Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Теоретические подходы к концептуализации международных политико-правовых режимов на макрорегиональном уровне

2. Общий иммиграционный режим Европейского Союза: его формирование, акторы и институты

Международная миграция в наши дни представляет собой один из наиболее динамично развивающихся глобальных процессов, оказывающим серьезное влияние на ключевые сферы жизни общества. По данным Международного Банка, более 215 млн. человек или около 3,2% мирового населения являются мигрантами. Число беженцев составляет 16,3 млн. человек, примерно 7,6% от общего числа мигрантов. The World Bank. Migration and Remittances Factbook, 2011 Second Edition, стр. 18. Миграционные потоки направляются в страны-члены ОЭСР (42,8%), либо в другие развивающиеся страны (43,1%). В развитых странах эмиграция достигает 37,3 млн. человек, в основном за счет перемещения людей с высоким уровнем дохода в качестве квалифицированной рабочей силы для выполнения сложной высокооплачиваемой работы в других развитых странах. В качестве основного процесса выступает иммиграция, количество приезжающих людей достигает 109,5 млн. человек в год.

Согласно оценке статистического агентства Евростат, в Европейском союзе иммигранты составляют 4% от общего числа населения. Однако при существующих демографических тенденциях старения и низкого естественного прироста иммиграция обеспечила около 84% общего прироста населения в странах Европы. Eurostat, стр. 146 В 2009 г. крупнейшими государствами-реципиентами стали Великобритания (565000 человек.), Испания (499000), Италия (442900), данные три страны приняли 50,3% всех иммигрантов в Европейском союзе. В среднем в каждом государстве ЕС проживает 6,1 мигрантов на 1000 человек, однако, в Люксембурге, Мальте, Словении данный показатель составляет соответственно 37, 17 и 15 приезжих на 1000 человек. Более того, иммиграция стала одним из основных факторов социально-экономического и политического развития ЕС, превратившись в предмет горячих споров из-за своей важности для развивающегося общего рынка ЕС и гражданского общества. Это связано с целым комплексом проблем, требующих детального изучения. В первую очередь, из-за низкой рождаемости и нехватки рабочих рук в непопулярных профессиях, поскольку европейский тип общества характеризуется высоким уровнем образования и нежеланием подавляющего числа местных граждан трудиться на низкооплачиваемой и низкоквалифицированной работе.

Безусловно, такой объем миграционных потоков оказывает сильное влияние на принимающие государства и общества, вызывает целый ряд острых социальных противоречий. Среди них необходимо отметить:

1) Возрастает необходимость привлечения мигрантов, следовательно, происходит усиление зависимости от внешних источников развития;

2) Отрыв мигрантов от привычной культуры, появление инокультурных сообществ и негативное отношение со стороны местных жителей, неудачная реализация политики мультикультурализма со стороны государства;

3) Появление социальных напряжений в развитых странах из-за несоблюдения общих правил проживания принимающей страны;

4) Увеличивающаяся нагрузка на социальные бюджеты и социальную инфраструктуру принимающих стран.

Наличие этих проблем свидетельствует о том, что иммиграционные потоки нуждаются в регулировании, особенно это касается развитых европейских стран, которые уже давно стали вожделенным объектом со стороны миллионов людей. Однако существующие противоречия невозможно решать в рамках одной, пусть и самой крупной страны, поэтому создание и эффективное использование иммиграционного режима на макрорегиональном уровне поможет справиться с данной проблемой. Одним из наиболее ярких примеров является Европейский Союз, в рамках которого существуют реальные наднациональные механизмы регулирования и предпосылки для проведения общей иммиграционной политики. Из-за возрастающей взаимозависимости границы между странами являются серьезным барьером на пути к полноценной и эффективной интеграции, что в лишний раз подчеркивает необходимость гармонизации политики в данной сфере. Опыт Евросоюза может быть заимствован для создания похожих режимов регулирования миграции.

Таким образом, актуальность курсовой работы заключается в следующем:

1. Проблема регулирования миграционных потоков стоит на повестке дня Европейского Союза, поэтому возросла потребность в институционализации новой структуры взаимодействия между прибывающими мигрантами и странами-реципиентами.

