Державне управління транскордонним співробітництвом в умовах формування єврорегіональних територій в Україні: теоретичні питання

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

УДК 351.82:339.9 (043.3)

Автореферат дисертації

на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Державне управління транскордонним співробітництвом в умовах формування єврорегіональних територій в Україні: теоретичні питання

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Кривцова Олена Миколаївна

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор наук з державного управління САВКОВ Анатолій Петрович, Центральна виборча комісія, головний консультант організаційного відділу Управління організаційно-методичної роботи

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління ВОЙТОВИЧ Радмила Василівна, Національна академія державного управління при Президентові України, професор кафедри філософії та методології державного управління;

кандидат наук з державного управління ЗАМОГИЛЬНИЙ Андрій Григорович, Київська міська державна адміністрація, заступник начальника технічного відділу Головного управління капітального будівництва.

Захист відбудеться «07» червня 2011 р. об 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.03 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розісланий «06» травня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.В. Муза

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. За сучасних умов розвитку інтеграційних процесів України транскордонне співробітництво, забезпечене відповідною системою державного управління має можливість мобілізації місцевих ресурсів та підвищення ефективності їх використання, робить можливим об'єднувати зусилля для вирішення спільних проблем у транскордонному регіоні. Відіграючи важливу роль як «полігон» для випробовування та адаптації європейського законодавства, як інструментарій підвищення ролі регіонів, транскордонне співробітництво є специфічною сферою зовнішньоекономічної, політичної, екологічної, культурно-освітньої та іншої діяльності, яка здійснюється на регіональному рівні. Така діяльність має свої особливості: наявність кордону і необхідність його облаштування, спільне використання природних ресурсів та відповідно спільне вирішення проблем екологічної безпеки, конструктивне спілкування населення сусідніх держав та врахування особистісних зв'язків людей. Це знаходить своє відображення у прагненні України запозичувати кращий європейський досвід транскордонного співробітництва за допомогою специфічних утворень - єврорегіонів.

Єврорегіони мають суттєві відмінності, що обумовлені цілою низкою факторів - правових, політичних, економічних, історичних, етнічних, територіальних. Такі відмінності та особливості потребують використання адекватних управлінських заходів, ефективність яких не є завжди однаковою і тому потребує нових наукових досліджень.

На підставі осмислення міжнародного співробітництва та управління єврорегіонами, постає необхідність обґрунтування напрямків вдосконалення управління діючими євротериторіями.

Проблеми транскордонного співробітництва, як правило, носять комплексний, міждисциплінарний характер, тому вимагають залучення до відповідного аналізу матеріалів науковців зі сфери державного управління, права, соціології, економіки, регіоналістики, географії.

Аналіз науково-теоретичних проблем державного управління транскордонним співробітництвом міститься у працях вітчизняних дослідників В. Авер'янова, В. Алексєєва, В. Бакуменка, В. Борденюка, Р. Войтович, М. Гамана, Н. Гончарук, І. Дробота, А Замогильного, В. Керецмана, О. Копиленка, В. Куйбіди, Н. Нижник, В. Олуйка, Л. Пашко, В. Рижих, А. Савкова, В. Тимцуника, В. Цвєткова, М. Чечетова.

Безпосередньо питання регіонального розвитку та транскордонного співробітництва висвітлюють у своїх дослідженнях вітчизняні та зарубіжні вчені Дж. Андерсон, А. Балян, Т. Безверхнюк, П. Бєленький, Й. Блаттер, Ю. Борко, З. Бройде, І. Бусигіна, З. Варналій, І. Грицяк, М. Долішній, Л. Доуд, І. Іванов, Д. Казарінова, Є. Кіш, Б. Колер-Кох, В. Колосов, В. Копійка, А. Круглашов, М. Лендьел, С. Максименко, Г. Маркс, Н. Микула, І. Нагорна, П. Надолішній, М. Перкман, О. Прокопенко, О. Реут, С. Романюк, Дж. Скотт, М. Стрежнева, І. Студенніков, О. Сушинський, Л. Хуг, В. Чужиков.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до тематики досліджень Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в межах комплексного наукового проекту «Державне управління та місцеве самоврядування» (№ державної реєстрації 0201U004833) за науково-дослідними роботами кафедри європейської інтеграції: «Розвиток транскордонного співробітництва в умовах Європейської політики сусідства» (№ державної реєстрації 0109U002690), «Обґрунтування напрямків підвищення ефективності державного управління складовими національної безпеки України» (№ державної реєстрації 0109U002691), в рамках якого автором досліджено ефективність функціонування єврорегіонів в Україні на прикладі Одеської області та обґрунтовано напрямки удосконалення державного управління транскордонним співробітництвом.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі теоретико-методологічного аналізу процесів транскордонного співробітництва, узагальнення теоретичних підходів вітчизняних та західних вчених до питань європейської інтеграції науково обґрунтувати шляхи оптимізації державного управління єврорегіональними територіями, утвореними за участю України.

