Институты городского самоуправления в Туркестане в конце XIX - начале XX вв.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Turkestan Urban Self-Government Institutions in the late 19th - Early 20th Century

Irina B. Bochkareva

Abstract

At the end of the 19th and beginning of the 20th century, the process of urbanization was actively advancing in the Russian Empire. The city reform of 1870 expanded the competence and representativeness of city self-government, represented by the City Duma, with the aim of involving the propertied into the initiative of the urban community addressing urban improvement issues. The development of urban self-government institutions in several cities in Turkestan adhered to the general course of modernization in the Russian Empire, while also reflecting the specific administration and socio-cultural environment of the region.

The author's objective is to analyze the correlation between general imperial principles and regional specifics in the legal status and activity trends of city self-government bodies in Turkestan. In comparison with the general imperial practice, city self-government bodies were limited both in terms of spatial factors and in terms of their level of independence from the administration and the representativeness of the indigenous population. The Tashkent City Duma serves as a case to study that best aligns with the research objectives. The article examines the activities of the city self-government based on this example.

The predominance of the indigenous population in most cities of the region was the main reason for the reluctance of local administration to extend the city self-government system to other cities. Nevertheless, even in its limited form, city self-government served as another platform for interaction between two cultures, “tradition” and “modernity,” and as an instrument for the gradual modernization of Turkestan cities.

Keywords: Turkestan; Tashkent; Russian Empire; Modernization; Governor-General K. von Kaufman; City Self-Government; City Duma; City council; City Head; City Budget

Институты городского самоуправления в Туркестане в конце XIX - начале XX вв.

Бочкарева Ирина Борисовна

Аннотация

городской самоуправление краевой администрация

В конце XIX - начале XX вв. в Российской империи активно разворачивался процесс урбанизации, происходило усложнение хозяйственной структуры и занятости населения, что актуализировало потребность в повышении качества жизни в городах, развитии их социальной инфраструктуры. Городовая реформа 1870 г. расширила компетенции и представительность органов городского самоуправления в лице Городской Думы и Управы с целью привлечения имущей инициативной части городского сообщества к решению вопросов благоустройства городов. Появление и развитие институтов городского самоуправления в ряде городов Туркестана, с одной стороны, подчинялось общей логике модернизационного процесса в Российской империи, с другой стороны, отражало специфику администрирования этого национального региона и особенности местной социокультурной среды. Автор ставит цель проанализировать соотношение общеимперских принципов и региональной специфики в правовом статусе, направлениях деятельности, источниках дохода органов городского самоуправления в Туркестане.

Действие органов городского самоуправления было ограничено по сравнению с общеимперской практикой как в пространственном плане (они введены только в Ташкенте и Верном), так и в степени независимости от администрации и представленности в них коренного населения. Городская Дума Ташкента представляет собой объект, наиболее отвечающий задачам исследования, поэтому в статье деятельность городского самоуправления рассматривается на ее примере.

Доминирование коренного населения в городах края, за исключением Семиреченской области, выступало основной причиной нежелания краевой администрации распространять систему городского самоуправления ни в полном, ни в упрощенном виде, на другие города края. Вместе с тем городское самоуправление, даже в той ограниченной форме, в какой оно существовало, выступало еще одной площадкой взаимодействия двух культур, «традиции» и «современности», и инструментом постепенной модернизации городов Туркестана.

Ключевые слова: Туркестан; Ташкент; Российская империя; модернизация; генерал-губернатор К. фон Кауфман; городское самоуправление; Городская Дума; Городская Управа; Городской голова; городской бюджет

Введение

Рост городского населения, постепенная трансформация ряда городов Центрально-Азиатского региона в торговые и транспортные центры актуализировало задачи повышения качества жизни, развития социально-бытовой, санитарной, культурной инфраструктуры городского хозяйства. Деятельность органов городского самоуправления внесла свой вклад в решение этих задач. Вместе с тем для имперского администрирования был характерен ограниченный режим распространения и применения законодательных норм в национальных регионах Российской империи, и реформа городского самоуправления в Туркестане не стала в этом отношении исключением. Система городского управления в полном объеме, в составе Городской Думы и Управы, была введена только в двух городах края - Ташкенте и Верном в 1877 г. В статье я попытаюсь проанализировать соотношение общеимперских принципов и региональной специфики в деятельности органов городского самоуправления в Туркестане: особенности организации и правового статуса, источники доходов и статьи расходов городского бюджета. Поскольку пример Городской Думы Ташкента в большей степени позволяет раскрыть поставленные задачи исследования, в статье я остановлюсь на анализе только ее деятельности.

Организация и деятельность органов городского самоуправления в Туркестане не относится к числу глубоко изученных тем в исторической науке. Вместе с тем отдельные аспекты темы, прежде всего, правовой статус и специфика институтов городского самоуправления, подходы имперской администрации разных уровней к вопросу их применимости в условиях Туркестана, рассматриваются в ряде специальных и обобщающих исследований (Бартольд, 1927; Почекаев, 2019; Котюкова, 2016а; Шушкова, 2014). Хозяйственная деятельность Городской Думы Ташкента изучена в меньшей степени; отдельные направления деятельности, участие в ее работе представителей местного «туземного» сообщества раскрываются в работах Маликовой (2018), Сахадео (Sahadeo, 2007).

