Межбюджетные отношения в современной отечественной экономике

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Содержание межбюджетных отношений и бюджетного федерализма

1.1 Межбюджетные отношения: их особенности и правовая характеристика

1.2 Бюджетный федерализм как форма организации межбюджетных отношений

2. Организация системы межбюджетных отношений в отечественной экономике и перспективы их развития

2.1 Современное состояние межбюджетных отношений в России, их недостатки на основе Концепции межбюджетных отношений

2.2 Межбюджетные отношения в РФ в настоящее время: пути повышения их эффективности

Заключение

Список литературы



Введение

В любом федеративном государстве существуют связи, позволяющие осуществлять процесс коммуникации между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления. Такие связи называют межбюджетными отношениями.

Межбюджетные отношения - отношения возникающие между государством с федеративным устройством, субъектами РФ, муниципальными образованиями и регионами в процессе бюджетирования.

В связи с тем, что существует дифференциация бюджетов регионов, носящая разнородный характер, и существует потребность в определении регионов, приносящих менее средств в бюджет органов власти, чем остальные регионы, тема работы актуальна.

Целью работы является изучение межбюджетных отношений в современной отечественной экономике.

В связи с поставленной целью можно выделить следующие задачи:

1) рассмотрение понятия межбюджетных образований, их особенностей и правовой характер;

2) изучение бюджетного федерализма как формы организации межбюджетных отношений;

3) анализ современного состояния межбюджетных отношений в России;

4) характеристика путей совершенствования системы межбюджетных отношений на перспективу.

Объектом в работе выступает бюджет, предметом - межбюджетные отношения, возникающие между теми или иными уровнями власти.

При написании работы были использованы методы синтетического и аналитического анализа, информативно-целевой анализ, анализ эмпирического материала.

Теоретическую значимость имеет изучение системы межбюджетных отношений, их положении на настоящий момент. Практическую значимость носит рассмотрение путей их совершенствования.

В первой главе работы раскрыта сущность межбюджетных отношений, их особенности, принципы и функции, их правовая характеристика, охарактеризовано понятие бюджетного федерализма, напрямую связанного с межбюджетными отношениями.

Во второй главе работы раскрыто положение межбюджетных отношений в России в настоящий момент, минусы в действующем законодательстве и пути совершенствования данных отношений на ближайшую перспективу.

межбюджетный федерализм отечественный российский



1. Содержание межбюджетных отношений и бюджетного федерализма

1.1 Межбюджетные отношения: их особенности и правовая характеристика

Межбюджетные отношения можно охарактеризовать так -- это взаимосвязь между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в процессе бюджетирования. Данные отношения есть в тех государствах, где существует административно-территориальное деление. Существуют два вида данного деления: это федеративные и унитарные бюджетные системы. Федеративным бюджетным системам соответствует большой уровень независимости территориальных бюджетов при поддержании единства общегосударственных интересов. Унитарные бюджетные системы имеют большую степень централизованности средств бюджета и небольшое количество бюджетных прав нижестоящих органов власти или их полное отсутствие.

Согласно бюджетному кодексу Российской Федерации выделяются такие принципы межбюджетных отношений, как:

· расходы бюджетов распределяются и укрепляются по конкретным уровням бюджетной системы РФ;

· регулирующие доходы разделяются и устанавливаются на постоянной основе по недолговременным нормам по уровням бюджетной системы РФ;

· бюджетные права субъектов РФ равны бюджетным правам муниципальных образований;

· уровни минимальной обеспеченности бюджетов субъектов РФ примерно равняются обеспеченности бюджетов муниципальных образований;

· все бюджеты РФ находятся на том же уровне, что и федеральный бюджет, в свою очередь местные бюджеты равны бюджетам субъектов РФ.

Согласно часть 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации в РФ обеспечивается гарантия единства экономического пространства, свободное перемещение товаров, финансовых средств и услуг, свобода экономической деятельности и поддержка конкуренции. Следует учитывать главный определяющий фактор финансовой устойчивости государства с федеративным устройством - степень развитости его территорий или общественно - территориальных образований, которые входят в его состав [2].

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах» указано, что основным показателем формирования долговременной финансовой системы является создание прозрачных и постоянных отношений между бюджетами различных уровней.

Также межбюджетные отношения в виде правового института можно охарактеризовать как синтез взаимозависимых норм, которые регулируют однородную группу общественных отношений. Еще одно понятие, характеризующее сущность межбюджетных отношений содержится в Бюджетном кодексе РФ (статья 6), где она определена как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по регулированию бюджетных правовых отношений, осуществления и организации бюджетного процесса» [1].

Из определения можно сделать вывод, что существуют определенные отношения по нюансам регулирования бюджетных отношений между публично-правовыми образованиями и бюджетным процессом. Таким образом, публично-правовые образования являются субъектами межбюджетных правоотношений, а регулирование бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса выступает в роли объекта.

Нужно пояснить, что в законе не уточняются конкретные вопросы «регулирования бюджетных правоотношений», но так как межбюджетные отношения являются видом бюджетных правоотношений, то можно говорить о бюджете.

