Міжнародно-правові засади й інституційні механізми захисту прав національних меншин

Колективістська, або соціальна концепція населення зароджується в другій половині XVІІІ ст. як один із постулатів доктрини природного права. В подальшому, у практиці державного будівництва XІX ст., основоположної ваги набуло поняття народності. Домінуюча в країні народність створює національну державу, в якій інші народності переходять до розряду національних меншин.

В основу створення національної держави було покладено "принцип національності", відповідно до якого кожна нація має право створювати незалежну державу, а відтак тільки національно однорідні держави розглядалися як легітимні. "Принцип національності" полягає в тому, що кожна держава повинна складатися з одного народу, котрий має однакові мову, звичаї та поведінку, що дає йому змогу усвідомити свою національну єдність.

Аналіз проблеми свідчить про те, що невирішеність питань правового забезпечення статусу національних меншин якщо не об'єктивно, то формально стало причиною початку Першої світової війни. На врегулювання цих проблем були затрачені чи не головні зусилля учасників розбудови Версальської системи міждержавних відносин 1919 р. У період між двома світовими війнами проблеми національних меншин повністю поглинають увагу держав-учасників міжнародно-правового спілкування, що проявляється в створенні системи захисту національних меншин Ліги Націй, утворення національних і міжнародних неурядових організацій з питань захисту прав національних меншин (конгресів національних меншин) тощо.

Чи не найбільшим досягненням національних меншин у боротьбі за свої права в період між двома світовими війнами було мовчазне визнання державами невідповідності дійсному стану справ твердження про їх моноетнічність.

Після Другої світової війни, особливо починаючи з 60-х р. ХХ ст. в різних державах спостерігається процес бурхливого відродження етносів, зокрема національних меншин, який триває ось уже понад 40 років, що знаходить свій відбиток в зростанні спеціального міжнародно-правового комплексу норм в цій сфері.

Фахівці по-різному датують період виникнення проблеми і виокремлюють етапи процесу захисту меншин у міжнародному праві. В основу їх періодизації пропонуються різні критерії: нормативний, тобто відповідний розвитку міжнародно-правових норм у цій сфері міжнародних відносин, часовий, інституційний тощо. Автор вважає, що найбільш обґрунтованим з теоретичного й практичного погляду є комплексне виокремлення чотирьох його найважливіших етапів: 1) ранній період несистематичного захисту меншин, у першу чергу релігійних і мовних, завдяки включенню до певних міжнародних договорів окремих положень про окремі їхні права (середина XVІІ ст. - початок ХХ ст.); 2) період усталення міжнародно-правового захисту меншин як груп осіб у рамках Ліги Націй та за її сприяння, заснованого на спеціальних міжнародних угодах або односторонніх актах держав про їх правовий статус (від завершення Першої світової війни та створення Ліги Націй, до 1936 р., із застереженням до 1946 р. - дати її формального розпуску); 3) створення універсальної системи захисту прав осіб, які належать до меншин, на рівні Організації Об'єднаних Націй; 4) створення сучасної системи захисту національних меншин, яка комплексно поєднує можливості універсального і регіональних інституційних механізмів і правових засад.

Перші документальні свідчення про міжнародно-правовий захист прав окремих груп населення держав стосуються груп осіб, які були "меншинами" за релігійною ознакою. В мирних міжнародних угодах XVІІ ст. з'являються положення, які обумовлюють право таких меншин на вільне віросповідання. Проте, cаме починаючи з ХІХ ст. спостерігаються значні зміни в міжнародно-правовому регулюванні проблем меншин. Якщо до цього періоду положення про захист меншин містились у національних документах чи двосторонніх угодах, то відтепер вони перетворюються на предмет багатосторонніх договорів. Бенефіціаріями таких договорів стають не тільки релігійні меншини, а й інші меншинні групи. З'являються приклади, коли визнається рівність не тільки релігійних, а й політичних прав меншин.

Доктрина і практика міжнародного права з даного питання отримала подальший розвиток з встановленням системи захисту національних меншин Ліги Націй. Система договірних і організаційних заходів Ліги Націй, спрямованих на захист прав меншин, визначила першорядні цілі такого захисту: гарантія рівності й недискримінації, відмова від примусової асиміляції, надання рівних громадянських, деяких політичних і певних спеціальних соціальних прав для збереження ідентичності меншин. Уперше в історії міжнародних відносин у рамках Ліги Націй був створений міжнародний судовий орган - Постійна палата міжнародного правосуддя, до якого проблеми щодо захисту прав меншин могли бути передані для винесення судового рішення або отримання консультативного висновку.

Захист прав меншин за сприяння ООН має свої характерні риси. Історія увиразнення даного питання в рамках ООН свідчить про постійне коливання держав від необхідності вироблення спеціальних міжнародних механізмів для забезпечення та захисту їхніх прав до побоювань, пов'язаних з можливістю виникнення внутрішньодержавних етнічних конфліктів, розвитку націоналізму, сепаратизму, іредентизму, що криє в собі загрозу дотриманню принципів суверенної рівності, територіальної цілісності держав, невтручання та непорушності державних кордонів. Політична, економічна, географічна, демографічна неоднорідність, історичні умови й особливості становлення та існування держав-членів ООН на сучасному етапі не дозволяють їм прийняти універсальний юридично обов'язковий документ, що регулював би питання захисту прав осіб зазначеної категорії. Тому була ухвалена Декларація ООН про права осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин, 1992 р., що має політичний, а не правовий характер. Втім, низка проаналізованих в дисертації універсальних міжнародно-правових актів містить окремі статті щодо захисту певних прав меншин.