Правовым основанием для введения органов городского самоуправления в Туркестанском крае и исходным источником исследования являлись Положения о городском самоуправлении в Российской империи 1870 и 1892 гг. (Высочайше утвержденное «Городовое положение» от 16 июня 1870 г; Городовое положение 1892 г.) Источником для анализа состояния городского бюджета г. Ташкент стали статистические данные, представленные в Обзорах Сыр-Дарьинской области (Обзор Сыр-Дарьинской области, 1890-1916). Сметы городского бюджета, являясь сами по себе источником, дают возможность проследить основные направления деятельности Городской Думы и Управы по развитию городского хозяйства, их приоритетность, а также региональную специфику. Вместе с тем недостатком Обзоров являются пробелы в представлении данных за отдельные годы, что не дает возможности выстроить непрерывный статистический ряд. Так, по интересующему нас предмету, - бюджет органов городского самоуправления, - присутствуют данные лишь за семь лет, но в промежутке двадцати лет деятельности городского самоуправления в Ташкенте; это в целом позволяет выявить динамику доходов и расходов городского бюджета, а также проанализировать его номенклатуру. Статистическую и фактологическую картину работы органов городского самоуправления позволяют дополнить материалы ревизии Туркестанского генерал-губернаторства сенатором К. Паленом в 1908-1909 г., в отчетах которого городскому управлению посвящен отдельный том (1910). Кроме того, выводы сенатора дают возможность оценить видение центральной власти, прежде всего, Министерства внутренних дел, по вопросу развития системы самоуправления в регионе. Оценка работы Городской Думы с позиций представителя этой системы содержится в речи Городского головы Ташкента Н. Маллицкого перед гласными Городской Думы в 1914 г. (Маллицкий, б. д.).

Территориальные рамки исследования - Туркестанский край в составе пяти областей, сложившихся к концу XIX в.: Семиреченская, Сыр-Дарьинская, Ферганская, Самаркандская и Закаспийская области.

Методология и методы

Методологической основой исследования стала теория модернизации как комплексное междисциплинарное направление, изучающее закономерности развития современного общества.

Современный дискурс по проблеме модернизации как исторического процесса строится на том положении, что при наличии глубинных универсальных закономерностей он в то же время демонстрирует многовариантность протекания в разных странах и регионах, обусловленную влиянием на него местной социокультурной среды (Побережников, 2016; Хэ, 2011). Именно особенности модернизации восточных обществ в XX в. стали основанием для складывания концепции синтеза в рамках теории модернизации. Ее основное положение заключается в том, что две основные категории модернизации «традиция» (местные институты и ценности) и «современность» (западные, заимствованные институты и ценности) не вытесняют одна другую, а происходит их взаимодействие и синтез. В результате современные институты приобретают под влиянием традиции определенную региональную специфику. Из этого концептуального положения мы исходим, анализируя развитие институтов самоуправления в Центрально-азиатском регионе.

Основным инструментом в работе с количественными данными, а именно сметами бюджетов Ташкентской Городской Думы, послужили методы описательной статистики. Приведенные в статье графики составлены на основе данных статистических обзоров областей Туркестанского генерал-губернаторства, которые собраны и систематизированы в базе данных «Социально-экономическая модернизация центрально-азиатских окраин Российской империи» / Ю.А. Лысенко, И.В. Анисимова, М.А. Борисенко [и др.]; заявитель федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Алтайский государственный университет». Свидетельство о государственной регистрации базы данных № 2021621918.

Городское управление в Туркестанском крае: Городская Дума versus Генерал-губернатор и уездные начальники

Важнейшей целью городской реформы 1870 г. было развитие городского хозяйства путем привлечения к управлению им имущей части городского населения через всесословные выборные органы городского самоуправления. Принятие Городового положения 1870 г. дало основание первому генерал-губернатору Туркестана К.П. фон Кауфману поставить вопрос о введении данных институтов во вверенном ему крае, естественно, с учетом его специфики (Почекаев, 2019, с. 120). «Правила о применении высочайше утвержденного 16 июня 1870 года городового положения к городу Ташкенту» вступили в силу приказом Кауфмана в июне 1877 г. и стали правовым основанием деятельности органов городского самоуправления Ташкента вплоть до Февральской революции 1917 г. В духе общеимперского подхода ограничительного применения Городового положения 1870 г. органы городского самоуправления были введены только в двух городах Туркестанского края - в Ташкенте и Верном в 1877 г. Выбор был обусловлен, в первую очередь, статусом города и удельным весом в нем русского населения. Политика краевой администрации определялась фактическим статусом края как колонии в составе Российской империи, со всеми вытекающими последствиями. На всех уровнях современной системы управления регионом контроль над принятием решений должен был находиться у представителей метрополии из числа русского меньшинства. Хотя коренное население Ташкента абсолютно преобладало над пришлым русским, город имел статус краевой столицы, и русское население количественно быстро прирастало. На 1 января 1914 г. Ташкент вошел в число пяти городов Российской империи, за исключением Санкт-Петербурга и Москвы, с населением более 250 тыс. человек (Статистический ежегодник России, 1915, с. 135-136), и основными драйверами роста выступали экономические факторы: торговля, железные дороги, а не военно-административные. В этой связи решение Кауфмана о распространении современной системы городского самоуправления на этот город было оправданным в среднесрочной перспективе. Верный на тот момент был единственным из областных центров Туркестанского края, где русское население составляло большинство.

В период присоединения к Российской империи города Туркестана - Самарканд, Ташкент, Коканд, - уже насчитывали многовековую историю и имели свою культуру градостроительства и органы организации городской жизни. В Туркестанском крае города в полной мере стали пространством столкновения и взаимодействия двух цивилизаций, «традиции» и «современности». Перед российской администрацией встала проблема приспособления местных городов к нуждам имперского управления и проживания русского военного и гражданского населения. В итоге она была решена чисто механически в пространственном и административном отношении. Рядом со «старыми» городами стали строить «новые» города по европейским нормам градостроительства с учетом местных климатических условий. Административно, в «старом» Ташкенте сохранялись традиционные первичные выборные институты городского управления в лице старшего аксакала (соответствовал Городскому голове в европейской части России), аксакалов, раисов, включенные в новую административную структуру региона (Васильев, 2018, с. 39-42). «Новый» Ташкент управлялся отдельным хозяйственным управлением под председательством начальника города, назначавшегося губернатором Сыр-Дарьинской области.