Рассмотрим, что представляет из себя регулирование бюджетных отношений - их упорядочивание, процесс развития и направления в процессе функционирования бюджетов. Бюджетный кодекс РФ подчеркивает необходимость в данном регулировании из-за федеративного устройства России. Так как межбюджетные отношения позволяют территориально перераспределить финансовые ресурсы, прямым образом повлиять на социально- экономическое развитие регионов, то их правовое регулирование позволяет реализовать конституционные права граждан. К тому же, важность регулирования межбюджетных отношений появляется, когда низшие органы власти в действительности ощущают недостаток средств при формировании бюджетов, которые полностью или частично закреплены на долговременной основе для того, чтобы обеспечить минимальный уровень нужных расходов для покрытия возложенных на них функций и полномочий.

При рассматривании регулирования бюджетных правоотношений в разрезе межбюджетных отношений отношения функционируют:

а) с распределением бюджетных средств - дотации, межбюджетные трансферты и пр. Межбюджетные трансферты - это средства, которые предоставляются одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации иному бюджету бюджетной системы. Дотации - межбюджетные трансферты, которые даются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления вектора направления и условий их использования;

б) с учетом организационного характера, то есть доходы бюджетов разных уровней закрепляются, распределяются и разграничиваются расходными полномочиями, таким образом осуществляется контроль над движением бюджетных средств. Вообще, распределение доходов, которое лежит в основе межбюджетных отношений, - это передача органами государственной власти и органами местного самоуправления тех доходов, которые закреплены за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, которые устанавливаются на долговременной основе или на очередной финансовый год.

В отличие от разграничивания доходов между бюджетами, относящегося только к компетенции федеральных органов государственной власти, распределение доходов между бюджетами производится органами государственной власти обоих уровней и органами местного самоуправления муниципальных районов.

Главный принцип формирования бюджетов - это их самостоятельность, которая выражается наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять расходы. Но зачастую бюджеты низких уровней чувствуют нехватку средств чтобы реализовать стоящие перед ними задачи, а бюджеты более высших уровней могут позволить направлять источники доходов (дополнительные финансовые средства) нуждающимся бюджетам, что позволит более эффективно пользоваться финансовыми ресурсами в государственном масштабе. Правовое закрепление финансовых потоков по различным уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, которые могут возникнуть по этому поводу составляют основу механизма бюджетного регулирования; благодаря ему федеральные, региональные и местные органы власти могут исполнить свои полномочия. Данный процесс в Бюджетном кодексе РФ называется «бюджетным выравниванием», которое является частью бюджетного регулирования. Бюджетное выравнивание - это процесс, который осуществляется вышестоящими органами власти для того, чтобы выровнять различия в уровнях социально-экономического развития низших органов власти для обеспечения их гражданам государственных гарантий на минимально допустимом уровне.

Степень развития и возможностей для мобилизации налогов и сборов государственных и муниципальных образований одного уровня различны. В связи с этим основным для бюджетного выравнивания становится выделение средств для наименее благополучных образований, с помощью которых станет возможным увеличить доходы их бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жителя.

Таким образом, механизм бюджетного регулирования можно сформулировать как синтез методов (включая правовые) и средств, используя которые государство может оказывать влияние на формирование и использование бюджетных ресурсов. При этом данный механизм непосредственно воздействует на социально-экономическое развитие страны.

Межбюджетное регулирование обычно исполняют органы власти вышестоящего уровня с помощью вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности (в сфере бюджетов одного звена бюджетной системы) территориальных образований, у которых она не находится на минимальном необходимого уровне.

Основополагающую роль в регулировании межбюджетных отношений имеет Министерство финансов России, в подчинении которого есть Департамент межбюджетных отношений, который обеспечивает единую финансовую и бюджетную политики во взаимоотношениях Министерства с субъектами Российской Федерации и прочими образованиями. В соответствии с Приказом Минфина России от 10 февраля 1999 г. N 33 «Об утверждении Положения о Департаменте межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации» он проводит свою работу в тесной связи с другими организациями Министерства, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими организациями.

Основными задачами Департамента являются:

а) разработка предложений об улучшении бюджетной системы Российской Федерации, процесса межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации и развитие принципов бюджетного федерализма;

б) участие в реализации и разработке единой бюджетной, финансовой, налоговой политик с субъектами Российской Федерации и прочих образований;

в) реализация концентрирования финансовых ресурсов на самых главных направлениях социально-экономического развития субъектов РФ;

г) участие в разработке единой системы способов составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;

д) решение вопросов о важности и размерах распределения финансовой помощи субъектам Российской Федерации с учетом эффективности использования бюджетных средств и хода исполнения федерального бюджета;

е) участие в проведении мер государственного финансового контроля над правильным и целесообразным расходованием бюджетных средств, бюджетных ссуд и кредитов государства, которые выделяются на поддержание сферы услуг, помощь предпринимательству, финансовую помощь досрочного завоза грузов в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;

ж) решение вопросов о целевом выделении средств из федерального бюджета для реализации программ развития наукоградов.