2. В условиях развития интеграционных процессов остро стоит проблема разработки общих механизмов регулирования миграции.

3. Данный режим становится одним из основных направлений, определяющих перспективы глобальной управляемости в условиях глобализации (global governance) .

Объектом исследования выступают иммиграционные процессы на уровне ЕС.

Предметом исследования являются механизмы и практики регулирования иммиграции на национальном и наднациональном уровнях.

Цель данной работы - выявить основные проблемы и оценить перспективы создания режима регулирования иммиграции в Европейском Союзе.

Задачи детерминированы целями и характером исследования и включают:

1. Анализ теоретических подходов к изучению теории режимов, предоставление теоретического обоснования ее использования для регулирования миграции и выявления ключевой проблематики.

2. Систематизацию основных проблем и перспектив развития иммиграционного режима на территории Европейского Союза, описание ключевых этапы его становления.

3. Выявление возможности для создания многоуровневой институциональной системы регулирования миграции.

4. Исследование национальной политики Великобритании, ее взаимосвязь с общей европейской иммиграционной политикой в условиях кризиса.

Данная работа логически разделена на четыре части. Во введении отражена актуальность выбранной темы, определены объект и предмет, поставлены цель и задачи, охарактеризованы методы исследования и источники информации. В первой главе дается обзор подходов крупнейших ученых-теоретиков, участвующих в разработке концепции международных политико-правовых режимов, также обосновывается возможность применения основных принципов международного режима к регулированию миграции и ключевые проблемы его институционализации. Во второй главе описывается процесс становления общей иммиграционной политики Европейского Союза, возникающие проблемы и перспективы дальнейшего развития иммиграционного режима. В третьей главе анализируется пример национальной иммиграционной политики Великобритании в контексте наднационального регулирования ЕС в условиях кризиса.

В заключении дается оценка перспектив становления иммиграционного режима на макрорегиональном уровне, используя накопленный опыт ЕС, обосновывается его значимость.

Основная гипотеза исследования. На современном этапе развития институт иммиграционной политики выходит за пределы национального государства и трансформируется в форму макрорегионального режима, участники которого представляют собой различных политических акторов. На данный момент концепция иммиграционного режима определена лишь в общих чертах и находится на стадии становления, об этом свидетельствует опыт разработки механизмов наднационального регулирования миграции ЕС.

В ходе подготовки данной работы использовались материалы как зарубежных, так и российских ученых. Разработке теории режимов в международных отношениях посвящены работы С. Краснера, О. Янга, Дж. Рагги, Б. Саймонса и Дж. Ная, которые обосновывают необходимость их использования и применения. S. Krasner Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables. International Organization, Vol. 36, No. 2, International Regimes (Spring, 1982), pp.185-205. Young O. International Cooperation: Building Regimes for Natural Resources and the Environment. N.Y.: Cornell University Press, 1989. Ruggie J. International Regimes, Transactions and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order // International Organization. 1982.Vol. 36 (2). Haggard S., Simmons B. Theories of International Regimes // International Organizations. Nye J. Nuclear Leaning and U.S.-Soviet Security Regimes.// International Organization. 1987. Vol.41. Такие исследователи, как Б. Гоуш, Р. Козловски, являются одними из пионеров изучения международные политико-правовых режимов регулирования миграции Koslowski R. Global Mobility and the Quest for an International Migration Regime. In: International Migration and Development: Continuing the Dialogue: Legal and Policy Perspectives. Eds. by J. Chamie, L. Dall'Oglio. N.Y.: Center for Migration Studies, 2008. Managing Migration: Time for a New International Regime? Ed. by B. Ghosh. Oxford. А. Этт, Т. Файст, С. Пирс, Дж. Монар изучают проблемы общей иммиграционной политики ЕС и возможность создания иммиграционного режима. Ette A. and Faist T. `Introduction', Europeanization of National Policies and Politics of Immigration: Between Autonomy and the European Union. Palgrave MacMillan: Hampshire, 2007. Monar J. A New Area of Freedom, Security and Justice for the Enlarged EU? The Results of the European Convention / The Area of Freedom, Security and Justice in the Enlarged Europe. Ed. by. K. Henderson. N.Y., 2005. Peers S. A proposal for an EU Immigration Code. Statewatch Analysis, 2011.