Реалізація мети дослідження обумовила постановку таких завдань:

- розглянути теоретико-методологічні засади транскордонного регіоналізму в Європі;

- конкретизувати ключовий категоріальний апарат дослідження, а саме: «детериторизація та ретериторизація», «транскордонність», «транскордонний регіоналізм», «єврорегіон»;

- з'ясувати вплив інструментів спільної регіональної політики ЄС на розвиток транскордонного співробітництва в Європі;

- проаналізувати організаційно-функціональний та правовий механізм транскордонного співробітництва регіональних та місцевих влад держав-членів ЄС в рамках єврорегіонів;

- дослідити систему державного управління транскордонним співробітництвом в Україні в контексті її євроінтеграційної стратегії;

- обґрунтувати із залученням аналізу діяльності єврорегіону «Нижній Дунай» наукові та інституційно-правові чинники оптимізації процесу державного управління єврорегіональними територіями в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі формування єврорегіональних територій в Україні.

Предмет дослідження - державне управління транскордонним співробітництвом в умовах формування єврорегіональних територій в України.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації становлять концептуальні підходи українських та світових вчених до проблем євроінтеграції, сучасні теорії і концепції публічного управління (багаторівневе управління, інституційний аналіз, мережеве управління, Governance).

В ході дослідження використані такі загальні та спеціальні методи:

- історичний метод (при висвітленні процесу транскордонної регіоналізації в Європі та утворення єврорегіональних територій);

- системний метод (при здійсненні теоретико-методологічних узагальнень наукових концепцій, розробок вітчизняних та зарубіжних вчених, присвячених взаємодії національного та регіонального рівнів державної влади в системі управління транскордонним співробітництвом);

- метод системно-структурного аналізу (при дослідженні державного управління на рівні єврорегіону);

- порівняльно-географічний метод (при дослідженні закономірностей формування територіальної організації єврорегіону);

- метод статистичного аналізу (при дослідженні соціально-економічної інфраструктури єврорегіону).

Інформаційно-правову базу дослідження складають законодавчі та інші нормативно-правові акти, прийняті органами державної влади України, Європейським Союзом, Радою Європи, а також статистичні матеріали Одеської обласної державної адміністрації, Одеської обласної ради, місцевих рад.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні теоретико-методологічних засад удосконалення державного управління транскордонним співробітництвом в умовах формування єврорегіонів в Україні. Систематизація та узагальнення досвіду управління транскордонними регіонами в ЄС дозволило зробити відповідні висновки та отримати результати, спрямовані на вирішення проблем у сфері державного управління єврорегіональними територіями за участю України.

Вперше:

- запропоновано модель управління єврорегіонами України, яка охоплює сукупність організаційно-управлінських, правових та фінансово-економічних форм, методів і важелів впливу на систему співробітництва та реалізації потенціалу транскордонного регіону;

- обґрунтовано основні напрямки оптимізації державного управління транскордонним співробітництвом, якими є: удосконалення нормативно-правового забезпечення відповідно до принципів спільної регіональної політики ЄС, формування системи транскордонного співробітництва, створення безпекового середовища транскордонного регіону в Україні.

Удосконалено:

- понятійний апарат європейського транскордонного співробітництва, а саме: поняття «транскордонності», «детериторізації та ретериторізації», «єврорегіону» і «єврорегіональної території».

Набули подальшого розвитку:

- положення про раціональне співвідношення участі регіональних і місцевих влад в управлінні єврорегіоном;

- розгляд питання щодо сучасного стану та тенденцій розвитку державного управління транскордонним співробітництвом України.

Практичне значення одержаних результатів. Теоретичні положення та наукові рекомендації можуть бути застосовані у практичній діяльності органів публічної влади з метою вдосконалення механізмів державного управління транскордонним співробітництвом на рівні єврорегіонів на засадах субсидіарності та партнерства.

Сформульовані та викладені у дисертації висновки і пропозиції можуть бути використані у навчальному процесі - при підготовці фахівців в галузі державного управління, написанні навчальних посібників та підручників з дисциплін «Політика європейської інтеграції», «Міжрегіональне та транскордонне співробітництво», а також у процесі підвищення кваліфікації посадових і службових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування.

Результати дисертаційного дослідження використовувалися у діяльності Одеської обласної державної адміністрації, зокрема:

- Головним управлінням економіки під час розробки та впровадження «Програми соціально-економічного і культурного розвитку Одеської області на 2009 рік» та розробки проекту обласної комплексної програми забезпечення сталого розвитку північних районів Одеської області на 2010-2015 роки (довідка № 01-13/977 від 12.11.2009 р.);

- Головним управлінням зовнішньоекономічної діяльності та європейської інтеграції під час розробки та впровадження «Програми євроінтеграційного, транскордонного співробітництва та міжрегіональних зв'язків Одеської області на 2009 рік» (довідка № 04/01-1512 від 13.11.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, у ньому не використовувалися ідеї або розробки, що належать співавторам.

Апробація результатів дисертації здійснювалася на всеукраїнських та міжнародних науково-практичних конференціях: «Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз» (Київ, 2002), «Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції» (Київ, 2003), «Актуальні питання соціально-політичного розвитку регіону» (Одеса, 2003), «Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління» (Київ, 2004), «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (Одеса, 2007), «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (Одеса, 2008), «Сучасна регіональна політика: формування, реалізація та розвиток політичної служби» (Одеса, 2010).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження висвітлено у 14 публікаціях, з яких 3 надруковано у фахових виданнях ВАК України з державного управління.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та семи додатків. Загальний обсяг роботи складає 190 сторінок, у тому числі 165 сторінок основного тексту. Список використаних джерел містить 243 найменування (25 сторінок).