В основе межбюджетных отношений лежат следующие принципы взаимоотношений между различными уровнями власти:

а) расходы бюджетов распределяются и закрепляются за определенными уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

б) доходы по уровням бюджетной системы РФ разграничиваются и закрепляются на долговременной основе и распределяются по одинаковым нормативам;

в) уровни минимальной бюджетной обеспеченности субъектов выравниваются;

в) бюджетные права субъектов РФ равняются бюджетным правам муниципальных образований.

Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации происходит благодаря выделению дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который образуется в составе федерального бюджета

Согласно мировому опыту наблюдается недостаток приемлемой для всех стран модели межбюджетных отношений из-за сильного воздействия политических и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство стран. Разумная организация регулирования межбюджетных отношений поможет осуществлять примерное выравнивание условий социально-экономического развития федеративных государств [15].

1.2 Бюджетный федерализм как форма организации межбюджетных отношений

Некоторые ученые говорят о равенстве понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения», считая, что в государстве с федеративным устройством содержание одинаково [4]. Аргументацией данного факта является факт присутствия субфедерального уровня власти, что обозначает его более весомую самостоятельность в сравнении с муниципальными уровнями в сфере регулирования бюджетных отношений.

Автор Другова Ю.В. под бюджетным федерализмом понимает следующее: «это система бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, позволяющая органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов условиях равноправия субъектов РФ в» [5]. Другой автор, Романовский М.В., трактует бюджетный федерализм как «отношения между федеральной властью и властями административно-территориальных и национально-государственных подразделений по поводу рационального, научно-обоснованного распределения доходов бюджетов каждого уровня и расходов, которые из них финансируются» [8, с. 45]. Самохвалов А. замечает, что «федеративное устройство государства означает наличие взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, построенных на принципах федерализма» [13, с. 38].

Игудин А.Г., дополняет формулировку предмета межбюджетных отношений. Он определяет понятие бюджетного федерализма как «отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов РФ по поводу полномочий и функций, разделенных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в наибольшей степени обеспечивают единство общественных интересов и интересов населения, которое проживает на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований» [7, с. 3].

В последующее время автор Игудин А.Г. более полно раскрывает определение этого понятия: «Бюджетный федерализм - это взаимоотношения на основе централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ в целях создания и обеспечения бюджетной политики государства, разделения бюджетных и налоговых обязанностей, расходов и доходов, распределения и перераспределения доходов между федеральным бюджетом и объединенными бюджетами субъектов федерации при большой степени независимости территориальных бюджетов, исходя из важности единства интересов государства и населения, которое проживает на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований» [6, с. 7]. Последнее определение бюджетного федерализма имеет акцент в государственной политике на ее бюджетно-налоговый аспект, что является существенным моментом.

Рассмотренные выше определения бюджетного федерализма в основном повторяет его трактовку в «Основах бюджетной системы РФ» проекта Бюджетного кодекса РФ.

Однако данное там определение бюджетного федерализма не стало действующим в норме права. В Бюджетном кодексе Российской Федерации , который был принят в 1998 г., статьи, которые касаются бюджетного федерализма, были удалены; в настоящее время в нем трактуется только система межбюджетных отношений.

Некоторые авторы, трактуя понятие бюджетного федерализма, делают акцент на взаимодействии между тремя субъектами межбюджетных отношений, что является крайне верным моментом, так как в полной мере соответствует составу бюджетной системы государства с федеративным устройством. Автор Подпорина И.В., считает, что бюджетный федерализм - это «такая форма бюджетного устройства в федерации, которая обязует все звенья бюджетной системы участвовать в едином бюджетном процессе, который ориентирован на общегосударственные интересы и на интересы субъектов Федерации» [10, с. 17]. Ряд специалистов, таких как Лавров А., Черник Д.Г., Дадашев А.З. характеризуют бюджетный федерализм как «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса» [9, с. 144].

Однако, в плане содержания не нужно сводить понятие межбюджетных отношений только к бюджетному федерализму или только к механизму перераспределения бюджетных ресурсов, так как межбюджетные отношения имеются в любой бюджетной системе независимо от тех принципов, на которых она организована, и как именно осуществляются бюджетные взаимоотношения между органами власти разных уровней.

Автор Богачева О.В. рассматривает понятие бюджетного федерализма как «экономическое понятие, которое не связано с политическим устройством государства и характеризует многоуровневость бюджетной системы. Автономность функционирования бюджетов отдельных уровней власти и их взаимоотношения, которые основаны на четких нормах, и называют бюджетным федерализмом».

Таким образом, проведя анализ разных точек зрения по формулировке понятия бюджетного федерализма, можно сделать вывод, что в настоящий период в периодической литературе не существует точного и четкого определения понятия бюджетного федерализма. Некоторые авторы поясняют бюджетный федерализм как систему неких принципов, на основе которых образуется бюджетное устройство, другие авторы - как некоторую форму бюджетного устройства в государстве с федеративным устройством, другие авторы - как бюджетную систему любого государства с большим количеством уровней, еще одна группа авторов - как взаимоотношения между уровнями власти по поводу оптимального распределения доходов бюджетов каждых уровней и расходов, которые из них финансируются.