Кауфман решил объединить в рамках единого органа самоуправления - Городской Думы, - представителей «старой» и «новой» частей города. Как представляется, в этом отразилось его стремление привести систему городского самоуправления по «форме» в соответствие с законодательно закрепленными общеимперскими принципами их комплектования: всесословность, представительный, выборный характер на основе куриальной системы и имущественного ценза.

«Правила» закрепляли непропорциональное по отношению к реальному национальному составу представительство жителей Ташкента в городской Думе. 2/3 гласных должны были избираться «русской» частью города, 1/3 «азиатской»; такая же пропорция применялась для формирования состава Городской Управы (Бартольд, 1927, с. 163). Городская Управа состояла из шести членов, два из которых должны были быть представителями коренного населения города. Такой принцип комплектования органов городского самоуправления Ташкента порой рассматривается как проявление региональной специфики, однако Кауфман в этом отношении действовал согласно общеимперским правовым нормам. По ст. 35 Городового положения 1970 г. число гласных из нехристиан не должно было превышать 1/3. Вместе с тем, учитывая этнический состав населения большинства городов Туркестана, и Ташкента в частности, эта норма приобретала особо актуальный характер в свете политических интересов метрополии, так как имущественный, а если быть точнее, налоговый ценз не мог в этом случае гарантировать преобладание гласных из русского, православного меньшинства в органах городского самоуправления. Последний Городской голова Ташкента Н. Маллицкий приводит такие данные: на выборах в десятый состав Городской Думы в 1 разряде в русской части города числилось 19 избирателей, в азиатской части 831 избиратель, во 2 разряде в русской части - 146, в азиатской - 5367, в третьем разряде в русской части - 1530, в азиатской - 20254 (Маллицкий, с. 178). А вот процедура назначения Городского головы была изменена в сравнении с общеимперской практикой. До 1905 г. Городской голова Ташкента, как глава исполнительной власти города, не избирался, а назначался военным министром по представлению генерал-губернатора, и, как правило, эту должность совмещал начальник города, что ограничивало выборные начала и самостоятельность институтов самоуправления.

По нашему мнению, основной региональной особенностью деятельности институтов городского самоуправления в Туркестане являлась ключевая роль генерал-губернатора в утверждении законодательных инициатив Городской думы. В этом отношении глава края заменял в своем лице министра внутренних дел согласно нормам общеимперского Городового положения 1870 г. Такое положение было не случайным, Туркестан в административном отношении находился в ведении Военного министерства, и глава региона изначально имел широкие полномочия в принятии самостоятельных решений по управлению краем в силу его удаленности от центра и военно-стратегического значения. Кауфман воспроизвел эту практику и в отношении создаваемой системы городского самоуправления, определив, таким образом, решающее значение краевой администрации в вопросе дальнейшего ее развития.

Мы разделяем мнение ряда исследователей, что реформа городского самоуправления в Ташкенте, проведенная К. П. фон Кауфманом, во многом носила формальный, декларативный характер, не предоставляла Городской Думе действительно необходимых полномочий и определенной самостоятельности в решении вопросов развития городского хозяйства (Почекаев, 2019, с. 125). По распоряжению Кауфмана до 20% планируемых расходов городского бюджета шли на проекты, реализуемые самим генерал-губернатором. Учитывая, что генерал-губернатор Туркестана выступал конечной инстанцией в утверждении решений Городской Думы и Управы, можно допустить, что бюджет городского самоуправления, объединивший налоговые поступления с двух частей города, мог рассматриваться Кауфманом как дополнительный канал финансирования нужд краевой администрации.

На другие города края Положение о городском самоуправлении 1870 г. так и не было распространено, хотя предложения «снизу», от общественности и администрации ряда городов, поступали: в частности, от Самарканда. В результате верховное управление делами городского хозяйства в Туркестане осталось в компетенции генерал-губернатора, а на деле осуществлялось уездными начальниками при участии депутатов от городских обществ. В среднем их число по городам составляло 3 депутата, в Самарканде - 6 (Пален, 1910, с. 9-10), что, конечно, не шло ни в какое сравнение с составом Городской Думы Ташкента. Созданный Кауфманом прецедент с введением Городских Дум в Ташкенте и Верном периодически актуализировал вопрос о распространении системы самоуправления на другие города края. Речь в данном случае идет о городах, так называемых, коренных областей Туркестанского края: Сыр-Дарьинской, Ферганской и Самаркандской. Закаспийская область только в 1897 г. была введена в состав Туркестанского генерал-губернаторства и не имела на тот период населенных пунктов в статусе городов. Показательно, что удельный вес городских жителей Туркестанского и Степного генерал-губернаторств в совокупности по итогам переписи населения 1897 г. составил 12,1%, и он был практически таким же, как в Европейской России (12,9%) (Фортунатов, 1906, с. 5). Плотность городского населения возрастала именно в юго-восточных областях региона; самый высокий удельный вес был в Ферганской области: 17% в период переписи 1897 г. и 19% в 1913 г. (Бочкарева, Еремин, 2022, с. 88). Закономерно, что с точки зрения администрирования центральная власть стремилась в какой-то степени интегрировать города региона в общеимперские практики организации институтов городского самоуправления. Так, в связи с подготовкой Положения об управлении Туркестанским краем 1886 г., введением Городового положения 1892 г. и планами разработки нового городового положения после революции 1905-1907 гг. со стороны Военного министерства и Министерства внутренних дел делались запросы краевой администрации высказать свое мнение по этому поводу. Среди приемников Кауфмана на посту генерал-губернатора Туркестанского края не было единства в видении этого вопроса (см. подробнее Котюкова). «В виду малочисленности в этих городах русского населения и невозможности предоставить городское хозяйство в руки туземцев » - эта формулировка была лейтмотивом и основным аргументом рассуждений глав краевой и областной администраций Туркестанского края на протяжении всего рассматриваемого нами периода (Котюкова, 2016b, с. 340). Действительно, в городах коренных областей Туркестана абсолютно преобладало местное коренное население (Слютри, например, Рис. 1). А стратегические установки российской политики в Туркестане не включали курс на постепенное, дозированное привлечение представителей коренного населения к управлению краем, которому, например, следовала в эти же годы Великобритания в Индии, постепенно расширяя начала выборности и представительности для индийцев на всех уровнях управления колонией (Бочкарева, 2006, с. 63-78).

