Принятие решений во внешней политике

Размещено на http://allbest.ru

ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ ВО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ

Введение

внешнеполитический актор международный министерство

Принятие решений является важным элементом деятельности субъектов, принципиальная особенность которого - функционирование в новом поле. Репертуар же субъекта ранее не имел подобных деталей. По некоторым подсчетам, 80 % времени актор движется рутинными путями, и только 20 % требует перехода к новым решениям. Особое значение имеет анализ поведения актора в период кризиса. Он представляет собой более сложную ситуацию, чем конфликт.

Кризис многослоен, имеет глубокие международные последствия. И кризисная составляющая жестко определяется фактором времени. Украинский исследователь Г. Почепцов отмечает в этой связи: «Завтрашнее решение придется принимать в еще более сложной ситуации. Одновременно неправильное принятое решение может взорвать ситуацию полностью, лишая возможности выйти из нее. Балансируя между решением и нерешением, политики увлекают свои страны все дальше и дальше в пучину кризиса. То, что всегда казалось возможным, сегодня представляется совершенно нереальным действием».

Теории и анализ принятия решений в области внешней политики обозначились еще в 1950-е гг. Но внимание и интерес к ним как самостоягельному разделу теории международных отношений появились совсем недавно. Как нам представляется, это связано прежде всего с тем, что внешняя политика всегда была прерогативой государства. Но в современных условиях роль этого субъекта международных отношений меняется. Поэтому неслучайно в современной науке о международных отношениях, выдвинуто большое количество теоретических и методологических подходов. Прежде всего необходимо назвать работы американских исследователей: Р. Шнайдера, Н. Брука, Б. Сапина, Д. Истона, П. Моргана, Т. Шеллинга, Р. Джервиса. В России по данной проблематике пишут Н. Косолапов, П. Цыганков, Л. Сморгунов, на Украине - Г. Почепцов, в Польше - Я. Стефанович, в Беларуси - А. Розанов, В. Снапковский, А. Шарапо и др.

Объектом теорий принятия решений во внешней политике являются не общие проблемы, касающиеся, например, предмета и сущности международных отношений, конфликта или другие, а конкретные вопросы, связанные с действиями государства. Некоторые исследователи справедливо отмечают, что изучение детерминант внешней политики без учета процесса принятия решений может оказаться или напрасной потерей времени, поскольку результаты не будут иметь практического значения, или опасным заблуждением, ибо данный процесс представляет собой тот «фильтр», через который совокупность воздействующих на внешнюю политику факторов «просеивается» лицом (лицами), принимающим решения.

Вместе с тем понятно стремление отдельных аналитиков и школ видеть в роли теорий принятия решений прежде всего свое направление. Ретроспективно уже бесспорна несправедливость расширительной интерпретации концепции отдельного явления (даже при условии ее научной безупречности) до статуса теории. Но при анализе внешней политики имеет место быть множество частных концепций (так как поддается нескольким интерпретациям), и, чем выше становится их число, тем труднее студенту уяснить суть единой целостной теории. Поэтому остановим свое внимание на трех направлениях.

1. Теория «рациональных акторов»

Сторонники данной теории отталкиваются от взглядов шотландской школы нравственности (А. Смит, Р. Фергюсон, Ф. Хатчесон, Д. Юм), предложившей личности концепцию рационального поведения, при условии наличия собственных интересов и потребностей, самодостаточности и активности. При анализе принятия решений в области внешней политики, ее апологеты склонны рассматривать действующие на мировой арене государства (акторы) как целостные образования. Подразумевается, что они руководствуются во внешней политике сугубо рациональными мотивами, осознанными «национатьными интересами», признанным соотношением сил в мире в том или ином из его регионов. В связи с сохранением тезиса о ведущей роли государства в международных отношениях (реализм, неореализм, также во многом неолиберализм) процесс принятия решений стал своего рода аналитической загадкой. Проблема все еще имела бы место, если было бы признано, что индивидуальные или групповые решения являются определяющими в международной политике, хотя в этом случае методологию и выводы можно было бы вывести из других социальных наук, сфокусированных на личности, группе, обществе (социология, психология).Рациональность, в том смысле, в каком она принята в международных отношениях, подразумевает способность агента (государства) организовать варианты выбора, несмотря на их вероятность, в последовательны йряд предпочтения. Очевидно, что подобный «умный» агент слишком идеализирован. Невозможно ожидать такое поведение при принятии решений со стороны личности/государства, но теория предполагает, что люди/правительства пытаются следовать рациональной линии. С (нео)реалистской точки зрения, для государств тщаятятика есть оптимизация их безопасности. Неолибералы считают, что рациональность государств может и часто действительно преследует достижение экономических и других выгод.