По мнению автора Игудина А.Г. содержание и сущность бюджетного федерализма можно раскрыть через четыре основных принципа:

- общегосударственные интересы и интересы населения едины и являются основой их сбалансированности на всех трех уровнях власти по бюджетным вопросам;

- принципы централизма и децентрализма сочетаются при разделении расходов и доходов, бюджетно-налоговых полномочий, распределении и перераспределении доходов в объединенные бюджеты субъектов федерации;

- бюджеты и ответственность органов власти каждого уровня имеют высокую степень самостоятельности за бюджетную обеспеченность, сбалансированность бюджета, опираясь на налоговой потенциал на соответствующей территории;

- субъекты федерации принимают участие в реализации и формировании бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения [6, с. 6].

Лавров А. выделяют следующие принципы:

- независимость бюджетов разных уровней;

- разделение бюджетной ответственности и расходных полномочий по закону между федеральными, региональными и местными органами власти;

- финансовые ресурсы органов власти и управления соответствуют выполняемым ими функциям

- существуют формализованные (нормативно-расчетные) методы регулирования межбюджетных отношений и выделения финансовой помощи;

- наличие конкретных процедур разрешения конфликтов между различными уровнями власти, поиск согласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики [9, с. 21].

Таким образом, видно, что мнения авторов на содержательную составляющую принципов бюджетного федерализма совпадают в целом. Все авторы подчеркивают законодательное разделение доходных и расходных полномочий; независимость бюджетов разных уровней, которая дает право на закрепление собственных источников доходов, независимое определение расходования средств, применение системы бюджетного регулирования, которая основывается на формализованных процедурах.

Изменения, которые внесены в Федеральный закон № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» в некоторой степени ориентируются на упорядочивание межбюджетных отношений. Так, к сущности принципа единства бюджетной системы добавлена существенная характеристика: подразумевается «единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», что соответствует единой методологии на всю систему межбюджетных отношений, включая отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями [3].

Проведя сравнительный анализ подходов к формулировке понятия бюджетного федерализма разными авторами, можно выделить позицию автора Пономаренко Е.В., которая делит принципы, ему соответствующие, на две части: организационно-политические инструменты создания федеративных отношений (равенство субъектов, законодательное разделение прав и ответственности между федеральным и региональным уровнями, синтез централизма и децентрализма в управлении) и финансово-экономические инструменты, проявляющиеся в независимости бюджетов, самодостаточности с точки зрения экономики, в выполнении доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальном и горизонтальном выравнивании [11, с. 55].

С помощью первой группы принципов можно охарактеризовать правовой статус субъектов бюджетных правоотношений, величину объема их компетенции, состав системы бюджета; вторая группа принципов позволяет обеспечить экономическую составляющую бюджетных правоотношений и они называются принципами их регулирования. Связь принципов межбюджетных отношений, которые приведены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, и принципов бюджетного федерализма, а также взаимосвязь между ними с позиций организации и регулирования представлены в таблице 1.

По мнению автора Придачука М.П., бюджетно-налоговые отношения между различными органами власти в России, как федеративном государстве, необходимо строить только на основе бюджетного федерализма. Во-первых, бюджетный федерализм выступает отличной базой, на основе которой создаются межбюджетные отношения -- по поводу разделения полномочий, доходов и расходов по разным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из бюджетов высших уровней нижним. Во-вторых, бюджетный федерализм и его основные принципы наиболее четко видны только в системе межбюджетных отношений [12, с. 24].

Таким образом, сущность бюджетного федерализма выражается через эффективную систему межбюджетных отношений, а они проявляются через единственный взаимообусловленный и взаимосвязанный процесс. Поэтому корректно представлять понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм» во взаимосвязи.

Таблица 1 - Соотношение принципов организации и регулирования межбюджетных отношений и бюджетного федерализма

Классификационные признаки межбюджетных отношений	Принципы межбюджетных отношений в соответствии с Бюджетным кодексом РФ	Принципы бюджетного федерализма
Принципы организации межбюджетных отношений	1. Диверсификация и подтверждение расходов бюджетов по конкретным уровням бюджетной системы РФ 2. Бюджетные права субъектов РФ одинаковы, равны и бюджетные права муниципальных образований 3. Все бюджеты РФ равны в отношениях с федеральным бюджетом, местные бюджеты равны в связи с бюджетами субъектов РФ	1. Диверсификация и подтверждение обязанностей и ответственности органов власти каждого уровня по принципу территориального соответствия 2. Расходные полномочия и доходные источники соответствуют на каждом уровне бюджетной системы 3.Компенсирование низшим бюджетам некоторых доходов в случае снижения доходов или роста расходов, которые вызваны решениями высших органов власти 4.Существование профессиональных процедур предотвращения и решения конфликтов в сфере бюджетных отношений между разными органами власти
Принципы регулирования	1.Разнраничивание на долговременной основе и разделение по временным нормативам регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы РФ 2. Выравнивание уровней с низшей бюджетной обеспеченностью субъектов РФ и муниципальных образований	1. Использование одинаковых методов и критериев бюджетного регулирования для всех субъектов РФ и муниципальных образований, которые в одно время и в полной мере учитывают их личные или групповые особенности 2. Выполнение целей бюджетного регулирования через выравнивание всех уровней с минимальной бюджетной обеспеченностью субъектов РФ, муниципальных образований и стимулирование их развития 3. Независимость бюджетов всех уровней бюджетной системы

