Форми діяльності народного комісаріату фінансів УСРР у 1920-х років

Размещено на http://www.allbest.ru/

Форми діяльності народного комісаріату фінансів УСРР у 1920-х років

Шумна Л. П.,

доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри теорії та історії держави і права, конституційного права, Академія Державної пенітенціарної служби, м. Чернігів, Україна

Маслова Л. А.,

кандидат наук з державного управління, доцент кафедри теорії та історії держави і права, конституційного права, Академія Державної пенітенціарної служби, м. Чернігів, Україна

Дудченко О. С.,

доктор юридичних наук, доцент, доцент кафедри правознавства, Вищий навчальний заклад Укоопспілки «Полтавський університет економіки і торгівлі», м. Полтава, Україна

У статті на основі аналізу наукових підходів до розуміння форми діяльності органів державного управління досліджено поняття та види форм діяльності Народного комісаріату фінансів УСРР у 1920-х рр. Доведено, що правова форма діяльності органів державного управління знаходить прояв в ухваленні нормативно-правових актів (наказів та положень Народного комісаріату фінансів УСРР), рішень (постанов) його колегії, індивідуальних актів. державне управління народний комісаріат

Ключові слова: державне управління, колегія Народного комісаріату, Конституція, Народний комісаріат, орган державної влади, організаційні форми, правові форми.

Shumna L.,

Doctor of Sciences (Law), Professor, Head of the Department of Theory and History of State and Law, Constitutional Law, Academy of the State Penitentiary Service, Chernihiv, Ukraine

Maslova L.,

PhD in Public Administration, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law, Constitutional Law, Academy of the State Penitentiary Service, Chernihiv, Ukraine

Dudchenko О.,

FORMS OF ACTIVITY OF THE PEOPLE'S COMMISSIONER
OF FINANCE OF THE USSR IN THE 1920's.

Key words: public administration, Council of the people's commissariat, constitution, people's commissariat, body of state power, organizational forms, legal forms.

Постановка проблеми

Вивчення історичного досвіду функціонування органів державного управління у сфері фінансів має важливе значення, оскільки дозволяє проаналізувати проблеми, що виникали на певному історичному етапі, та надає можливості для їх уникнення під час реформування сучасної фінансової системи. На особливу увагу заслуговує дослідження форм діяльності Народного комісаріату фінансів Української Соціалістичної Радянської Республіки в 1920-х роках.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Теоретичне підґрунтя для дослідження питань, пов'язаних із функціонуванням органів державної влади та управління радянської України в 1920-х рр., було закладено дослідниками Б. М. Бабієм, А. Т. Васильєвим, М. Г. Кириченком, Ю. М. Козловим, В. М. Мано- хіним, Д. Т. Яковенком та іншими. Конституційно-правові засади створення і діяльності органів державної влади та управління радянської України в 1920-1930-х роках висвітлено у працях українських учених С. К. Бостана, З. С. Гладуна, В. Д. Гончаренка, В. А. Довбні, П. П. Захарченка, В. С. Кали- новського, С. М. Коника, О. Л. Копиленка, О. В. Кузьминця, В. С. Кульчицького, О. Р. Купчика, Г. В. Лаврик, П. П. Михай- ленка, М. І. Мірошниченко, Н. Р. Нижник, В. Т. Окіпнюка, І. Олійника, А. Й. Рогожина, В. В. Стрільця, В. Я. Тація, Б. Усенка, В. М. Щербатюка, А. Є. Шевченка, О. Н. Ярмиша та інших.

Метою статті є дослідження форм діяльності Народного комісаріату фінансів Української Соціалістичної Радянської Республіки в 1920-х рр., які доцільно розкрити, виходячи із загального визначення форм державного управління.

Виклад основного матеріалу

Термін «форма» (від лат. forma - зовнішність, устрій) означає зовнішнє вираження, певний спосіб такого вираження [1, с. 449]. У науковій літературі форма найчастіше пов'язується з поняттям змісту, наприклад: форма - це зовнішній вияв якого-небудь явища, пов'язаний з його сутністю, змістом [2, с. 1328], спосіб існування і виразу змісту або будь-яке зовнішнє вираження якого-небудь змісту [3, с. 501].

