Концесія у післявоєнний період в Україні

Studenets I. S. Post-war recovery concession in Ukraine. - Article

The article provides a comprehensive analysis of the concession model during the post-war period in Ukraine. The history of concessions shows that concession projects are mostly terminated during and after the war and economic crises. The infrastructure concession destroyed or damaged may be a progressive mechanism for the Ukrainian recovery after war. The purpose of the article is to determine the features of the concession model of public-private partnership (PPP) the post-war period. To achieve the goal, general scientific and special methods of cognition are used, namely dialectical, systemic- structural, formal-logical and comparative-legal.

The article defines the conditions that will facilitate the introduction of concessions in the post-war period. It is emphasized that the common spheres of PPPs, including concessions, are telecommunications (from the 1st year after the war), as well as energy and transport (mostly from the 6th year after the war).

Legislative initiatives regarding concessions in Ukraine after the war are studied. The draft law on simplifying the procedure for PPP projects, including concessions, for the reconstruction of destroyed and construction of new infrastructure facilities was analyzed. It is substantiated that the main advantages of legislative initiatives regarding the new concession procedure are the following: speed of procedure; new special PPP authorities; the electronic procurement system.

It is emphasized that the new procedure of concessions in Ukraine needs comprehensive and in-depth study. Innovations that may conflict with the essence of the concession mechanism of PPP are highlighted and possible options for refinement are proposed. Attention is drawn to the importance of the practical aspect, including business capacity activities and finding of funding.

It is proposed to consider examples of international experience in the future and to structure possible barriers for the post-war concession model.

Key words: concession, public-private partnership, post-war, post-conflict, Ukraine.

Постановка проблеми. Повномасштабне російське вторгнення в Україну продовжує супроводжуватися значними руйнуваннями. Станом на грудень 2022 року загальна сума прямих збитків, завдана інфраструктурі України, оцінюється у $137,8 мільярдів [1]. Враховуючи, що держава має обмежені ресурси для відновлення, співпраця із приватною стороною набуває першочергового значення.

Проект Плану відновлення України передбачає залучення інвестицій для забезпечення реалізації проектів розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури [2, ст. 166] шляхом створення спрощеного механізму державно-приватного партнерства (далі - "ДПП"). Концесія як модель ДПП є потужним інструментом для залучення інвестицій та досвіду приватного сектора, але потребує перегляду з врахуванням післявоєнного середовища.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Правові питання концесій в Україні досліджували М.М. Бахуринська, О.І. Вікарчук, О.М. Вінник, Л.М. Гончарук, О.М. Григоров, О.А. Медвєдєва, В.В. Поєдинок та інші. Концесії у пост-конфліктному середовищі розглядалися фрагментарно (в контексті ДПП) та іноземними дослідниками (Дж. Делмон, Г. Арая, Дж. Шварц та інші). Необхідне оновлення концесійної моделі з врахуванням наслідків війни.

Метою статті є визначення особливостей концесії у післявоєнний період. До завдань віднесено наступні: розглянути концесії після війни через призму історії; визначити умови, які дозволяють концесіям функціонувати після конфліктів; проаналізувати ініціативи щодо післявоєнної концесійної моделі в Україні та її недоліки; надати рекомендації для розвитку концесійної моделі після перемоги України. Об'єктом дослідження є комплекс суспільних відносин, що виникають під час концесійної діяльності, а предметом - концесія у післявоєнному середовищі. Методологічною основою дослідження є система загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання, зокрема діалектичний, системно-структурний, формально-логічний та порівняльно-правовий.

Виклад основного матеріалу. Міжнародний досвід. У післявоєнний період, зазвичай, очікується досягнення певного рівня економічної стабільності для можливості запровадження концесій та інших видів ДПП.

В результаті економічних криз та (або) пошкоджень у роки війни концесії в багатьох галузях були скасовані і лише інколи відновлювалися. Після Першої світової війни інфраструктура в основному проектувалася, будувалася та фінансувалася за рахунок державних коштів, а до 1982 року існувало обмежене приватне фінансування транспортної інфраструктури. Одним із основних винятків у Європі були програми будівництва платних автострад у Франції та Іспанії з 1960-х років, які фінансувалися приватними консорціумами [3, ст. 35].