Таким образом, для Российской Федерации основополагающим моментом является не только применение инновационной системы межбюджетных отношений, но и тот факт, что ориентаций всей системы бюджетных отношений должна быть направлена на реализацию интересов государства в целом, его субъектов и граждан. Компромиссное решение системы этих интересов является главным результатом осуществления принципов бюджетного федерализма.



2. Организация системы межбюджетных отношений в отечественной экономике и перспективы их развития

2.1 Современное состояние межбюджетных отношений в России, их недостатки на основе Концепции межбюджетных отношений

Современное положение системы межбюджетных отношений начало сформировываться в 1994 году, когда произошел переход от прямого счета дотаций бюджетам субъектов РФ к их долевому распределению между бюджетами регионов. Преимуществами данного факта является уменьшение ежегодных расчетов, которые предоставляются в Минфин и сокращение субъективизма чиновников.

В результате реализации развития бюджетного федерализма в Российской Федерации выявлено, что 95 % трансфертов в бюджеты регионов распределяются с помощью формализованных методик, которые утверждаются на федеральном уровне. Около 70 % таких межбюджетных трансфертов, утверждены в законе о федеральном бюджете.

Оставшиеся 30 % межбюджетных трансфертов подлежат распределения либо Правительством РФ, либо федеральными органами исполнительной власти.

Экономический кризис, возникший в 2008 году потребовал разработать еще один программной документ -- Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, которая была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р. Мероприятия по данной Концепции направлены на улучшение системы межбюджетных отношений, разработанной в предыдущие годы.

Существует четкая структура межбюджетных трансфертов, которая подразделяется на две части по своему экономическому содержанию: финансовую помощь и компенсационные трансферты. К компенсационным трансфертам относятся трансферты, выделяемые в форме субвенций на финансирование делегированных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации

Финансовая помощь также разделяется на два направления: финансовую помощь на инвестиционные цели и финансовую помощь на осуществление текущих расходов. Такую помощь можно выразить в виде двух видов трансфертов: дотаций, которые являются необусловленными трансфертами, выделяемыми из фонда финансовой поддержки, и субсидий из фонда сбалансированности, которые обусловлены финансовой помощью.

Субсидии бывают двух видов: текущие и инвестиционные субсидии. Инвестиционные субсидии, как правило, выделяются через Инвестиционный фонд либо через федеральные целевые программы.

Кроме большого объема механизм субсидий содержит в себе достаточно много недостатков:

1. Главный объем субсидий идет в регионы, которые имеют большие возможности для собственного финансирования. Опыт последних лет резюмирует, что у большинства состоятельных регионов доля в объеме доходов в крупной степени выше аналогичных долей в бюджетах субъектов, которым действительно нужны субсидии.

2. Субъекты Российской Федерации не всегда получают субсидии, которые действительно являются ключевыми для соответствующей отрасли.

3. Часто условия выделения субсидий не связывают с достижением определенных целей в конкретные сроки.

4. Бюрократизм - требуется постоянное принятие нормативно-правовых актов Правительством РФ, подписание соглашений с федеральными органами исполнительной власти, принятие ими нормативно-правовых актов.

В настоящее время организацией межбюджетных трансфертов в виде субсидий занимается не только Министерство финансов, но и Министерство регионального развития, и дополнительно около 30 федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на то, что стимулирование финансирования из бюджетов регионов, определенных на федеральном уровне, является главной задачей субсидий, в настоящее время не существует механизма определения данных приоритетов.

В целом целью финансовой помощи является выравнивание обеспеченности бюджетов, то есть обеспечение для всех субъектов равных финансовых условий с неизменным ростом ответственности за итоги работы.

Одним из основных минусов системы межбюджетных отношений в субъектах РФ является недостаток требований к определению объема дотаций для местного бюджета. В регионах формируются фонды финансовой поддержки в таких объемах, которые не увязываются с определенными целевыми показателями для уменьшения различий в обеспеченности бюджетов муниципальных образований. Одновременно с этим на уровне Федерации устанавливаются правила к расчету объема дотаций для субъектов РФ и регионов. Эта мера позволит создать постоянный объем дотаций, а субъекты РФ смогут с гораздо меньшими усилиями делать прогноз возможного объема финпомощи в перспективном финансовом году.

Также в концепции дополнительно предложены нововведения, относящиеся к бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Во-первых, указано право субъектов РФ фиксировать единые нормативы сверх установленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, отчислений от различных налогов в местные бюджеты. В настоящее время есть норма, в соответствии с которой эти нормативы отчислений налогов в городские бюджеты рассчитываются как сумма нормативов отчислений в районные бюджеты. Но необходимо иметь в виду, что эти нормативы должны быть одинаковыми для каждого типа муниципальных образований.

