Розвиток європейського управління в контексті впливу на державне управління в Україні

ГРИЦЯК Ігор Андрійович

КИЇВ - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант - доктор юридичних наук, професор

ШАПОВАЛ Володимир Миколайович,

інститут міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка, завідувач кафедри порівняльного та європейського права;

Провідна установа - Інститут законодавства Верховної Ради України, відділ комплексних проблем державотворення,

політична актуальність пояснюється необхідністю для України як держави-претендента на вступ до Європейського Союзу набуття відповідних знань про його суспільно-політичну природу, правову та інституційну системи, галузеві політики та інші ключові складники, що дасть змогу ефективно інтегруватися в це міждержавне утворення з урахуванням інтересів національної безпеки;

економічна актуальність базується на тому, що Європейський Союз має найбільший у світі спільний економічний ринок, на якому реально діє принцип вільного руху товарів, людей, капіталу й послуг, напрацьовані й успішно застосовуються високі стандарти соціально-економічного життя; поряд з цим існують і певні ризики, які варто враховувати, зокрема в аграрній та промисловій галузях;

ідеологічна актуальність зумовлюється впливом демократичних ідей і традицій, що ґрунтуються на одвічних гуманістичних західноєвропейських постулатах і культурі, що приводять до трансформації суспільної свідомості, стереотипів мислення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження висвітлює результати наукових досліджень автора, здобуті при виконанні науково-дослідних робіт у Національній академії державного управління при Президентові України в межах комплексних наукових проектів за темами “Порівняльний аналіз підготовки державних службовців з питань європейської інтеграції в країнах Європи” (ДР - 0101U002905; ОК - 0205U006000), 2002 р., “Системи управління і координації політики європейської інтеграції: порівняльний аналіз” (ДР - 0103U006824; ОК - 0305U005129), 2003 р. та в Центрі правових і підприємницьких досліджень за темою “Науково-теоретичне обґрунтування змісту нормативної дисципліни “Дослідження систем управління” освітньо-професійної програми підготовки магістрів за спеціальністю “Державна служба”” (ДР - 0104U010305), 2004 р.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретико-методологічний аналіз сутності й особливостей європейського управління як орієнтира для вдосконалення вітчизняної системи державного управління.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

систематизувати та узагальнити наявні теоретичні й концептуальні підходи до вивчення процесу європейської інтеграції та існуючі в науці доктрини, концепції і теорії, що є основою розвитку європейських управлінських тенденцій;

обґрунтувати концептуальне розуміння європейської інтеграції як одного з процесів соціальних закономірностей, у якому роль суб'єкта управління відіграє інституційна система Європейського Союзу, а об'єктом є держави-члени ЄС, держави-кандидати та держави-претенденти на вступ до ЄС з їх політичними, правовими, адміністративними (управлінськими) системами;

охарактеризувати зміст державних стратегій європейського вибору України, зумовлених процесом європейської інтеграції як складника геополітики, світових процесів та міжнародної інтеграції, визначити цільову спричиненість європейського управління та похідний від неї прикладний багаторівневий і комплексний інструментарій: завдання, повноваження, компетенції, функції, принципи ЄС;

виявити сутність концептуально-нормативної обумовленості розвитку європейського управління, здійснити класифікацію джерел права ЄС і типологію його принципів у контексті впливу на ефективність європейського управління та на розвиток державного управління в Україні;

дослідити генезу інституційної системи Європейських Спільнот/Європейського Союзу крізь призму соціально-історичних джерел її виникнення й становлення та порівняльного аналізу положень засновницьких договорів і виділити нову дослідницьку парадигму цієї системи в Договорі про запровадження Конституції для Європи;

висвітлити передумови виникнення європейського адміністративного простору, особливості його прояву, визначити його роль і місце в європейському управлінні та перспективи впливу на державне управління в Україні;

вивчити природу багаторівневої системи європейського управління та особливості й динаміку її розвитку в контексті розширення ЄС, охарактеризувати наднаціональний, національний, регіональний та місцевий рівні європейського управління та розкрити їх структурно-функціональні, організаційно-методичні й модельні зміст та особливості;

простежити тенденції європеїзації сфер суспільного життя як прояву закономірності світового розвитку та обґрунтувати їх вплив на державне управління в Україні, виявити сучасні європейські підходи до вдосконалення системи державного управління в Україні в процесі політичної, адміністративної й територіальної реформ;

визначити перспективи гармонізації, наближення й адаптації державної служби України як ключового елемента системи державного управління до європейських стандартів і вимог.

Об'єктом дослідження є процес європейської інтеграції.

Предмет дослідження - європейське управління як явище процесу європейської інтеграції в контексті впливу на державне управління в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що європейське управління продовжує свій розвиток у процесі європейської інтеграції, зокрема в умовах розширення Європейського Союзу, що триває, сприяє європеїзації вітчизняної системи державного управління, яка прискорить євроінтеграційний рух України.