Теория международных политико-правовых режимов регулирования миграции только начинает полноценно изучаться в России. Среди отечественных специалистов необходимо выделить Т.Н. Андрееву, О.Ю. Потемкину, занимающихся проблематикой взаимодействия Евросоюза и национальных государств. Проблематике механизмов формирования государственной иммиграционной политики и практикам мультикультурализма посвящены работы В.С. Малахова и А.Е. Шапарова Малахов В.С. Иммиграционные режимы в государствах Запада и в России: теоретико-политический аспект. // ПОЛИС. 2010, № 3-4. А.Е. Шапаров. Иммиграционная политика: генезис и современные тенденции. Архангельск, С (А) ФУ, 2010..

1. Теоретические подходы к концептуализации международных политико-правовых режимов на макрорегиональном уровне

Изучение теории международных режимов является важной составляющей науки о международных отношениях на протяжении нескольких последних десятилетий, начиная с 1970-х гг. Интерес к данной тематике стал нарастать в условиях кризиса сложившихся механизмов международно-правового регулирования, обострившегося в контексте развития процессов глобализации.

На повестке дня научных и экспертных исследований - определение критериев и условий, при которых государства будут взаимодействовать друг с другом, и разработка механизмов такого взаимодействия. Причем сотрудничество понимается не в рамках формальных организационных структур, которые регулируются международным правом, а с помощью сложившихся практик и договоренностей. Цель режимов - упростить процесс сотрудничества на макрорегиональном уровне, не прибегая лишний раз к постоянно затягивающимся переговорам, использовать международные институты для эффективного выхода из проблемной ситуации.

Международные режимы стали оформляться в послевоенную эпоху, когда появилась необходимость в институционализации сфер международных отношений и мировой политики. Безусловно, определенную роль стала играть глобализация, которая усиливает взаимосвязь и взаимозависимость различных процессов, она оказывает сильное влияние, как и на деятельность акторов, так и на функционирование самих режимов. Потребность в установлении международных политико-правовых режимов определяется самими игроками на мировой арене, следовательно, оттачиваются механизмы наднационального регулирования (формируются и применяются новые инструменты), создаются предпосылки для переговоров между государствами, что может привести к созданию новых органов, структур и организаций.

Более того, необходимо различать понятия режима и «мягкого права» (soft law) для дальнейшего более корректного анализа. «Мягкое право», в отличие от традиционного права (hard law), которое полностью опирается на суверенитет государства, широко используется в международном праве и практически не имеет обязательной юридической силы. Тем не менее, оно также является инструментом глобального управления и воплощается в формах различных резолюций, деклараций (например, Всеобщая декларация прав человека ООН), положений, кодексов поведения, планов действий и т.п. Международные политико-правовые режимы могут использовать в качестве законодательной базы как принципы традиционного регулирования, так и «мягкого» права. Несмотря на то, что часть научного сообщества критикует и не признает данную концепцию, некоторые ученые полагают, что акторы на международной арене зачастую сознательно выбирают более «мягкое» регулирование в качестве высших институциональных рамок. K.W. Abbdott, D. Snidal Hard and soft law in international governance International Organization 54, 3, Summer 2000, by The IO Foundation and the Massachusetts Institute of Technology, стр. 423. «Мягкое право» обладает определенными преимуществами, которые недоступны в рамках традиционного регулирования за счет более низких издержек. В частности, облегчается процесс достижения компромисса и взаимовыгодного сотрудничества. Использование механизмов «мягкого права» можно рассматривать как временный шаг на пути к приданию режиму законной силы (например, эволюция от декларативной модели ГАТТ к созданию формальной организации ВТО).

Международные политико-правовые режимы широко используются для институционализации отношений между игроками. Режимы не имеют строгой классификации, однако, можно предложить следующее разделение.