В настоящее время разрабатывается программа инвентаризации налоговых льгот, которые установлены на федеральном уровне по местным и региональным налогам. Большая часть данных льгот будет упразднена, некоторые из них, которые носят социальный характер, будет оставаться на усмотрении органов местного самоуправления.

Министерство регионального развития России разрабатывает очередной законопроект по разделению полномочий для исключения дубляжа полномочий и конкретизации их сущности. Еще одним важным моментом связан с обеспечением платежеспособности субъектов РФ и муниципальных образований. Первый нюанс в некоторой мере учтен в Бюджетном кодексе РФ, так как в настоящее время субъектам Российской Федерации позволяется создавать резервные фонды, средства которых пойдут на исполнение расходных обязательств субъекта, если объем доходов его бюджета недостаточен (антикризисный резервный фонд).

В соответствии с Концепцией те субъекты РФ, для которых присуща цикличность исполнения доходов (субъекты с однонаправленной экономикой, в которой крупный объем ВВП производится только в одной отрасли (нефтяной, промышленной, металлургической), -- должны разрабатывать резервные фонды, когда существуют значительные темпы роста производства в соответствующих отраслях.

Второй нюанс тоже связан с обеспечением платежеспособного состояния и относится к изменениям механизмов создания временной финансовой администрации. Ее необходимо внедрять в том случае, если просроченная задолженность составляет 30% от объема собственных доходов бюджета субъекта РФ.

Таким образом, анализ нормативно-правового обеспечения в РФ показал, что в законодательстве есть некоторые минусы и неточности. Поэтому необходимо совершенствовать нормативно-правового обеспечение этого процесса [14].



2.2 Межбюджетные отношения в РФ в настоящее время: пути повышения их эффективности

Развитие новаций в разноуровневых бюджетных взаимоотношениях в последние годы проходило по пути увеличения федерализации, дисциплины, прозрачности и устойчивости бюджета.

Это совершенствование происходило в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.

Были приняты изменения в законодательстве на федеральном уровне, а также в бюджетном кодексе - в том числе, о принципах организации исполнительных органов власти - которые создали задел, позволяющий по новому переосмыслить разноуровневые бюджетные взаимоотношения.

За счет проведенных изменений было достигнуто разграничение полномочий между органами федеральной гос. власти и органами местного самоуправления, упорядочение устройства бюджета субъектов, а также - достигнуты стабильные источники средств для бюджета, достигнуто понимание распределения и создания межбюджетных трансфертов, улучшение качества финансового контроля и управления.

Для достижения более эффективного исполнения бюджетного законодательства РФ требуется не только расширение взаимоотношений бюджетов разных уровней, но также реализация ряда мер в таких сферах, как оптимизация государственного управления финансами, улучшение взаимодействия бюджетов - это требует методологического и финансового обеспечения новой системы компетенций.

Реформа, основа которой была заложена и закреплена в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249, ведет к значительным изменениям в бюджетной сфере на всех уровнях бюджетной системы. В рамках этой концепции были поставлены нижеописанные задачи:

· увеличение финансовой независимости субъектов РФ;

· повышение заинтересованности в увеличения доходов бюджетов;

· создание стимулов для повышения качества управления государственными и муниципальными финансами;

· рост безопасности региональных и муниципальных финансов;

· обеспечение помощи консультационного и методологического характера субъектам РФ для роста эффективности управления финансами государственных и муниципальных органов, а также для проведения реформ местного самоуправления [16].

Таким образом, стало способным внесение изменений в условия степени участия органов власти субъектов РФ в программе реформирования финансов регионов, увеличилось количество субъектов РФ (конкурсантов), в которых принимают участие муниципальные образования [17].

Для более прозрачной и открытой деятельности органов местного самоуправления и государственной власти действует мониторинговая система финансового состояния и качества управления финансами субъектов РФ.

После внедрения положений ФЗ от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ, внесения необходимых поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в разделе регулирования межбюджетных отношений стала возможной организация глобальной реформы местного самоуправления в Российской Федерации, результатом которой произошло упорядочивание бюджетного устройства субъектов РФ, введение двух уровней муниципальных образований (районные и поселенческие), за каждым из которых закрепляются соответствующие бюджетные полномочия. В совокупности данные меры позволят создать инновационную, единую для всех экономическую и правовую основу функционирования местных бюджетов.

Рассмотрим подробнее направления повышения эффективности межбюджетных отношений.

1. Укрепление финансовой независимости субъектов РФ - необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и системы межбюджетных отношений в Российской Федерации для проведения достоверного и качественного планирования бюджета.

На сегодняшний день в Бюджетном кодексе РФ прописаны нормы, позволяющие непрерывно проводить развитие финансового направления на муниципальном и региональном уровнях. К таким нормам относятся, например, ограничение налоговых поступлений в бюджеты разных уровней и важность внесения поправок в закон о бюджете, если произойдут изменения расходных обязательств в течение года. Как известно, прогнозируемость объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на следующий финансовый год осуществляют путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Тем не менее, представленные меры являются неэффективными в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, который требует определенности не только на текущий финансовый год, но и на долговременный период.

