Дистанционное электронное голосование в России: опыт прошлого и возможности настоящего

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дистанционное электронное голосование в России: опыт прошлого и возможности настоящего

Виталий Евгеньевич Мушаков

Аннотация

В условиях цифровизации общественных отношений в российскую электоральную практику внедряются институты электронной демократии, одним из которых выступает дистанционное электронное голосование. Автором настоящей статьи проанализирован отечественный опыт применения дистанционного электронного голосования. Начиная с 2019 г. в Российской Федерации увеличиваются территориальные масштабы и финансирование при применении дистанционного электронного голосования в рамках федеральных и региональных избирательных кампаний. Выделены зарубежные особенности его использования и те тенденции, которым следует Российская Федерация. Исследована специфика отечественного законодательного регулирования современного способа голосования. Экспериментальный характер нетрадиционного способа голосования обуславливает активность подзаконного регулирования данной сферы. С учетом выявленных рисков и угроз, встречающихся на практике, сделаны выводы о необходимости совершенствования юридического и технического механизмов рассматриваемого института электронной демократии.

Ключевые слова: избирательное право, электронная демократия, дистанционное электронное голосование, электоральная практика, выборы и референдумы, цифровизация общества, эксперимент.

Abstract

REMOTE ELECTRONIC VOTING IN RUSSIA: EXPERIENCE OF THE PAST AND THE POSSIBILITIES OF THE PRESENT

Vitaly E. Mushakov

In the context of digitalization of public relations, electronic democracy institutions are being introduced into Russian electoral practice, one of which is remote electronic voting. The author of this article has analyzed the domestic experience of using remote electronic voting. Starting from 2019, the territorial scale and financing of the use of remote electronic voting in the framework of federal and regional election campaigns have been increasing in the Russian Federation. The foreign features of its use and the trends followed by the Russian Federation are highlighted. The specificity of domestic legislative regulation of the modern method of voting has been investigated. The experimental nature of the non-traditional voting method determines the activity of the by-law regulation of this area. Taking into account the identified risks and threats encountered in practice, conclusions were drawn about the need to improve the legal and technical mechanisms of the considered institution of e-democracy.

Keywords and phrases: electoral law, electronic democracy, remote electronic voting, electoral practice, elections and referendums, digitalization of society, experiment.

Стремительное развитие общества характеризуется появлением телекоммуникационных технологий, применяемых не только для поддержания социальных связей путем обмена информацией, но и в целях решения вопросов общегосударственного значения, к которым относится волеизъявление народа на выборах и референдумах. Длительное время правовые системы России и большинства зарубежных стран были ориентированы только на регламентацию традиционного, верифицированного способа организации и проведения выборов и референдумов. В этом случае граждане совершают совокупность предусмотренных избирательным законодательством действий от прихода на избирательный участок и до опускания подписанного бюллетеня в ящик для голосования.

С развитием цифровых технологий на стадии голосования, являющейся важнейшей в избирательном процессе, появляются программные технические средства и публичные информационные сети. Если первые уже стали неотъемлемой составляющей при проведении российских выборов, то вторые только экспериментальным путем внедряются в отечественный электоральный процесс. 8 сентября 2019 г. на выборах в Московскую городскую думу VII созыва впервые в российской истории была использована система дистанционного электронного голосования, предназначенная для определенной части избирателей. Кроме того, на общероссийском голосовании по поправкам в Конституцию Российской Федерации, проводившемся с 25 июня по 1 июля 2020 г., и 13 сентября 2020 г. на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, совместно с традиционным способом голосования было апробировано дистанционное электронное голосование через сеть Интернет. Дальнейшее применение современного способа голосования планируется на выборах депутатов Государственной Думы VIII созыва, о чем свидетельствует активная нормотворческая деятельность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее - ЦИК РФ) [1]. Таким образом, происходит оптимизация отечественной избирательной системы в соответствии с динамичным технологическим развитием. Вместе с тем, в условиях ухудшения эпидемиологической обстановки государства вынуждены рассматривать варианты безопасного проведения голосования при нахождении электората на удаленном от избирательного участка расстоянии. Следовательно, актуализируется практика применения электоральных процедур дистанционно-электронным способом.

