіталістичних відносин, урбанізацією та індустріалізацією, вимагали реорганізації міського управління на нових началах. Одним із головних рішень, закріплених у новому положенні, було запровадження буржуазного принципу комплектування муніципалітету - на основі майнового цензу. Проте норма щодо міських станів нікуди не зникла. Її обходили завдяки виборчому праву, окресленому в положенні 1870 р. Право голосу та можливість бути обраним надавалися особам, що сплачували місту податки на основі торгових чи промислових документів або ж сплачували орендну плату з міських земель [ПСЗ, Т. 45, Ч.1, 1874 : 825]. Так, до самоврядування залучили дворян, духовенство та селян. Варто зауважити, що закон доручав самоврядуванню управляти населенням міста, проте поняття "населення міста" як такого не було. Це були феодальні стани, які об'єднувалися під дахом буржуазної структури муніципалітету. До того ж кожен стан мав власні феодальні органи управління і взаємодія їх з міським самоврядуванням врегульована не була, і переважно базувалася на нормах, що передували Міському положенню 1870 р.

Наприклад, гільдійське купецтво мало власні структури на рівні повіту і займалося питаннями ціноутворення та акцизів. Міська дума опікувалась виборами депутацій купців до цих установ. У містах діяли реміснича та міщанські управи. Вони виконували фіскально-облікові функції відносно своїх членів, мали займатися питаннями допомоги у разі хвороб чи старості, врегулювання суперечок всередині своїх громад. Крім того, ремісничі управи здійснювали контроль за якістю роботи своїх членів і навчанням молодих майстрів. Вони ліквідовані 1886 р. [Шандра, 2017 : 145]. Міщанська управа, дбала про благоустрій свого міста, утримувала в належному стані інфраструктуру, пошту. Після розділення станового та громадського управління міщанські управи перейшли під контроль губернатора, губернських правлінь та в міських справах присутствій [Шандра, 2016 : 257]. Тобто муніципалітет мав працювати не з населенням міста, а з окремими групами - феодальними станами.

Нове міське положення було запроваджено у Вінниці лише у 1880 р. [Мельничук, 2001 : 133]. Згідно з його положеннями міське громадське управління складалося з думи, управи та виборчої комісії, яку скликали лише на час проведення виборів. Дума здійснювала розпорядчу функцію, управа - виконавчу. Обидві інституції очолював міський голова, щоб запобігти випадкам конфліктів у самоврядних органах. Також міський голова мав затверджений законом спеціальний статус глави всієї міської громади. Державна адміністрація зверталася до голови, він же і ніс відповідальність за всі дії як громади, так і органів її управління. Крім того, мав стежити за законністю дій думи та управи. Тож на міського голову покладалося і здійснення охоронних функцій, задля попередження будь-якої опозиційності самоврядування щодо уряду. Для вирішення суперечок між самоврядуванням і губернатором в адміністрації останнього створювалися з міських справ присутствія. До функцій губернатора та у міських справах присутствія входила перевірка міських постанов на предмет законності, відміна незаконних рішень. Якщо спірні питання на місцевому рівні вирішити не вдавалось, міський голова мав право звернутися до сенату.

Кожні 4 роки відбувалися вибори до міської думи, після чого новообрані гласні обирали міського голову та членів управи. Кандидати в гласні ділилися на три розряди, на основі сплачуваних ними податків.

Структура думи - досить проста. Це було зібрання гласних, очолюване міським головою. Їм належало вирішувати питання, пов'язані з міським господарством, благоустроєм, охороною здоров'я та освіти. Дума також розпоряджалася міськими коштами та землями. Передбачалося не менше двох засідань думи на рік, хоча на практиці засідання проводились майже щомісяця.

Міська управа стала виконавчим органом муніципалітету. На жаль, точні дані щодо складу Вінницької міської управи ми можемо відстежити лише з 1886 р. Саме з цього часу збереглися в архівах звіти управи та протоколи думи. Є значна частка інших документів, проте вони пов'язані з виконанням службових обов'язків членами громадського управління, тому біографічних даних у них немає.