Методи дослідження. Вибір методів дослідження зумовлений поставленою метою та особливостями об'єкта пізнання. Для реалізації мети й завдань дослідження був використаний комплекс сучасних загальнонаукових методів і підходів, а саме: системний підхід та системний аналіз - для вивчення концептуальних підходів до процесу європейської інтеграції, європейського управління та державного управління в Україні; історичний і логічний методи - для аналізу літературних і документальних джерел в історичній ретроспективі, вивчення рівня розробки проблеми розвитку європейського управління у зарубіжній та вітчизняній науковій літературі; порівняльний аналіз - для порівняння різних концептуальних підходів до розвитку процесу європейської інтеграції, європейського управління та державного управління в Україні; структурно-функціональний - для розкриття природи й особливостей функціонування багаторівневої системи європейського управління; контент-аналіз - для вивчення нормативно-правової бази Європейських Спільнот/Європейської Спільноти/Європейського Союзу; діалектичний і комплексний аналіз та метод систематизації - для вивчення основних теорій, концепцій, ідей, поглядів, визначення вихідних умов, конкретизації напрямів та методики проведення дослідження; загальні методи аналізу й синтезу - індукція, дедукція, аналогія, композиція, декомпозиція - при розробленні теоретичної моделі європейського управління; методи абстракції та моделювання - для логічно-схематичної побудови рівневих моделей європейського управління.

Підготовка дисертації здійснювалася з використанням зарубіжних і вітчизняних наукових джерел, у тому числі Інтернет-ресурсів.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є першим комплексним системним дослідженням у науковій галузі державного управління в Україні, у якому автором отримано нові науково обґрунтовані результати про сутність і особливості європейського управління, його вплив на державне управління в Україні через застосування європейських підходів.

У дисертації вперше:

виявлено, що процес європейської інтеграції, його складники різних діапазонів, і зокрема середнього, через новий інституціоналізм виступають підґрунтям інституційної системи ЄС як організаційної основи європейського управління;

запропоновано авторське визначення поняття європейського управління як правил, процедур та дій суб'єктів управління, тобто інституцій, органів, відомств та агенцій Союзу під час виконання їх завдань, що стосуються способів, за допомогою яких вони реалізують власні повноваження відповідно до природи, цілей, функцій, структури і принципів Європейського Союзу на основі відкритості, ефективності й незалежності;

установлено нормативно-правову та інституційну обумовленість розвитку європейського управління й еволюції інституційної системи до її нової парадигми включно, розкрито взаємозв'язок між цілями, повноваженнями та компетенціями Європейського Союзу, функціонуванням європейського адміністративного простору та розвитком європейського управління і його впливом на управлінські сфери держав-членів, держав-кандидатів і держав-претендентів, зокрема України;

виявлено багаторівневий характер системи європейського управління, розкрито структурно-функціональну сутність його наднаціонального рівня та сутність методів національного рівня управління, змодельовано вже усталені в 15 державах-членах ЄС регіональний і місцевий рівні за типізацією форм державного устрою;

обґрунтовано неминучість європеїзації державного управління в Україні як прояву закономірності світового розвитку, що має певний політичний, eкoномічний, правовий і культурний наслідки в державах-членах, державах-кандидатах і державах-претендентах на вступ до ЄС;

визначено, що застосування європейських підходів до реформування державного управління в Україні має передбачати насамперед упровадження принципів європейського управління, а вже потім, у разі необхідності, - узагальнені чи конкретні моделі управління;

запропоновано в контексті перспективних напрямів реформування державного управління в Україні використання критеріїв, через які досягається вдосконалення форми державного правління і форми державного устрою, та похідного від них державного управління;

доведено, що формою (або типом) територіального устрою в Україні має залишатися унітаризм, хоча в контексті регіоналізаційних процесів, що тривають в Європі, він має поступово набувати децентралізованої форми;

аргументовано потребу в запровадженні європейського виміру до реформування державної служби в Україні.

Удосконалено:

підходи до виявлення сутності організації й функціонування європейського управління шляхом розкриття природи його окремих складників;

засади оптимізації структури та функцій наднаціонального рівня й моделювання регіонального і місцевого рівнів європейського управління;

типологію основних принципів права Європейського Союзу та конкретних принципів європейського управління.

Дістали подальшого розвитку:

цільова спричиненість європейського управління в контексті його стратегічного, оперативного й тактичного функціонування;

логічно-модельна схематизація інституційної системи Європейського Союзу як основи європейського управління за новою версією, закріпленою в Договорі про запровадження Конституції для Європи;

узагальнення та актуалізація європейського досвіду щодо вдосконалення національних систем державного управління в контексті політики розширення ЄС;

визначення критеріїв удосконалення системи державного управління в Україні відповідно до європейських стандартів і вимог через реформування систем державного правління й державного (територіального) устрою.

Практичне значення одержаних результатів насамперед полягає в тому, що основні теоретичні положення й висновки дисертаційної роботи втілено в управлінські рішення, нормативні акти, а саме в процесі:

розробки Концепції адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу та Концепції розвитку законодавства про державну службу (акт про впровадження № 02/10584 від 8 листопада 2005 р., виданий Головним управлінням державної служби України);

підготовки підсумкових документів V, VІІ, ІХ та Х Всеукраїнських муніципальних слухань, а також у матеріали міжнародних семінарів та в підсумкові резолюції міжнародних конференцій (акт про впровадження № 370/07/6-05 від 8 листопада 2005 р., виданий Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України).