Формою управління також вважається зовнішнє вираження відповідної управлінської діяльності [4, с. 103]. У юридичній науці відсутній загальноприйнятий термін для позначення зовнішнього вияву державного управління. У загальних рисах під формою діяльності органів державної влади та управління варто розуміти зовнішньо виражені та правові за природою і сутністю дії конкретного органу державної влади та управління в межах його компетенції. Тому можемо зазначити, що форма діяльності органів державної влади та управління УСРР у 1920-х роках - це зовнішнє оформлення управлінської діяльності (правової (правово-організаційної) чи організаційної). Отже, якщо функції розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу на об'єкти управління, то форми - це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми діяльності органів державної влади та управління УСРР показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.

Формування радянської системи органів державної влади та управління на території України розпочалося з проголошенням радянської влади в м. Харкові, де зібралося 2/3 делегатів. Відповідно до резолюції I Всеукраїнського з'їзду рад України «Про організацію влади на Україні» від 12 грудня 1917 року центральними органами влади проголошувались: «Всеукраїнський з'їзд рад робітничих, солдатських і селянських депутатів, його Центральний виконавчий комітет і ті органи, які він створить». Згідно з Постановою ЦВК рад України від 17 грудня 1917 року було утворено перший Уряд радянської України [5, с. 112]. Пізніше система радянських органів державної влади та управління була закріплена Конституцією УСРР 1919 року [6, с. 4]. Постановою ВУЦВК «Про конструювання Ради Народних Комісарів» від 14 березня 1919 року закріплювався склад Ради народних комісарів У СРР (далі - РНК У СРР) та система народних комісаріатів. Зокрема, передбачалося і утворення Народного комісаріату фінансів УСРР (далі - НКФ УСРР) [7, арк. 5]. Крім того, зазначеною постановою у разі відсутності народного комісара право вирішального голосу надавалося його заступникам [7, арк. 5]. Постановою ЦВК «Про затвердження особистого складу Ради Народних Комісарів» від 14 березня 1919 року затверджувався персональний склад РНК УСРР [7, арк. 6; 8, арк. 1 зв.-2]. Так, зокрема, передбачалося, що «Голова РНК УСРР і народний комісар іноземних справ - Раковський. «...». Народний комісар фінансів - Земіт. «...» » [8, арк. 1 зв.-2]. Під час обговорення зазначеного питання пропозиція У.С.Р. про надання місця в уряді була відхилена, а склад РНК УСРР ухвалили «за пропозицією тов. Пятакова від партії комуністів» [8, арк. 2].

У «Тезах до питання про державні відносини між УСРР і РСФРР» (1919-1920 рр.) зазначається, що «всі комісаріати, що обслуговують загальні інтереси, повинні об'єднатися в єдиному федеральному апараті. Це насамперед Народний комісаріат з воєнних справ, шляхів сполучення, пошти і телеграфів, Вища Рада Народного Господарства, фінансів, праці, продовольства та закордонних справ. Необ'єднаними комісаріатами залишаються тільки ті народні комісаріати, що обслуговують специфічні інтереси робітників і селян тієї чи іншої республіки. Такими є комісаріати землеробства, внутрішніх справ, просвіти, соціального забезпечення та юстиції, об'єднані всі разом в особі Центрального Виконавчого Комітету і Ради Народних Комісарів Української Соціалістичної Радянської Республіки. Участь Української Соціалістичної Радянської Республіки в організації і керівництві центральними федеральними комісаріатами, що обслуговували інтереси союзу (федерації), буде визначено в майбутньому за взаємною згодою Центральних Виконавчих Комітетів обох Республік» [9, арк. 17-18]. Отже, після об'єднання народних комісаріатів було змінено їх управління, підзвітність та фінансування.