Найважливішим здобутком у правовій площині щодо захисту національних меншин цією міжнародною організацією є ст. 27 одностайно схваленого Генеральною Асамблеєю ООН у 1966 р. Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (МПГПП), який набув чинності в 1976 р., що проголошує: "У тих країнах, де існують етнічні, релігійні і мовні меншини, особам, що належать до таких меншин, не може бути відмовлено в праві разом з іншими членами тієї ж групи користуватися своєю культурою, сповідувати свою релігію і виконувати її обряди, а також користуватися рідною мовою". Вперше в договірній практиці ООН була застосована спеціальна міжнародно-правова норма універсального характеру для захисту меншин, що має рубіжне значення для становлення й розвитку проблеми на рівні загального міжнародного права. Відтак усі сучасні документи, присвячені проблемам меншин, ураховують чи посилаються на ст. 27. А те, що сьогодні понад 140 держав є учасницями МПГПП, свідчить про те, що ця норма є дійсно загальновизнаною, універсальною в сучасному міжнародному праві.

Найбільш вдалою регіональною системою норм міжнародного права з ефективною формою юридичної процедури їх гарантування є європейська система захисту прав та основних свобод людини і зокрема осіб, які належать до національних меншин. В загальноєвропейському процесі основними регіональними інституціями, які беруть участь у врегулюванні проблем національних меншин, є Організація з безпеки і співробітництва в Європі, Європейський Союз і Рада Європи.

Оцінюючи діяльність ОБСЄ в зазначеній сфері, необхідно підкреслити, що її специфіка полягає в тому, що організація приймає політичні, а не юридично обов'язкові рішення. Документи розробляються й ухвалюються на основі спільної політичної волі, а положення про національні меншини приймаються в пакеті з іншими найважливішими політичними настановами, що стосуються практичного співробітництва держав-учасниць. З огляду на часовий фактор прийняття таких рішень є динамічнішим, ніж підготовка й ухвалення подібних міжнародно-правових документів. Документи ОБСЄ не мають юридично обов'язкової сили, не створюють міжнародно-правових зобов'язань, але встановлюють загальновизнані стандарти (зокрема у сфері захисту національних меншин) і мають політично обов'язковий характер для учасників. Як показує практика, такі політичні норми розглядаються і застосовуються як високоавторитетні узгоджені допоміжні засоби при розробці як багатосторонніх, так і двосторонніх міжнародних договорів у галузі захисту прав національних меншин. Найчастіше це відбувається шляхом прямого відтворення тексту таких загальновизнаних політичних норм у юридичних документах.

Увага Європейського співтовариства до проблем захисту національних меншин значно зросла під час бурхливих політичних змін у Центральній та Східній Європі в період 1989-1991 рр. Політичні норми, які застосовуються на всьому просторі Євросоюзу, суттєвою мірою визначають загальноєвропейські стандарти щодо захисту меншин. Проте слід зазначити, що політика ЄС у сфері захисту національних меншин не є однаковою щодо різних груп країн. Від країн-кандидатів Східної Європи організація вимагає створення інститутів, які гарантують захист прав національних меншин та забезпечення прав етнічних і національних груп та меншин відповідно до зобов'язань, узятих у рамках ОБСЄ, тоді як західноєвропейські держави-члени є вільними від таких зобов'язань. Наприклад, Франція й Туреччина проголошують національну однорідність і принципово не визнають на політичному та правовому рівнях існування національних меншин на своїх територіях; Бельгія лише підписала Рамкову конвенцію про захист національних меншин; Нідерланди, не визначивши поняття "національна меншина" на національному рівні, навіть не підписують РК. Республіку Латвія прийняли у нові члени Європейського Союзу без ратифікації Рамкової конвенції.

Новітній етап у правовому розв'язанні питань про забезпечення захисту прав національних меншин на європейському регіональному рівні був започаткований наприкінці ХХ ст. Радою Європи, головною сферою діяльності якої від моменту виникнення є захист прав людини та її основних свобод. Ухвалені Парламентською асамблеєю Ради Європи рекомендації (Рекомендація № 1201 (1993 р.), Рекомендація № 1492 (2001 р.), Рекомендація № 1623 (2003 р.)) присвячені виключно питанням захисту національних меншин. Рекомендації РЄ є політичними нормами і не мають юридично обов'язкової сили, але розроблені на основі їхніх вимог проекти юридичних документів, на які дають згоду держави, створюють і зміцнюють міжнародно-правову базу в сфері захисту прав національних меншин. Такою є затверджена Комітетом міністрів Ради Європи 10 листопада 1994 р., чинна з 1 лютого 1998 р. Страсбурзька Рамкова конвенція про захист національних меншин. Іншим важливим міжнародно-правовим актом, який містить норми та принципи спеціального характеру, є ухвалена в рамках Ради Європи 5 листопада 1992 р. Європейська хартія регіональних мов або мов меншин, яка набула чинності 1 березня 1998 р.

У третьому розділі "Загальні і спеціальні права національних меншин та осіб, які до них належать, у міжнародному праві" досліджуються універсальні міжнародно-правові джерела про загальні (основні) і спеціальні (особливі) права меншин, аналізуються і систематизуються норми європейських регіональних міжнародно-правових джерел про основні і спеціальні права національних меншин, аналізується концепція колективних прав меншин у міжнародному праві.

Права національних меншин визначені в низці універсальних юридичних міжнародних актів ООН, присвячених окремим категоріям прав людини.

Найважливішим міжнародно-правовим документом для забезпечення й захисту прав меншин є Міжнародний пакт про громадянські й політичні права, і передусім положення ст. 27, а також ст. 2 і ст. 26 цього документа. В роботі проведений грунтовний аналіз прав меншин, що містяться у ст. 27, але не мають формально юридичного визначення: права осіб, які належать до меншин, користуватися своєю культурою; права осіб, які належать до релігійних меншин, сповідувати свою релігію і виконувати її обряди; права осіб, які належать до меншин, користуватися рідною мовою.

Загальна Декларація та інші зазначені міжнародні документи є невід'ємними складовими сучасної універсальної юридичної системи захисту прав людини.