Крім того, результати роботи використовувалися:

під час викладання навчальної дисципліни “Право та інституції Європейського Союзу” в межах програми підготовки магістрів державного управління в Національній академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження № 259 від 16 грудня 2005 р., виданий Національною академією державного управління при Президентові України);

на лекціях для слухачів Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрів Національної академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження № 18-09/186 від 8 листопада 2005 р., виданий Інститутом підвищення кваліфікації керівних кадрів Національної академії державного управління при Президентові України).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконане здобувачем самостійно, у ньому не використовувались ідеї або розробки, що належать співавторам, разом з якими були підготовлені окремі наукові публікації. Дисертація містить ідеї, положення, висновки та наукові результати, отримані безпосередньо автором, який є учасником їх упровадження.

Апробація результатів дослідження. Результати наукового дослідження оприлюднені автором на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, круглих столах. Серед найбільш важливих з наукового погляду слід назвати такі конференції за міжнародною участю: “Формування демократичного та ефективного державного управління в Україні” (Київ, 2002); “Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002); “Проблеми адаптації законодавства України до вимог Європейського Союзу” (Київ, 2002); “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (Київ, 2002); “Економічні аспекти розширення НАТО” (Київ, 2002); “Адміністративна юстиція: проблеми та перспективи запровадження в Україні” (Київ, 2002); “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003); “Права людини в Україні: стан справ, проблеми, перспективи” (Київ, 2003); “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика” (Львів, 2003); “Парламентсько-президентська форма правління: Україна та німецький досвід” (Київ, 2003); “Адміністративне право в контексті європейського вибору України” (Київ, 2004); “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004); “Розвиток суспільства” (Київ, 2004); “Нормативно-правове забезпечення процесів євроатлантичної інтеграції України” (Київ, 2004); “Міжнародне економічне співробітництво України (правові проблеми)” (Київ, 2004); “Регіональний та місцевий розвиток в Україні: виклики та можливості” (Київ, 2005); “Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки” (Київ, 2005); “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005); “Реформування територіальної організації влади: національний та міжнародний досвід” (Київ, 2005).

Матеріали дослідження апробовані автором також на таких комунікативних заходах в Україні, як: міжнародний науково-методологічний семінар “Європейські цінності в українському політичному процесі” (Київ, 2002); громадські слухання “Права людини в Україні у дзеркалі громадської думки” (Київ, 2003); ІХ Всеукраїнські муніципальні слухання “Житлово-комунальна реформа - першочергове завдання місцевого та регіонального розвитку” (Київ, 2003); круглі столи: “Правові засади демократичного цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” (Київ, 2003); “Адаптація Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до європейських стандартів” (Київ, 2004); “Проблеми адаптації українського законодавства до законодавства Європейського Союзу та напрями їх вирішення” (Київ, 2004); “Конституційна реформа в Україні: реалії та перспективи” (Київ, 2005); розширене засідання науково-методичної ради при Головдержслужбі України (Київ, 2004); міжнародний науково-практичний семінар “Європейські студії в школах України” (Київ, 2004); семінар “Нові тенденції та вплив європейської інтеграції на державну службу в Україні” (Київ, 2005); навчально-практичні семінари “Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу” (Івано-Франківськ, 2005); “Європейський вибір України. Стан, проблеми, перспективи” (Луганськ, 2005).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження висвітлено в публікаціях загальним обсягом понад 50 обліково-видавничих аркушів, зокрема: у трьох монографіях, 2 з яких - колективні; у 24 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях; у п'яти навчальних посібниках, 3 з яких - колективні.

Серед публікацій, які додатково відображають результати дослідження, 17 надруковано в інших наукових та навчально-методичних виданнях, 14 - у тезах доповідей і в матеріалах конференцій.

Структура й обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації становить 412 сторінок, обсяг основного тексту - 367 сторінок, список використаних джерел складається з 386 найменувань. Дисертація містить 9 додатків, які розміщені на дев'яти сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність проблеми, подано стислу характеристику сутності та стану розробки наукової проблеми, що вирішується; указано на зв'язок роботи з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження, охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне й практичне значення та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації результатів дослідження, кількість публікацій за темою та розкрито структуру роботи.

У першому розділі - “Аналіз сучасного стану розвитку європейської інтеграції” - висвітлено концептуальні підходи до вивчення процесу європейської інтеграції як основи європейського управління; досліджено розвиток теоретичних та методологічних засад європейської інтеграції в сучасній науковій думці; розкриті державні стратегії європейського вибору України; обґрунтовано вибір напряму, концепцію та загальну методику дослідження.