Рисунок 1. Доля городского населения Сыр-Дарьинской области Российской империи по сословиям, %, на конец 1913 года

Figure 1. Proportion of urban population in the Syr-Darya Province of the Russian Empire by social estates, %, as of the end of 1913

В этой связи принципиальным моментом, характеризующим позицию краевой и областной администрации по вопросу городского управления, было стремление максимально сохранить за собой основные рычаги управления и контроля. Более того, введение нового Городового положения 1892 г., более консервативного по отношению к реформе 1870 г., послужило поводом для генерал-губернатора Туркестана А.Б. Вревского выступить с предложением об отмене Городской Думы в Ташкенте (Котюкова, 2016а, с. 209), но эта инициатива не была поддержана ни в Военном министерстве, ни, что показательно, Советом туркестанского генерал-губернатора. Последний высказался за сохранение городского самоуправления в Ташкенте и возможность его преобразования на основе нового городового положения (Котюкова, 2016b, с. 339-340).

Ревизия Туркестанского края, проведенная в 1908-1909 гг. под руководством сенатора Палена, выявила, что возложенное на генерал-губернатора управление городским хозяйством фактически не осуществляется. Туркестанские генерал-губернаторы не включали вопросы развития городского хозяйства в число приоритетных в своей детальности, перекладывая их на плечи уездной администрации (РГИА, 1908-1909, л. 29-30). Многие ходатайства по вопросам развития городской инфраструктуры десятилетиями не получали реакции со стороны краевой администрации. Например, такие города как Самарканд, Андижан, Коканд, и даже Ташкент, на период ревизии не имели качественной питьевой воды. По Коканду ходатайство по вопросу устройства водопровода было подано в 1892 г., но так ничего и не было сделано (РГИА, 1908-1909, л. 33). В итоге выводы К. Палена по вопросу развития городского управления в Туркестане вошли в противоречие с позицией краевой администрации. Действующая система управления городами коренных областей края получила наиболее критичные оценки ревизующей комиссии, и, по мнению сенатора, требовала настоятельных изменений. Его рекомендация заключалась в распространении на города этих областей Положения 1892 г., причем на Самарканд, Скобелев и Коканд в полном объеме (Пален, 1910, с. 388). Семиреченская область с 1891 по 1899 г. находилась в составе Степного генерал-губернаторства, которое в отличие от Туркестанского подчинялось Министерству внутренних дел. В этой связи на область были распространены нормы городской контрреформы 1892 г., и правовой статус верненской Городской Думы был изменен в соответствие с ее положениями. В остальных городах области вводилась система упрощенного городского самоуправления, поэтому здесь каких-либо трансформаций, по мнению Палена, не требовалось. Что касается Ташкента, то там самоуправление должно было быть сохранено; при этом его правовой статус следовало скорректировать с учетом Положения 1892 г., «дающего большие по сравнению с Положением 1870 г. права администрации по надзору за деятельностью органов самоуправления» (Пален, 1910, с. 387). Но так как на момент проведения ревизии в повестке дня правительства уже стоял вопрос об обновлении Городового положения 1892 г., внесение возможных изменений в систему городского управления Туркестана было отложено до его принятия.

В результате сложилась своеобразная ситуация: городское самоуправление в Ташкенте, административном центре колониальной, наименее модернизированной окраины империи, осуществлялось на основе более либеральных норм, чем во всех остальных городах Российской империи, так как здесь продолжало действовать Городовое положение 1870 г.. Так, число избирателей во время выборов гласных Думы 10-го созыва (1914-1917 гг.) составляло 28 тыс.147 человек (Маллицкий, с. 178), и Ташкент по этому показателю занимал первое место в стране. Для сравнения, в Москве в 1916 г. из 2,5 млн. москвичей в избирательные списки попало 9432 человека (Савичев, 2018, с. 60). В противовес общеимперскому тренду изменился и принцип назначения Городского головы Ташкента. С 1905 г. кандидатура на эту должность сначала выбиралась Думой, а потом уже проходила процедуру утверждения Военным министром. С 1907 г. эту должность занимал Н. Маллицкий, - пожалуй, самый эффективный по результатам своей деятельности глава городского самоуправления Ташкента.

Деятельность Ташкентской Городской Думы

Таблица 1. Доходы г. Ташкент, 1895 г.

Table 1. Revenues of Tashkent, 1895

Frontiers of The Russian Empire | https://doi.org/10.46539/jfs.v8i3.535

Рисунок 2. Городские доходы и расходы г. Ташкент

Figure 2. City revenues and expenditures of Tashkent

Итак, по итогам ревизии К.К. Палена работа органов городского самоуправления Ташкента по развитию и управлению городским хозяйством, при всех существующих недостатках, была признана более результативной, чем прямое управление местной администрации в других городах края. Понятно, что возможности Городской Думы по развитию городской инфраструктуры напрямую зависели от источников формирования городского бюджета. До начала XX в. основным источником формирования доходной части городского бюджета Ташкента выступали сборы с недвижимого имущества в русской и азиатской части города, а не сборы с торговли и промыслов, как это было в развитых торгово-промышленных центрах. Городская казна была весьма скудной. До 1888 года городской бюджет не имел никаких оброчных доходных статей, и все благоустройство выполнялось при правительственной поддержке (Обзор Сыр-Дарьинской области, 1890, с. 168). В1888 г. система городского самоуправления в Ташкенте наконец-то была официально утверждена императором; в связи с этим городу передается земля площади ярмарочной территории, позволившая расширить доходную часть бюджета.