Рада Європи впродовж більш ніж п'ятдесяти років переймається питанням про становище національних меншин. Ст. 14 Конвенції про захист прав людини і основних свобод проголошує: "Здійснення прав і свобод, викладених у цій Конвенції, гарантується без будь-якої дискримінації за ознаками статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії…, національного або соціального походження, належності до національних меншин…".

Важливим міжнародно-правовим актом у сфері захисту інтересів національних меншин, який установлює принципи та стандарти спеціального характеру, є ухвалена в рамках Ради Європи 5 листопада 1992 р. Європейська хартія регіональних мов або мов меншин. Хартія не встановлює жодних індивідуальних чи колективних прав представників національних меншин. Вона спрямована не на захист національних меншин в цілому, а на захист мов національних меншин як засобу їхнього спілкування. Головна мета реалізації цього багатостороннього міжнародно-правового документа полягає у збереженні й захисті регіональних мов та мов меншин у Європі як невід'ємної складової європейської культурної спадщини.

Майже загальновизнаного статусу на європейському континенті набули права національних меншин, які кодифіковані в Рамковій конвенції про захист національних меншин. Про це свідчить той факт, що станом на 2004 р. із 45 держав-членів Ради Європи Рамкову конвенцію про захист національних меншин ратифікували 35, визнавши таким чином обов'язковість імплементації її положень у національне законодавство і практику.

Сьогодні Рамкова конвенція є найвищим міжнародно-правовим досягненням у сфері захисту прав національних меншин. Як певний результат багатовікового досвіду країн у царині захисту меншин РК акумулювала найважливіші ідеї і кодифікувала норми, що містяться в універсальних і європейських політико-правових та юридичних актах ООН, ОБСЄ, РЄ з цього питання. Держави-учасниці конвенції погодилися визнати такі юридичні права осіб, які належать до національних меншин: право особи вільно вирішувати питання про її належність до національної меншини (право на самоідентифікацію) (ст. 3); право (повної та справжньої) рівності перед законом та право на рівний правовий захист (п. 1 ст. 4); право недискримінації за національною ознакою (п. 1 ст. 4, п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 9); право на захист від примусової асиміляції (п. 2 ст. 5); право кожної особи на свободу мирних зборів, свободу асоціацій, свободу виявлення поглядів і свободу думки, совісті та релігії (ст. 7); право кожної особи сповідувати свою релігію, переконання і створювати релігійні установи, організації та асоціації (ст. 8); мовні права (право поширювати інформацію та ідеї; право створювати та використовувати засоби масової інформації; право вільно і безперешкодно, приватно та публічно, в усній і письмовій формах використовувати мову своєї меншини; право використовувати рідну мову в судовому процесі) (ст. 9, 10); право використовувати своє прізвище (по батькові) та ім'я мовою меншини і право на їх офіційне визнання (п. 1 ст. 11); право кожної особи публічно виставляти вивіски, написи та іншу інформацію приватного характеру мовою своєї національної меншини (п. 2 ст. 11); право вивчати мову своєї меншини та навчатися цією мовою (п. 1 ст. 14); право на освіту (рівні можливості для доступу до освіти всіх рівнів) і право створювати свої власні приватні освітні та навчальні заклади і керувати ними (ст. 12, 13); право ефективної участі осіб у культурному, соціальному та економічному житті й у державних справах, зокрема тих, які їх стосуються (ст. 15); право осіб, які належать до національних меншин, на транскордонні контакти (п. 1 ст. 17); право осіб брати участь у діяльності неурядових організацій на національному та міжнародному рівнях (п. 2 ст. 17).

У дисертації пропонується наукова класифікація комплексу універсальних і регіональних міжнародно-правових норм в сфері захисту прав національних меншин.

Визначені в розглянутих універсальних конвенціях ООН та її спеціалізованих установ і регіональній Рамковій конвенції РЄ права меншин та осіб, які до них належать, можна розділити на загальні (основні) і спеціальні (особливі) громадянські, політичні та культурні права (для останніх найчастіше застосовується словосполучення "економічні, соціальні та культурні"). Основними громадянськими правами осіб, які належать до національних меншин, є: право на життя; право рівності перед законом та право на рівний правовий захист; право недискримінації; право на свободу виявлення поглядів, думки, совісті й релігії; право на громадянство; право на свободу мирних зборів та асоціацій. До громадянських спеціальних прав можна віднести право вільно вирішувати питання про належність до національної меншини, право на захист від примусової асиміляції.

До основних культурних прав належать: право користуватися своєю культурою, право осіб, які належать до релігійних меншин, сповідувати свою релігію і виконувати її обряди, право користуватися рідною мовою.

Основними політичними правами є: право брати участь у виборах - голосувати і висувати свою кандидатуру на основі загального й рівного виборчого права; право брати участь в управлінні країною й державними справами, право рівного доступу до державної служби. До кола економічних прав належить лише право володіти майном як одноосібно, так і разом з іншими.

Усі інші перелічені права осіб, які належать до національних меншин, є спеціальними культурними правами: право на вивчення рідної мови і навчання рідною мовою; право створювати свої релігійні установи, організації та асоціації; право на культурну спадщину; інформаційні права; право брати участь у діяльності неурядових організацій як на національному, так і на міжнародному рівні; право встановлювати та підтримувати вільні та мирні транскордонні контакти з особами, з якими представників меншин об'єднують спільні етнічні, культурні, мовні або релігійні ознаки чи спільна культурна спадщина, та інші права, які разом з основними правами складають право на самобутність кожної особи, що належить до національної меншини.

Необхідно наголосити, що відповідно до чинних норм міжнародного права спеціальні права національних меншин не можуть бути привілеями. Спеціальні права - це одна з форм позитивних дій, спрямованих на те, щоб меншини могли зберегти свої особливості й традиції, причому ці права так само важливі для забезпечення рівного ставлення, як і права рівності й недискримінації та інші основні права людини.