Аналіз концептуальних і теоретичних підходів до вивчення процесу європейської інтеграції, природи та функціонування Європейського Союзу, а саме: функціонального, трансакціонального, неофункціонального, міжурядового, взаємозалежності, внутрішніх політичних процесів, ліберального міжурядового, багаторівневого правління, порівняльної політики, історичного інституціоналізму та нового інституціоналізму, з одного боку, засвідчує багатовимірність, багатогранність, комплексність, складність та динамічну еволюційність методологічної основи дослідження європейських реалій, а з другого - наявність фундаментальних теоретико-прикладних засад євроінтеграційного процесу як основи європейського управління. Виявлені підходи поділяють на категорії, виходячи з того, що за їх допомогою намагаються аналізувати й пояснювати. Установлено, що найпоширенішою є класифікація, за якою розрізняються: велика теорія, що намагається пояснювати процес інтеграції в цілому; мезотеорія (або середній ряд), яка робить спробу пояснювати аспекти функціонування ЄС (більшість теорій середнього ряду зосереджується, зокрема, на процесах політики); концептуалізація, що намагається охопити сутність ЄС у концептуальних термінах.

Визначено цілу когорту відомих західних теоретиків європейської інтеграції, до якої належать Д.Мітрані, К.Дойч, Е.Хаас, Л.Ліндберг, С.Шайнгольд, Ф.Шміттер, С.Хоффманн, Ж.Ґаррет, Р.Кеохайн, Ж.Най, В.Уоллес, Г.Уоллес, К.Вебб, С.Булмер, У.Сендолц, Д.Зайсман, Е.Моравчік, Г.Маркс, А.Зброджіа, Д.Річардсон, Д.Вайлер, Е.Штейн, Д.Марч, Д.Олзен, К.Селен, С.Штейнмо, К.Армстронг, П.Піерсон, Дж.Трангольм-Міккельсен, А.Барлей, У.Maттлі, А.Мілвард, Дж.Грієко, Д.Вінкотт, А.Форстер, А.Світ, С.Джордж, Дж.Maтларі, О.Валей, Б.Розамонд, М.О'Нейл, В.Шнайдер, Р.Родос, С.Гайкс, науковий доробок яких становить потужну теоретико-методологічну базу сучасних процесів у сфері європейської інтеграції. європейський інтеграція україна

Виявлено тенденцію до наукового пошуку в рамках великої теорії європейської інтеграції, у якому лідирували американські вчені і який розпочався в 1950-х рр. після заснування Європейських Спільнот. Із середини 1980-х рр. ХХ ст. цей пошук був настільки інтенсивним, що спричинив дискусії про нові якості інтеграції та особливості її розвитку у складніших форматах, суть яких зводилася до двох домінуючих у теорії європейської інтеграції концепцій ранніх років: неофункціоналізму й міжурядовості. Неофункціоналістська концепція інтеграції, в основу якої покладено функціоналізм, зосереджує увагу на рушійних мотивах і чинниках функціонального й просторового поширення європейської інтеграції. Згідно з теорією міжурядовості, що походить із реалістичної традиції в межах теорії міжнародних відносин, національні держави та їх уряди вважаються ключовими “акторами” в міжнародних справах.

Установлено, що у цей самий період широко використовувалися досягнення в межах теорії взаємозалежності, яка, хоч і не цілком зосереджена на європейській інтеграції, однак намагається пояснити причини й перебіг інтеграційного процесу. Теорія взаємозалежності розглядає як одну з основних складових європейської інтеграції не стільки її внутрішні елементи, скільки зовнішні фактори.

З'ясовано особливості теорії “середнього діапазону”, яка, виражаючи специфічні аспекти процесу європейської інтеграції, зазвичай зосереджується на тому, як функціонує ЄС, і передбачає два найважливіших підходи стосовно політики ЄС: новий iнституціоналізм і мережі політики. Новий інституціоналізм, стверджуючи, що у визначенні й досягненні кінцевих результатів ключову роль відіграють інституції ЄС, передбачає три аналітичних підходи: історичний інституціоналізм, раціональний вибір інституціоналізму й соціологічний інституціоналізм. Підхід “мережі політики” використовується для відображення й аналізу процесів і результатів політики ЄС.

Установлено, що питання європейської інтеграції та реалії функціонування Європейського Союзу, національних систем державного управління постійно перебувають у центрі уваги передусім таких зарубіжних учених, як М.Азнар, Д.Ален, Г.Атаманчук, Д.Байєрс, Ж.Берко, Ж.Бландіньєр, Ф.де Брюке, A.Вебер, В.Весселс, Дж.Вигнон, К.Вінсенці, В.Волес, Г.Волес, Т.Вюртенбергер, Г.Гайбах, Д.Галліган, A.Гатьє, М.Гердеген, K.Гоетц, С.Гофман, С.Гоці, Г.Граббе, Ф.Гюнтер, К.Деммке, Д.Дінан, Г.Дірікс, Ч.Зіллер, Л.Ентін, К.Ердман, С.Кашкін, В.Кернз, С.Корец, Л.Крам, К.Ласок, Ж.Марку, П.Моргос, E.Мортен, C.Ніццо, Н.Нугент, Ж.-Л.Поже, П.Понзано, Г.Райт, А.Сендон, Г.Сідентопф, Д.Сімон, А.Татам, Б.Топорнін, Д.Файхурст, Ж.Ле Шательє, Ф.Шарпф та ін.