1. Территориальный фактор. Территориальный режим устанавливает специальный статус для использования определенного пространства для одного, двух или нескольких акторов. Данная категория охватывает различные режимы, касающиеся, например, вопросов судоходства, рыболовства, добычи полезных ископаемых. Нетерриториальные режимы, напротив, не имеют четкой привязки к региону и включают в себя определенные аспекты международных отношений. В качестве примера можно привести режим нераспространения оружия массового поражения.

2. Формальный фактор. Режим может способствовать созданию формальной организации (например, режим ядерного нераспространения привел к созданию МАГАТЭ), либо существовать в неизменном виде, как режим демилитаризованной зоны в Антарктиде с 1959 г.

3. Динамический или статический режим. Данная классификация была предложена Т. Герингом, ее основной смысл заключается в следующем. Статичные режимы плохо адаптируются к переменам, в основном, институциональная основа не претерпевает изменений. С другой стороны, динамичные режимы представляют собой совокупность коллективного процесса принятия решений и организованной структуры, которые способны активно справляться с новыми вызовами. Т. Геринг отмечает, что режим, регулирующий трансграничное загрязнение воздуха на больших расстояниях, а также режим по защите озонового слоя наиболее близко соответствуют идеалу динамичного режима. Gehring T. Dynamic Regimes стр. 399.

Несмотря на то, что сам термин впервые был употреблен Дж. Рагги в 1975г. Ruggie, J. G. 1975. International Responses to Technology - Concepts and Trends. International Organization 29 (3). Рр. 557-583, основоположником данной теории является С. Краснер. В своей работе он определяет международный режим как «набор скрытых и явных принципов, норм, правил и процедур принятия решений акторами, чьи ожидания фокусируются на определенной области международных отношений» Krasner S. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables. International Organization, Vol. 36, No. 2, International Regimes (Spring, 1982), p.2.. Более того, необходимо также делать различия между принципами и нормами с одной стороны, и правилами и процедурами с другой стороны. Изменения принципов и норм, базовых характеристик, влекут за собой изменения самого режима, в то время как сдвиги среди правил и процедур принятия решений провоцируют изменения лишь внутри режима. По мнению Краснера, режимы должны быть рассмотрены как нечто большее, чем временные договоренности, которые варьируются при каждом изменении силы или интересов. Используя реалистическую парадигму, он делает акцент на том, что основная функция режимов - координирование поведения суверенных государств для достижения желаемого результата в определенной области. Рост глобальной взаимозависимости приведет к увеличению числа тех сфер, где международный режим может быть установлен.

О. Янг определяет режимы как социальные институты и структуры, которые управляют интересами акторов в определенной сфере Young O. International Regimes: Problems of Concept Formation. World Politics, Vol. 32, No. 3 (Apr., 1980), p. 332.. Данные интересы лежат полностью за границами юрисдикции суверенных государств, могут пересекаться в области международных отношений или включать действия, которые имеют прямое воздействие на интересы двух и более членов международного сообщества. По мнению Янга, формально участники международных режимов - это исключительно суверенные государства, хотя стороны, выполняющие требования режимов, зачастую являются частными (компании, банки и т.д.). Основная составляющая любого режима - совокупность прав, правил и обязательств, механизмов социального выбора. Данные механизмы необходимы для урегулирования интересов между игроками. Для установления международного режима участники проводят интенсивные переговоры, компромисс которых достигается за счет согласования интересов каждого актора. Следует также отметить, что режимы эволюционируют и изменяются с течением времени в ответ на возрастающие политические и экономические вызовы. О. Янг утверждает, что даже полностью разработанный международный режим не становится статичной конструкцией, основная его характеристика - динамичность развития, быстрое реагирование на различные типы изменений.

По мнению А.Е. Шапарова, «структура международных режимов должна включать в себя:

1. Цели регулирования;

2. Объекты регулирования;

3. Нормы и принципы регулирования;

4. Межгосударственное, многостороннее и международное сотрудничество в сфере регулирования той или иной проблематики;

5. Осуществление надзора за деятельностью участников в данной сфере международных отношений;

6. Легитимный механизм санкции». Шапаров А.Е. Иммиграционная политика: генезис и современные тенденции. Архангельск, С (А) ФУ, 2010, с. 122

В данном случае примечательна точка зрения А.Е. Шапарова, который подчеркивает определяющую роль санкций при установлении международного политико-правового режима. Именно они помогут наиболее грамотно определить границы деятельности и ответственности акторов, заставят их более слаженно работать в рамках взаимного сотрудничества. Однако стоит отметить, что имплементация институтов систематического контроля и санкций повлечет за собой создание формальной организации.