Внешняя политика, согласно этой концепции, может быть спланирована таким образом, что исключит всякие импровизации и случайные события. Поведение страны на международной арене должно быть предсказуемым и рассчитанным на значительный промежуток времени. Подобный подход основан на предположениях следующего характера:

1) тот, кто принимает решение, преследует определенные цели. Они структурированы, исходя из приоритетов субъекта в международных отношениях. Информация о сложившейся ситуации и о том, как ситуация влияет на цели субъекта, ему доступна и известна;

2) актор внешней политики заранее уверен в успехе, поэтому он, по мнению американского исследователя П. Моргана, выбирает лучшую из альтернатив.

Исследователи международных отношений отмечают, что государство в этом случае рассматривается как олицетворяемый правительством монолит, действия которого преследуют сформулированную исходя из рационального расчета цель, а выбор ее достижения также делается на основе рационализма. Такая схема дает возможность обобщения на высоком уровне, являющемся основой каждой теории. Можно не согласиться с посылкой о том, что «высокий уровень» является основой теории. Может быть, только пропаганды, не более. Теория ведь вытекает из опыта, а не наоборот. Если мы проследим это на примере поведения государств, то увидим, что реалистическое направление в теории международных отношений базировалось не на идее рационального поведения, а на практике и показало ущербность выполнения таких установок. Поведение таких акторов, как США, Великобритания, Франция, Россия, а потом СССР, затем опять Россия, но особенно Германия, подтверждает, что все предварительные проекты, которые были даже якобы объективно научны, давали постоянные сбои. Почему? Мы выяснили, что внешняя политика не только наука, но и искусство возможного, Ее реализация зависит не от планов одного из акторов, а от многих составляющих, где роль случая или субъективных взглядов элиты очень велика. Студенты-международники могут привести десятки примеров на этот счет. Кроме того, необходимо учитывать и упоминаемые выше тенденции, когда, по мнению некоторых исследователей проблемы, группы населения внутри отдельных государств отстаивают свою этническую, религиозную, лингвистическую, региональную и национальную особенность и ставят под сомнение целостность и законность существующих стран.

Теория «рациональных акторов» в оптимальном варианте воплощается в «теории игр», авторами которой выступают американские представители неореализма X. Кан, Т. Шеллинг, А. Рапопорт. Все субъекты международных отношений абстрактно делятся на команды, игроки которых «играют». Но они, в основном, решают не задачу забить гол в ворота соперника. а координацию (создание и подписание международных конвенций, сотрудничество государств, возникновение международных структур безопасности), дилемму заключенного (политика с позиции си- лы, проблема безопасности и контроля над вооружениями, прямая конфронтация, вопросы экологии и т. д.). Цена победы или поражения выражается в конкретных числах и поддается простому подсчету и сравнению вплоть до нулевой суммы. Вместе с тем Т. Шеллинг подчеркивал, что для понимания, например, конфликта модель игры с нулевой суммой, не пригодна. Он выдвинул теорию игры с «переменной суммой», т. е. суммарный выигрыш участников не фиксирован так, что больший выигрыш одного из субъектов равносилен точно такому же (и даже сопоставимому) проигрышу другого. Фактически, подчеркивал Шеллинг, исследователь должен исходить из предположения, что международным делам присуще не только противоборство, но и взаимозависимость. Некоторые представители научной мысли на Западе и в СССР пытались использовать теорию игр, когда речь шла о достижении СССР военного паритета США.

2. Теория «бюрократических структур»

Данная теория призвана внести некоторые поправки в теорию «рациональных акторов». Американские исследователи Дж. Догерти и Р. Например, подвергают критике положение «рационалистов» о монолитности государства как основного субъекта международных отношений. Сторонники теории призывают рассматривать государственную власть и само государство не как единое целое, а как совокупность бюрократических учреждений. Каждое из них действует во внешнеполитической области в соответствии с собственными правилами и принципами, выдавая их по большей части за интересы государственные. При этом деятельность структур носит запрограммированный характер и определяется установленными в них процедурами, из которых и складывается работа организации по решению возложенных на нее задач. Цели действий государств формируются в жестких рамках, складывающихся вследствие интересов самой организации и воздействия извне. Как отмечают зарубежные исследователи этого направления, каждая структура имеет свой ограниченный набор процедур решения тех или иных задач, использующихся в зависимости от необходимости. Поэтому шаги в отношении иностранных партнеров расцениваются при этом не в качестве, оптимального отражения «национальных интересов», а как результат внутренних торгов (я тебе - ты мне) и компромиссов между различными ведомствами, начиная с оценки поступающей информации и вплоть до исполнения этих решений на всех уровнях государственной иерархии. Характеристики поведения достаточно стабильны, хотя и могут меняться в случае возникновения непредвиденных ситуаций. Тогда организации предпочитают обойтись лишь незначительными изменениями, переложить ответственность на других или адаптировать старые методы.