Таблица 1 дает представление о доходных статьях городского бюджета Ташкента. Анализ данных, приведенных в Обзорах Сыр-Дарьинской области, показывает, что в 1890-е гг. оценочный налог с недвижимого имущества в двух частях города составлял в среднем почти половину доходной части бюджета Ташкента (Обзор Сыр-Дарьинской области, 1897, с. 61). Второй по значимости группой доходов являлись сборы с городских имуществ, сдаваемых в аренду, так называемые оброчные статьи, и третье место по объемам поступлений составляли сборы за аренду лавок и караван-сараев. Поступления от свидетельств на торговлю и промыслы занимали весьма скромное место. С подключением Ташкента в 1899 г. к железнодорожному сообщению, ростом численности населения, торговых и промышленных предприятий растут и доходы городского бюджета. Как видно из графика, доходы городского бюджета увеличились более чем в 3 раза, с 203 тыс. 880 руб. в 1890 г. до 679 тыс. 549 руб. в 1908 г. (смотри Рис. 2).

Происходят подвижки и в структуре городских доходов. В доходной части бюджета за 1908 г. повышается удельный вес статьи - сбор с городских предприятий, который по объемам запланированных налоговых поступлений в 79 тыс. 170 руб. (Пален приводит сумму в 116 тыс. рублей) занимает третье место (Обзор Сыр-Дарьинской области, 1909, с. 51). В число предприятий, которые принадлежали городу и приносили доход по этой статье, входили аптека, скотобойня, телефон, трамвай. Часть из них, скотобойня и трамвай, были построены и эксплуатировались по концессионному соглашению с правом последующего выкупа их городом. Скотобойня перешла во владение города в 1908 г., а трамвай Дума имела право выкупить с 1924 г. Но процент от доходов с этих концессионных предприятий уже шел в городскую казну. Доходность, рентабельность городских предприятий свидетельствует о спросе на их услуги среди населения города и говорит о положительных результатах работы городского самоуправления. Налог с недвижимого имущества на конец рассматриваемого периода по-прежнему оставался основной статьей доходов городского бюджета (33% в 1913 г.), но, вместе с тем, и самой проблемной. Недоимки по этой статье составляли почти половину от запланированной суммы поступлений. Так, в бюджете 1908 г. поступление налога с недвижимого имущества должно было составить 483 тыс., а реально поступило 268 тыс. (Обзор Сыр-Дарьинской области, 1909, с. 51). Следствием такой ситуации был хронический дефицит бюджета и рост задолженности Городской Управы перед своими подрядчиками. Ревизия Плена отметила в качестве недостатка работы Городской Думы по планированию оценочного сбора отсутствие единообразия в его начислении. Оценочный сбор на недвижимое имущество в городе начислялся либо по его доходности (10%), либо по стоимости (1%), что могло привести к не-уравнительности налогообложения (Пален, 1910, с. 78). Возможно, учитывая это замечание и стремясь повысить доходы бюджета, Городская Дума в 1911 г. инициировала процесс генеральной переоценки имуществ, который по плану должен был быть завершен в 1916 г. (Маллицкий, с. 181).

Расходную часть бюджета городского самоуправления в Ташкенте составляли расходы на благоустройство города (содержание дорог, парков, садов, ирригация, освещение города), содержание городского управления, полиции, пожарной команды, больниц, школ, строительство городских сооружений (Слютри таб. 2). Сопоставление расходов г. Ташкента за 1895 и 1908 гг. показывает, что довольно значительную группу расходов составляло содержание городского управления со всеми его службами и полиции. Однако удельный вес этой группы статей в расходной части бюджета сократился с 33% в 1895 г. до 23% в 1908 г. (Обзор Сыр-Дарьинской области, 1897, с. 61; Обзор Сыр-Дарьинской области, 1909, с. 52). В то же время затраты по статье «благоустройство города», что и составляло основное целевое назначение органов городского самоуправления, увеличились в И раз за обозначенный период и составили в количественном выражении первое место в смете расходов на 1908 г. В более поздних сметах городских бюджетов, в частности за 1908 г., расходы на благоустройство не расписываются по отдельным статьям, как приведено в Таблице 2, а идут одной статьей «Благоустройство города».

Городской голова Н. Маллицкий в своей речи перед гласными Городской Думы в ноябре 1914 г. в приоритет хозяйственной деятельности Городской Думы и Управы отнес, в первую очередь, «улучшение путей и средств сообщения, ибо без этого немыслимо или неудобно то живое общение между людьми на почве достижения моральных и материальных целей, ради которых и возникают <...> города» (Маллицкий, с. 161). Так с 1880-х гг. усилиями городского самоуправления начался процесс шоссирования и мощения улиц города. Для безопасного и быстрого перемещения по городу благоустройство улиц было крайне необходимо, поскольку лессовая по типу почва в районе Ташкента летом быстро превращалась в пыль, а зимой в вязкую грязь. К1914 г., по данным Маллицкого, из 364 тыс. кв. саженей было замощено 198, почти половина (Маллицкий, с. 163). В 1901 г. в городе открыли конно-железную дорогу - конку. Устройство и эксплуатация сети конно-железных дорог в городе согласно контракту, совершенному Ташкентской городской управой, предоставлялось бельгийскому акционерному обществу «Ташкентский трамвай, анонимное общество» (Путеводитель по Туркестану, 1912, с. 278). В 1912 г. Городская Дума заключила с этим же обществом концессию на электрификацию трамвайной линии, и началось движение электрического трамвая. В 1905 г. вместо фонарей-коптилок улицы города осветили керосиново-калильные фонари (Котюкова, 2016a, с. 227). В планах Думы по благоустройству города стояла организация водопровода, канализации, строительство гидроэлектростанции. К началу первой мировой войны Управа уже осуществила выкуп земель под водопровод, был составлен и проплачен его технический проект (Маллицкий, с. 181), но война и последующие революционные события затормозили реализацию этих проектов, которые осуществлялись уже при советской власти.