В своих исследованиях он также вводит понятие «иммиграционно-политического режима». Он призван отразить, по мнению автора, качественно новый уровень развития сотрудничества и взаимодействия различных политических субъектов в области регулирования миграции на международном, межгосударственном и региональном уровне отношений, приводящий к выработке субъектами взаимодействий совместной иммиграционной политики. Также автор отмечает, что в современных условиях начинают складываться формальные признаки международного миграционного режима. В частности, существуют межправительственные соглашения по международной трудовой миграции, функционируют международные организации, оказывающие влияния на миграционные потоки - Международная Организация Труда (МОТ) и Международная Организация Миграции (МОМ). Безусловно, говорить о создании такого режима явно преждевременно, тем более что МОМ не работает под эгидой ООН, в отличие от МОТ, ее деятельность, изначально ограничивающаяся регулированием защиты прав беженцев, в наши дни заключается лишь в стимулировании международного сотрудничества, создании разного рода гуманитарных программ и т.п. Также отмечается, что большое количество конвенций, заключенных в рамках МОТ и созданных для соблюдения прав мигрантов, не ратифицированы развитыми государствами, которые играют ведущую роль в приеме трудовых мигрантов. Между тем их политика в сфере регулирования миграции оказывает прямое влияние на миграционные потоки, но, вместе с тем, она сталкивается с серьезными ограничениями на пути такого регулирования.

В своих исследованиях Р. Козловски также указывает на отсутствие формального международного политико-правого режима регулирования миграции, отмечает низкий уровень межгосударственного сотрудничества в данной области Koslowski R. Global Mobility and the Quest for an International Migration Regime. In: International Migration and Development: Continuing the Dialogue: Legal and Policy Perspectives. Eds. by J. Chamie, L. Dall'Oglio. N.Y.: Center for Migration Studies, 2008, стр. 2. Происходит определенный конфликт интересов, когда некоторые страны заинтересованы не в регулировании деятельности трудовых мигрантов, а зачастую в режиме, который облегчит пребывание туристов и бизнесменов. Данный исследователь отмечает роль, которую сыграл теракт 11 сентября в США: он дал новый толчок развитию государственного сотрудничества в области защиты национальных границ. В 2002 г. Конгрессом был принят законопроект о введении электронных паспортов. Уже в 2006 г. в рамках Международной организации гражданской авиации 188 государств подписали так называемое Новоорлеанское соглашение, предусматривающее введение электронных паспортов. В данном примере США выступили явным лидером, практически обязав большинство стран принять единые стандарты выдачи въездных документов. Автор делает акцент на том, что проблемы международной безопасности и дальнейшее сотрудничество в этой области могут повлиять на потенциальное установление политико-правового режима регулирования миграции. Р. Козловски также указывает, что установление данного режима не может произойти в отрыве от других, в частности, вне связки с уже установленным режимом приема беженцев и бурно развивающимся международным режимом регулирования туризма. Также развитие международного сотрудничества в сфере бизнеса, туризма определенным образом облегчит возможность управления миграционными потоками, включая трудовые и нетрудовые. Парадокс заключается в том, что основные страны-реципиенты могут не присоединиться к глобальному режиму регулирования миграции, в то время как они же могут быть заинтересованы в создании подобной структуры для привлечения туристов и бизнесменов.