В силу своей новизны, недостаточной апробации, а также зависимости транспарентности голосования от технических аспектов, тематика дистанционного электронного голосования представляет научный интерес. Ответной реакцией на нововведения стала широкая дискуссия в научном сообществе, исследующем вопросы российского избирательного права. В равной степени учеными-конституционалистами уделяется внимание как достоинствам, так и недостаткам нового способа голосования. На фоне существующих нерешенных проблем нивелируются все преимущества дистанционного электронного голосования. Оно порождает угрозы в виде утечки персональных данных избирателей, нарушения тайности голосования, фальсификаций итогов выборов, и, безусловно, неравенства условий голосования ввиду отсутствия у определенных категорий лиц навыков обращения с цифровыми устройствами. Эффективное применение рассматриваемого голосования возможно только в случае выработки государством юридического и технического механизмов проведения безопасного интернет-голосования.

Российская Федерация следует зарубежному избирательному опыту использования интернет-технологий при голосовании, который, вместе с тем, нельзя однозначно признать успешным. В 1990-2000-е гг. эксперименты по проведению интернет-голосования проходили в Австралии, Болгарии, Великобритании, Дании, Испании, Канаде, Нидерландах, США, Франции, Швейцарии и Эстонии. В 2007 г. «первым государством в мире, применившим систему голосования, используемую публичные сети, в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, стала Эстонская Республика» [2, с. 56]. Вслед за ней на выборах в органы публичной власти периодически проводились эксперименты по внедрению технологии электронного голосования в Австралии, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Канаде, Латвии, Норвегии, Индии, Италии, Перу и Филиппинах. Однако ссылаясь на обеспокоенность вопросами обеспечения информационной безопасности граждан, большинство из вышеуказанных государств пришли к выводу о нецелесообразности систематического применения дистанционного электронного голосования. На сегодняшний день в качестве дополнительного способа волеизъявления граждан на выборах и референдумах дистанционное электронное голосование признано и активно используется только в Эстонии и Швейцарии.

Конституционно-правовое регулирование необходимо для внедрения дистанционного электронного голосования на выборах различного уровня. Российским законодателем избран рамочный подход нормативного регулирования дистанционного электронного голосования. Федеральным законом от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ [3] закреплен п. 62.1 в ст. 2 Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [4] (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ), где дистанционное электронное голосование детерминируется, как голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием специального программного обеспечения. Представленное понятие не отвечает на вопрос, каким образом происходит данный вид голосования (посредством сети Интернет, голосовых звонков, электронного монитора в общественных местах). Казалось бы, данная проблема разрешима путем подзаконного нормотворчества. Так, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в п. 1.2 Постановления от 27 июля 2020 г. № 261/1924-7 [5] конкретизирует формулировку рассматриваемого понятия следующим образом: «Дистанционное электронное голосование представляет собой голосование без использования избирательного бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием специального программного обеспечения, установленного на программно-техническом комплексе дистанционного электронного голосования (далее - ПТК ДЭГ), доступ к которому избирателю предоставляется на специальном портале, размещенном в сети Интернет». Таким образом, дистанционное электронное голосование приравнивается к интернет-голосованию, но лишь на выборах 13 сентября 2020 г. При этом вопрос о позиции законодателя относительно способа дистанционного электронного голосования остается открытым.

При проведении выборов в органы публичной власти, референдума в субъекте Федерации, а также местного референдума, случаи и порядок применения дистанционного электронного голосования устанавливаются ЦИК России, что следует из ч. 14 ст. 64 Федерального закона № 67-ФЗ. Следовательно, основная часть нормативного регулирования дистанционного электронного голосования ситуативно осуществляется Постановлениями ЦИК России.