Каждая структура имеет свой набор альтернатив в сложившемся положении. Однако вероятность формулирования выбора определяется целями самого ведомства.

Высшей ступенью изучаемой теории является модель «бюрократической политики». Американский исследователь Г. Аллисон подчеркивает: «Правительственный аппарат каждого государства представляет сложную арену внутригосударственной игры. Политические лидеры, возглавляющие этот аппарат, в совокупности с лицами, занимающими руководящие позиции в наиболее важных организациях, образуют круг основных игроков. Вступление в этот круг обеспечивает в определенной степени независимое положение. Децентрализация принятия решений, необходимых для действий по широкому кругу внешнеполитических проблем, гарантирует каждому игроку значительную свободу действий. Таким образом, власть оказывается разделенной».

Другие американские аналитики пришли к выводу, что решения и действия такого субъекта, как государство, являются результатом процессов, протекающих внутри него. Круг участников, формирующих то или иное решение, представляет собой определенный набор так называемых правящих кругов, которые формируют политическую бюрократию. Сюда входят не только управленцы высшего звена, но и лоббирующие группы. Возможности и обязанности игроков определены занимающими ими позициями, которые влияют на видение проблемы и пути ее решения. Но часть ученых достаточно скептически относится к возможности центральной власти контролировать бюрократическую политику, поскольку, по существу, задача государственного чиновника - убеждать других, что предполагаемые действия соответствуют их собственному представлению о том, что надо сделать исходя из своих обязанностей и интересов.

Другая часть ученых выдвинула программу под названием «бюрократическая перспектива». Она названа так потому, что подчеркивает центральное положение тех политиков, которые являются членами бюрократии системы национальной безопасности. В США это президент и часть исполнительной власти, напрямую вовлеченная в принятие решений и осуществляющая действия, влияющие на международную политику и национальную безопасность. Аналитики предполагают, что геополитическое окружение позволяет государству преследовать большое количество целей. Поэтому первоначальными источниками национального курса на международной арене являются организации и исполнители политической власти, отвечающие за существующие возможности и угрозы. Кроме того, членство в структуре существенно определяет восприятие и цели участника и отводит его внимание от международной арены в сторону внутринациональных, особенно внутрибюрократических, дел. Отсюда делается вывод о том, что концентрация на международных целях государства существенно сдвигается, поскольку внимание участников в основном сфокусировано на внутренних целях. Международные события чаще всего являются отражением таких целей, и требуется понимание политической структуры нации и бюрократии в системе национальной безопасности с тем, чтобы объяснить или предсказать внешнеполитические действия, которые могут быть предприняты.

Бюрократическая перспектива, в данном особом смысле, подразумевает собой, что изменение международного окружения - это только один из нескольких стимулов, на которые реагируют участники внешнеполитического процесса (возможно, одного из самых слабых и наименее важных), и что события, предполагающие участие двух или более наций, могут быть лучше всего объяснены и предсказаны в отношении действий двух и более национальных бюрократий, шаги которых влияют на внутренние процессы и цели других.

Ясно, что государственные деятели, как и люди в своей ежедневной жизни, не принимают ретении в соответствии с правилами строгой рациональности: они не изучают всю информацию, не ищут все возможные политические альтернативы, не рассматривают то, каким наиболее вероятным образом каждая возможная политика повлияет на все их цели, и выбирают линию, которая приближает ожидаемую выгоду. Мир, по их мнению, слишком сложен, а возможности мозга слишком ограничены, чтобы позволять осуществлять все требующиеся расчеты. Вместо этого высшие чиновники используют набор готовых решений к рациональности, чтобы уменьшить количество умственной работы. В итоге упрощается обработка комплексной информации, разрешается быть ведомыми сложившейся системой убеждений. Потом они могут изменять поступающую информацию на тот материал, которому они уже верят. Тем не менее?несмотря на то что люди могут менять решения при столкновении с действительно важной информацией, данные случаи редки. Информация обычно достаточно двусмысленна, чтобы чиновники могли рассматривать ее как соответствующую их уже сложившимся взглядам.

Естественно, что практика реализации данной теории дает богатую пищу для сравнения и подтверждения ее основных положений. Анализ внешней политики США, ФРГ, СССР показывает, что эта область становится тем значительным внутренним полем, где сталкиваются интересы межпартийной и фракционной борьбы. Советский пример с Афганистаном или российский с Чечней показывают, что успех той или иной акции подчас зависит не от успехов военной компании, а от расстановки сил между ведомствами и министерствами, каждое из которых тянет одеяло на себя. В таком случае общая линия поведения обрекается на провал, а за ней и вся операция. В принципе МИД любого государства должен быть координатором внешних усилий. Но на практике это не всегда удается, видимо, потому, что данная структура является органом исполнительной власти.