У дисертації вперше в українській доктрині міжнародного права визначається місце цих міжнародно-правових норм у системі міжнародного публічного права. Обґрунтовується, що йдеться про наявність широкого кола основних і спеціальних міжнародно-правових норм певного функціонального призначення, які регулюють відповідні міждержавні правовідносини і контроль за виконанням яких забезпечується наглядовими або судовими механізмами. В межах міжнародного права у галузі захисту прав людини та основних свобод відбувається становлення окремого нормативного комплексу (підгалузі) із забезпечення та захисту прав національних меншин та осіб, які до них належать. Структурними елементами цього комплексу (міжнародного захисту прав меншин) є норми інститутів міжнародного права захисту прав людини та основних свобод (інститут громадянських та політичних прав людини; інститут економічних, соціальних та культурних прав людини; інститут ліквідації всіх форм дискримінації та ін.) і норми, які передбачають виключно спеціальні права меншин та осіб, що до них належать (право на самоідентифікацію; мовні права; право зберігати та розвивати самобутність і культуру меншини; освітні права; захист від примусової асиміляції тощо).

Автором досліджується феномен колективних прав національних меншин в міжнародному та національному праві. Права меншин і осіб, які до них належать, є невід'ємною складовою міжнародного права прав людини і що здебільшого вони мають індивідуальний характер. Водночас такі права, як право на існування, право на самобутність, на забезпечення ефективної участі осіб, які належать до національних меншин, у процесах ухвалення рішень та у виборних органах як на національному, так і місцевому рівнях, на впровадження форм місцевого самоврядування та певних видів автономії, на діяльність політичних партій національних меншин, на представництво в законодавчих і виконавчих органах мають колективний характер. Усі вони визначені в міжнародних документах, більшість визнані в міжнародному праві й у національному законодавстві низки держав. До того ж певну користь національні меншини можуть здобувати від здійснення колективних прав народів, "прав третього покоління": права на мир, права на розвиток, права на довкілля. Меншини потребують спеціальних прав, пов'язаних радше з груповими, аніж з індивідуальними правами, але слід завжди пам'ятати, що хоча такі групові права й наголошують на ідентичності групи, в остаточному підсумку вони працюють на користь прав індивідуальних членів таких груп і в жодному разі не повинні їх порушувати. Таким чином, групові права меншин не можуть підпорядковувати собі індивідуальні права, якими б не були традиції тієї чи іншої спільноти.

Розділ четвертий "Універсальні і регіональні судові та наглядові інституційні механізми забезпечення і захисту прав меншин" присвячений аналізу і результатам діяльності Постійної палати міжнародного правосуддя, Комітету ООН з прав людини, Європейського суду з прав людини та контрольних механізмів Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин.

У розділі дисертації вперше в українській фаховій літературі проведений докладний аналіз діяльності міжнародних інституційних механізмів щодо захисту прав національних меншин.

Зазначається, що вперше універсальний судовий розгляд при врегулюванні проблем національних меншин був застосований у практиці ППМП. Практика палати в цій царині не набула відносно значного поширення, але її висновки і рішення з цього приводу стали вельми важливими для подальшого розвитку міжнародного права у галузі захисту прав національних меншин і сучасного міжнародного судочинства. Крім здійснення правосуддя, тобто винесення рішень у спірних ситуаціях, палата мала право надавати консультативні висновки з юридичних питань на прохання Ради та Асамблеї Ліги Націй, і цю можливість неодноразово використовувала Рада при з'ясуванні спірних питань щодо національних меншин відповідно до міжнародних договорів, ухвалених у межах Ліги Націй, та інших документів.

У низці консультативних висновків палата виклала свої погляди на основні питання правового забезпечення меншин і запропонувала власне визначення поняття "меншина" як юридичної категорії. В повсякденну міжнародну юридичну практику і національно-правову доктрину багатьох країн був введений звичаєвий принцип "факту, а не права" стосовно визначення національного походження людини. Палата наголосила також, що заради збереження міжнаціональної злагоди і міждержавного миру договори про меншини мають надавати їм спеціальні права, які, у свою чергу, повинні забезпечити збереження їхніх самобутніх ознак, культурних та інших традицій. Палатою було чітко вказано, що для забезпечення реальної рівності меншин з рештою населення самих тільки заходів проти недискримінації недостатньо, для цього необхідно надавати таким групам осіб спеціальні права. У подальшому ці доктринальні погляди та інші міркування Постійної палати міжнародного правосуддя враховували й застосовували у своїй діяльності інші судові й наглядові органи у сфері захисту прав національних меншин, на них спиралися науковці у своїх розвідках про минуле і майбутнє міжнародного права в цій царині.

Упродовж останніх майже тридцяти років Комітет із прав людини (КПЛ) є одним із найвпливовіших універсальних міжнародних механізмів захисту прав людини в інституціональній системі ООН. Важливий напрям його діяльності - захист прав національних меншин та осіб, які до них належать, гарантованих ст. 27 МПГПП. З урахуванням вимог Факультативного протоколу до МПГПП 1966 р. застосовується процедура розгляду індивідуальних заяв окремих осіб, які вважають, що вони стали жертвами порушень якогось із прав, гарантованих пактом. Цей вид контролю є найефективнішим щодо захисту визначених пактом індивідуальних прав осіб, зокрема прав меншин "користуватися своєю культурою, сповідувати свою релігію й виконувати її обряди, а також користуватися рідною мовою".

Комітет - не судовий орган, його висновки не мають юридичної сили. Немає й органу з повноваженнями контролю за виконанням рекомендацій КПЛ. За зверненнями петиторів Комітет самостійно здійснює наглядову процедуру, а надсилаючи свої зауваження, пропонує державам надати інформацію про заходи, вжиті в цьому зв'язку. Такий вид діяльності міжнародного наглядового органу ООН визначають як "квазісудовий" механізм захисту прав людини.

На підставі проаналізованих у дисертації справ можна стверджувати, що Комітет із прав людини багаторазово використовував ст. 27 МПГПП, захищаючи права корінних народів на збереження їхнього традиційного способу життя, на розвиток своєї культури. За цього у своїх рішеннях та висновках комітет не проводить чіткого розмежування між корінними народами і національними меншинами. Усі представники таких груп розглядаються як особи, що належать до меншин, зазначених у ст. 27.