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зазначається зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, завдання, об'єкт, предмет й методи дослідження, сформульовані наукова новизна й основні положення дисертації, що виносяться на захист, розкривається практичне значення роботи, наводяться дані щодо апробації й авторських публікацій результатів дослідження, а також вказується структура та обсяг роботи.

У першому розділі «Теоретико-методологічні засади державного управління транскордонним співробітництвом в умовах формування єврорегіональних територій» розглядаються та аналізуються процеси, що протягом другої половини ХХ століття змінили так звану вестфальську картографію Європи та сприяли регіоналізації національних держав. Характер та результати цих трансформацій представлені вітчизняними та зарубіжними дослідниками, які запропонували інтерпретацію еволюції державно-центристської моделі світобудови.

Автором висвітлено умови, що породили європейський транскордонний регіоналізм, розкрито його сутність і тенденції. Показано, що система міжнародних відносин, яка склалася після Другої світової війни, закріпила вестфальський принцип поділу світу між національними державами, але економічна та політична практика облаштування післявоєнної Європи виявилась сильнішою за принципи, що здавались такими непохитними. Був підданий сумніву пріоритет суверенних національних держав, який втрачав спроможність слугувати ефективному управлінню в умовах глобалізації з її конкуренцією між великими торговельними блоками, глобальними стратегіями транснаціональних корпорацій та фінансових ринків.

Часткова десуверенізація національних держав, що мусять об'єднуватись в наднаціональні блоки для отримання конкурентних переваг, мала своїм наслідком не тільки інтеграцію (її етапи - зона вільної торгівлі, митний союз, спільний ринок, валютний союз), але й регіоналізацію - перерозподіл повноважень між центральними органами влади та владою субнаціонального рівня для більш ефективного вирішення економічних та соціально-політичних завдань, що, у свою чергу, призвело до суттєвих змін функцій кордонів в Європі.

Ці явища описані як детериторізація та ретериторізація. Уточнюючи їх зміст, автор дисертації відзначає, що більшість дослідників пов'язують з цими поняттями трансцендентність територіальних кордонів, їх зростаючу рухливість та проникність, у результаті чого в Європі з'явились нові суб'єкти та нові, транскордонні, форми регіональної просторової взаємодії.

Аналізуючи сутність єврорегіону як організаційно-правової форми транскордонного співробітництва, дисертант наводить низку формулювань та положень, що відображають не тільки історію становлення терміну, пошук для нього найбільш вдалих, об'єктивних дефініцій, але й процес осмислення дослідниками самої природи явища. Дисертант уточнює категорії «єврорегіон», «єврорегіональна територія», «транскордонність», «детериторізація та ретериторізація».

Досліджуючи використання категорії «єврорегіон» в українському науковому контексті, дисертант дійшов висновку, що вітчизняне тлумачення терміну в цілому співпадає з європейським, але його практичне наповнення дещо відрізняється від європейських реалій.

В основі осмислення управління транскордонним співробітництвом як цілісним явищем лежать теорії європейської інтеграції - транзакціоналізм, функціоналізм, неофункціоналізм, конструктивізм, а також регіоналістські концепції, які описують процеси децентралізації влади в національних державах та вихід на арену міжнародної кооперації акторів регіонального рівня. Участь в транскордонній співпраці регіональних влад стає рушійною силою регіональної інтеграції, каталізатором інтеграційних процесів на загальнонаціональному рівні.

У висвітленні проблематики транскордонної взаємодії одним з ключових є географічний підхід, який торкається питань лімології, тобто виявляє роль та функції кордонів.

В ході інтеграційних процесів ці функції суттєво змінюються внаслідок інтернаціоналізації господарської діяльності та різкого зростання транскордонних потоків, людей, товарів, енергії, інформації. Кордони стають більш «прозорими» і ступінь цієї «прозорості» здебільшого визначається успіхами або провалами інтеграційного руху в транскордонних регіонах. Діапазон можливостей кордонів у цьому відношенні простягається від глухого бар'єру до повної відкритості. В межах ЄС кордони вже позбулися бар'єрних функцій; цього поки що не можна сказати про зовнішні кордони, у тому числі і з Україною. Це одна з обставин, що значно гальмує темпи інтеграції до ЄС.

Автор дисертаційної роботи зазначає, що для ЄС пошук нових легітимних способів кооперативного управління, які відповідають широкому тлумаченню принципу субсидіарності, донині залишається актуальним. Поступово в ЄС вибудовується та удосконалюється модель багаторівневої інституціоналізації, особливе місце в якій відведено транскордонному співробітництву як ефективному способу нівелювання регіональних відмінностей. Разом з проектами, що фінансуються європейськими фондами, ця модель теоретично конституює парадигму розвитку нової державної політики та управління через національні кордони.