Например, во время встречи В. Путина с российскими дипломатами в июле 2002 г., он подчеркнул «сбои» в организации межведомственного взаимодействия, заметив, что «происходит перекладывание дел на другие министерства и даже администрацию президента. У МИД есть все полномочия, - отметил Путин, - надо просто правильно ими пользоваться». Эта же мысль звучала и в ходе совещания работников трех министерств Республики Беларусь в июле 2002 г: МИД, Министерства торговли и Министерства экономики.

3. Теория «познавания»

Сторонники данной теории отмечают, что для принятия решений в области внешней политики важное, если не основное, значение имеют психологические, идеологические и культурные аспекты. В первую очередь, речь идет о заданных суждениях, стереотипах, упорстве в следовании им, особенно в период кризисов, не оставляющих времени на размышления и консультации со специалистами. Подчеркивается, что решения, определяющие поведение страны на международной арене, принимают харизматические личности, с предвзятыми политическими взглядами, мало склонные к гибкому приспособлению, к быстро меняющимся зарубежным реальностям. Дипломатическая практика ведущих стан мира подтверждает, что в основе решений по внешней политике иногда лежат не объективные реалии, а образ-имидж в глазах многих значимых политических фигур. Так, например, «холодная война» между СССР и США во многом определялась точкой зрения первых лиц советского и американского государств, а наука должна была эту точку зрения только подтверждать и не более того. В современных условиях реализация данной теории имеет успех там, где у власти находятся авторитарные режимы.

Высшим проявлением данного направления является теория «личности». Считается, что не только в науке о международных отношениях, но и в XXI в. личность не перестанет играть ключевую роль. Речь идет о людях, обличенных властью - Дж. Буш-младший, С. Хусейн, А. Лукашенко и др. Психология лидера играла и играет, например, в советской и российской внешней политике особенно заметную роль, и этому способствовал ряд причин. В 90-е гг. XX в. в России происходил слом прежних и трудное становление новых механизмов принятия и реализации решений, сложная ситуация с дипломатическими кадрами, свертывание роли среднего звена кремлевско-мидовской машины, контраст между реальной международной обстановкой и официально заявленными задачами дипломатии. Формирование внешней политики утратило черты организованного процесса на основе триады -- «аналитика-политика-дипломатический аппарат». Импульсивные действия главных лидеров, ставших средоточием политической воли и властных полномочий высшего порядка, сказывались в российской внешней политике последнего десятилетия сильнее, чем раньше.

Как отмечает российский исследователь А. Богатуров, свести разговор о личностном начале к оценке роли президентов было бы упрощением. Все три министра иностранных дел 90-х гг. (А. Козырев, Е. Примаков и И. Иванов) также обладатели броских персональных черт, а потому каждый порознь и все вместе вполне заслуживают того, чтобы стать объектом рассмотрения. Увлекательны с точки зрения анализа и такие «полу- геневые» фигуры, как злой гений Ельцинской «семьи» Б. Березовский, А. Чубайс, в зените своего могущества сильно влиявший на формирование позиции Кремля по отношению к международным финансовым институтам, В. Юмашев, А. Волошин и др.

Теория личности указывает на 4 основные ошибки в ситуации принятия решения:

1. Преувеличение прошлого успеха: политики, как правило. не ищут подлинных причин события, а выхватывают наиболее ярко представленную в данном контексте характеристику. Что происходит - важнее того, почему оно происходит. Поэтому модели успешного прошлого легко переносятся на непохожие ситуации. Так, например, в своей попытке свергнуть кубинский режим путем высадки десанта в заливе Плайя-Хирон в апреле 1961 г. ЦРУ полностью повторило однажды удавшуюся в 1954 г. операцию в Гватемале по свержению там режима X. Арбенса. Только теперь результат был отрицательным.

2. Сверхуверенность: как правило, в процессах принятия решений, все концентрируется на избранной альтернативе, при этом полностью игнорируются все прочие возможности. Как показал пример Германии и поведение ее фюрера, политики часто даже не могут перейти на иное решение, находясь в полной убежденности, что именно данная стратегия является наилучшей.

3. Нечувствительность к предупреждениям: политики косвенно и прямо подталкивают своих сотрудников к сбору и анализу информации, которая поддерживает их ожидания и предпочтения. Украинский исследователь Г. Почепцов отмечает: «Сегодня мы имеем четкие представления о том, как подобным образом представлялась информация М. Горбачеву. Политик, как мы видим, живет в мире, созданном им же самим. И даже не пытается открыть нарисованные на стене окна, пребывая в полной уверенности, что за ними все - правда. Поскольку окна эти сделаны в соответствии с его представлениями о правде».