Более эффективное управление требует законодательно регламентированных сроков по принятию законов, вносящих поправки в законодательство в таких областях, как налоги и сборы. Эти законы вступают в силу в новый финансовый год, а значит изменения должны быть внесены не позднее, чем за месяц до внесения проекта в Гос Думу.

Для того, чтобы обеспечить более самостоятельное, эффективное и ответственное управление гос органов власти и органов местного самоуправления в области бюджетного управления и планирования, есть потребность в уточнении классификации бюджета путем перехода к единой классификации во всем бюджетном секторе.

Жизненный цикл межбюджетных трансфертов должен быть строго регламентирован, определены все необходимые и достаточные для осуществления тех или иных операций и/или изменений в ходе проведения трансфертов, обстоятельства.

Трансфертная система межбюджетной взаимопомощи, в частности помощи из Федерального в адрес региональных бюджетов, претерпела некоторые изменения с 1994 года, а именно, были добавлены такие формы предоставления трансфертов:

· Федеральный фонд компенсаций - для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы;

· Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (до 2005 года - Фонд реформирования региональных финансов) - для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами;

· Федеральный фонд софинансирования социальных расходов - для поддержки регионов в сфере предоставления социально значимых бюджетных услуг;

· Федеральный фонд регионального развития - для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры;

· бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации - для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе их исполнения.

· Формирование и распределение указанных источников межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Следует добавить, что получили распространение такие виды трасфертов, как субсидии и дотации - как реакция на изменения системы налогооблажения, когда была осуществлена передача расходных обязательств с одного на другие уровни бюджетной системы.

Необходимо пристально заниматься усовершенствованием процесса распределения централизованных финансовых инвестиций в бюджеты субъектов РФ. На текущий момент такие инвестиции осуществляются и в рамках целевых программ регионального развития, и также во внепрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы. В этом процессе использованы независимые друг от друга процессы инвестирования и предоставления финансовой помощи, использующие разные механизмы как по процессу предоставления, так и по условиям предоставления.

После принятия и вступления в законную силу законов, разграничивающих компетенции между органами власти - на федеральном, региональном и уровне местного самуправа появилась потребность различать финансовые мероприятия, увеличивающие собственность федерального и регионального уровня. В частности, финансовое инвестирование в объекты собственности федеральной принадлежности будут финансироваться в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы. Инвестирование регионов и муниципальных образований будет выполнено с учетом их собственного бюджета, путем использования софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Для совершения инвестиций по Федеральной адресной инвестиционной программе в объекты, собственником которых являются органы гос власти ниже федерального уровня, необходимо за период в несколько лет прогнозировать необходимость в таких инвестициях и резервировать средства из бюджета в размере, соответствующем доле федерального бюджета в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов.

Повышение прозрачности межбюджетных трансфертов обеспечивается аккумуляцией средств финансовой поддержки в Федеральном фонде софинансирования. Увеличение эффективности и повышение качества и ответственности управления в условиях распределения компетенций гос управления достигается путем развития и эксплуатации систем мониторинга.

Второе направление повышения эффективности межбюджетных отношений связано с созданием стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Чтобы создать стимулы пополнения бюджета, должны быть созданы условия для проведения бюджетных процессов в зависимости от их дотационного уровня. Это позволит достичь увеличения локальных доходов со всеми сопутствующими изменениями.

Существуют три градации субъектов РФ в зависимости от потребления межбюджетных трансфертов за последние года. К каждой градации применяются различные требования:

Трансферты не более 20%. Если уровень поступления не превышает порога в 20% собственных доходов, к данному субъекту применяют общие требования установленные бюджетным законодательством Российской Федерации, в части соблюдения ограничений на предельный размер государственного долга и дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Трансферты от 20% до 60%. Если уровень поступления стоит в пределах от 20 до 60 процентов объема доходов, накладываются дополнительные ограничения на расходы по обеспечению процесса управления, платы госслужащим. Также, субъектам этой градации предписывается обязательная реализация предписаний Минфина.

Трансферты свыше 60%. Если уровень поступления превышает порог в 60% собственных доходов, к данному субъекту применяются следующие требования:

· ограничение объема возможного гос долга и дефицита бюджета;

· обязательность заключения и соблюдения соглашений с Министерством финансов Российской Федерации с целью повысить эффективность расходов и повысить степень доходов в бюджет;

· полный запрет на оказание финансовой помощи всем мероприятиям, не относящимся к полномочиям органов местной власти по Конституции и федеральным законам;

· проведение ежегодных ревизионных мероприятий.

Для отношений с муниципальными бюджетами вводятся аналогичные условия.

Кроме описанных выше форм укрепления финансовой независимости бюджетов регионального и ниже уровней, финансовая помощь должна распределяться с учетом работоспособности органов налогоблажения; необходимо усовершенствовать инвестиционные механизмы для оздания стимула к повышению доходности бюджета; также, необходима более полная регламентизация процедуры заключения и исполнения соглашений об оздоровлении государственных финансов с высокодотационными субъектами Российской Федерации.