Останні два десятиліття дослідники, характеризуючи розподіл владних повноважень, як всередині самих держав, так і між ними, ввели до наукового обігу нові визначення і концепції. До них відносяться такі поняття, як: багаторівневе (multi-level) управління, багатошарове (multi-tiered) управління, поліцентричне (polycentric) управління, багатоцільове (multi-perspectival) управління, FOCJ (функціональні/functional, перехресні / overlapping, конкуруючі / competing повноваження/jurisdictions). Кожен з цих концептів має свої особливості, але всі вони так чи інакше характеризують дисперсію владних повноважень від центрального уряду на наднаціональний рівень «нагору» та на рівень субнаціональної юрисдикції «донизу», а також «убік» державних/приватних мереж.

Визначено, що ЄС слід сприймати як «політичні мережі», на яких зустрічаються та домовляються між собою інтеграційні інститути, національні уряди, представники різних груп інтересів. Політичні мережі виникають на практиці, коли вирішення управлінських завдань стає можливим тільки у результаті взаємодії, обміну ресурсами, у тому числі й інтелектуальними, які знаходяться у розпорядженні учасників.

Багаторівнева система державного управління та мережева модель - дві основні конкуруючі політичні версії інтегрованої Європи.

Автор робить висновок, що традиційна система поглядів на державний суверенітет як на основу державно-центристської моделі світу не може бути вичерпною теоретичною та методологічною базою для вивчення сучасних інтеграційних процесів, що є основою державного управління.

Наддержавні структури, які виникають внаслідок глобалізаційних трансформацій, відіграють у світі зростаючу роль у відповідь на інтернаціоналізацію господарства та уніфікацію культури. Криза Вестфальської системи національних держав, де- та ретериторізація, виникнення транскордонного регіоналізму та поява транскордонних територіальних утворень, співробітництво на рівні єврорегіонів стимулювали формування постмодерністських підходів до аналізу вказаних явищ.

У другому розділі «Європейська система транскордонного співробітництва на рівні єврорегіонів» проаналізовано систему, яка склалася в Європі у результаті транскордонної взаємодії регіональної та місцевої влади прикордонних територій.

Дисертант констатує, що, починаючи з середини 70-х років минулого століття, регіони ЄС докладають постійних зусиль для підвищення своєї ролі в загальній державно-управлінській системі Союзу, на розширення своїх прав у всіх сферах політичного, суспільного, економічного і культурного життя, у тому числі і у зовнішніх зносинах. Саме у ці роки європейська регіональна політика набула нового імпульсу для державного розвитку, акцентуючи увагу дослідників на формуванні регіонального рівня управління в ЄС.

Для ефективної координації транскордонних заходів, спрямованих на подолання соціально-економічних диспропорцій між регіонами в Європі, значну роль відіграють створення Європейського фонду регіонального розвитку в 1975 р., заснування Комітету регіонів в 1994 р., запровадження програмних ініціатив ЄС на підтримку транскордонної, транснаціональної та міжрегіональної співпраці, представницький форум органів місцевої і регіональної влади, Конгресу місцевих і регіональних органів влади Європи, Асамблеї європейських регіонів та ін.

Європейські транскордонні регіони слід характеризувати як політикостимульовані моделі співробітництва, сконцентровані на створенні інститутів мезорівня, які розробляють спільну стратегію розвитку на прикордонних територіях суміжних держав.

Високий ступінь комплексності представлено організаційною структурою, яка передбачає співробітництво між територіальними владами в межах єврорегіонів. Вони не є ідентичними за своєю організаційно-правовою структурою, у них присутня наявність спільних рис: функціонують як самостійні одиниці на постійній основі, мають свої власні адміністративні, технічні та фінансові ресурси і власну внутрішню стратегію розвитку.

Визначено «три покоління» єврорегіональних територій в Європі. До єврорегіонів «першого покоління» відносять транскордонні ініціативи 1960 років, які об'єднували загалом прикордонні регіони історичного ядра євроінтеграції (держави-члени ЄС). В цих єврорегіонах транскордонне співробітництво будувалось в умовах відносно високої економічної, політичної та соціальної гомогенності. Деякі з цих структур еволюціонували та за десятиліття досягли високого рівня інтеграції. «Друге покоління» єврорегіонів формувалось на прикордонних територіях держав-членів ЄС з країнами-кандидатами на вступ до Союзу. Дані регіони є втіленням моделі асиметричного співробітництва, обумовленої диспропорціями у фінансуванні, недостатньо розвинутою системою місцевого самоврядування в країнах-кандидатах та ін. «Третє покоління» єврорегіонів поєднало прилеглі до кордонів територіально-адміністративні одиниці держав, що не межували безпосередньо з ЄС. Їм багато в чому притаманні проблеми єврорегіонів «другого покоління». Сьогодні вони все ще знаходяться на етапі розвитку своїх постійно діючих структур та правової форми, відповідної організації та фінансування.

Автор наводить та характеризує п'ять стадій розвитку єврорегіону: 1) неформальні контакти; 2) слабка інституціоналізація; 3) висока інституціоналізація; 4) співробітництво на основі приватного права; 5) співробітництво на основі публічного права.

Спираючись на концепцію підприємницьких стратегій, дисертант робить припущення, що управління єврорегіоном може стати ефективнішим завдяки активному політичному підприємництву місцевих влад, що є учасниками співробітництва.