Таблица 2. Расходы г. Ташкент, 1895 г.

Table 2. Expenses of Tashkent, 1895

Названия расходов города Ташкента, Руб. Коп.

К местным особенностям функционирования городского самоуправления в Ташкенте относилось заведование ирригационным хозяйством, которое помимо прочего предполагало строительство мостов через многочисленные арыки. В 1910 г. Управа провела регистрацию мостов в городе, их насчитывалось 3289 штук. Маллицкий основной задачей в этом направлении видел замену старых деревянных мостов бетонными и каменными. В русской части города к 1914 г. эта замена была почти завершена (450 мостов), в туземной части бетонные мосты сооружались на улицах, где строились мостовые (Маллицкий, с. 163).

В число социально-значимых задач деятельности городского самоуправления входило развитие здравоохранения и образования. Бюджет Городской Думы Ташкента традиционно включал статьи расходов на эти сферы, которые уступали по суммам статьям расходов на благоустройство города и содержание городских предприятий, но для городского бюджета были значительными. Расход города в 1913 г. на содержание здравоохранения составил 157 тыс. руб. (11%), образования - 120 тыс. 776 руб. (8,5%) (Маллицкий, с. 172,175). В 1892 г. генерал-губернатор Вревский в качестве одного из аргументов в пользу своего предложения отказаться от системы городского самоуправления в Ташкенте указывал на отсутствие в городе больницы, которая, по его мнению, уже давно должна была быть открыта усилиями Думы. В то же время Совет при генерал- губернаторе в защиту институтов самоуправления отмечал недостаточность средств в городском бюджете, необходимых, чтобы построить единовременно здание и укомплектовать больницу, и в связи с этим предлагал ввести по примеру других городов временный больничный сбор (Котюкова, 2016b, с. 337). В 1908 г. на содержании города было четыре больницы: одна стационарная в русской части города (открыта в 1894 г.) и три амбулаторные в туземной части. Однако определенную проблему для города составляло то, что содержание больниц обходилось гораздо дороже, чем поступавшая плата за лечение в них. По сути, городская больница Ташкента выполняла функцию областной, сюда приезжали на лечение жители из сельской местности и других городов. В 1894 г. Государственный Совет принял дополнение к Положению об управлении Туркестанским краем 1886 г., суть которого заключалась в следующем: если городские больницы принимают на лечение неимущих жителей уездов или у города не будет хватать средств на содержание лечебных заведений, они должны получать денежные пособия за счет земских областных повинностей. В этой связи Городская Дума в том же году поручила Управе ходатайствовать о выделении такого пособия для городской стационарной больницы (Журнал заседания..., 1894, л. 1-2). Но судя по тому, что отмечает Маллицкий в своем выступлении в Думе, проблема сохранялась.

Ревизия К. Палена зафиксировала 10 начальных училищ на балансе города, в 1913 г. их было 17. Помимо этого Дума выделяла субсидии на поддержку правительственных школ, в частности, Мариинского женского училища, ремесленного училища, четырех русско-туземных школ и русско-татарской школы (Пален, 1910, с. 106-107). Судя по перечню учебных заведений, усилия Думы в деле просвещения ограничивались развитием сети начального образования. С 1910 г. Дума взяла курс на введение всеобщего начального образования в городе, и в 1914 г. Городской голова весьма положительно оценил результаты работы этом направлении, отметив: «Городская Дума впервые осуществила в Средней Азии принцип общедоступности обучения, увеличив число учащихся в школах за восемь лет на 365% (Маллицкий, с. 173). В 1913 г., в рамках тенденции на развитие средне-профессионального образования в России, было открыто первое в крае торговое училище. Сеть школ не поспевала за ростом населения города и потребностями в получении образования. Сметы бюджетов показывают, что на народное образование в Ташкенте всегда выделалось средств меньше, чем на здравоохранение. Такая ситуация, как представляется, была обусловлена тем, что развитие народного просвещения и образования считалось в первую очередь государственным делом, и органы самоуправления выступали в этом случае как вспомогательные институты гражданской инициативы «снизу». Как правило, в деле расширения сети школ Дума получала дополнительно к своим расходам субсидии от министерства просвещения.