До складу Вінницької міської управи входили міський голова, три члени та секретар, які формували присутствіє управи. Крім них, у досліджуваний період до управи належали також землемір, лікар, санітарний лікар, голова сирітського суду. Могли ще утворюватися й спеціальні комісії, переважно з гласних (за їх ініціативою), для допомоги в роботі громадського правління.

Посаду міського голови з 1880 р. займав колезький радник Олександр Карлович Щавінський. Щодо членів управи, то одним із них був губернський секретар, заступник міського голови Павло Власович Скиба. Він відав міськими фінансами, єврейськими податками (коробковий та свічний збори) з Вінниці та десяти містечок повіту. Дворянин Іван Осифович Кукович, член управи з січня 1882 р., займався квартируванням військ, питаннями будівництва, виконував різні доручення управи та міського голови щодо складання актів на порушення встановлених думою продовольчих цін, будівельних норм і конфліктами щодо захоплення земель. Третім членом у різний час були: губернський секретар Юліан Іванович Хмеліовський і міщанин Соломон Петрович Маленберг. Вони стежили за формуванням посімейних і призовних списків, а також за виконанням доручень управи та міського голови [ДАВіО. Ф.230. Оп.1. Спр. 114. Арк.: 71зв., 364зв., 393зв, 462зв, 480зв, 720зв].

Варто згадати, що в січні 1886 р. на виборах у члени управи були обрані Арон Срулевич Рабинович і Іван Осифович Кукович. Проте губернське у міських справах присутствіє в жовтні того ж року, посилаючись на скарги гласних щодо порушення виборчої процедури, оголосило їх недійсними та призначило нові, які А.С. Рабинович уже програв.

Аналізуючи прописані в міському положенні повноваження управи, можна стверджувати, що вона служила найперше "канцелярією" громадського управління. Через управу проходила вся кореспонденція. Вона здійснювала статистичний огляд міста, формувала кошториси міських проєктів і загального бюджету. Звітувала щодо виконаної роботи. Також здійснювала облік населення, для чого велися посімейні списки, а також списки призовників для потреб військового обліку. Для цього при ній був секретар і 8 писарів. У досліджуваний період цю посаду займав колезький реєстратор Маріан Іванович Хмеліовський. До сфери повноважень міського секретаря належала видача торгових документів, звітування щодо коштів міста, складання інвентарів та описів, засвідчення, торгових листів на підряди.

Крім завдань статистичного обліку, управа здійснювала збір міських податків, проте не володіла засобами стягнення недоборів, тому мала взаємодіяти з поліцейськими чиновниками. Окремо варто висвітлити питання стосовно єврейських податків, а саме коробкового і свічного зборів. Єврейське населення, окрім загальних податків, сплачувало також і власні. Такий стан речей був наслідком, з одного боку, урядової політики асиміляції, що вилилася в державний антисемітизм, а з іншого - замкнутості єврейських общин. Міська управа опікувалась збором цих податків з 10 містечок Вінницького повіту і самої Вінниці.

Значною була роль управи у справах ціноутворення. Згідно із законом кожні чотири місяці відбувався моніторинг цін на м'ясо. Регулярно встановлювалася такса на хлібобулочні вироби. Створювалися комісії, які очолювалися одним з членів управи, гласних і представників міщанської громади від християн і євреїв. Вони аналізували як ціни на сам товар, так і сировину та вартість доставки. Отримані дані надавалися думі і та вже встановлювала остаточні ціни, які за клопотанням містян могла переглянути.

При управі працював сирітський суд. Він опікувався малолітніми сиротами і вдовами, призначали опікунів і піклувальників контролював їх діяльність. У 1887 р. діловодство по сирітському суду перейшло до міського секретаря [ДАВіО. Ф.262. Оп.1. Спр.1. Арк.291зв.].