Як наслідок, у грудні 1919 р. утворили колегію уповноважених НКФ РСФРР, основним завданням якої було здійснення управління фінансовими справами радянської України. У березні 1920 року цю колегію ліквідували й запровадили посаду Уповноваженого НКФ РСФРР при РНК УСРР (квітень 1920 р. - 20 вересня 1923 р.). 20 вересня 1923 р. було утворено Народний комісаріат фінансів УСРР. Таким чином, у результаті реформування змінювалися правовий статус, організаційна структура та повноваження органу державного управління у сфері фінансів, а також розподіл фінансування.

Для аналізу форм діяльності Народного комісаріату фінансів УСРР у 1920-х рр. варто застосовувати загальноприйнятий в юридичній науці поділ форм державного управління на правові, які завжди спричиняють чітко виражені юридичні наслідки, та неправові, тобто ті, що прямих юридичних наслідків не спричиняють. Проте слід зазначити, по-перше, про вплив, керівництво й контроль КП(б)У на процеси формування та діяльності органів державної влади та управління радянської України в зазначений період; по-друге, рішення КП(б)У були політичними актами, що мали юридичні наслідки. А отже, це дає підстави говорити більше про правово-організаційну та організаційну форми діяльності органів державного управління радянської України в 1920-х роках загалом, так і Народного комісаріату фінансів УСРР зокрема.

Правова форма діяльності Народного комісаріату фінансів УСРР знаходить прояв, по-перше, в ухваленні нормативно-правових актів, зокрема це накази та положення НКФ УСРР (Уповноваженого НКФ РСФРР при РНК УСРР); рішення (постанови) його колегії (в першій половині 1920-х років). Згідно з Постановою Всеукраїнського центрального виконавчого комітету й Ради Народних Комісарів УСРР «Про порядок розгляду і оголошення законодавчих і урядових актів» від 07 жовтня 1925 року проекти нових кодексів або правки до вже чинних кодексів вносилися Відділом законодавчих проектів та кодифікації НКЮ УСРР на остаточний розгляд та затвердження Ради Народних Комісарів УСРР і Всеукраїнського центрального виконавчого комітету [10].

Особливу групу нормативно-правових актів того часу становили адміністративні акти. Коментуючи Адміністративний кодекс УСРР 1927 року, радянські дослідники І. Фалькевич та І.Житловський зазначали, що «адміністративні акти - це такі чинності адміністративних чи інших органів влади, що в них виявляється елемент влади, чинності, що тісно зв'язані з функціями й суттю влади та їх ніяким чином не можна делегувати або передавати приватним особам або організаціям (конфіскація й реквізиція майна, адміністративне заслання, особисте затримання особи, покладання на громадян тих чи інших обов'язків, незалежно від того, чи вони хочуть того, чи ні)» [11, с. 15]. Адміністративні акти радянської України поділялися на дві категорії: загальні, або нормативні, акти та індивідуальні акти або адміністративні розпорядження [11, с. 15]. «Нормативні акти - це такі, що містять в собі правила загального поступування; це правові норми, що виходять від адміністративних органів. Відношення нормативних актів до закону таке, що їх видається в межах закону на розвиток, виконання та пояснення змісту чинного законодавства; тим самим нормативні, або загальні, адміністративні акти не можуть суперечити чинному законодавству. Нормативні акти - це своєрідний підсобний закон. Головна різниця між законом та загальним (нормативним) адміністративним актом є та, що закони видає центральна влада з законодавчими функціями, а нормативні акти - центральні уря- дництва або місцеві виконкоми та ради. Спільне між законом та нормативним актом є те, що як закон, так і нормативний акт не торкаються однієї особи, а всієї людності даної території або окремих груп людності». До нормативних актів, або загальних адміністративних актів, належать: інструкції, обіжники та обов'язкові постанови.