4. Нежелание искать альтернативные источники информации. К примеру, И. Сталин фактически отбрасывал всякие сведения о готовящемся нападении Германии на СССР, считая их провокацией, хотя люди, добывающие факты, были истинными патриотами страны. США в 1950 г. явно преуменьшили вероятность вмешательства Китая в Корейскую войну. У политических лидеров страны не было желания выслушивать своих советников, и последние говорили им то, что они хотели слышать.

Обычно лидеры стран предпочитают не пренебрегать информацией, которая угрожает их предположениям и ожиданиям успеха, хотя когда они понимают или замечают сделанную ошибку, то имеют возможность предотвратить худший вариант. Но на это, как показывает история международных отношений, уходит много общих усилий, как, например, при разрешении Карибского кризиса. Невосприятие информации объясняется теорией мотивации. Американский исследователь Р. Лебов, например, утверждает, что человек, от которого зависит решение, скорее, поверит в успех начатой политики, чем осознает противоположный факт. Потребность в мотивации может сыграть важную роль в формировании познавательного выбора, особенно в ходе поиска последовательности. Исследователь, изучая решение США о перспективах китайского вмешательства, задает вопрос: «Американская военная разведка в Токио недооценила число китайцев в Корее из-за того, что действительно соответствовало ее ожиданиям, или потому, что ей было так выгодно?».

Подводя итог этим теориям, необходимо сделать вывод о том, что давно установилось четкое деление на два принципиально разных процесса: решение проблемы и собственно принятие решений. Первый предполагает оперативное и содержательное определение внешнеполитической сложности, выявление критериев ее решения. Принятие же решения заставляет делать выбор из числа альтернатив, о чем будет сказано ниже.

4. Основные методики

Среди проблем, возникающих в связи с теориями принятия решений во внешней политике, первостепенными являются методики и организационные формы. Необходимо отметить, что в зарубежной науке управления функции принятия решений придается особое значение. Считается, что она служит своего рода краеугольным камнем, на котором замыкаются другие методики: анализ информации, планирование мероприятий, координация операций. При этом специалисты отмечают, что в сфере внешней политики принятие решений приобретает и свои специфические особенности, поскольку, по мнению американского исследователя А. Рапопорта, нет институтов, в которых теоретические открытия исследований о мире могут взаимодействовать с практикой (скажем, институтов, наделенных правом проводить экспериментальную внешнюю политику). Сегодня эти особенности связаны и с все более усложняющейся и подвижной международной обстановкой, требующей четкого определения возникающих проблем и современной разработки долгосрочных подходов к их решению. Спонтанные и поверхностные решения могут, как это не раз случалось в истории, увести политику в сторону от разумного курса. Непринятие же своевременных решений вообще способно придать проблеме болезненный характер, увеличить издержки ее разрешения.

Именно сложность и подвижность мировой обстановки и побуждает зарубежных аналитиков при подготовке внешнеполитических решений искать методики, разработанные в современной науке управления.

1. Диалектика решений и вариантный подход к ним. Сама жизнь вынудила исследователей, хотя они не афишируют этого, признать сугубо диалектический характер данного процесса. В действительности не бывает просто плохих или хороших решений - у каждого свои плюсы и минусы. Точнее определить помогает сопоставление различных их возможных вариантов. Поэтому при подготовке рекомендаций для руководства страны уже давно утвердилась практика представления нескольких путей определения той или иной проблемы, связанных с ними преимуществ и издержек. Это к тому же помогает оторваться от рутинных представлений, проявить большую гибкость и находчивость в политике. При разработке окончательного сценария могут быть использованы приемлемые компоненты разных вариантов.

Высказывается мнение, что утверждение альтернативных блоков во внешней политике, особенно в области ограничения и сокращения вооружений, зачастую способствует и более успешному ведению международных переговоров. В этом случае дипломатия может не застревать на какой-либо «твердой» позиции (её пересмотр часто бывает довольно трудным и затяжным делом), а гибко маневрировать различными набора- ми предложений. Как отмечает американский исследователь Г. Аллисон, различные курсы применительно к данной стратегической проблеме образуют целый диапазон альтернатив.

Правда, вариантный подход в подготовке альтернатив, по отзывам специалистов, нередко давал сбои. Это случалось тогда, когда то или иное ведомство, заинтересованное в определенном решении, по существу, разрабатывало только один вариант, а остальные представляло, так сказать, для отвода глаз. Преодолеть такой бюрократический саботаж помогает системная методика.

2. Системная методика проработки внешнеполитических решений направлена на предварительное их раскрытие, сопоставление и взвешивание наиболее существенных аспектов выдвигаемых вариантов проблемы. В чисто аналитических целях такая методика была разработана еще в известном научном центре «РЭНД Корпорэйшн» и не утратила своего значения по сей день. Она включает следующие элементы:

· пояснение проблемы, ее расчленение на главные компоненты и выявление наиболее существенных взаимосвязей между ними, отсечение второстепенных моментов для их учета на более позднем этапе;

· определение целей политики или их вариантных целей с помощью четкого разграничения различных точек зрения, а не компромиссов между ними;

· взвешивание стоимости намечаемых программ;

· учет момента неопределенности, с тем чтобы принимаемый курс действий не утратил своего значения при возникновении труднопредсказуемых чрезвычайных ситуаций;

· сопоставление вариантов всех изложенных точек зрения и нахождение оптимального решения.