Схожою окремішністю користувався також міський землемір. У місті, яке мало значну частину доходів з оренди міських земель, така посада була досить затребуваною (див. табл.1).

Таблиця 1

Співвідношення доходів з нерухомого майна й оренди до загальних доходів міської управи у 1880-1892 рр. (в руб.) [ДАВіО. Ф.230. Оп.1. Спр.108. Арк.8; Спр. 227. Арк. 4зв.-5; Спр.255. Арк.10зв.; Спр.283. Арк.2; Спр.402. Арк.4; Спр.463.Арк.19; Спр.114. Арк.723].

Варто звернути увагу, що близько третини справ, які вирішувались на засіданнях думи, стосувалися саме земельних питань. Суперечки за межі, запити на продаж чи оренду ділянок входили до її компетенції. До сфери діяльності землеміра входило дотримання міського плану. У галузі землекористування до обов'язків управи належала організація торгів для продажу чи передачі в оренду сільськогосподарських угідь або ділянок під житло чи торгівлю. Упродовж досліджуваного періоду посаду землеміра займав колезький секретар Олександр Григорович Волков [Кароєва, Мідяна 2020 : 86].

Поліцейська команда, яка стежила за порядком, також перебувала на балансі міста. Утриманню належало не лише видача заробітної плати, а й пошук приміщень під відділок, видача квартирних грошей на проживання, закупівля зброї та обмундирування. За цим постійно стежила губернська адміністрація. Наприклад, у 1887 р. губернатор скасував рішення міської думи щодо затвердження кошторису через те, що не було закладено достатніх коштів на утримання поліцейської команди. Витрати по цій статті регулярно зростали, крім того, губернатор регулярно рекомендував збільшити штат поліції. Окрім витрат на поліцейську команду, коштом міста утримувалося й поліцейське управління. Утриманням тюрми теж відало самоврядування (див. табл. 2).

Таблиця 2

Кошти на утримання чинів Вінницької міської поліції у 1880-1892 рр. (в руб.) [ДАВіО. Ф.230. Оп.1.: Спр.108. Арк.10; Спр. 227. Арк.8; Спр.255. Арк.16.; Спр.283. Арк.23; Спр.114: Арк.372; Арк.400; Арк.470; Арк.516зв.; Арк.76зв; Арк.727].

Місто утримувало також власну пожежну команду, яка налічувала 16 осіб [Кароєва, 2018 : 79]. До повноважень управи належало стежити за справним станом реманенту, комплектацією штату й видачею їм заробітної плати. Багато уваги приділялось пожежній безпеці. Члени управи мали перевіряти будівлі на дотримання відповідних норм. Власників будинків зобов'язували стежити за чистотою димоходів, а для їх очистки з торгів видався підряд бригаді сажотрусів.

Таблиця 3

Кошти на утримання Вінницької міської пожежної команди в 1880-1892 рр. (в руб.) [ДАВіО. Ф.230. Оп.1.: Спр.108. Арк.10; Спр. 227. Арк.8; Спр.255. Арк.9; Спр.283. Арк.17; Спр.114. Арк.372; Арк.400; Арк.470; Арк.517; Арк.727].

За керівництва міської управи покращувався благоустрій міста. Докладались зусилля до вирівнювання вулиць, їх замощення каменем. У 1887 р. відкрито Олександрівський сад. Місто освітлювали 125 ліхтарів, утримання яких покладалось на підрядників. У 1888 р. розпочались роботи з перегляду міського плану, які тривали до 1892 р. Розвивалась й інфраструктура міста, переважно приватним коштом, проте муніципалітет докладав зусиль до утримання в нормальному стані доріг міста та передмість. У 1891 р. громадське правління дало дозвіл гласному, утримувачу міської поштової станції, Якову Ольшанському на організацію омнібуса (кінне маршрутне таксі) [ДАВіО. Ф.262. Оп.1. Спр.2. Арк.589]. Місто своїм коштом також будувало різні складські й торгові будівлі, які згодом здавали в оренду.