Адміністративним кодексом УСРР від 12 жовтня 1927 року регламентувалася процедура оголошення нормативних (адміністративних) актів. Зокрема, відповідно до арт. 19 Адміністративного кодексу УСРР «інструкції й обіжники (а також обов'язкові постанови), що їх видають народні комісаріати та прирівняні до них центральні установи в межах їх компетенції, які виходять за межі внутрішньої діяльності і стосуються прав і обов'язків людності, громадських організацій, державних підприємств та установ, треба оголошувати у відділі ІІ в «Збірнику Узаконень і Розпоряджень Робітничо-Селянського Уряду», а термінові інструкції та обіжники ще й у «Вістях ВУЦВК». Вищезазначені інструкції, що їх треба оголошувати в «Збірнику Узаконень і Розпоряджень Робітничо- Селянського Уряду України», відповідні Центральні установи можуть оголошувати раніш у своїх виданнях» [11, с. 18-19].

По-друге, це ухвалення індивідуальних актів. У юридичній науці індивідуальні акти визначаються як адміністративні приписи персоніфікованого характеру, ухвалені у процесі владної діяльності публічної адміністрації з метою забезпечення завдань адміністративно-правового регулювання [12, с. 135-136]. До таких актів можна віднести, наприклад, постанови колегії НКФ УСРР (Уповноваженого НКФ РСФРР при РНК УСРР).

Отже, усе вищезазначене дозволяє говорити про організаційно-правову форму діяльності НКФ УСРР (Уповноваженого НКФ РСФРР при РНК УСРР) у 1920-х роках. А тому форми діяльності органів державного управління радянської України в зазначений період за ступенем закріплення в нормативно-правових актах можна поділити на правові та неправові; за волевиявленням суб'єкта видання - на організаційно-правові та організаційні.

Як слушно зазначає український учений Д. В. Журавльов, організаційні форми існують у рамках чинного законодавства та в межах компетенції того чи іншого суб'єкта державної влади, при цьому правом у даному випадку регламентується лише загальна процедура діяльності [13, с. 89]. Організаційні форми, як правило, або передують правовим, або настають за ними. Однак це не свідчить про те, що організаційна форма не регламентується правом. Організаційні форми існують у межах компетенції того чи іншого органу, яка визначається нормативно-правовими актами. Організаційна діяльність не потребує ухвалення окремих нормативно- правових актів, проте результат такої діяльності може бути юридично закріпленим [14, с. 125]. Сюди можна віднести проведення організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних дій. Організаційні заходи спрямовані на забезпечення ефективної роботи органів державного управління. До таких заходів належать розробка планів роботи народних комісаріатів, підготовка, організація та проведення засідань колегії НКФ УСРР (Уповноваженого НКФ РСФРР при РНК УСРР), нарад, що належало до його компетенції, розробка різних планів, інструктажів, програм, рекомендацій та здійснення контролю за виконанням ухвалених рішень.

Відповідно до ст. 316 Адміністративного кодексу УСРР від 12 жовтня 1927 року «державні установи УСРР і державні підприємства республіканського значіння можуть скликати з'їзди, наради й конференції не інакше, як з дозволу керівника відповідного урядництва, погодженого наперед з Народнім Комісаром Робітничо-Селянської Інспекції УСРР» [11, с. 18-19]. Для проведення з'їздів, нарад та конференцій організацій, що відбувалися при Всеукраїнському Центральному Виконавчому Комітеті, потрібна була згода Голови Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету. Згідно з арк. 2-м постанови РНК Союзу РСР «Про порядок дозволу на з'їзди й наради, що їх скликають державні установи Союзу РСР та державні підприємства загальносоюзного значіння, а також на всесоюзні з'їзди та наради, що їх скликають громадські організації» від 14 червня 1927 року, для проведення на території УСРР всесоюзних з'їздів, нарад та конференцій з ініціативи громадських організацій потрібний був дозвіл народного комісара внутрішніх справ УСРР [15]. Основним призначенням матеріально-технічних заходів є обслуговування самого процесу управління. Це підготовка матеріалів для видання нормативно-правових актів, провадження діловодства, складання довідок, звітів тощо.