Чи може концесія як механізм, що повинен передусім враховувати економічні умови, навпаки, стати рушієм відновлення економіки? Аналіз поглядів на міжнародну арену [4; 5; 6, ст. 1] дозволяє виділити умови, за яких ДПП можуть виявитися успішними та сприяти економічному зростанню після війни:

- короткострокові проекти;

- проекти, що включають платежі за експлуатаційну готовність;

- певні сфери, які сприяють забезпеченню базових послуг (енергетика, водопостачання, житло (наприклад, побудова готелю, в тому числі для зацікавлених сторін проектів ДПП), доступу до ринків (дороги, порти, аеропорти) та доступу до фінансування (телекомунікації);

- гарантії (від донора, міжнародної фінансової організації, кредитоспроможного іноземного уряду тощо);

- високоприбуткові проекти або проекти, відносно відокремлені від уряду та вітчизняної економіки;

- залучення досвіду неприбуткових громадських організацій.

Крім того, одним із способів, передбаченим у звіті Організації економічного співробітництва та розвитку, є значна модифікація або підтримка класичних моделей ДПП [6]. Міжнародна фінансова корпорація також підкреслює необхідність створення правової бази для участі приватної сторони у забезпеченні інфраструктури у післявоєнний період в контексті ДПП [7, ст. 15]. Існуючі законодавчі ініціативи в України висвітлено нижче.

Найчастіше в перші роки після закінчення війни сферою впровадження ДПП є телекомунікації, а на шостому та сьомому роках \ перші місця за популярністю займають енергетика та транспорт[7,ст. 45].

Законодавчі ініціативи в Україні. На жаль, не можна стверджувати, що концесія є успішним механізмом в Україні, в тому числі до війни та до початку поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19. З іншого боку, оновлення законодавства може це виправити.

Наразі на друге читання готується законопроект, покликаний спростити процедуру підготовки та реалізації проектів ДПП для відбудови зруйнованих війною об'єктів інфраструктури та побудови нових об'єктів [8]. Відповідно до Пояснювальної записки, нова процедура дозволить гарантувати залучення в економіку України 8-10 мільярдів гривень щорічно (враховуючи реалізацію певної кількості проектів ДПП). Спрощена процедура поширюватиметься лише на об'єкти, які входять до переліків щодо державних і комунальних проектів ДПП, в тому числі і концесійних. Для таких об'єктів не потрібно розробляти концептуальну записку, проводити техніко-економічне обґрунтування та аналіз ефективності проекту (тобто строки підготовки скорочуються на 10-12 місяців). Державний партнер розробляє проектну документацію після формування відповідного переліку. Також можемо говорити про розширення переліку об'єктів ДПП, порівняно з існуючим переліком пріоритетних для держави інвестиційних проєктів.

Крім того, законопроектом передбачається наступне: консультації щодо проведення конкурсів будуть проводитися в електронній торгівельній системі (наразі розробляється для концесій); утворення галузевих конкурсних комісій (замість комісій для кожного конкурсу); розроблення примірної тендерної документації, зокрема типового договору; формування типових кваліфікаційних вимог до претендентів для проектів ДПП із однієї сфери для створення так званого "короткого списку" інвесторів, які не беруть участь в етапі попередньої кваліфікації; розроблення методичних рекомендацій для окремих галузей.

Отже, перевагами запропонованого законопроектом механізму ДПП, в тому числі концесій, є:

- спрощена і порівняно швидка процедура ДПП (менше року, на відміну від приблизно двох років відповідно до чинної процедури);

- створення спеціальних органів, відповідальних за конкурс і реалізацію ДПП, дискурс про необхідність виник вже давно;

діджиталізація і прозорість, а саме використання системи електронних закупівель та єдиного європейського закупівельного документа.

Стратегія реформування системи публічних закупівель передбачає гармонізація процедур укладання договорів концесії відповідно до принципів ЄС. Однак, Представництво Європейського Союзу в Україні схиляється до думки, що прийняття законопроекту у поточній редакції не наближає законодавство України до положень Директив ЄС [9], водночас аргументація публічно не доступна.

На нашу думку, ряд нововведень щодо механізмів ДПП для пришвидшення відновлення зруйнованих війною об'єктів містить ряд недоліків, в тому числі з врахуванням позицій головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України. З урахуванням теми та обмеження обсягу дослідження, нижче узагальнено проаналізовані недоліки щодо власне концесійної моделі та важливі для неї (Таблиця 1).

Таблиця 1

Законодавчі ініціативи щодо концесії у післявоєнний період: напрямки вдосконалення