Різноманітні питання теорії і практики європейської інтеграції в контексті певних проявів її впливу на державне управління в Україні та актуальні проблеми національної системи державного управління досліджують вітчизняні вчені: В.Авер'янов, О.Андрійко, Ю.Бажал, Я.Базилюк, М.Білоусов, М.Борсук, З.Варналій, О.Власюк, Л.Гайдуков, А.Гальчинський, В.Геєць, В.Горбулін, Р.Давидов, І.Бураковський, В.Денісов, С.Веселовський, С.Годун, Я.Жаліло, В.Кампо, М.Квятковський, І.Коліушко, О.Копиленко, В.Копійка, В.Кравченко, В.Крисаченко, В.Куйбіда, О.Кушніренко, О.Литвиненко, Е.Лібанова, О.Малиновська, В.Манжола, П.Мартиненко, М.Микієвич, Т.Мотренко, В.Мунтіян, В.Муравйов, В.Опришко, А.Омельченко, О.Павлюк, Ю.Пахомов, І.Піляєв, Р.Петров, С.Пирожков, М.Пітцик, В.Посельський, М.Пухтинський, М.Селівон, А.Селіванов, В.Сороко, М.Степико, А.Ткаченко, А.Ткачук, В.Токовенко, А.Фастовець, Є.Фишко, А.Філіпенко, О.Чалий, В.Шамрай, В.Шаповал, Ю.Шемшученко, Т.Шинкаренко, Л.Шкляр, Г.Яворська та ін.

Акцентовано увагу на дослідженнях учених Національної академії державного управління при Президентові України, які вивчають актуальні проблеми реформування державного управління в Україні в контексті європейської інтеграції. Це такі вчені, як В.Бакуменко, В.Бодров, В.Борденюк, В.Вакуленко, В.Воротін, С.Дубенко, Ю.Кальниш, О.Кілієвич, В.Князєв, І.Козюра, С.Кравченко, І.Кравчук, О.Лебединська, В.Луговий, В.Майборода, С.Майборода, І.Надольний, Г.Немиря, Н.Нижник, О.Оболенський, С.Озірська, О.Оржель, О.Палій, А.Пойченко, В.Понеділко, Н.Протасова, О.Пухкал, Я.Радиш, В.Ребкало, В.Рижих, І.Розпутенко, В.Романов, О.Романюк, С.Серьогін, Г.Ситник, В.Скуратівський, І.Солоненко, Ю.Сурмін, В.Трощинський, А.Чемерис, Ю.Шаров, В.Юрчишин та ін.

У контексті дослідження вищеназваних проблем особливе значення надається вивченню державних стратегій європейського вибору України. Виявлено, що головним зовнішньополітичним пріоритетом України в середньостроковому вимірі є отримання статусу асоційованого члена ЄС, а стратегічною метою України - набуття повноправного членства в ЄС. Стратегії європейського вибору України класифіковано на такі, що розроблені й ухвалені в період до початку 2005 р. і після нього, а також на такі, що за своїм змістом поділяються на загальні та конкретні.

Установлено, що європейська інтеграція є закономірним соціальним процесом, який відбувається завдяки різним впливам, зокрема й управлінським, стосовно різних сфер суспільного життя в державах-членах ЄС, у державах-кандидатах і в державах-претендентах на вступ до ЄС. Показано, що виникнення в процесі євроінтеграції різних проблем зумовлює потребу в їх успішному розв'язанні, яке здійснює європейське управління через свою організаційну основу - інституційну систему. Доведено, що в цих управлінських відносинах інституції ЄС є суб'єктом управління стосовно держав-членів ЄС, держав-кандидатів і держав-претендентів на вступ до ЄС, які відіграють роль об'єкта управління. Суб'єкт та об'єкт європейського управління виявлені з допомогою підходу, який сприяв концептуальному розумінню того, що процес європейської інтеграції передбачає відповідні відносини між Європейським Союзом як міждержавним утворенням, з одного боку, та державами-членами, державами-кандидатами й державами-претендентами - з другого.

Здійснено теоретико-методологічний аналіз сутності й особливостей європейського управління як явища процесу європейської інтеграції шляхом з'ясування суспільно-політичної природи ЄС у контексті його державного устрою та форми правління.

Дослідження державного устрою Євросоюзу дають підстави стверджувати, що він більшою мірою є державою, ніж недержавою, і має два рівні: рівень держав-членів (національний рівень) і рівень союзу держав-членів (наднаціональний рівень). З огляду на це європейське управління має певні ознаки державного управління й складається з національного та наднаціонального рівнів.

Дослідження суспільно-політичної природи європейського управління крізь призму форми правління показало, що в Європейському Союзі функціонує форма правління, у якій поділ влади не лише відбувається за оригінальною схемою, а й постійно розвивається. Цей поділ забезпечує, з одного боку, повну незалежність законодавчих, виконавчих і судових органів ЄС, а з другого - припускає суміщення цими органами законодавчої, виконавчої та судової функцій. Виявлено, що в процесі розвитку інcтитуційна система ЄС як організаційна основа європейського управління набула певних особливостей, зокрема суміщення функцій, поліцентричності структури, розподіленої лояльності та поділу влад.