Міське положення покладало на міське самоврядування турботу про санітарний і медичний стан міста. Проте нормативних актів, які б регулювали медичну та санітарну

організацію в містах імперії не було. Більшість постанов центральних і губернських органів влади носили загальний характер, спрямований на збереження чистоти міського простору, а також попередження або боротьбу з інфекціями. Громадські управління міст самі встановлювали посади та надавали їм відповідні інструкції.

Вінницькою міською управою докладалися зусилля до покращення санітарного стану. Ще у 1881 р. на ім'я міського голови надходили заяви про незадовільну санітарію в місті. У липні 1882 р. були затверджені інструкції й призначено міським санітарним лікарем гласного лікаря Александа Шафіра [ДАВіО. Ф.230. Оп.1. Спр. 119. Арк.8,10]. У 1885 р. міським лікарем вже був Адольф Криницький, який перебирав на себе функції санітарного лікаря. А у 1889 р. дума зобов'язала міського голову клопотати перед міністерством внутрішніх справ про ліквідацію посади міського лікаря. Проте в клопотанні відмовлено. З 1890 р. на посаді міського лікаря працював Микола Оводов, а А. Криницький залишався санітарним лікарем. Так, відсутність врегульованого законом порядку організації санітарної та медичної справи в містах нерідко призводили до відсутності порядку в цій сфері. З іншого боку, уряд покладався на практику "медичної поліції", яка стежила за дотриманням санітарно-медичних норм і приписів. Крім цих органів значні надії покладалися на новоутворені земства [Гринзовский, 2014 : 8]. У 1886 р. за поданням міського лікаря думою затверджено на посаді щепія (здійснював щеплення від віспи) - фельдшера Франца Тарнавського.

У 1888 р. на артіль сажотрусів, окрім прямих обов'язків, планувалось покласти додаткові завдання з очистки вулиць та вивозу нечистот. Для розробки відповідних норм створено комісію під керівництвом члена управи П. Скиби та за участі міського санітарного лікаря А. Криницького. Наступного року свої напрацювання вони представили міській думі. Артіль сажотрусів була зобов'язана здійснювати очистку димарів і площ, а також здійснювати асенізаторську роботу. При виконанні своїх функцій вони мали при собі книгу для скарг, в якій скарги та зауваження могли залишати як містяни, так і самі працівники. Артіль допомагала також із ліквідацією пожеж. Здійснювати вказані функції, окрім призначеного управою утримувача артілі, не міг більше ніхто. До того ж санітарною комісією був здійснений моніторинг санітарії в місті з рекомендаціями щодо встановлення громадських вбиралень та помийних ям тощо. Проте у 1890 р. рішенням губернського в міських справах присутствія дану постанову було скасовано. В свою чергу думою створено нову комісію для покращення санітарного стану та розробки відповідних правил.

Централізованого водопроводу на той час в місті не було, тому потреби міста забезпечували приватні водовози - балагули. Міські власті встановлювали місце для водозабору (в районі П'ятничан), намагалися контролювати чистоту води, регулярно надсилаючи запити в поліцію, аби останні стежили, щоб в місцях водозабору не зливали бруд.

Усі ці дії частково сприяли покращенню санітарного стану міста, але все ж, у жовтні 1892 р., Вінницю охопила епідемія холери. Приготування були завчасними. Ще в липні рішенням міської думи скликано комісію з покращення санітарного стану під началом міського лікаря М. Оводова. Крім того, за рішенням думи збудовано ще декілька вбиралень. Міська влада зобов'язала містян прати одяг лише нижче водозабору. З серпня комісії надали повноваження на організацію повноцінного асенізаторського обозу. У вересні міський лікар надав думі кошторис організації міського холерного бараку, до якого вже у жовтні почали надходити перші хворі. Коштів для організації боротьби з інфекцією не шкодували, для цього міська дума шукала додаткові джерела надходжень до бюджету [ДАВіО. Ф.262. Оп.1. Спр.3. Арк.108 зв.]. Ближче до зими епідемія пішла на спад, тому в грудні комісію розпустили. Крім боротьби з холерою, місто щороку виділяло кошти на боротьбу з сифілісом. Ця стаття витрат прописувалася окремо як в кошторисах, так й у звітах. У місті діяли 3 лікарні (повітова, тюремна, єврейська), в 1891 р. виділено ділянку для будівництва психлікарні.