Аналіз діяльності Комітету з прав людини свідчить про пильну увагу органу ООН до проблем урегулювання спорів про порушення прав національних меншин та індивідуальних прав осіб, які до них належать, незважаючи на обмежені ресурси й повноваження, надані йому державами-учасницями МПГПП та Факультативним протоколом до нього.

Унікальна юридично обов'язкова система захисту прав людини, що охоплює зокрема права осіб, які належать до національних меншин, була створена Європейською конвенцією про захист прав людини та основних свобод 1950 р. (ЄКПЛ), що набула чинності 3 вересня 1953 р. та не тільки проголосила основоположні права людини, а й створила судовий механізм їх захисту. Ст. 1 конвенції проголошує, що договірні сторони гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в ній, що безумовно гарантує захист універсальних конвенційних прав людини й особам, які належать до національних меншин. До того ж ст. 14 документа гарантує здійснення таких прав і свобод без будь-якої дискримінації, зокрема за ознакою національного або соціального походження і "належності до національних меншин". Разом із тим ст. 34 передбачає, що Європейський суд з прав людини може приймати заяви від будь-якої особи, неурядової організації або групи осіб, що вважають себе потерпілими від порушення прав.

З огляду на ці положення особи, які належать до національних меншин, можуть звертатися до суду з індивідуальними заявами від особи, групи осіб або громадських організацій меншин про дискримінацію щодо здійснення конвенційних прав і свобод на підставі належності до національних меншин.

Наданий в роботі аналіз судочинства ЄСПЛ - найбільш відомих і, сказати б, "класичних" справ, у яких фігурували національні меншини, дає підстави зазначити, що він застосовує ст. 14 порівняно рідко. Це пояснюється, по-перше, тим, що в разі встановлення порушення конкретних прав, гарантованих конвенцією, суд найчастіше вважає за недоцільне розглядати таке порушення додатково в розрізі ст. 14 із посиланням на їх належність до національних меншин, бо вони захищаються нарівні з правами решти населення країни. По-друге, судова установа неохоче бере до розгляду справи, пов'язані з меншинами перш за все через відсутність належної міжнародно-правової бази. Але навіть за відсутності достатнього нормативного матеріалу при винесенні рішень щодо неоднозначних ситуацій Європейський суд застосовує основні загальні принципи міжнародного права, тлумачення за аналогією, а також вводить у практику власні прецеденти тощо. Попри обережність, з якою Суд ставиться до проблем національних меншин, та острах зачепити державний суверенітет його діяльність має дедалі більше значення для захисту прав національних меншин на європейському континенті.

Особливість сучасного етапу розвитку захисту прав меншин у діяльності Ради Європи, що бере відлік із кінця 90-х рр. ХХ ст., полягає в тому, що основні зусилля організації зосереджені радше на реалізації та гарантії чинних стандартів у цій галузі, ніж на розробці нових. З часу набуття Рамковою конвенцією про захист національних меншин чинності та початку роботи її моніторингового механізму в цій царині було досягнуто значного прогресу.

Оцінка стану виконання Рамкової конвенції договірними сторонами здійснюється Комітетом міністрів (КМ), якому надає допомогу Консультативний комітет (п. 1 ст. 24, п. 1 ст. 26). Упродовж одного року від дати набуття РК чинності для сторони вона має подати Генеральному секретареві Ради Європи доповідь, що містить повну інформацію про законодавчі та інші заходи, вжиті на виконання принципів, проголошених у Рамковій конвенції. Отриману доповідь Генеральний секретар передає КМ (ст. 25). У подальшому такі доповіді мають подаватися на періодичній основі - кожні п'ять років, які обчислюються від дати, встановленої для подання попередньої доповіді, а також на прохання Комітету міністрів.

Для забезпечення ефективного нагляду за виконанням її положень Рамкова конвенція передбачає створення Консультативного комітету (КК) як допоміжного органу КМ (п. 1 ст. 26). Відповідно до положень Резолюції (97)10 головним завданням Консультативного комітету, який розпочав свою роботу 29 червня 1998 р., є розгляд державних доповідей та підготовка висновків щодо заходів, ужитих відповідною стороною для імплементації положень РК (правило 23). Висновок Консультативного комітету про виконання державою положень РК передається в Комітет міністрів РЄ та надсилається державі для ознайомлення. Протягом чотирьох місяців з дати підпису генеральним директором Загального директорату з питань прав людини РЄ листа, разом із яким надсилається висновок, держава має можливість подати письмовий коментар щодо цього висновку. Після виконання вказаних процедур КМ РЄ на своєму засіданні розглядає питання й ухвалює резолюцію про адекватність заходів, ужитих відповідною договірною стороною для здійснення принципів Рамкової конвенції.

Міжнародний моніторинговий механізм РК має свої характерні особливості. В його діяльності в рамках Ради Європи беруть участь: Генеральний секретар, генеральний директор Загального директорату з питань прав людини, Група доповідачів КМ РЄ з прав людини, Комітет міністрів та Консультативний комітет. Роль перших трьох учасників у наглядовому процесі можна загалом охарактеризувати як координаційну, організаційно-технічну, допоміжну. Головним наглядовим органом, що ухвалює рішення, є Комітет міністрів Ради Європи (п. 1 ст. 24 РК). У визначенні адекватності заходів, ужитих сторонами задля запровадження принципів РК, Комітетові міністрів подає допомогу Консультативний комітет (п. 1 ст. 26). КК є провідним виконавчим органом моніторингового процесу.