З урахуванням сутності й особливостей європейського управління запропоновано таке його визначення: європейське управління - це правила, процедури й дії суб'єктів управління, тобто інституцій, органів, відомств та агенцій Союзу під час виконання їх завдань, що стосуються способів, за допомогою яких вони реалізують власні повноваження відповідно до природи, цілей, функцій, структури і принципів Європейського Союзу на основі відкритості, ефективності й незалежності.

У другому розділі - “Теоретико-методологічні засади дослідження європейського управління” - здійснено класифікацію й аналіз цілей Європейського Союзу; досліджено його компетенційний механізм як одну з умов розвитку європейського управління та розкрито концептуально-нормативну обумовленість розвитку європейського управління.

Застосовано підхід, за яким у європейському управлінні виявлено своєрідне “дерево цілей”, закріплених у засновницьких договорах спочатку Європейських Спільнот, а потім і Європейського Союзу. Це дало змогу встановити цільову спричиненість європейського управління. Показано, що у поєднанні із повноваженнями, компетенціями й функціями цілі виступають потужними мотиваторами євроінтеграційних дій.

Виявлено зв'язок між цілями і функціями в європейському управлінні. Завдяки цьому запропонована нова логічна схема для європейського управління з урахуванням поширеної в теорії й практиці державного управління формули, згідно з якою цілі й функції взаємообумовлені: цілі мають давати відповідь на запитання “що робити?”, а функції - “як робити?”. Дисертант увів у дану формулу як елемент запитання “де робити?”, тобто на якому рівні - наднаціональному, національному, регіональному чи місцевому. Такий підхід базується на широко застосовуваній в європейському управлінні концепції багаторівневого управління та на повноваженнях і компетенціях, якими наділений кожний із зазначених рівнів: ексклюзивних (виняткових), які поширюються на ті сфери діяльності, де правові акти можуть ухвалюватись лише Спільнотою/Союзом; конкурентних, які є найтиповішим різновидом у межах ЄС; паралельних, що поширюються на такі сфери діяльності, де правові акти можуть прийматись і ЄС, і державами-членами (антимонопольне право, політика в галузі наукових досліджень і технологій, регіональна політика).

Дисертантом установлено своєрідний “діючий тандем” між цілями ЄС, з одного боку, та повноваженнями й компетенціями ЄС - з другого, в якому для досягнення цілей використовуються повноваження й компетенції із застосуванням принципу субсидіарності й пропорційності. Показано, що завдяки цьому на практиці досягається досить ефективна співвіднесеність засобів із цілями.

Застосовано теоретико-правовий підхід, завдяки якому дослідження концептуально-нормативної обумовленості розвитку європейського управління здійснено за трьома напрямами: вивчення нормативно-правових засад розвитку європейського управління; класифікація джерел права Європейського Союзу та виявлення їх впливу на ефективність європейського управління; типологія принципів європейського управління як відображення дії acquis communautaire (тобто політико-правового доробку ЄС). Такий підхід зумовлений передусім досить складною природою права ЄС, яке в широкому розумінні включає всі правові норми, що діють у Євросоюзі (відоме як acquis communautaire), а у вузькому - правові норми первинного й похідного (або вторинного) законодавства.

Показано, що нормативно-правові засади розвитку європейського управління, по суті, ґрунтуються на положеннях первинного неофункціоналізму, який передбачав спочатку “правову пов'язаність” між собою держав-членів Європейських Спільнот, а потім - і між самими Європейськими Спільнотами. Нормативно-правові засади мають відмінність, яка випливає із правової сутності Європейської Спільноти: вищезгадана сукупність правових норм ЄС (acquis communautaire) як структурована система послідовно й цілеспрямовано знаходила відображення й закріплювалася в засновницьких договорах стосовно інституційної системи як основи врядування, правління, управління. Саме спільна розробка й ухвалення відповідними інституціями через автономні правові механізми правових джерел, а потім і їх практичне впровадження в життя цими самими інституціями згідно із встановленими процедурами є сутнісною основою концептуально-нормативної обумовленості розвитку європейського управління.

Виявлено характерні особливості нормативно-правових засад розвитку європейського управління, відображені, по-перше, у природі права Європейського Союзу, зокрема у верховенстві щодо національних правових систем держав-членів, та в прямій дії всіх положень, що застосовуються до цих держав-членів та їх громадян; по-друге, не лише в праві ЄС як новій правовій системі, що характеризується своєю автономністю та внутрішнім узгодженням власних правових джерел, а й у специфічній природі співвідносності (характері зв'язків) між правовими нормами ЄС та національними правовими системами держав-членів.

Здійснено класифікацію джерел права ЄС з урахуванням того, що вона може проводитися за різними критеріями, в основу яких покладено різноманітні підходи, численні доктрини, теорії, концепції. З'ясовано, що залежно від того, яким класифікаційним критеріям віддається перевага, розрізняються системи джерел Паризького й Римських договорів, протиставляються джерела писані й неписані, внутрішні й зовнішні, первинні та похідні, норми, передбачені законодавчими документами та запроваджені практикою, йдеться про право ЄС у вузькому чи широкому розумінні, про правові джерела Європейської Спільноти чи правові джерела Європейського Союзу. Запропоновано для більшої чіткості й швидшого сприйняття дотримуватися спрощеної класифікації, згідно з якою джерела права ЄС поділено на основні, похідні та неписані.