Очевидно, что применение подобной методики помогает достигнуть более углубленного понимания проблемы и поиска выхода из нее. Однако в чистом виде она практически мало применима. Например, количественные показатели, факторы стоимости и издержек, столь важные при составлении военных программ, оказываются второстепенными применительно к сфере международных отношений. Американский исследователь М. Каплан считает, что любое конкретное действие или взаимоотношении между акторами - в какой-то мере результат «случая», однако они возможны только при выполнении набора особых условий, приведших к данному действию или положению, которые включают элементы случайных встреч или личностных факторов. Однако последние коррелируют с образами национального поведения и значимыми правилами международной системы, что подтверждает предсказательную силу теории.

3. Спонтанные и формализованные решения. Опыт ряда зарубежных стран показывает, что немалое значение приобретает оформление внешнеполитических задач, их развернутость и убедительность. Спонтанные шаги, принимаемые в узком кругу сугубо доверенных лиц, конечно, облегчают работу руководства. Выполнение таких мероприятий на более низких служебных уровнях становится трудным, а подчас и малоэффективным делом, ибо подчиненные не посвящаются в планы и намерения руководства и им никто ничего не объясняет. Но и развернутые, детально проработанные, формализованные решения имеют недостатки. В некоторых странах существует практика подготовки меморандумов или докладов в области внешней политики и безопасности, охватывающих широкий круг вопросов внешнеполитической стратегии. Например, в США каждая администрация президента ежегодно принимает стратегию безопасности, где национальные интересы разделяются по категориям. Но их общая направленность носит в основном декларированный характер и пересматривается из года в год. Такой метод требует усилий и мало что дает в практической деятельности. Ему дают ярлык «бумажной мельницы».

Некоторые страны впадают в другую крайность. Процесс предпринятых акций носит преимущественно келейный, спонтанный характер. Например, решение советского руководства о вводе войск в Афганистан. Такая методика получила известность как «принятие решений с помощью телеграммы» (тревожных сигналов от руководства той страны, которой необходима пометь).

Подготовке иногда предшествует запрос по определенному вопросу. Это обычно происходит потому, что важно определить контуры самой проблемы и расчленить ее по частям, от которых может зависеть та или иная акция. Г. Киссинджер всегда подчеркивал, что если не поставить правильные вопросы, то нельзя рассчитывать и на правильные ответы. Они, как правило, готовятся на ведомственных и межведомственных уровнях и должны содержать рекомендации в отношении наиболее приемлемых вариантов курса действий. С помощью такого метода, например, администрации Р. Никсона в США удалось принять ряд ответственных решений, встречавших серьезное сопротивление со стороны некоторых ведомств (например, решение о прекращении производства химического оружия, о выводе американских войск из Индокитая, о нормализации отношений с КНР и др.).

Иногда воля высшей исполнительной власти оформляется в виде директив. которые уже не содержат упоминания о рассмотренных вариантах действий, а излагают лишь программы операций. Вместе с тем вариантный подход, к предполагаемым решениям полностью сохраняется на более низком уровне в сфере, которая получила название «планирования на случай чрезвычайных обстоятельств». За региональными межведомственными группами закрепляется поручение составлять планы на случай развития кризисных ситуаций. Понятно, что такие планы могут содержать лишь планы действий, а не жесткие рекомендации, поскольку сам характер того или иного кризиса заранее неизвестен.

Следует отметить, что специалисты иногда проявляют некоторый скептицизм в отношении подготовки вариантных рекомендаций. На деле, утверждают они, ситуация в большинстве случаев оказывается новой, непредвиденной.

В документы поэтому вносится много новых элементов. Вряд ли с такими доводами можно полностью согласиться. Даже если набор операций для возникновения кризисной ситуации и становится неожиданным, их предварительное продумывание и взвешивание не может не сказаться положительно на принимаемых решениях. Об этом же говорит и тяга специалистов к созданию компьютерной «памяти» в отношении данного процесса.

5. Организация принятия решений на высшем государственном уровне

Продуманная организация внешнеполитического механизма сама по себе не обеспечивает успешной политики. Однако она влияет и на эффективность государственной деятельности, и на результаты принимаемых решений. При этом важно, чтобы эта отлаженная система действовала на всех, особенно высших, уровнях национального руководства. Ведь государственный кругозор, безусловно, зависит от уровня служебной деятельности. Поэтому наиболее сложные операции в силу комплексности современных международных проблем, поддаются всестороннему взвешиванию лишь на высшем уровне руководства. Подобные выводы специалистов вытекают и из практики дипломатии. Вместе с тем, как саркастически отметил В. Путин на встрече с российскими послами в июле 2002 г., «профессиональный уровень посла измеряется его эпистолярными талантами. Некоторые шлют в Москву романы, но в практическом плане отдача от такого "писателя" может быть нулевой. Нужны не отчеты, а профессиональный анализ и компетентный прогноз развития ситуации».