Поэтому обсуждение и разработка Генерального соглашения по миграции, мобильности и безопасности (GAMMS), которое предлагает Р. Козловски по аналогии с Генеральным соглашением по тарифам и торговле (GATT), может стать одним из первых шагов к эффективному режиму. Там же, стр. 48 По его мнению, ключевыми акторами, которые должны проявить свои лидерские качества, выступят США и Европейский Союз. От Соединенных Штатов потребуется расширить легальную трудовую иммиграцию, в то же время путем санкций заставить работодателей прекратить нанимать на работу нелегальных иммигрантов, сделав данный процесс экономически невыгодным. Задача ЕС будет заключаться в создании эффективной системы регулирования трудовой миграции на наднациональном уровне. При выполнении данных условий развивающиеся страны-доноры будут вынуждены усилить контроль над своими границами, автоматизировать процессы коммуникации и обмена информации о перемещениях между государствами, что приведет к возможности влиять на мировые миграционные потоки.

Заметное влияние на изучение международных политико-правовых режимов миграции оказали исследования Б. Гоуша. Как и большинство аналитиков, занимающихся проблематикой политико-правовых режимов, он отмечает, что в последнее время развивается сотрудничество акторов в области изучения данного типа режимов. Ghosh B. Managing Migration: Time for a New International Regime? Oxford, 2000. В своей работе он пытается выработать формализованный многосторонний подход к миграции, который позволит установить новый уровень порядка и предсказуемости миграционных потоков. Рассматривая проблемы вынужденной миграции и прав самих мигрантов, он справедливо отмечает, что создание режима в этой сфере даст возможность развивать комплексный подход к пониманию процессов перемещения населения. Также необходимость международного политико-правового режима регулирования оправдывается экономическими предпосылками, в частности, это избавит страны, которые принимают основные потоки мигрантов, от необходимости вести переговоры с каждым государством в отдельности, что и приведет к сокращению расходов. Режим должен будет корректировать внешние негативные эффекты, которые возникают из-за беспорядочного передвижения больших потоков мигрантов (подтверждение этому можно найти в проблеме, выросшей из-за недавнего притока беженцев на итальянский остров Лампедуза, который не может принять столько людей).

Б. Гоуш, с позиции неолиберализма, также оправдывает необходимость внедрения данного режима, подчеркивая существенное влияние глобализации на рыночную экономику большинства стран. Он предлагает концепцию «нового международного режима организованного перемещения людей». Основными целями данного режима станет создание более предсказуемой и прозрачной миграционной политики, которая укрепит позиции самого международного режима по признанию в обществе; усиление мировой экономики через более эффективное распределение труда; расширение прав мигрантов, беженцев и лиц, просящих политическое убежище, также их защита и возвращение на родину. Предполагаемый режим, очевидно, должен будет включать в себя существующие миграционные структуры и организации, основой его будут служить права мигрантов, уровень защищенности которых далек от идеала. Следует также отметить, что концепция Б. Гоуша имеет все шансы стать первым реальным прототипом режима: с 1997 г. ведется работа с Международной Организацией Миграции в данном направлении, которая может вывести переговоры о международном политико-правовом режиме на новый уровень.

Среди российских ученых-теоретиков, занимающихся изучением режимов регулирования миграции, стоит отметить В. С. Малахова, который использует понятие «иммиграционного режима». Оно характеризует иммиграционную и интеграционную политику государств в определенный исторический период. Формирование государственных иммиграционных режимов обуславливается особенностями национальной политической культуры, составом прибывающего населения, социально-экономической конъюнктурой и политической ситуацией в стране Малахов В.С. Иммиграционные режимы в государствах Запада и в России: теоретико-политический аспект. // ПОЛИС. 2010, № 3-4..

Очевидно, что существует целый комплекс проблем, стоящих перед международным сообществом по установлению потенциальных международных режимов. Несмотря на плюсы или минусы данного режима, международный политико-правовой режим не сложился, по мнению экспертов, по следующим причинам Koslowski R. Global Mobility and the Quest for an International Migration Regime. In: International Migration and Development: Continuing the Dialogue: Legal and Policy Perspectives. Eds. by J. Chamie, L. Dall'Oglio. N.Y.: Center for Migration Studies, 2008, стр. 2.:

1) У принимающих стран отсутствует стимул для присоединения к данному режиму, облегчающему трудовую миграцию, поскольку руководства государств полагают, что способны осуществлять проведение данной политики на односторонней основе;

2) Слабо развито сотрудничество стран в области регулирования миграции, принимаемых усилий явно не достаточно;

3) Основные принимающие страны не позиционируют себя в роли лидеров, не показывают примеров, столь необходимых для формирования международного политико-правового режима регулирования миграции.