Остается неопределенной российская модель применения дистанционного электронного голосования. Мировой экспериментальный опыт дистанционного электронного голосования насчитывает уже третье десятилетие и позволяет Российской Федерации, вступившей на путь цифровизации избирательного права, определять масштабы и разновидности внедряемой процедуры.

Зарубежные государства в зависимости от территориального или персонального критериев дифференцированно подходят к реализации нового способа голосования. По территориальному признаку данное голосование применяется как на территории всей страны (Эстония), так и на отдельных ее частях (Австралийская Канберра, Галифакс в Канаде, ряд штатов в США и др.). Среди государств отмечается схожий путь цифро- визации избирательного права: применение дистанционного электронного голосования на выборах муниципального, регионального и даже федерального уровней. К примеру, в Швейцарии по состоянию на 2018 год электронное голосование посредством сети Интернет проводилось в 14 из 26 кантонов.

По персональному признаку воспользоваться дистанционным способом голосования могут определенные группы лиц. К примеру, в Нидерландах в основу положен принцип гражданства, так как электронным голосованием могут воспользоваться только голландцы, проживающие за рубежом [6, с. 23].

Зарубежная тенденция такова, что дистанционное электронное голосование является экспериментальным, альтернативным «традиционному» способом фиксации волеизъявления граждан на выборах и референдумах. В целом государствами признаются возможные риски для информационной безопасности и совершенствуются национальные организационно-правовые механизмы проведения выборов. Обозначенным тенденциям следует и Российская Федерация. Экспериментальный статус дистанционного электронного способа голосования обуславливает недостаток законодательного регулирования. Отсутствует необходимость реформирования избирательного права под технологические новации, которые не гарантированно «приживутся». Именно поэтому те или иные аспекты дистанционного электронного голосования разъясняются в плоскости подзаконного нормотворчества. ЦИК РФ, следуя территориальному критерию, определяет масштабы применения интернет-голосования ситуативно перед проведением выборов того или иного уровня. В частности, на выборах 19 сентября 2021 г. дистанционное электронное голосование проводится в Курской области, Мурманской области, Нижегородской области, Ростовской области, Ярославской области, а также в городах федерального значения Москве и Севастополе [1].

Проведение дистанционного электронного голосования в Российской Федерации имеет свои положительные и отрицательные стороны. Очевидно, что эффективность информационных технологий позволяет упростить избирательные процедуры. Голосование на выборах становится быстрым, доступным, а также дешевым в организации. Граждане получают возможность проголосовать на выборах «не выходя из дома». Также упрощаются учет явки избирателей и процедура подсчета голосов. По сложившемуся распространенному мнению дистанционный способ голосования «повышает явку избирателей, поскольку является самым быстрым способом проведения свободного волеизъявления граждан. Принципиально важным здесь является то, что интернет-голосование мотивирует принять участие в выборах молодых избирателей» [7, с. 24]. Однако сомнительно, что интернет-голосование способно повысить электоральную явку. Пожилые граждане РФ, которые, как правило, активно голосуют на выборах, вследствие отсутствия навыков обращения с цифровыми устройствами, фактически лишены реальной возможности дистанционного электронного голосования. У молодых же лиц, более остальных склонных к абсентеизму, насколько известно, не пользуется популярностью портал государственных услуг РФ, используемый при регистрации избирателя для дистанционного электронного голосования.

Другой важнейшей проблемой электронного голосования является возможный риск информационной безопасности личности (возможная утечка защиты персональных данных) и государства (потенциальные фальсификации итогов голосования со стороны хакеров недружественных государств). Злоумышленники могут получить персональные данные избирателей. Реальное волеизъявление граждан может быть искажено путем взлома системы интернет-голосования заинтересованными лицами, имеющими соответствующие компетенции в сфере информационных технологий. В юридической литературе внимание ученых, занимающихся вопросами избирательного права и информационной безопасности, уделяется рассматриваемым проблемам. По мнению Е. Н. Босовой, «Скептики заявляют о потенциальной опасности данной системы в части хранения и передачи данных» [8, с. 57]. И. Б. Борисов подчеркивает, что в ходе интернет-голосования «большой проблемой являются риски, связанные с хакерскими атаками и взломами» [9, с. 8].