У роботі підкреслюється ще одна важлива характерна особливість діяльності наглядових органів РК: вони не розглядають індивідуальних повідомлень осіб або спірних міждержавних питань, індивідуальних скарг і міждержавних справ. Органи РК мають не судовий (на відміну, скажімо, від ЄСПЛ), а наглядовий характер: вони ухвалюють не обов'язкові юридичні рішення, а висновки та резолюції (політичні документи) про дотримання договірними сторонами їхніх зобов'язань за РК. Конвенція не запроваджує санкцій у разі констатації неадекватності заходів, ужитих певною стороною, а передбачає прийняття КМ рекомендацій для такої сторони та визначення терміну подання інформації про їх виконання, аналіз якої в подальшому покладається на КК. Висновки КК не є юридичними, проте відповідність національного законодавства та практики договірних сторін їхнім міжнародно-правовим зобов'язанням КК оцінює передусім з правового погляду.

П'ятий розділ "Захист прав меншин у двосторонніх угодах і національному законодавстві європейських країн" складається з трьох підрозділів, у яких розглядаються питання правового захисту національних меншин у двосторонніх договорах, положення конституційного права країн щодо національних меншин, аналізується спеціальне національне законодавство країн походження національних меншин щодо захисту їхніх прав та інтересів у країнах проживання.

Новітні історичні події в країнах Центральної і Східної Європи спричинили значні політичні, територіальні, економічні, етнічні зміни в регіоні, визначили сучасну політику держав, спрямовану на стабілізацію міжнародних відносин у дусі добросусідства й двосторонньої співпраці. Центр уваги вони змістили на вироблення міжнародно-правових норм регіонального і локального характеру, які є більш деталізованими мінімальними стандартами загального характеру, враховують історичну, соціальну та іншу специфіку всіх меншин регіону і є обов'язковими для держав-учасниць регіональних угод. Норми двосторонніх міжнародних угод визначають спеціальний правовий статус певних національних, мовних та інших меншин і є обов'язковими лише для тих країн, які уклали договір.

Розповсюджена практика свідчить про те, що найчастіше окремі двосторонні міжнародні договори або угоди, які містять спеціальні статті про захист меншин, укладаються між державою, де проживають національні меншини, і державою з титульною нацією, з якою такі меншини мають спільне етнічне чи національне походження (також спільну мову, культурну спадщину, релігійні вірування). Норми таких договорів містять спеціальні посилання на юридичні (конвенції) та політичні (декларації, резолюції, рекомендації) норми універсальних і регіональних документів ООН, Ради Європи та ОБСЄ. Найчастіше такі норми інкорпоруються в двосторонню угоду шляхом прямого їх відтворення в тексті угоди та/або за допомогою відсилки, що, з юридичного погляду, робить їх обов'язковими для таких держав.

Стандарти, визначені в рамках регіональних міжнародних європейських організацій, багатостороння й двостороння співпраця держав у сфері захисту прав національних меншин дістали відображення в національному праві європейських держав. Західноєвропейські держави, що мають розвинуті національно-правові інститути захисту прав людини й основних свобод, зазвичай вважають, що не мають потреби у відповідному конституційному або спеціальному законодавстві, і регулюють питання захисту національних меншин за допомогою включення окремих норм у законодавчі акти різних галузей права або обмежуються прийняттям конституційних та/чи галузевих норм про заборону дискримінації, зокрема за ознакою національного походження. З початку 1990-х років положення про статус національних меншин містяться в новому конституційному законодавстві майже всіх держав Центральної й Східної Європи, що ухвалювалося після відомих значних політичних і соціально-економічних зрушень у цих країнах. Низка держав, наприклад Австрія, Литва, Чехія, Угорщина, Україна, прийняла спеціальні національні закони для захисту прав національних меншин (Австрійський федеральний закон "Про правовий статус національних меншин" 1976 р.; "Закон про національні меншини" 1989 р. Литви; Закон "Про права національних та етнічних меншин Республіки Угорщина" 1992 р.; Закон "Про національні меншини в Україні" 1992 р. та ін.).

Зміст цих законів та конституційних положень свідчить про те, що держави проживання гарантують національним меншинам та особам, які до них належать (найчастіше громадянам цих держав), по-перше, загальновизнані, основні права і свободи людини, по-друге, певне коло, сказати б, "класичних" спеціальних прав, до яких належать права: на збереження самобутності; на розвиток своєї культури; мовні права (створювати навчальні заклади, навчатися і користуватися рідною мовою, отримувати і поширювати інформацію рідною мовою). Окремі держави конституційно гарантують національним меншинам певні спеціальні права в політичній та інших сферах суспільного життя: право на представництво у виборних органах влади; право на участь у вирішенні питань, що стосуються національних меншин; право на самоврядування; право на культурну автономію та ін. Термін "національна меншина" застосовується лише у нових конституціях країн Центральної і Східної Європи, у конституціях країн західноєвропейської демократії такий термін або будь-який його прямий еквівалент не вживається.

У ряді європейських країн конституційні положення та/або національне законодавство в цій сфері доповнюються й конкретизуються в спеціальних національних нормативних актах щодо надання спеціальних прав і пільг особам їх національного походження, які проживають за їх межами і належать до національних меншин інших країн. Такі односторонні законодавчі кроки країни походження із захисту прав своїх національних меншин викликали сумніви в тім, чи не є прийняття такого національного законодавства з екстериторіальним ефектом дії втручанням у внутрішні справи інших держав і порушенням принципу їхнього територіального суверенітету.

У дисертаційному дослідженні доведено, що з погляду чинного міжнародного права не викликають заперечень національні закони країн походження щодо своїх меншин, представники яких є іноземними громадянами і проживають за їх межами, якщо результати дії цих законів мають місце виключно на території країни їх походження і не зачіпають внутрішньодержавних інтересів країни їх проживання. Проте загальноприйняті принципи та норми міжнародного договірного і звичаєвого права не передбачають прямої дії національних законів держави, зокрема щодо співвітчизників, представників національних меншин, у межах іншого територіального суверена. Екстратериторіальна дія національного закону можлива лише на основі договору зацікавлених держав про поширення дії такого закону або її наслідків на територію іншого суверена.