Автор наводить управлінські критерії успішності єврорегіону: 1) організаційний розвиток; 2) диверсифікація ресурсної бази; 3) акумулювання в єврорегіоні всього спектру заходів з транскордонного співробітництва.

Дисертант констатує, що співробітництво між територіальними владами в Європі у 80-90-х роках минулого століття набуло більшої інтенсивності головним чином завдяки послідовному поглибленню та розширенню процесів європейської інтеграції, а також падінню «залізної завіси». Іншим важливим стимулом формування продуктивних регіональних відносин стало упровадження нових програм Спільноти, метою яких є підтримка загальноєвропейського співробітництва між територіальними владами.

Вплив програм підтримки ЄС на процес активізації транскордонного співробітництва можна прослідкувати і в кількісному, і в якісному відношеннях. З одного боку, з кінця 1980 років ці програми слугують стимулом виникнення нових ініціатив транскордонного співробітництва, особливо єврорегіонального типу, а з іншого боку, вони допомогли перетворити слабкі та недостатньо організовані спільноти в більш інституціалізовані форми співробітництва.

Цей процес суттєво підтримується Радою Європи та Європейським Союзом завдяки стратегії транснаціонального колективного представництва, що реалізується владою прикордонних регіонів. Наднаціональні структури допомогли створити умови, коли влада прикордонних територій отримала можливість співпрацювати в умовах правової невизначеності.

У третьому розділі «Державне управління транскордонним співробітництвом в умовах формування єврорегіональних територій в Україні» досліджуються питання, пов'язані з практичним втіленням теоретичних ідей регіоналізму та транскордонного співробітництва в діяльності створених в Україні єврорегіонів, зокрема на прикладі єврорегіону «Нижній Дунай».

Дисертант розглядає важливий для успішної єврорегіоналізації чинник - зміст та повноту законодавчої бази, яка регулює транскордонну співпрацю, що включає правосуб'єктність її учасників.

У дисертації зазначається, що транскордонна діяльність в Україні спирається на досить розвинену систему нормативно-правових актів, які регулюють правовідносини суб'єктів на відповідних рівнях управління - наднаціональному, національному, субнаціональному, місцевому. Оскільки ця система зорієнтована у двох напрямках - зовнішньому й внутрішньому, вона, з одного боку, потребує гармонізації з нормами європейського законодавства, а з іншого боку - має довести свою готовність віддати певну частину повноважень на субнаціональний рівень регіональній владі й законодавчо децентралізувати державне управління.

Аналізуючи нормативну базу транскордонного співробітництва, дисертант констатує, що за роки незалежності Україна значно просунулася в цій сфері й провела суттєву роботу зі створення відповідного законодавчого поля. Разом із тим, перепоною на цьому шляху є дефіцит політичної волі, яка провокує недоліки та прогалини у системі вітчизняних правових норм. Автор стверджує, що система національного законодавства ще не адаптована належним чином до стандартів ЄС і відповідного нормативно-правового регулювання.

Закон України у новій редакції «Про транскордонне співробітництво» має враховувати зміни в системі підтримки транскордонного співробітництва збоку ЄС, враховувати останнє розширення цього об'єднання.

Дисертант аналізує організаційно-функціональну структуру державного управління транскордонним співробітництвом, що склалася в Україні, окреслює контури управлінської схеми у взаємодії елементів організаційної структури, їх вертикальні та горизонтальні зв'язки, розкриває зміст функціональних обов'язків кожного рівня управління.

У дисертації наводиться організаційно-функціональна структура управління транскордонним співробітництвом, органи управління трьох адміністративних рівнів України - національного, регіонального та місцевого. На національному рівні питання транскордонного співробітництва віднесено до компетенції Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та його профільних міністерств. Важливим елементом організаційно-функціональної структури державного управління транскордонним співробітництвом є консультативно-дорадчі та координуючі органи. Сюди слід віднести: Державний фонд сприяння місцевому самоврядуванню в Україні, який відповідно до свого положення, є допоміжним органом при Президентові України; Раду регіонів, що є консультативно-дорадчим органом при Президентові України; Міжвідомчу комісію з питань підтримки транскордонного співробітництва, яка є постійно діючим консультативно-дорадчим органом Кабінету Міністрів України.

Верховна Рада України, у складі якої діє Комітет з питань європейської інтеграції, здійснює політичне й правове забезпечення цієї сфери державних інтересів.

На регіональному рівні забезпеченням реалізації проектів транскордонної взаємодії опікуються Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також обласні представницькі органи влади.

Дисертант зазначає, що місцевий рівень державних органів влади доволі слабо задіяний в системі управління транскордонним співробітництвом, при цьому, саме цей рівень мав би відігравати у єврорегіональному співробітництві визначальну роль. Але для цього треба мати не тільки відповідні владні повноваження, а й підвищити рівень фахової підготовки кадрів.

В цілому організаційно-функціональна структура управління транскордонним співробітництвом України не є ще чіткою, що є результатом її галузевого характеру і водночас певної забюрократизованості.