О.А. Кравченко заявляет: «Расширение электронного голосования означает расширение возможностей искажения волеизъявления народа, что, в свою очередь, вызывает необходимость разработки адекватных мер защиты» [10, с. 138]. Р А. Алексеев и А. В. Абрамов считают, что «применение на практике электронного голосования имеет проблемы, среди которых стоит выделить: гипотетическую возможность технических неисправностей, сбоев и взломов системы интернет-голосования, в результате которой объявленные итоги выборов не будут соответствовать реальному волеизъявлению граждан; перспективу получения и использования злоумышленниками персональных данных избирателей в своих корыстных интересах; проблему соблюдения одного из базовых принципов избирательного права - тайны голосования, - поскольку электронные выборы предполагают авторизацию пользователя в системе» [11, с. 18]. Вышеприведенные мнения ученых-конституцио- налистов небезосновательны. Как российский, так и зарубежный опыт применения дистанционного электронного голосования свидетельствует о существовании объективных рисков для информационной безопасности. Не случайно большинство государств даже при наличии необходимых ресурсов не применяют данную технологию. Так, Конституционный суд Германии еще в 2009 г. признал неконституционность применения электронного голосования, так как данная процедура «не отвечает принципам честных и открытых выборов» [12]. По мнению суда, электронный способ голосования не позволяет обеспечить необходимый контроль процедуры голосования и создает возможности фальсификаций на выборах. Правительство Франции в 2017 г. также отказалось от интернет-голосования вследствие потенциальных киберугроз [13, с. 94]. Цифровым инструментом, способным исключить возникновение вышеуказанных проблем, выступает блокчейн-технология, используемая для шифрования данных избирателей, в том числе, на российских выборах, однако ей все еще предстоит доказать свои возможности по обеспечению информационной безопасности.

Другой проблемой является эффективное сочетание дистанционно-электронного и традиционного способов голосования, о чем свидетельствует российская электоральная практика, в ходе которой возникали определенные нарушения, затрагивающие избирательные права граждан. Проиллюстрируем сказанное следующими примерами. Жительница Израиля Я. Ильински, имеющая гражданство РФ, смогла трижды проголосовать по поправкам к Конституции Российской Федерации в 2020 г. Она приняла участие в электронном голосовании посредством сети Интернет, затем проголосовала в посольстве РФ в израильском г. Тель-Авиве и в консульстве РФ в г. Хайфе. По данному факту в отношении Я. Ильин- ски было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 142.2 УК РФ за незаконное получение бюллетеня в ходе общероссийского голосования [14]. Также журналист П. А. Лобков и эксперт движения по наблюдению за выборами «Голос» В. Вайсенберг дважды приняли участие в голосовании по поправкам к Конституции Российской Федерации: сначала на избирательном участке, затем в сети Интернет, за что были привлечены к административной ответственности. Рассмотренные электоральные прецеденты наглядно демонстрируют отсутствие необходимого взаимодействия между двумя способами голосования: традиционным и дистанционно-электронным. В представленных случаях подача голоса посредством сети Интернет не фиксировалась на избирательных участках, и наоборот. В силу чего, избиратель имел возможность проголосовать несколько раз, что является нарушением избирательного законодательства РФ и влечет соответствующую юридическую ответственность. В действующем избирательном законодательстве РФ отсутствует решение рассмотренных проблемных вопросов.