Особливе значення має розділ шостий "Правовий статус національних меншин в Україні та його відповідність чинним міжнародно-правовим стандартам", де в двох підрозділах розглядаються питання про політико-правові засади та нормативно-правові джерела забезпечення прав національних меншин в Україні та виконання Україною міжнародно-правових зобов'язань за Рамковою конвенцією про захист національних меншин.

Аналізуючи ці питання автор робить висновок, що: по-перше, Україна доклала значних зусиль у питанні ухвалення законодавства загального характеру для захисту національних меншин та продемонструвала повагу до зобов'язань щодо імплементації норм РК у національне законодавство та відповідну державну практику. По-друге, існує нагальна необхідність спрямувати національну правотворчість та практичну діяльність на вдосконалення національного законодавства й усунення його недоліків та невідповідностей європейським міжнародно-правовим стандартам захисту прав меншин, визначеним у резолюції Комітету міністрів, висновках Консультативного комітету Ради Європи, зауваженнях вітчизняних фахівців.

З урахуванням проведеного аналізу цих питань у дисертаційному дослідженні формулюються конкретні рекомендації щодо подальшого поліпшення державної політики та національного законодавства України щодо національних меншин.

1. Відповідно до Резолюції (97)10 Комітету міністрів Ради Європи (згідно зі ст. 20, 25-27 Правил здійснення нагляду відповідно до ст. 24-26 Рамкової конвенції про захист національних меншин) та рішень, ухвалених Комітетом міністрів на 756-му засіданні 12-14 червня 2001 р. оприлюднити державною мовою (бажано також і мовами національних меншин) повні тексти державної доповіді, висновків Консультативного комітету стосовно державної доповіді, письмові коментарі уряду України до таких висновків, резолюцію Комітету міністрів від 5 лютого 2003 р. щодо виконання Україною Рамкової конвенції про захист національних меншин. Оприлюднення тексту Рамкової конвенції, публічність процесу і результатів моніторингу щодо імплементації Україною положень РК, ознайомлення з цією інформацією широких кіл громадськості, керівників усіх рівнів влади, відповідальних за здійснення державної етнополітики в країні, осіб, які належать до національних меншин, сприятиме започаткуванню та розвитку конструктивного діалогу між державними органами і зацікавленими сторонами на всіх рівнях та розв'язанню наявних правових і практичних проблем у цій сфері.

2. Провести слухання у Верховній Раді України з приводу правового статусу і фактичного становища кожної з національних меншин, проаналізувати стан законодавчої бази, що регулює ці проблеми, та процес її реалізації як на загальнодержавному, так і на регіональному й місцевому рівнях.

3. З урахуванням міжнародно-правових актів про національні меншини, що їх ратифікувала Україна, за участі представників компетентних державних установ, національних меншин та фахівців у встановлений термін розробити, а Верховній Раді України ухвалити нову редакцію Закону України "Про національні меншини в Україні". Закон повинен мати не декларативний характер, а містити конкретні, вичерпно викладені положення та норму про відповідальність за їх порушення.

4. У законодавстві України має бути визнано право на ефективні засоби юридичного захисту щодо спеціальних прав національних меншин та право зацікавлених осіб і груп звертатися зі скаргами з приводу порушення цих прав.

5. Необхідно ухвалити національні програми і закони про державну етнонаціональну політику в Україні (або про державну політику України в галузі захисту прав меншин), про державну політику щодо співвітчизників за кордоном, про застосування мов в Україні, про національно-культурну автономію в Україні та посилити їх фінансовими й іншими матеріальними гарантіями.

6. Для захисту чинних прав національних меншин бажано запровадити посаду Уповноваженого в справах національних меншин при Кабінеті Міністрів України.

7. Затвердити державну програму збереження і розвитку культурної спадщини національних меншин в Україні та ухвалити закон про охорону культурної спадщини національних меншин і корінних народів України.

8. Необхідно вжити правові заходи для вирішення проблеми участі національних меншин у політичному і державному житті, включаючи адекватне, відповідне представництво в виборчих органах влади (як варіант - на основі пропорційної виборчої системи, принципу фіксованих квот чи інших засадах).

9. Нагальним є питання про надання квот представникам національних меншин для навчання в технікумах і вищих навчальних закладах, викладання в них за потреби мов національних меншин та ін.

10. Необхідне цілеспрямоване фінансове, організаційне та інше сприяння національним меншинам у сфері масової інформації: друкуванні газет їхніми мовами, наданні годин на загальнодержавному і місцевому (в регіонах, де вони проживають компактно) телебаченні, радіо, публікації книг і підручників мовами національних меншин.

11. Необхідно на державному рівні активізувати конструктивне співробітництво всіх членів СНД для ефективного й своєчасного вирішення проблем репресованих та депортованих народів, які тривалий час чекають цього.

12. Доцільно було б запровадити державні національні премії імені найбільш відомих діячів національних меншин, які слід вручати представникам усіх націй України за видатний вклад (допомогу) тій чи іншій національній меншині тощо.

13. З метою ефективного застосування міжнародно-правових норм і національного законодавства в цій галузі необхідно нормативне закріплення термінології, зокрема щодо дестинаторів таких норм.

14. З огляду на активну позицію, що її посідає Україна в діяльності ООН, корисними були б розробка і внесення на розгляд світового співтовариства свого проекту міжнародної конвенції про захист національних меншин, яка б містила позитивні права та передбачала б запровадження моніторингового механізму за їх здійсненням державами-учасницями.