Таким образом, ученые-теоретики доказывают необходимость создания международных режимов на макрорегиональном уровне. Невозможность оказывать значительное влияние на характер миграционных потоков, возникающие социальные противоречия и проблемы беженцев приводят к тому, что миграция, представляя собой один из наиболее развивающихся глобальных процессов, также нуждается в специальном регулировании. Данная тематика является перспективной и неполно изученной, следует признать, что не существует единого общепринятого взгляда на проблему установления режима регулирования миграции и перспективы его окончательной институционализации. Государство остается центральным участником, однако, в условиях продолжающегося экономического кризиса и проблем, связанных с безопасностью, отчетливо видны трудности, с которым оно не в состоянии бороться в одиночку. В свою очередь, усиление динамики международного сотрудничества в данной сфере позволит упростить и сделать более эффективным глобальное управление миграционными потоками.

2. Общий иммиграционный режим Европейского Союза: его формирование, акторы и институты

Особой структурой, целью которой также является создание иммиграционного режима, является Евросоюз, включающий в себя элементы наднационального регулирования и применяющий некоторые механизмы общей иммиграционной политики на практике. А.Е. Шапаров отмечает формирование наднационального иммиграционного режима, основное назначение которого состоит в выработке и осуществления единой иммиграционной политики ЕС, достижении консенсуса в области подходов внутренней и внешней миграции. А.Е. Шапаров . иммиграционная политика: генезис и современные тенденции. Архангельск, С (А) ФУ, 2010, стр. 131. Евросоюз является единственным примером реализации данной политики на макрорегиональном уровне, несмотря на это, остается комплекс проблем и противоречий, который необходимо решить для эффективной работы иммиграционного режима.

В условиях глобализации и постановки иммиграционного вопроса на повестку дня государства-члены Европейского Союза не могли дальше игнорировать этот новый вызов, поэтому был выбран путь кооперации в сфере иммиграционной политики. Национальные правительства прекрасно понимали, что Европа становится «магнитом» для мигрантов и беженцев из стран Центральной и Восточной Европы и остальных государств, однако, не существовало соответствующей законодательной базы и согласованной политики для управления миграционными потоками и визового регулирования. Начавшееся совместное межправительственное взаимодействие в конце 1980-х переросло в область наднационального сотрудничества среди стран Европейского Союза. В течение 1990-х и 2000-х гг. шаг за шагом происходит становление с нуля общего европейского иммиграционного режима. За столь короткий срок была проделана значительная работа по гармонизации национальных иммиграционных политик, которые постепенно превращаются в объект регулирования со стороны Европейского Союза. Эксперты считают, что отказ государств от суверенитета в пользу единого иммиграционного режима усилит и даст толчок к дальнейшей политической интеграции (например, создание единой внешней оборонной политики). В своих работах А. Этт и Т. Файст указывают на недостаточную изученность воздействия процесса европеизации на национальную иммиграционную политику государств. Ette, Andreas & Faist, Thomas (eds.) (2007) `Introduction', Europeanization of National Policies and Politics of Immigration: Between Autonomy and the European Union, Palgrave MacMillan: Hampshire, стр. 128. Передача компетенций и инкорпорация новых наднациональных законодательных норм не всегда происходят безболезненно.

Не существует единого подхода к определению иммиграционной политики Еврозоны, однако, для более корректного анализа Г. Лахав предложила различать два основных ее компонента. Lahav G. Immigration and Politics in the New Europe. 2004, Cambridge: Cambridge University Press, стр. 37. Первая составная часть иммиграционной политики включает в себя вопросы регулирования иммиграции, то есть такие вопросы как разрешение на въезд, воссоединение семей и свободное передвижение на территории ЕС. Второй компонент касается политики по отношению к мигрантам, определяется их круг прав и обязанностей (право на пребывание, работу, образование, гражданство политические права и антидискриминационные меры, принимаемые государством).