Для виявлення специфіки управління транскордонним співробітництвом на рівні єврорегіонів України дисертант звертає увагу на висвітлення історії створення, особливостей функціонування, складу населення, географічно-просторових, економічних параметрів єврорегіону «Нижній Дунай».

У дисертації зазначено, що основною рисою єврорегіону «Нижній Дунай», створеному у 1998 році за участю України, Румунії та Молдови (не «знизу», а «зверху») на рівні центральних органів влади країн-співзасновниць, є те, що на даний час ця територія знаходиться на зовнішньому кордоні ЄС, тому її мешканці з української сторони відчувають всі негативні наслідки візового режиму та нерозвинутості транскордонної інфраструктури. Україно-румунські прикордонні контакти з утворенням єврорегіону навіть скоротились порівняно з тими, що були до вступу Румунії в ЄС, тому єврорегіон все ще не дає людям відчуття безпекового простору, що є важливим у контексті історії взаємовідносин України та Румунії.

Дисертант робить висновок, що у ході проведення адміністративно-територіальної реформи доцільно поставити питання про перегляд існуючої нині територіальної конфігурації єврорегіону. Зазначається, що нормативно-правова база транскордонного співробітництва потребує удосконалення в частині вирішення проблем дефіциту повноважень місцевих адміністрацій та органів місцевого самоврядування, а також розв'язання питань щодо формування адекватних бюджетних відносин по вісі «центр - регіони». У сформованій в цілому організаційно-функціональній структурі державного управління місцевий рівень державних органів влади не відіграє притаманну йому роль в більшості єврорегіонів такого типу в ЄС.

транскордонний співробітництво державний євроінтеграційний

Висновки

У дисертаційній роботі наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання державного управління транскордонним співробітництвом в умовах формування єврорегіональних територій в Україні. Це дало змогу обґрунтувати нові підходи щодо вдосконалення державного управління розвитком транскордонних зв'язків, запропонувати ефективну модель державного управління єврорегіонами в Україні.

За результатами дослідження дисертант дійшов наступних висновків:

1. Сучасні інтеграційні процеси в Європі поступово нівелюють пріоритет національної держави як основного суб'єкта політико-просторового розподілу світу. Це пояснюється неспроможністю національних держав ефективно відповідати на глобалізаційні виклики. Потреби формування безпекового простору, екологічно чистого середовища, соціально-економічної та гуманітарної співпраці задля підвищення добробуту регіонів вивели на арену транскордонної взаємодії акторів субнаціонального рівня, які розвивають власні стратегії співробітництва, роблять свій внесок до змін на рівні управління економічним та політичним життям, і тим самим стимулюють перетворення у функціонуванні самої держави.

2. Транскордонний регіоналізм підштовхує до перегляду усталеної уяви про кордон як нездоланний територіальний бар'єр і переключає увагу дослідників з фізичних кордонів національних держав до питань взаємодії в межах політично фрагментованого простору. Зростаюча кількість ініціатив транскордонного співробітництва стала предметом багатьох детальних досліджень, що, у свою чергу, обумовило необхідність систематизації та уточнення розробленого категоріального апарату з даної проблематики. Проаналізовано низку формулювань та дефініцій, поширених у роботах західних та вітчизняних науковців. Зокрема сформульовані такі поняття, як: «транскордонність», яке в науці є ще досить невизначеним; «детериторізація та ретериторізація», що відображають сутність та послідовність етапів євротериторіальних перетворень в умовах транскордонного регіоналізму; проаналізовано та уточнено зміст понять «єврорегіон», «єврорегіональна територія» з точки зору чинників, що є ключовими для розуміння характеру державного управління транскордонним співробітництвом.

3. Аналіз європейської системи транскордонного співробітництва доводить, що загальна структурна модель європейського транскордонного регіоналізму може бути описана як така, в якій домінують (в більшій чи меншій мірі) формальні інститути на національному, регіональному та місцевому рівнях, які включені до європейської та національної структурної політики, що передбачає фінансові стимули (гранти) на проектноорієнтоване співробітництво. Багаторівнева інституційна підтримка транскордонного співробітництва в Європі має значний вплив на поширення та розвиток такого роду ініціатив.

З'ясовано, що діяльність єврорегіонів як однієї з найбільш розвинутих форм транскордонного співробітництва на теренах ЄС, є прикладом політикостимульованої локальної транскордонної інтеграції. Спираючись на концепції підприємницьких стратегій та мобілізації ресурсів, автор дає своє бачення критеріїв успішності єврорегіону.

Розглянуто зміст сучасних теоретичних підходів до системи державного управління в умовах ускладнення структури взаємовідносин центрального та регіонального рівнів держави. Найбільш ґрунтовно пояснюють ці процеси теорії багаторівневого управління та політичних мереж, які є базовими для аналізу існуючої практики розподілу владних повноважень як по адміністративній вертикалі, так і між різними горизонталями управлінської діяльності.

4. Аналіз системи державного управління процесом формування єврорегіональних територій в Україні показав, що управлінська діяльність в єврорегіонах, створених за участю української сторони, регламентується доволі розвинутою нормативно-правовою базою, яка дала змогу на кордонах держави заснувати й налагодити функціонування семи єврорегіонів. Але про достатню ефективність регіонального транскордонного співробітництва поки що не йдеться. Його гальмує неадаптованість вітчизняних норм до законодавства ЄС.