Автора настоящего исследования можно упрекнуть за уклон в сторону критики технологии дистанционного электронного голосования. Безусловно, в рамках настоящей статьи не акцентируется внимание на ее положительных сторонах. Каковы бы не были достоинства современных технологий, утрата информационной безопасности - это слишком «высокая цена», которую личность, общество и государство не готовы «заплатить». Тем более в исследуемом случае речь идет о решении конституционных вопросов общегосударственного масштаба. Как верно подмечает С. А. Авакьян: «Законодательство последовательно старается обезопасить выборы от грязных технологий, возможных при голосовании. Особенно речь идет о так называемом вбросе в избирательные ящики бюллетеней, заполненных в пользу какого-то конкретного кандидата, а также о заведомо сфальсифицированном подсчете голосов» [15, с. 48]. Согласно логике известного ученого можем провести подобную аналогию и с применяемыми дистанционными технологиями голосования. В этой связи законотворческий процесс должен быть ориентирован на обеспечение безопасности выборов, недопущения утечки персональных данных избирателей и искажения их волеизъявления. Именно поэтому обоснованность применения технологии дистанционного электронного голосования следует анализировать в рамках информационной безопасности.

Таким образом, в существующих правовых реалиях в российскую электоральную практику последовательно внедряется дистанционное электронное голосование посредством сети Интернет. Российским законодателем избран рамочный подход законодательного урегулирования современного способа голосования. Это обусловлено экспериментальным характером внедрения дистанционного электронного голосования, а также ограниченностью территориальных масштабов его применения. Очевидно, что осторожность внедрения новой электоральной практики вызвана потенциальными угрозами информационной безопасности, нарушением принципов голосования и фальсификациями итогов голосования.

Как видим, действующее в настоящее время отечественное федеральное законодательство не позволяет обеспечить эффективную защиту избирательных прав граждан. Только детальное законодательное урегулирование позволит нивелировать нерешенные проблемы и утвердить дистанционное электронное голосование в качестве дополнительного способа голосования, применяемого в процедуре проведения выборов и референдумов в Российской Федерации.

Список источников

дистанционное электронное голосование

1. О дистанционном электронном голосовании на выборах 19 сентября 2021 года: постановление ЦИК России от 25 мая 2021 г. № 7/49-8 // СПС «КонсультантПлюс».

2. Ручкин А. В., Чижов А. А. Электронное голосование на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления: опыт Эстонии // Вопросы управления. 2018. № 5 (35). С. 54-60.

3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

4. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 04.06.2021) // СПС «КонсультантПлюс».

5. О проведении дистанционного электронного голосования на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва по одномандатным избирательным округам 13 сентября 2020 года (вместе с Порядком дистанционного электрон- ного голосования на дополнительных выборах депутатов государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва по одномандатным избирательным округам 13 сентября 2020 года): постановление ЦИК России от 27 июля 2020 г. № 261/1924-7 // СПС «КонсультантПлюс».

6. Ильенко И. А. К вопросу о способах обеспечения активного избирательного права в государствах Европы // Избирательное право. 2014. № 3 (27). С. 22-25.

7. Котикова Д. В. Правовое регулирование дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы: проблемы, их решение и перспективы совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 5. С. 22-28.

8. Босова Е. Н., Реут Д. А. Дистанционное электронное голосование: поиск законодательного оформления // Правоприменение. 2019. Т 3. № 3. С. 53-62.

9. Борисов И. Б. На пути к электронной демократии. Цифровые технологии в системе демократического воспроизводства властных институтов // Избирательное законодательство и практика. 2019. № 3. С. 3-10.

10. Кравченко О. А. Конституционное обеспечение достоверности волеизъявления народа при голосовании: монография. Москва: Проспект, 2017. 207 с.

11. Алексеев Р. А., Абрамов А. В. Проблемы и перспективы применения электронного голосования и технологии избирательного блокчейна в России и за рубежом // Гражданин. Выборы. Власть. 2020. № 1 (15). С. 9-21.

12. О мировой электоральной практике подсчета голосов с помощью технических средств // URL: http://www.rfsv.ru/law/normy-i-printsipy/o-mirovoi-elektoralnoi-praktike-podscheta-golosov-s-pomoshchiu- tekhnicheskikh-sredstv (дата обращения: 14.07.2021).