У висновках наведене теоретичне узагальнення напрацьованих в доктрині міжнародного права теоретичних і практичних здобутків в сфері міжнародного захисту національних меншин та запропоновано нові наукові рішення актуальної проблеми сучасного міжнародного права щодо особливостей становлення і формування міжнародних засад захисту прав національних меншин та ефективності діяльності міжнародних інституційних механізмів контролю за їх реалізацією. Головні науково-теоретичні, методологічні та практичні результати дослідження викладені у наступних висновках:

1. Ситуація, за якої держави ухвалюють міжнародно-правові норми без загальноприйнятого визначення поняття їх адресатів вкрай негативно позначається як на їх імплементації на національному рівні, так і ефективності діяльності міжнародних інституційних механізмів, які створені для контролю за виконанням таких міжнародно-правових зобов'язань. В міжнародному праві має існувати автономне визначення поняття "національна меншина" у наукових та практичних цілях. Пропонується авторська дефініція цього поняття, придатна для цілей міжнародного права.

2. Опрацьовування робочих формулювань термінів "релігійні", "мовні", "расові" та "етнічні" меншини необхідні для окреслення об'єктивних наукових підходів до виокремлення таких груп населення та забезпечення їх певними правами, передбаченими міжнародним і національним правом. Здобувач пропонує науково обґрунтовані визначення таких понять.

3. Найбільш обґрунтованим з теоретичного й практичного погляду видається виокремлення чотирьох найважливіших етапів розвитку процесу захисту меншин у міжнародному праві: 1) ранній період несистематичного захисту меншин, у першу чергу релігійних і мовних, завдяки включенню до певних міжнародних договорів окремих положень про окремі їхні права (середина XVІІ ст. - початок ХХ ст.); 2) період усталення міжнародно-правового захисту меншин як груп осіб у рамках Ліги Націй та за її сприяння, заснованого на спеціальних міжнародних угодах або односторонніх актах держав про їх правовий статус (від завершення Першої світової війни та створення Ліги Націй, до 1936 р., із застереженням до 1946 р. - дати її формального розпуску); 3) створення універсальної системи захисту прав осіб, які належать до меншин, на рівні Організації Об'єднаних Націй; 4) створення сучасної системи захисту національних меншин комплексно поєднуючої можливості універсального і регіональних інституційних механізмів і правових засад.

4. Міжнародні угоди середини XVІІ ст. - початку ХХ ст. містили юридичні настанови про захист прав меншин, проте в цей період у міжнародному праві не склався універсальний або навіть регіональний загальний принцип захисту прав меншин і не існували якісь загальні або спеціальні норми з цього питання. Однак у багатьох дво- та багатосторонніх міжнародних угодах набували поширення локальні і партикулярні норми спеціального напряму дії щодо захисту прав релігійних меншин, а після ухвалення головного акта Віденського конгресу 1815 р. об'єктом таких договорів стають національні меншини.

5. Система договірних і організаційних заходів Ліги Націй, спрямованих на захист прав меншин, визначила першорядні цілі такого захисту: гарантія рівності й недискримінації, відмова від примусової асиміляції, надання рівних громадянських, деяких політичних і певних спеціальних соціальних прав для збереження ідентичності меншин. Уперше в історії міжнародних відносин у рамках Ліги Націй був створений універсальний міжнародний судовий орган - ППМП, до якого проблеми щодо захисту прав меншин могли бути передані для винесення судового рішення або отримання консультативного висновку.

6. Прийняті ООН і в рамках ООН політичні та правові документи стосовно питання, що розглядається, ґрунтуються в основному на концепції універсальних принципів рівності і недискримінації та захисту індивідуальних прав людини. Враховуючи ситуацію, за якої прийняття спеціального універсального міжнародно-правового акта з питань захисту прав меншин уявлялося неможливим, держави погодилися ухвалити Декларацію ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин 1992 р. Права, що містяться в ній, мають декларативний, а не юридично обов'язковий характер.

7. Специфіка діяльності ОБСЄ в зазначеній сфері полягає в тому, що організація приймає політично обов'язкові, а не юридично обов'язкові рішення. Такі політичні норми розглядаються і застосовуються як високоавторитетні узгоджені допоміжні засоби при розробці як багатосторонніх, так і двосторонніх міжнародних договорів у галузі захисту прав національних меншин. Найчастіше це відбувається шляхом прямого включення тексту таких загальновизнаних політичних норм у юридичні документи.

8. Новітній етап у політичному і правовому розв'язанні питань про забезпечення захисту прав національних меншин на регіональному рівні був започаткований наприкінці ХХ ст. політичною міжурядовою організацією - Радою Європи. Рекомендації РЄ є політичними нормами і не мають юридично обов'язкової сили, але розроблені на основі їхніх вимог проекти юридичних документів, на які дають згоду держави, створюють і зміцнюють міжнародно-правову базу в сфері захисту прав національних меншин.

9. Всі визначені і проаналізовані в дисертації права меншин та осіб, які до них належать, що містяться в універсальних конвенціях ООН та її спеціалізованих установ і регіональній Рамковій конвенції РЄ про захист національних меншин, дають підстави стверджувати, що в основу міжнародного права у сфері захисту прав меншин, покладено основні права рівності й недискримінації та спеціальні права на існування і самобутність, на яких базуються інші чинні спеціальні права, що дають представникам меншин можливість виявляти і зберігати свої культурні, релігійні та мовні особливості. Права меншин можна також розділити на загальні (основні) і спеціальні (особливі) громадянські, політичні та культурні права, наукова класифікація, систематизація і тлумачення яких здійснені в дисертаційному дослідженні.

10. В межах міжнародного права у галузі захисту прав людини та основних свобод відбувається становлення окремого нормативного комплексу (підгалузі) із забезпечення та захисту прав національних меншин та осіб, які до них належать.

11. Аналіз змісту норм чинного міжнародного права дає підстави констатувати, що в сучасному міжнародному праві відсутні юридичні норми, які б визнавали право національних меншин на політичне самовизначення. Автором доопрацьовано новітню концепцію "внутрішнього" самовизначення національних меншин. Зовнішнє самовизначення в більшості випадків асоціюється з правом на політичну самостійність і територіальне відділення. Внутрішнє самовизначення стосується проблеми культурного самовизначення, збереження і розвитку самобутності, відносин між меншинами та їхніми представниками і державою (урядом), у якій вони проживають.