Висновки

Таким чином, форма діяльності органів державного управління УСРР у 1920-х роках - це зовнішнє оформлення управлінської діяльності. Стосовно діяльності органів державного управління УСРР у 1920-х роках можна застосувати загальноприйнятий у юридичній науці поділ форм управлінської діяльності на правові та неправові. Правова форма діяльності НКФ УСРР (Уповноваженого НКФ РСФРР при РНК УСРР) має прояв у таких різновидах: ухвалення нормативно-правових актів (накази та положення НКФ УСРР (Уповноваженого НКФ РСФРР при РНК УСРР), рішення (постанови) його колегії (у першій половині 1920-х років)); ухвалення індивідуальних актів. Організаційні заходи спрямовані на забезпечення ефективної роботи НКФ УСРР (Уповноваженого НКФ РСФРР при РНК УСРР). До таких заходів належать розробка планів роботи НКФ УСРР (Уповноваженого НКФ РСФРР при РНК УСРР), підготовка, організація та проведення засідань його колегій, нарад тощо.

Список використаних джерел

1. Популярна юридична енциклопедія / В. К. Гіжевський, В. В. Головченко, В. С. Ковальський (кер.) та ін. Київ: Юрінком Інтер, 2002. 528 с.

2. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і гол. ред. В. Т. Бусел. Київ; Ірпінь: Перун, 2003. 1440 с.

3. Словник іншомовних слів / уклад.:С. М. Морозов,

Л. М. Шкарапута. Київ: Наукова думка, 2000. 680 с.

4. Меліхова О. Ю. Форми діяльності суб'єктів управлінського впливу у сфері юридичної науки в Україні: адміністративно-правова характеристика. Вісник Запорізького національного університету. Серія: Юридичні науки. 2010. № 4. С. 102-106.

5. Хрестоматія з історії держави і права України: навч. посіб для студ. юрид. спец. вищ. закл. освіти: у 2 т. / за ред. В. Д. Гончаренка. Київ: Ін Юре, 1997. Т. 2: Лютий 1917 р. - 1996 р. / уклад.: В. Д. Гончаренко, А. Й. Рогожин, О. Д. Святоцький. 800 с.

6. Конституция Украинской Социалистической Советской Республики (Основной Закон). Киев: Всеукраинское издательство при В.Ц.И.К. Советов Рабочих, Крестьянских и Красноармейских Депутатов, 1919. 24 с.

7. Центральний державний архів вищих органів влади та управління України. Ф. 1. Оп. 1. Спр. 12. Постанови ВУЦВК'у про затвердження Конституції УСРР, конструювання Раднаркому УСРР, утворення народних комісаріатів, декрети про організацію наркоматів продовольства, Радянської соціалістичної інспекції, про мобілізацію робітників до Червоної Армії. 14 березня 1919 р. - серпень 1919 р. 137 арк.

8. Центральний державний архів вищих органів влади та управління України. Ф. 1. Оп. 1. Спр. 9. Протоколи засідань ВУЦВК'у Рад № 1-13 (копії) та матеріали до них. 14 березня 1919 р. - 06 серпня 1919 р. 49 арк.

9. Центральний державний архів громадських об'єднань України. Ф. 1. Оп. 20. Спр. 105. Копия Конституции Украинской Социалистической Советской Республики, утвержденной ІІІ Всеукраинским съездом Советов (в 2-х экз.) Тезисы к вопросу о государственных отношениях между УССР и РСФСР. 14.03.1919 г. - 23.03.1920 г. 18 арк.

10. Про порядок розгляду і оголошення законодавчих і урядових актів: Постанова Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету й Ради Народних Комісарів УСРР від 07 жовтня 1925 року. URL: http://document.ua/pro-porjadok-rozgljadu-i-ogoloshennja-zakonodavchih- i-mjado-doc53862.html (дата звернення: 20.05.2022).

11. Фалькевич І., Житловський І. Адміністративний кодекс УСРР в запитаннях та відповідях: порадник для вузів і радустанов. Харків: Державне видавництво України, 1929. 327 с.