Ориентация системы принятия внешнеполитических решений. В американской науке долгие годы обсуждались две альтернативные системы принятия внешнеполитических шагов. Сторонники одной из них выступали за то, чтобы она, была направлена на Белый дом, а сторонники другой - за ориентацию нй Государственный департамент. Испытывались эти механизмы и на практике. При администрациях Г. Трумэна и Д. Эйзенхауэра такие влиятельные фигуры на посту государственного секретаря, как Д. Ачесон и Дж. Фостер Даллес, принимали на себя основное бремя разработки, координации и осуществления главных внешнеполитических акций. При администрациях Дж. Кеннеди, Р. Никсона и Дж. Картера видные деятели, занимавшие пост помощника президента по вопросам национальной безопасности, оттесняли государственных секретарей и с помощью своего аппарата вырабатывали их сами. При Р. Рейгане роль государственного секретаря и его департамента вновь возросла, но продолжал разрастаться и, соответствующий аппарат Белого дома. Как отмечает Г. Аллиеон. важные решения по вопросам национальной безопасности принимаются и реализуются не на основе сделанного президентом выбора, а на базе менее очевидных действий работников бюрократического аппарата. При этом последние фактически всегда имеют собственные национальные, организационные, политические и личные склонности.

Очевидно, что спорящие стороны пытаются разрешить одно объективное и по существу трудное противоречие. Государственный департамент действительно является главным внешнеполитическим ведомством, с огромной периферией, способным наиболее чутко реагировать на события. происходящие за рубежом. Но в силу комплексности международных проблем его глава, каким бы доверием он ни пользовался у президента, не может навязывать свою волю руководителям таких бюрократических структур, как министерства обороны, финансов, торговли. На это способен только президент со своим аппаратом. Не случайно (видимо, исходя из американского опыта) в Беларуси и других странах глава внешнеполитического ведомства является или вице-премьером, или входит в состав Президиума Совета Министров и т. д. Но и президентский аппарат, даже располагая огромным влиянием, не в состоянии готовить все решения и следить за их исполнением. Поглощенность одними вопросами ведет к упущению других. Консенсус, очевидно, лежит в сочетании полномочий высшей власти, ее политического кругозора, с одной стороны, опыта и профессионализма чиновников - с другой.

Российский исследователь В. Барановский, осмысливая, например, понятие национальной безопасности и механизмы принятия решений, подчеркивает, что в стране имеются структуры, специально занимающиеся отдельными ее аспектами. Есть Совет безопасности, который должен координировать позиции разнообразных ведомств, включая МИД, и превращать это в некое концептуальное решение: «Я считаю, что перед нашей страной стоит задача суметь создать из имеющихся механизмов такую структуру, которая не просто складывала бы результаты, а была сориентирована на разработку стратегического видения на основе долговременных интересов России».

Многие зарубежные организационные формы разработки внешнеполитических акций могли бы быть использованы и в Беларуси. К ним можно отнести: проработку важнейших решений в группе специалистов при главе государства, выполняющей штабные функции; координацию межведомственной работы, выбор первоочередных проблем", наблюдение за исполнением решений, всестороннее межведомственное обсуждение как приоритетных, так и других проблем; особое направление межведомственной работы, связанное с постоянным наблюдением за назревающими кризисными ситуациями и подготовкой вариантных рекомендаций в отношении тех задач, которые надо решать в настоящем и будущем.

6. Структуры формирования и реализации внешней политики Республики Беларусь

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь Законами страны «О Президенте Республики Беларусь», «О Национальном собрании Республики Беларусь», «О кабинете министров Республики Беларусь», Концепции «О Национальной безопасности Республики Беларусь», «О военной доктрине Республики Беларусь», Положением «О Министерстве иностранных дел Республики Беларусь» определены основные институты принятия и реализации решений в области внешней политики.

Президент Беларуси, как глава государства и исполнительной власти, осуществляет руководство внешней политикой страны и представляет ее в международных отношениях. Он ведет переговоры, подписывает международные договоры Республики Беларусь, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных в стране дипломатических представителей, назначает и освобождает от должности Министра иностранных дел Республики Беларусь. Президентом осуществляется реализация внешней политики Республики Беларусь через принятие решений в форме указов и распоряжений.