5. Організаційно-функціональна структура державного управління транскордонним співробітництвом в Україні характеризується недосконалістю елементів системи структурних складових державного апарату усіх трьох рівнів адміністрування (національного, регіонального, місцевого), дублюванням функцій, що є наслідком галузевого підходу та забюрократизованості.

6. Проаналізовано особливості управління транскордонним співробітництвом на рівні єврорегіонів України із залученням досвіду діяльності єврорегіону «Нижній Дунай», який був створений у 1998 році «зверху», вищими органами державної влади України, Румунії та Молдови. Специфіка державного управління даною структурою обумовлена типологічними відмінностями єврорегіону від подібних структур ЄС. Ці відмінності полягають у інституціональній нерозвинутості, територіальних диспропорціях «Нижнього Дунаю» - площа його української частини складає майже 63% від загальної площі єврорегіону. В регіоні нечітко визначені пріоритети транскордонного співробітництва, візовий режим на кордоні не формує у мешканців почуття безпекового простору. Подолати ці проблеми здатна запропонована у дисертації модель державного управління єврорегіоном, яка полягає у зміні мети створення єврорегіонів, наповненні новим змістом принципів системи та збалансованістю повноважень учасників транскордонного співробітництва.

Роль єврорегіонів на шляху інтеграції України в ЄС не треба переоцінювати, але й не слід недооцінювати. На сьогоднішній день це найбільш вдала, переконлива, апробована науковою думкою форма транскордонного співробітництва України з Європою.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

Статті у наукових фахових виданнях:

1. Кривцова О. М. Проблеми розвитку Європейського Союзу в контексті його розширення на Схід / О. Кривцова // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць. - Одеса : ОФ УАДУ, 2002. - Вип. 11. - С. 359-366.

2. Кривцова О. М. Ініціатива сусідства: прикордонний вимір інтеграції / О. Кривцова // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2003. - Вип. 4 (16). - С. 154-165.

3. Кривцова О. М. Прикордонна регіоналізація в контексті європейської безпеки / О. Кривцова // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 3 (19). - С. 103-112.

Публікації у збірниках наукових конференцій та в інших виданнях:

4. Кривцова О. М. Деякі особливості системи управління в Європейському співтоваристві / О. Кривцова // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: наук.-практ. конф., 30 травня 2002 р.: тези доп. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Т. 1. - С. 101-102.

5. Кривцова О.М. Інституційне супроводження державної політики України інтеграції до ЄС / О. Кривцова // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: наук.-практ. конф. / за заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва, 28 травня 2003 р.: тези доп. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т. 1. - С. 164-165.

6. Кривцова О.М. Транскордонне співробітництво - шлях до євроінтеграції / О. Кривцова // Актуальні питання соціально-політичного розвитку регіону : наук.-практ. конф., 24 жовт. 2003 р. / гол. ред. О.П. Якубовський: тези доп. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2003. - С. 168-171.

7. Кривцова О.М. Світова ретериторізація на прикладі єврорегіонів / О. Кривцова // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: наук.-практ. конф. за міжнародною участю, 28 трав. 2004 р., у 2 т. / за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва: тези доп. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 1. - С. 65-67.

8. Кривцова О.М. Єврорегіони в системі міжнародної безпеки / О. Кривцова // Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку: щоріч. наук.-практ. конф.,18 жовт. 2005 р. : тези доп. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. - С. 320-323.

9. Кривцова О. М. Підвищення ефективності наукової діяльності в регіоні: державно-управлінський аспект / Кривцова О., Светлічний В., Попов С. / Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку: щорічна науково-практична конференція, 18 жовтня 2005 р.: тези доп. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. - С.426-427.

10. Кривцова О.М. Науковий потенціал регіону як інструмент задоволення наукомістких потреб управління суспільним розвитком / Кривцова О., Берегой Т., Патик О. // Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження: щорічна загальноінститут. наук.-практ. конф., 31 жовт. 2006 р. : тези доп. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2006. - С. 429-432.

11. Кривцова О.М. Єврорегіони в контексті політикостимульованого підприємництва / О. Кривцова // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: щорічна науково-практична конференція, 31 жовтня 2007 р., - у 2-х т. : тези доп. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. - Т. 2. - С. 251-253.

12. Кривцова О. М. Європейський Союз в системі багаторівневого управління / О. Кривцова, В. Кривцова // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: підсумкова науково-практична конференція за міжнародною участю, 31 жовтня 2008 року : тези доп. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. - С. 352-353.

13. Кривцова О.М. Політичне підприємництво як фактор успішного розвитку єврорегіону / О. Кривцова // Сучасна регіональна політика: формування, реалізація та розвиток політичної служби: підсумк. наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 23 верес. 2010 р.: тези доп. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2010. - С. 384-385.

14. Кривцова О.М. Стратегія залучення та ефективного використання зовнішньої допомоги: досвід Одеського регіону / О. Кривцова, В. Кривцова, В. Комаровський, О. Остапенко // Програма економічних реформ, розвиток людського потенціалу, державна регіональна політика : навчально-наукове видання / за заг. ред. М. М. Іжі. - Одеса: ОРІДУ НАДУ 2010. - С. 135-178.