На підставі аналізу й вищезазначеної класифікації зроблено висновок, що розвиток європейського управління відбувається в умовах постійного впливу на нього цілої низки стандартів, закріплених в acquis communautaire, роль яких відіграють неписані джерела права Євросоюзу, і насамперед адміністративного права, якими є відповідні принципи, визначені в державах-членах за їх спільною згодою в процесі інтеграції. Установлено, що відповідна типологія принципів базується на основних правах людини й міжнародного права, оскільки ці категорії прав належать до сукупності прав людини та громадянських свобод, що гарантуються національними конституційними законодавствами й міжнародними інструментами захисту прав людини, серед яких ключову роль відіграє Європейська конвенція із прав людини і які є одним з основних складників acquis communautaire. Виявлено, що типологія принципів права ЄС як відображення дії acquis communautaire на європейське управління об'єднує три групи: принцип захисту основних прав людини й принципи міжнародного права; принципи, що випливають із концепції правової Спільноти; структурні принципи, що відображають економічну й політичну структури Спільноти.

Принципи належного управління й безперервності державних та інших послуг, які входять до групи принципів, що випливають із концепції правової Спільноти (друга група), трактуються дисертантом не лише як прояви загальної вимоги дотримуватися права ЄС, але і як вплив acquis communautaire на європейське управління. До них відносять відкритість, участь, відповідальність, ефективність та узгодженість. Кожний із них важливий для встановлення демократичнішого й ефективнішого європейського управління та його подальшого розвитку. У сукупності вони є основою демократії й верховенства права в державах-членах, державах-кандидатах і державах-претендентах і застосовуються на всіх рівнях управління - глобальному, європейському, національному, регіональному й місцевому.

У третьому розділі - “Формування інституційної системи Європейського Союзу як організаційної основи європейського управління” - досліджено соціально-історичні джерела виникнення й становлення інституційної системи Європейського Союзу; здійснено порівняльний аналіз згаданої системи в засновницьких договорах; проаналізовано передумови виникнення європейського адміністративного простору та його особливості й роль у європейському управлінні; запропонована нова парадигма інституційної системи Європейського Союзу в Договорі про запровадження Конституції для Європи.

Дисертантом відображено еволюцію інституційної системи спочатку Європейських Спільнот (1951 р., 1957 р.), пізніше - Європейської Спільноти (1992 р.) і Європейського Союзу (1992 р.), яка набувала сучасної форми й змісту як організаційна основа європейського управління досить тривалий час. Аналіз її становлення й розвитку показав етапність, органічність і цілісність зв'язку із процесом європейської інтеграції, що дало змогу виділити тенденції інституціоналізації управління в ЄС. З'ясовано, що її юридичною базою стали засновницькі договори, які, крім того, багато в чому ще й визначили майбутнє інституційної системи. Здійснено класифікацію інституцій ЄС на основні і допоміжні з урахуванням виконання ними основних та допоміжних функцій.

Установлено, що формування інституційної системи ЄС розпочалося в межах Європейської Спільноти вугілля й сталі (ЄСВС), створеної в 1951 р. в результаті укладення Паризького договору. Початкова модель інституційної системи ЄС, закладена в договорі, включала п'ять інституцій: Вищий керівний орган (виконавча влада); Консультативний комітет (для Вищого керівного органу); Спеціальна Рада міністрів; Асамблея; Суд. Заснування в 1957 р. Римським договором Європейської економічної спільноти (ЄЕС) і Євратому супроводжувалося формуванням їх інституцій за моделлю ЄСВС, що цілком логічно привело до об'єднання в 1965 р. окремих і відповідальних за досягнення аналогічних завдань інституцій цих трьох спільнот з метою уникнення їх надмірної кількості, дублювання і паралелізму в процесі функціонування.

Виявлено легітимацію інституціоналізації управління в ЄС, зокрема внесеними Маастрихтським договором (1992 р.) змінами й доповненнями до Договору про Європейську Спільноту. Положення цього договору, а пізніше - Амстердамського (1997 р.) й Ніццького (2001 р.) договорів класифіковано у такі, що становлять “інституційні зміни” та “зміни політики”. Установлено, що перші не спричинили кардинальних нововведень, зате другі суттєво змінили призначення інституційної системи, а головне - функції її інституцій. Зокрема, були визначені нові процедури ухвалення спільних рішень, які передбачали більш відкритий спосіб, що забезпечував кращу їх сприйнятність і зрозумілість громадянами; відносини між Парламентом, Комісією, Радою Міністрів і Судом із часу їх заснування (1951 р.) суттєво змінилися в напрямі розширення інтересів та одночасного зменшення їх ізольованості й обмеження управлінської самостійності. З'ясовано, що дедалі активніше стало залучатися до управлінської діяльності через вироблення політики й ухвалення рішень все більше коло учасників, не пов'язаних із чотирма головними інституціями (засідання Європейської Ради (ЄР), більш відомі як “саміти”, активна діяльність численних “груп інтересів і тисків” національних і міжнаціональних представників).