13. Григорьев А. В. Конституционно-правовое регулирование использования современных информационно-коммуникационных технологий при осуществлении институтов прямой демократии в России: дисс... д-ра юрид. наук. Москва, 2020. 224 с.

14. Суд повторно арестовал трижды проголосовавшую в Израиле по поправкам к Конституции россиянку / URL: https://www.kommersant.ru/doc/4501072 (дата обращения: 21.03.2022).

15. Право избирать и быть избранным в российских политических реалиях: основные конституционно-правовые проблемы: учебно-методический комплекс / рук. авт. кол. и отв. ред. проф. Авакьян С. А. М.: Юстицинформ, 2015. 680 с.

REFERENCES

1. On remote electronic voting in the elections on September 19, 2021: Resolution of the CEC of Russia dated May 25, 2021. No. 7 / 49-8 // RLS «ConsultantPlus». (In Russ.)

2. Ruchkin A. V., Chizhov A. A. Electronic voting in elections to state authorities and local self-government: the experience of Estonia // Management Issues. 2018. No. 5 (35). Р. 54-60. (In Russ.)

3. On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation: Federal Law No. 154-FZ of May 23, 2020 // RLS «ConsultantPlus». (In Russ.)

4. On the basic guarantees of electoral rights and the right to participate in a referendum of citizens of the Russian Federation: Federal Law of June 12, 2002. No. 67-FZ (date of access: 06.04.2021) // RLS «ConsultantPlus». (In Russ.)

5. On conducting remote electronic voting at by-elections of deputies of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation of the seventh convocation in single-mandate constituencies on September 13, 2020 September 13, 2020): Decree of the CEC of Russia dated July 27, 2020. No. 261/1924-7 // RLS «ConsultantPlus». (In Russ.)

6. Ilyenko I. A. To the question of ways to ensure active suffrage in the states of Europe // Suffrage Law. 2014. No. 3 (27). Р 22-25. (In Russ.)

7. Kotikova D. V. Legal regulation of remote electronic voting in the elections of deputies of the Moscow City Duma: problems, their solution and prospects for improvement // State power and local self-government. 2020. No. 5. Р. 22-28. (In Russ.)

8. Bosova E. N., Reut D. A. Remote electronic voting: the search for legislative formalization // Law enforcement. 2019. V. 3. No. 3. Р. 53-62. (In Russ.)

9. Borisov I. B. On the way to e-democracy. Digital technologies in the system of democratic reproduction of power institutions // Electoral legislation and practice. 2019. No. 3. Р. 3-10. (In Russ.)

10. Kravchenko O. A. Constitutional provision of the authenticity of the will of the people when voting: monograph. Moscow: Prospekt, 2017. 207 p. (In Russ.)

11. Alekseev R. A., Abramov A. V. Problems and prospects for the use of electronic voting and electoral blockchain technology in Russia and abroad // Citizen. Elections. Power. 2020. No. 1 (15). Р. 9-21. (In Russ.)

12. On the world electoral practice of counting votes using technical means // URL: http://www.rfsv. ru/law/normy-i-printsipy/o-mirovoi-elektoralnoi-praktike-podscheta-golosov-s-pomoshchiu- tekhnicheskikh- sredstv (date of access: 07.14.2021). (In Russ.)

13. Grigoriev A. V. Constitutional and legal regulation of the use of modern information and communication technologies in the implementation of institutions of direct democracy in Russia: diss ... Dr. of law. Moscow, 2020. 224 p. (In Russ.)

14. The court re-arrested a Russian woman who voted three times in Israel on amendments to the Constitution / URL: https://www.kommersant.ru/doc/4501072 (date of access: 03.21.2022). (In Russ.)

15. The right to elect and be elected in Russian political realities: the main constitutional and legal problems: educational and methodological complex / hands. ed. count and resp. ed. prof. Avakyan S. A. M.: Yustitsinform, 2015. 680 p. (In Russ.)

Размещено на Allbest.ru