Анотації

Кривцова О.М. Державне управління транскордонним співробітництвом в умовах формування єврорегіональних територій в Україні: теоретичні питання. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Інститут законодавства Верховної Ради України. - Київ, 2011.

У дисертації проаналізовано державне управління транскордонним співробітництвом єврорегіональних утворень. Висвітлено умови європейського транскордонного регіоналізму, розкрито його сутність і тенденції.

В дисертаційному дослідженні розглянуто теоретичні підходи до системи управління в нових європейських реаліях, що характеризуються посиленням ролі регіонів у багатьох сферах реалізації державної політики та управління.

Проаналізовано зміст впливу регіональної політики ЄС на поширення і розвиток транскордонних ініціатив на європейському просторі.

Розглянуто становлення, розвиток і особливості функціонування єврорегіонів в Європі як однієї з форм транскордонного співробітництва. Запропоновано шляхи подальшого розвитку системи державного управління транскордонними зв'язками на рівні єврорегіонів, утворених за участю регіонів України.

Ключові слова: державне управління, транскордонне співробітництво, багаторівневе управління, мережеве управління, регіон, єврорегіон, європейська інтеграція.

Кривцова Е.Н. Государственное управление трансграничным сотрудничеством в условиях формирования еврорегиональных территорий в Украине: теоретические вопросы. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Институт законодательства Верховной Рады Украины. - Киев, 2011.

В диссертации осуществлен общий анализ теории и практики государственного управления трансграничным сотрудничеством в рамках еврорегиональных образований. Определены условия, породившие европейский трансграничный регионализм, раскрываются его сущность и тенденции. Показано, что последствием частичной десуверенизации национальных государств, вынужденных объединяться в наднациональные блоки для получения конкурентных преимуществ, является не только интеграция, но и регионализация - перераспределение властных полномочий между национальным и субнациональным уровнями управления для более эффективного решения экономических и социально-политических задач. Эти процессы привели к существенным изменениям функций границ в Европе и описаны как детерриторизация и ретерриторизация.

В диссертационном исследовании проанализирован и уточнен ряд понятий теории трансграничного регионализма: «трансграничность», «детерриторизация и ретерриторизация», отображающие содержание и последовательность этапов евротерриториальных преобразований второй половины ХХ столетия.

В работе рассмотрены современные теоретические подходы к системе управления в новых европейских реалиях, характеризующихся усилением роли регионов и негосударственных акторов во многих сферах реализации государственной политики. Многоуровневая система управления и сетевая модель представлены как две конкурирующие концепции, которые описывают интегрирующуюся Европу.

Характеризуется суть и влияние региональной политики ЕС на распространение и развитие трансграничных инициатив в европейском пространстве. Рассмотрено становление, развитие и особенности функционирования еврорегионов как одной из форм трансграничного сотрудничества в Европе. Проанализирована деятельность местных и региональных властей в рамках еврорегионов в плане потенциальных преимуществ, которые данные инициативы способны предложить в процессе строительства новой модели европейского управления.

В развитие концепции предпринимательских стратегий выдвинут тезис о том, что управление еврорегионом может стать более эффективным благодаря активному политическому предпринимательству местных властей, участвующих в трансграничном сотрудничестве.

В работе исследуются правовые аспекты практического воплощения теоретических идей трансграничного регионализма в деятельности еврорегионов с украинским участием. Рассмотрена организационно-функциональную структуру государственного управления трансграничным сотрудничеством в Украине.

В диссертации обозначены проблемы и перспективы дальнейшего развития системы управления трансграничными связями на уровне еврорегионов, созданных при участии Украины.

Ключевые слова: государственное управление, трансграничное сотрудничество, многоуровневое управление, сетевое управление, регион, еврорегион, европейская интеграция.

Kryvtsova O.M. The Public Administration of Cross-border Cooperation Conditioned by Formation of Euroregional Territories in Ukraine: Theoretical Questions. - the Manuscript.

A thesis is submitted for a scientific degree of Candidate of Science, Speciality 25.00.01 - a theory and a history of public administration. - The Legislation Institute of the Verkhovna Rada of Ukraine. - Kyiv, 2011.

In the dissertation the complex analysis of the theory and practice of public administration of cross-border cooperation in frameworks of euroregions is carried out. The author describes conditions which have generated the European transboundary regionalism. The essence and contemporary tendencies of this phenomenon are revealed.

This research presents certain of theoretical approaches to governance in new European realities which are characterized by power sharing among as well as within national states and by the dispersion of authority away from central government - upwards to the supranational level, downwards to regional jurisdictions, and sideways to public/private networks.

The influence of a regional policy of EU on proliferation and development of cross-border initiatives on the European continent are analyzed.

The distinctive features of establishing, development and functioning of euroregions in Europe as one of forms of cross-border cooperation are scrutinized. Problems and prospects of the further development of system of public administration of cross-border interactions in euroregions, created with the participation of Ukrainian regions are designated.

Keywords: public administration, cross-border cooperation, multilevel governance, political networks, region, euroregion, the European integration.

Размещено на Allbest.ru

...