Показано, що в результаті інституціоналізації управління в ЄС було закріплено положеннями Маастрихтського й Амстердамського договорів певну модель вироблення політики та ухвалення рішень спочатку в рамках ЄСпт, а потім і ЄС, за якою Комісія пропонувала, Парламент радив, Рада вирішувала, а після прийняття закону Суд його тлумачив.

Виявлено тенденцію до подальшого вдосконалення інституційної системи ЄС після сприйнятої в 1995 р. ідеї розширення ЄС. Основні положення концепції реформи інституційної системи ЄС відображені в Ніццькому договорі (2001 р.), згідно з правовими нормами якого при розподілі місць у Європейському Парламенті між окремими державами-членами враховувалася чисельність населення; визначена максимальна кількість депутатів, яка має збільшуватися з 626 до 732 на період з 2004 р. до 2009 р.

Застосування методу порівняльно-правового аналізу дало змогу виявити суттєві структурно-функціональні зміни, яких зазнала згідно з положеннями Договору про запровадження Конституції для Європи інституційна система Європейського Союзу як інституціоналізована основа управління, та класифікувати інституції ЄС на основні й допоміжні. У згаданому Договорі виявлено нову парадигму інституційної системи ЄС, яка передбачає основні інституції ЄС, закріплені в підрозділах “Інституційна структура” та “Керівні інституційні положення”, і допоміжні інституції ЄС, описані в підрозділах “Інші інституції та органи” й “Керівні інституційні положення”. Складниками інституційної структури є: Європейський Парламент; Європейська Рада; Рада Міністрів; Європейська Комісія; Європейський Суд. Ці інституції належать до категорії основних. Групу інших інституцій та органів ЄС (або допоміжних інституцій ЄС) становлять Європейський центральний банк, Рахункова палата й дорадчі органи Союзу - Комітет регіонів, Економіко-соціальний комітет та Європейський інвестиційний банк.

Установлено, що інституціоналізація управління в ЄС, зокрема його вдосконалення на наднаціональному рівні, не зачіпала національні інституційні системи. Проте потреба втілювати в життя законодавство ЄС, і в певних випадках навіть примусово, зумовлювала застосування найрізноманітніших форм управлінського співробітництва між суб'єктами управління наднаціонального та національного рівнів, головна роль у якому залишалася за національними системами державного управління. Виявлення тісної співпраці державних службовців різних рівнів держав-членів ЄС, а також між державами та Європейською Комісією, неформальних партнерських відносин, узгодження підходів для виконання різними системами державного управління міжнаціональних зобов'язань і реалізація в такий спосіб політики ЄС дали змогу встановити тенденцію до запровадження спільних принципів управління й форм менеджменту. Показано, що саме це привело до створення європейської моделі державного службовця, який став діяти у спільному європейському адміністративному просторі.

У розділі пропонується тлумачити поняття “європейський адміністративний простір” як певну сферу суспільних відносин, яка регулюється передусім європейським адміністративним правом, сприймається як явище, у якому відбувається поступове поєднання національних адміністративно-правових норм з управлінською практикою держав-членів ЄС, чому сприяли різноманітні чинники: економічний тиск із боку громадян і підприємств, регулярні та тривалі взаємовідносини між посадовими особами різних держав-членів ЄС, та особливо практика судочинства в Європейському Союзі. Показано, що формування європейського адміністративного простору можливе лише тоді, коли європейське адміністративне право (тобто набір принципів і правил, що застосовуються до організації та менеджменту системи державного управління, а також регулюють відносини між адміністративною системою та громадянами) однаково реалізується на певній території та узгоджується з національною конституцією.

Виявлено, що відсутність у законодавстві ЄС чітких положень, які б урегульовували відносини у сфері європейського управління, суттєво ускладнює реформування національних систем державного управління країн-претендентів на вступ до ЄС. Обгрунтована необхідність проведення таких реформ відповідно до копенгагенських і мадридських критеріїв членства в ЄС. Показано, що стратегічний курс України на інтеграцію до Європейського Союзу також зумовлює потребу орієнтуватися на ці критерії. Доведено, що Україна, здійснюючи реформи, зокрема й у сфері державного управління, має керуватися не лише власним розумінням їх сутності й особливостей та внутрішньою політичною кон'юнктурою, а й чітко визначеними європейськими критеріями і цінностями.

У четвертому розділі - “Розвиток багаторівневої системи європейського управління” - досліджено інституції наднаціонального і національного рівнів, їх функції та методи, моделі регіонального та місцевого рівнів європейського управління.

З'ясовано, що розвиток багаторівневої системи європейського управління відбувається на наднаціональному, національному, регіональному та місцевому рівнях. Його результатом, на думку дисертанта, є збільшення кількості суб'єктів управління відповідно до розширення різних сфер політики ЄС, які включають урядових та неурядових учасників; удосконалення процесуальності, оскільки розмаїття процедур ухвалення рішень та правил було встановлено в рамках усіх трьох стовпів Союзу і запровадження принципу гнучкості набуло практичного значення; підвищення ефективності в деяких сферах політики в результаті створення більш сприятливих умов для кваліфікованої більшості, що голосує в Раді; підвищення рівня демократизму, оскільки були розширені повноваження Європейського Парламенту.