Национальное Собрание Республики Беларусь в рамках своих конституционных полномочий ведет законодательную работу по обеспечению внешнеполитического и внешнеэкономического курса Республики Беларусь и выполнению ее международных обязательств.

Влияние парламента страны на международную деятельность структур реализуется через:

· принятие ежегодного бюджета государства, в котором предусматривается выделение средств на внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность, участие республиканских структур в международных организациях;

· принятие законов, затрагивающих международную среду деятельности страны;

· заслушивание и ратифицирование международных договоров, заключенных Республикой Беларусь;

· заслушивание отчетов МИД Республики Беларусь о проводимой внешней политике;

· обсуждение в Комиссиях по международным делам и СНГ вопросов обороны и национальной безопасности, а также вопросов внешней политики;

· парламентские связи и участие белорусских представителей в международных парламентских организациях, координацию с МИД Беларуси таких связей;

· принятие заявлений, постановлений, обращений по различным аспектам международной политики.

Реализация внешнеполитической и внешнеэкономической стратегии возложена на правительство. Премьер-министр представляет государство Беларусь во внешних сношениях в рамках своих полномочий и ведет повседневную работу в этой области. Правительством обеспечивается постоянный контроль за исполнением законодательных актов Республики Беларусь, указов и распоряжений президента министерствами и другими центральными органами управления, местными исполнительными и распорядительными органами, предприятиями, организациями и гражданами.

В рамках Правительства Республики Беларусь органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление внешнеполитической и внешнеэкономической политики с иностранными государствами и международными организациями, является Министерство иностранных дел Республики Беларусь. Возглавляемое министром, оно осуществляет также руководство зарубежными дипломатическими и экономическими представительствами Беларуси.

Основными задачами МИД являются:

· участие в выработке общей стратегии белорусской внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности, соответствующих предложений для Президента и Правительства Республики Беларусь;

· практическая реализация международного курса Беларуси;

· координация зарубежных связей республиканских органов государственного и местного управлений, самоуправления, юридических и физических лиц страны с иностранными партнерами;

· защита суверенитета, безопасности, территориальной целостности, экономических и иных интересов Беларуси и ее народа на международной арене;

· защита прав и интересов граждан и юридических лиц Беларуси за рубежом, создание благоприятных условий для реализации товаров и услуг на внешних рынках;

· обеспечение дипломатических, консульских и внешнеэкономических отношений Республики Беларусь с иностранными государствами и международными организациями;

· организация системы информации по внешнеполитическим и внешнеэкономическим вопросам для Президента Республики Беларусь, Национального Собрания, Правительства, Совета Безопасности Республики Беларусь, других государственных органов, юридических и физических лиц страны и зарубежных партнеров;

· * обеспечение развития инфраструктуры внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Республики Беларусь, организации, подготовки и переподготовки соответствующих кадров.

Министр иностранных дел Республики Беларусь является членом Совета Безопасности и Президиума Совета Министров страны. Он руководит работой республиканских органов государственного управления по обеспечению и реализации единой политики Республики Беларусь в отношениях с иностранными государствами, международными организациями и межгосударственными образованиями.

Заметную роль в определении внешнеполитической линии в части, касающейся политики безопасности государства, играет Совет Безопасности и Государственный секретариат Совета Безопасности Республики Беларусь. Функционирование этой системы организуется в соответствии с законодательством Республики Беларусь, которое регламентирует отношения между субъектами системы. Применительно к вопросам международной политики страны задачами Совета Безопасности являются:

- мониторинг внешних угроз интересам национальной безопасности Беларуси и подготовка соответствующих предложений и докладов Президенту страны, в том числе совместно с другими ведомствами;

- анализ взаимосвязей внешних и внутренних угроз национальной безопасности и обеспечение их учета при реагировании на эти угрозы;

- координация в пределах полномочий механизмов деятельности МИД Беларуси и других министерств и ведомств, участвующих в реализации внешнеполитической и внешнеэкономической политики;

- инициативная постановка перед соответствующими министерствами и ведомствами проблем, связанных с обеспечением национальной безопасности Республики Беларусь, и организация их совместной деятельности;

- постоянная систематизация и оценка угроз национальной безопасности Беларуси с участием заинтересованных республиканских структур.

В целом механизм формирования и реализации внешней политики Республики Беларусь мало чем отличается от подобных структур в других современных государствах. Различия могут быть в нюансах, функциях выполнения задач, которые стоят перед Республикой Беларусь - среднеевропейской страной. Главное, видимо, состоит в том, чтобы находить убедительную политическую линию, которая учитывала бы новые реалии. По нашему мнению, общество и государство в Беларуси нуждаются в более четких представлениях по проблемам внешней политики. Разработка этой проблематики, причем с акцентом на концептуальность, должна быть предметом внимания не только государственной власти, но и университетских кругов а также других структур гражданского общества.

Размещено на Allbest.ru