Помимо решения текущих вопросов благоустройства городской среды, органы городского самоуправления в Туркестане, как, впрочем, и в других городах России, выступали как один из акторов в процессе лоббирования проектов, способных стимулировать экономическое развитие региона и отдельно взятого города. В условиях экономической модернизации пореформенной России речь шла в первую очередь о строительстве железных дорог. Роль железных дорог в развитии рыночной экономики и складывании современного индустриального общества первостепенна. Слабым местом экономического развития Туркестана к началу XX в. являлось отсутствие прямой железнодорожной связи с европейской частью России. Закономерно, что представители торгово-промышленных кругов Ташкента и Верного использовали Городские Думы как канал, фактически единственно возможный в тот период, донесения своих интересов наверх, в правительственные инстанции. После подключения в 1898 г. Ташкента к Среднеазиатской железной дороге на повестку дня встал вопрос о соединении Туркестана через Ташкент с единой железнодорожной сетью России. В этой связи Городская Дума Ташкента и представители торгового и промышленного капитала Коканда выступили с ходатайствами к министру путей сообщения князю М.И. Хилкову по случаю его пребывания в Туркестане в 1898 г. с обоснованием необходимости строительства железной дороги Оренбург - Ташкент. В качестве одного из аргументов указывалось, что «Туркестанский край, и особенно Фергана, сделается местом сбыта дешевого хлеба, привозимого с Севера, после чего большая часть Туркестанских земель может быть предоставлена под культуру таких ценных продуктов как хлопок» (РГИА, 1898, л. 2). Действительно, построенная в 1906 г. Ташкентская железная дорога стала стимулом для развития рыночных отношений и хозяйственной специализации экономики региона, и своего рода «осью роста» для городов и районов, через которые она проходила. Именно, после открытия Ташкентской железной дороги Ташкент вернул себе роль регионального центра транзитной торговли между Туркестаном и европейской частью России, которую он играл в период караванной торговли. В результате за период 1908-1913 гг. население Ташкента выросло в целом на 65 тыс. человек, или на 34%. Среднегодовой темп прироста населения за этот период составил около 6% (Бочкарева, Еремин, 2022, с. 81). Характерные для модернизационного процесса структурные социально- экономические изменения подтверждаются и тем фактом, что в 1913 г. из 72 гласных Думы 30 составляли фабриканты и заводчики, 12 - купцы, 8 домовладельцы, 22 - лица свободных профессий. В то же время в Думе первого созыва 1877-1881 гг. промышленной буржуазии не было вообще, 40 гласных представляли купцы, 14 - офицеры, 17 - лица разных профессий (Цит. по: Котюкова, 2016а, с. 207). Следующим шагом развития железнодорожной сети Туркестанского края стало строительство железной дороги в Семиреченскую область, чтобы преодолеть ее хозяйственную изоляцию и подключать к общероссийскому рынку. И в этом случае городской голова Ташкента Н. Маллицкий тоже участвовал в процессе продвижения этого проекта. Он подготовил записку для комиссии по строительству новых железных дорог МПС с обширными статистическими данными и расчетами, призванными показать экономическую целесообразность строительства Семиреченской железной дороги, чтобы поддержать решение о предоставлении права частной концессии на строительство дороги (РГИА, 1909, л. 5).

Однако повышение качества городской среды происходило преимущественно в «новой части» Ташкента, старый город за имперский период не претерпел каких-либо серьезных изменений, хотя его жители в суммарном выражении вносили большую долю налоговых поступлений в городской бюджет. В 1906 г., как представляется, вследствие событий первой русской революции и учреждения Государственной Думы в России, гласные от азиатской части города выступили с ходатайством об уравнении числа гласных в Думе от русской и туземной части Ташкента (Маликова, 2018, с. 56-57). В качестве одного из аргументов они указывали на сложность, в силу их малочисленности, влиять на решения Городской Думы и изменить вышеуказанную ситуацию в развитии города. С одной стороны, претензии, как мы отмечали, имели под собой основание, с другой стороны, нельзя сказать, что Дума не ставила задач по благоустройству азиатской части города и ничего не делала в этом направлении. Но в силу особенностей традиционной архитектуры и плана застройки, любые проекты по её благоустройству обходились бы в разы дороже, чем в «новом» Ташкенте. Вместе с тем инициатива гласных азиатской части Ташкента свидетельствовала о складывании в среде коренной части населения Ташкента национальной элиты, скорее всего получившей образование современного типа, готовой участвовать в системе современных институтов управления и отстаивать через них свои интересы.

На тот момент ходатайство не привело к внесению изменений в порядок представительства в Думе, но интерес избирателей азиатской части города был обозначен и в последующем стал частью национальной программы по изменению политического статуса Туркестана. Возможно, под влиянием этой инициативы, Пален рекомендовал оставить квоту представительства от коренного населения в Думе 1/3, учитывая тридцатилетний опыт его участия в этой системе, а не уменьшать его до 1/5 доли, как это было предусмотрено городской реформой 1892 г. (Пален, 1910, с. 387). Т.В. Котюкова в своем исследовании ставит такой вопрос: «А готово ли было коренное население Ташкента и всего Туркестана к урбанизации, рожденной другой и в представлении подавляющего большинства населения враждебной цивилизацией...?» (Котюкова, 2016а, с. 230). По нашему мнению, конечно, не было готово - в момент столкновения с новой цивилизацией, но затем на смену реакции отторжения приходило взаимодействие и постепенное освоение институтов современного общества. Так, через участие в органах городского самоуправления Ташкента представители коренного населения города осваивали институт выборов, принципы работы Городской Думы, получили опыт обсуждения и совместного решения вопросов городской жизни.

Выводы

Таким образом, введение органов городского самоуправления общеимперского образца в ряде городов Туркестанского края, объединение гласных от коренной и русской части населения городов, в частности, Ташкента, в рамках одного представительного института отвечало логике модернизационного процесса и вызовам времени, на которые надо было реагировать и коренному населению региона, и имперской администрации. Законодательно закрепленное Кауфманом численное большинство представителей русской части Ташкента по сравнению с азиатской в Городской Думе и Управе было закономерно и соответствовало принципам организации управления в колониях, применявшимся в мировой колониальной практике. Низкая доля русского населения в городах Туркестана, неготовность краевой администрации широко привлекать представителей местного «туземного» сообщества в современные органы управления стали достаточными основаниями, чтобы не распространять систему городского самоуправления на другие города.