12. Адміністративне право України: навч. посіб. / В. В. Галунько, В. І. Курило, С. О. Короєд, О. Ю. Дрозд та ін.; за ред. В. В. Галунька. Херсон: Грінь Д. С., 2015. Т. 1. Загальне адміністративне право. 272 с.

13. Журавльов Д. В. Правові форми діяльності центральних органів виконавчої влади України. Публічне право. 2013. № 1 (9). С. 85-90.

14. Журавльов Д. В. Організаційно-правове забезпечення функціонування центральних органів виконавчої влади України: теоретико- правовий аспект: монографія. Дніпропетровськ: Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ; Ліра ЛТД, 2013. 312 с.

15. Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. 1927 р. № 38. Ст. 378.

References

2. Busel, V. Т. (2000), Large explanatory dictionary of the modern Ukrainian language, Publishing and trading firm, Irpin, Kyiv.

3. Morozov, S. M. and Shkaraputa, L. M. Dictionary of foreign words, Scientific thought, Kyiv.

4. Melikhova, О. Yu. (2010), Forms of activity of subjects of managerial influence in the field of legal science in Ukraine: administrative and legal characteristics, Bulletin of Zaporizhia National University. Series: Legal Sciences, № 4, pp. 102-106.

5. Honcharenko, V. D., Rohozhyn, А. I. and Sviatotskyi, О. D. (1997), A textbook on the history of the state and law of Ukraine: textbook for law students of the specialized highest educational institutions, Vol. 2, “In Jure” Publishing House, Kyiv.

6. Constitution of the Ukrainian Socialist Soviet Republic (Main Law) (1919), All-Ukrainian publishing house under the All-Russian Central Executive Committee Workers' Councils, Peasant and Red Army Deputies, Kyiv.

7. Central State Archive of the highest authorities and administration of Ukraine (1919), Resolutions of the All-Ukrainian Central Executive Committee approving the Constitution of the USSR, construction of the People's Commissar of the USSR, formation of people's commissariats, decrees on the organization of food commissariats, Soviet Socialist Inspectorate, on the mobilization of workers in the Red Army, Fund 1, Descr. 1, Case 12.

8. Central State Archive of the highest authorities and administration of Ukraine (1919), Minutes of the meetings of the All-Ukrainian Central Executive Committee of Soviets, № 1-13 (copies) and its materials, Fund 1, Descr. 1, Case 9.

9. Central State Archive of Public Associations of Ukraine (19191920), Copy of the Constitution of the Ukrainian Socialist Soviet Republic approved by the III All-Ukrainian Congress of Soviets, Abstracts on the question of state relations between the USSR and the RSFSR, Fund 1, Descr. 20, Case 105.

10. On the procedure for consideration and announcement of legislative and governmental acts: Resolution of the All-Ukrainian Central Executive Committee and the Council of People's Commissars of the USSR dated 07 October 1925, available at: http://document.ua/pro- porjadok-rozgljadu-i-ogoloshennja-zakonodavchih-i-urjado-doc53862.html (accessed 20 May 2022).

11. Falkevych, І. and Zhytlovskyiv, І. (1929), Administrative Code of the USSR in the questions and answers: a guide for universities and councils, State Publishing House of Ukraine, Kharkiv.

12. Halunko, V. V., Kurylo, V. І., Koroed, S. О., Drozd, О. Yu. and others (2015), Administrative law of Ukraine, Vol. 1, General administrative law, Kherson.

13. Zhuravliov, D. V. (2013), “Legal forms of activity of the central executive bodies of Ukraine”, Public law, № 1 (9), pp. 85-90.

14. Zhuravliov, D. V. (2013), Organizational and legal support for the functioning of the central executive bodies of Ukraine: theoretical and legal aspect, Dnipro State University of Internal Affairs affairs; Lira LTD, Dnipro.

15. Collection of laws and orders of the Workers and Peasants' Government of the USSR, (1927), № 38, Art. 378.

Размещено на Allbest.ru