Третье направление повышения эффективности межбюджетных отношений связано с созданием стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

Законодательно разделение компетенцией повысило уровень присутствия органов региональной власти в принятии решений по предметам ведения РФ и субъектов, а значит, что повысилась зависимость устойчивости финансовой системы в целом от эффективности управления региональными финансами.

Для того, чтобы местные власти регионального уровня и ниже начали эффективную деятельность по оздоровлению и улучшению методов финансового управления, для того, чтобы органы управления могли осуществлять содействие проводимым реформам в бюджетной сфере, для проведения стимуляции региональных экономических реформ - был создан Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

Данный фонд и его функции достаточно актуальны особенно во время глобальной перестройки финансовой системы Российской Федерации, проведения реформ в таких областях, как бюджет, управление на уровне местного самоуправления, перераспределения компетенций и полномочий власти. В соответствии с этим может считаться целесообразным увеличение количества органов самоуправления и субъектов РФ, которые можно отобрать для предоставления субсидий по итогам оценки проводимых реформ. Необходимо совершенствование процесса отбора за счет усиления доли показателей, способных показать качество управления локальными финансами.

Чтобы повысить заинтересованность в улучшении качества и эффективности управления локальными финансами, необходима система эффективного мониторинга, в частности, рейтинговая система, градирующая работу этих органов по результатам деятельности финансового управления, по использованию принципов бюджетирования, ориентированного на результат, планирования на уровне средних сроков. Для субъектов, получающих высокие оценки и градации, предполагается разработать систему поощрений.

Принципы оказания финансовой поддержки должны быть пересмотрены с учетом реформ перераспределяющих властные компетенции. Необходимо, в частности, пересмотреть принципы софинансирования. В данном процессе большую пользу будет иметь активное внедрение в участие в процессах оказания финансовой поддержки Федерального фонда софинансирования расходов. Для осуществления внедрения в этот прцесс, должны быть введены доработки в механизм оказания финансирования из Федерального фонда. На основании данных о скорости и росте темпов реформирования ЖКХ после внедрения Фонда в вопросы оказания финансирования в этой отрасли можно сделать вывод о том, что расширение применимости Фонда софинансирования может привести к положительным результатам, с учетом выполнения условий, от которых и будет зависеть оказание финансовой поддержки. Необходимо обозначит ряд приоритетных полномочий властных органов управления, которые будут софинансированы из бюджета федерального уровня, а также доработать требования для получения помощи - должны быть учтены показатели качества, отвечающие за выполнение определенного круга задач; необходимо доработать порядок создания и распределения этой помощи.

Среди основных приоритетных полномочий можно выделить такие, как направленные социально, скажем, предоставление субсидий гражданам на оплату услуг ЖКХ, соц. поддержка и прочее.

Для определения уровня оказываемой финансовой поддержки (софинансирования) тому или иному государственному полномочию, которое получает финансовое обеспечение из бюджета субъектов РФ и/или более низкоуровневых бюджетов используется механизм определения объема путем дифференциации, учитывающей показатели, показывающие качество финансового управления. Для примера, система позволяет оказывать такие и стимулирование к оздоровлению финансовой ситуации в бюджетах субъектов и на более низких уровнях государственной власти следующим образом: при повышении уровня бюджетных обязательств по направлениям, установленным законодательно, будут уменьшатся размеры субсидий и наоборот, при снижении уровня задолженностей размеры предоставления субсидий могут быть расширены.

Разработка более качественной системы управления финансами может также вестись по направлению увеличения бюджетной дисциплины, как на уровне субъектов РФ, так и на более низких уровнях власти.

Бюджетное законодательство обеспечивает целый ряд безусловных и обязательных к соблюдению параметров - они должны быть использованы при формировании и применении бюджетов. Один из таких параметров - пределы, накладываемые на размеры бюджетного долго, бюджетного дефицита и расходов на обслуживание долгов.

Ограничения, введенные на управление бюджетами разных уровней, имеют под собой весомые экономические обоснования и абсолютно безусловны, однако порой ряд этих ограничений бывает нарушен некоторыми субъектами РФ. И, несмотря на то, что Минфин имеет право урезать или приостанавливать межбюджетных трансфертов в адрес нарушителей ФЗ, указанное право на практике не получило широкого применения. Несоблюдения этих ограничений же, в свою очередь, вероятно связаны с недостаточной регламентированностью процедуры наложения санкций на уровни власти, нарушившие законодательство.

В качестве одной из возможных санкционных мер можно предложить уменьшение размера получаемых из федерального бюджета субсидий.



Заключение

Межбюджетные отношения играют важную роль в любом государстве с федеративным устройством, так как позволяют осуществлять процесс коммуникации между субъектами государства и органами власти. Анализ системы данных отношений позволяет выявлять регионы или субъекты с наименьшим бюджетом, что позволит осуществить процесс финансовой помощи для этих регионов и обратить внимание на причины этого факта.

...