Даже при таком ограниченном распространении институты городского самоуправления имели значение одного из каналов, посредством которого коренное население могло постепенно осваивать современные институты и нормы. Что касается результативности работы системы городского самоуправления Ташкента в улучшении качества городской среды, - она росла по мере превращения города в современный экономический и транспортный центр региона. Увеличение доли современных предпринимательских слоев и интеллигенции в числе гласных Думы, рост доходной части бюджета в начале XX в. позволили Думе ставить на повестку дня и решать действительно значимые вопросы жизни города.

Список литературы

1. Sahadeo, J. (2007). Russian Colonial Society in Tashkent, 1865-1923. Indiana University Press.

2. Бартольд, В.В. (1927). История культурной жизни Туркестана. Академия наук СССР.

3. Бочкарева, И.Б. (2006). Закон об управлении Индией 1919 г. И его роль в становлении парламентских институтов в Индии. В Востоковедные исследования на Алтае. Выпуск 5. Барнаул.

4. Бочкарева, И.Б., & Еремин, А.А. (2022). Урбанизационные процессы в Степном крае и Туркестане (конец XIX - начало XX вв.). Журнал Фронтирных Исследований, 7(1), 74-93. https://doi.org/10.46539/ifs.v7il.370.

5. Васильев, Д. (2018). Бремя империи. Административная политика России в Центральной Азии. Вторая половина XIX века. Litres.

6. Высочайше утвержденное «Городовое положение» от 16 июня 1870 г. (б. д.). НЭБ - Национальная электронная библиотека, https://viewer.rusneb.ru/ru/000199 000009 003545313? page=29&rotate=0&theme=white.

7. Городовое положение 1892 года. (б. д.). http://www.historyru.com/docs/rulers/alex-3/alex-3-doc-html#/overview.

8. Журнал заседания Ташкентской Городской Думы 1894. № 18 (24 сентября), (б. д.). https://rusneb.ru/catalog/000200000018RUNLRBIBLА011978744/.

9. Котюкова, Т.В. (2016а). Окраина на особам положении... Туркестан в преддверии драмы. Научно-политическая книга.

10. Котюкова, Т.В. (Ред.). (2016b). Туркестан в имперской политике России. Монография в документах. Кучково поле.

11. Маликова, Г.Р. (2018). Ташкентская городская дума: Историко-правовой аспект. Избирательное право, 2, 52-59.

12. Маллицкий, Н. (1913). Речь в первом собрании гласных Ташкентской городской Думы десятого созыва после принесения присяги, 9 ноября 1914 года. В Туркестанский сборник (Т. 548, сс. 158-185). б.и.

13. Обзор Сыр-Даръинской области... [по годам]. (1890-1916). Государственная публичная историческая библиотека России. http://elib.shpLru/ru/nodes/50528.

14. Обзор Сыр-Даръинской области за 1889 год. (1890). б.и.

15. Обзор Сыр-Даръинской области за 1895 год. (1897). б.и.

16. Обзор Сыр-Даръинской области за 1908 год. (1909). б.и.

17. Frontiers of The Russian Empire | https://doi.org/10.46539/jfs.v8i3.535

18. Пален, К.К. (1910). Городское управление. Отчет по ревизии Туркестанского края, произведенный по высочайшему повелению сенатором гофмейстером графом К.К. Паленом. Сенатская типография.

19. Побережников, И.В. (Ред.). (2016). Акторы российской имперской модернизации (XVIII - начало XX в.): Региональное измерение. Банк культурной информации.

20. Почекаев, Р. (2019). Честолюбие «полупадишаха» или энтузиазм царского администратора? Организатор местного самоуправления в Ташкенте К.П. фон Кауфман. Quaestio Rossica, 7(1), 115-128. https://doi.Org/10.15826/qr.2019.l.366.

21. Путеводитель по Туркестану и железным дорогам Средне-Азиатской и Ташкентской. (1912). Типография И. Шурухта.

22. Российский государственный исторический архив (РГИА). (1898-1903). Ф. 268. On. 3. Д. 695.

23. Российский государственный исторический архив (РГИА). (1908-1909). Ф. 1396. On. 1. Д. 92.

24. Российский государственный исторический архив (РГИА). (1908-1909). Ф. 1396. On. 1. Д. 223.

25. Савичев, А. А. (2018). Правовое регулирование городских выборов в Москве в 1892-1917 гг. Мониторинг правоприменения, 4, 58-63.

26. Статистический ежегодник России 1914 г. Год одиннадцатый. (1915). б.и.

27. Фортунатов, А.Ф. (1906). Несколько данных о численности и составе населения России. Типография Ф.Я. Бурче.

28. Храмцов, А. (2005). Сравнительный анализ городовых Положений 1870 и 1892 гг. Городское управление, 6, 24-35.

29. Хэ, Ч. (Ред.). (2011). Обзорный доклад о модернизации в мире и Китае (2001-2010). Весь Мир.

30. Шушкова, М.Е. (2014). Туркестан и Городовое Положение 1892 г. В Труды Историко-архивного института (сс. 29-36). Российский государственный гуманитарный университет.

References

1. An overview of the Syr Darya region... [year by year], (1890-1916). State Public Historical Library of Russia. http://elib.shpLru/ru/nodes/50528 (In Russian).

2. An overview of the Syr Darya region for 1889. (1890). n.p. (In Russian).

3. An overview of the Syr Darya region for 1895. (1897). n.p. (In Russian).

4. An overview of the Syr Darya region for 1908. (1909). n.p. (In Russian).

5. Bartol'd, V.V. (1927). Istoriya kul'tumoy zhizni Turkestana. Akademiya nauk SSSR. (In Russian).

6. Bochkareva, I.B. (2006). Zakon ob upravlenii Indiey 1919 g. I ego rol1 v stanovlenii parlamentskikh institutov v Indii. In Vostofeouednye issledovaniya na Altae. Vypusk 5. Barnaul. (In Russian).