Окремою важливою складовою міського життя того часу була взаємодія з військовим відомством. Розташування Вінниці між двома великими залізничними вузлами - Козятином і Жмеринкою - перетворювало її у зручне місце для розташування військ. Звідси їх досить швидко можна перекинути як на північ, так і на південь. У цей час у Вінниці розміщувалися 47-й піхотний український полк; 12-та артилерійська бригада [Єсюнін, 2015 : 97]; та штаб 12-ї кавалерійської дивізії [ДАВіО. Ф.262. Оп.1. Спр.2. Арк.165.]. У місті діяла військово-кінна дільниця, обов'язком якої був облік коней у власників міської громади. Квартирування такої кількості військ вимагало значних витрат бюджету. У зв'язку з усіма цими чинниками у 1885 р. вирішено розпочати будівництво казарм [Кароєва, 2016 : 166].

Старші офіцери жили окремо від солдатів, тому для них місто одразу намагалося знайти квартири, на які з міського ж бюджету видавалися квартирні гроші. За досліджуваний період не припинялися прохання на зменшення розряду з квартирної повинності.

Таблиця 4

Витрати міського бюджету на відправку військового постою та інших військових потреб (в руб.) [ДАВіО. Ф.230. Оп.1.: Спр.108.(1880) Арк.10; Спр. 227(1883). Арк.8; Спр.255(1884). Арк.15зв..; Спр.283(1885). Арк.23зв.; Спр.402(1888). Арк.6; Спр.463(1891). Арк.22]

За всіма діями муніципалітету пильно стежила губернська адміністрація, яка досить регулярно скаржилась на неорганізованість самоврядування. Зокрема, це пов'язано з невиконанням чи некоректним, несвоєчасним здійсненням формальних обов'язків. Тобто надсилання звітів управи, протоколів думи, відповідей на запити й т.п. Особливо багато скарг надходило в перші роки функціонування нового міського управління. Передусім через недосконалість положення та незначний час, відведений міським чиновникам для опанування діловодства.

Висновки

Підсумовуючи, зазначимо, що формування міського самоврядування відбувалося на феодальному грунті, що із значною централізацією, а також заплутаною системою законів ставило значні перешкоди в роботі міських громадських управлінь. Держава чекала від самоврядування не лише покращення міського простору, а й загальноімперських функцій, як-от збори податків чи квартирування військ. Підхід уряду до здійснення санітарно- медичних функцій міст базувався на застарілій практиці XVIII століття - санітарній поліції. Це не сприяло ефективній організації санітарно-медичної справи у містах.

Зазначимо, що у зв'язку з нерегулярністю роботи міської думи, а також несумлінним ставленням гласних до своїх обов'язків, міська управа користувалася значною автономією. Вона мала широке коло повноважень, передусім як канцелярія громадського управління. Увесь функціонал був направлений на розбудову міста, його окультурення. Свідченням ефективності роботи муніципалітету може слугувати постійне зростання міських доходів.

Джерела та література

1. Горбачов, В.П. (2008). Міська реформа 1870 року в Україні. Донецьк: Донецький юридичний інститут ЛДУВС, Міжнародна асоціація істориків права, 320 с.

2. Гринзовский, А.М. (2014). Медицинская полиция как междисциплинарная комплексная государственная доктрина сохранения общественного здоровья в XVIII - начале ХХ века. Актуальні проблеми сучасної медицини, 2, С. 4-9.

3. ДАВіО - Державний архів Вінницької області.

4. Єсюнін, С.М. (2015). Міста Поділля у другій половині XIX - на початку XXст. Хмельницький: Мельник А.А., 334 с.