Необходимо также заострить внимание на эволюции общего иммиграционного режима ЕС, выделив его основные этапы становления для того, чтобы определить его дальнейшие перспективы. В 1985 г. было подписано Шенгенское соглашение между Германией, Францией и странами Бенилюкса. Данный договор должен был постепенно упразднить границы между данными государствами, но и в тоже время усилить контроль на внешних границах. В 1995 г. к соглашению присоединились также Испания и Португалия. Более того, Шенгенское соглашение дало толчок к созданию Специальной рабочей группы, которая разработала две конвенции по предоставлению убежища - Дублинскую Конвенцию 1990 г. и Конвенцию по внешним границам 1991 г., которые были позже инкорпорированы в структуру Маастрихтского договора в 1993 году. Данный комплекс документов создал определенную базу для пограничного и визового регулирования стран-членов, также задал основной вектор развития общего режима для принятия беженцев и предоставления убежища. Из принимаемых мер можно сделать вывод, что они носили запрещающий и ограничивающий характер.

Однако принимаемых усилий было не достаточно, дальнейшее расширение ЕС, в первую очередь принятие стран Центральной и Восточной Европы, не предоставлялось возможным без включения Шенгенского соглашения в правовую базу Евросоюза. Ценность подписания Амстердамского договор, вступившего в силу в 1 мая 1999 г., заключается также и в том, что Шенгенское соглашение было законодательно закреплено. Иммиграционная политика, охрана границ, предоставление убежища и визовый контроль стали частью компетенций Сообществ или так называемую «первую опору» Европейского Союза, подчеркивается особая важность данной категории для эффективного разрешения проблем связанных с миграцией.

Начиная с 1999 г. Евросоюз начал реализовать программы и постепенно проводить общую политику по отношению к беженцам, предоставлению убежища, ограничению потоков нелегальной иммиграции. Первым этапом стал «План Тампере», в котором были определены минимальные стандарты для воссоединения семей, условия длительного проживания иммигрантов, меры для привлечения студентов и ученых в ЕС, координацию систем социального обеспечения стран-членов. Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика ЕС: от Амстердама до Лиссабона. // Мировая экономика и международные отношения № 4, апрель 2010, стр. 44. С 2005 г. Европейская комиссия получила право исключительной законодательной инициативы в области общей иммиграционной политики, а Совет решает возникшие вопросы квалифицированным большинством.

Окончание «Плана Тампере» в 2004 г. ознаменовало начало реализации новой Гаагской программы построения пространства, свободы, безопасности и правосудия, которая действовала вплоть до 2009 г. Анализируя ее итоги, можно прийти к неутешительному выводу. Согласно статистике Европейской комиссии, первый год программы стал наиболее успешным за все время ее существования: в 2005 г. было осуществлено 65,22% намеченных мероприятий, 12% запланированных мер были отложены. В 2006 г. данные показатели составили 53% и 27% соответственно, в 2007 г. был показан самый худший результат - 38% и 41%. European Commission, Report on the Implementation of the Hague Programme for 2007, COM(2008)373 Final, Brussels. Стр.2 Особое недовольство вызвали визовая политика, предотвращение и борьба с организованной преступностью, взаимодействие и обмен информацией между полицией, таможней и судебными органами государств-членов по уголовным делам поскольку, уровень исполнения Гаагской программы стал самым низким. Удовлетворительными были признаны результаты в сфере миграции и охраны границ, борьбы с терроризмом, укрепления взаимного доверия и судебных решений по гражданским делам.

В качестве одной из причин неудачи следует отметить, что продолжают существовать противоречия между межправительственным подходом к интеграции и методом Сообщества, где сохраняется принцип субсидиарности, несмотря на то, что компетенции ЕС в области законодательства значительно расширились. Пространство свободы, безопасности и правосудия до сих пор находится в совместном ведении, это позволяет государствам осуществлять собственную компетенцию, серьезно ограничивая полномочия Европейской комиссии. В своем исследовании Э. Коллетт указывает на то, что успешной реализации Гаагской программы помешали институциональные, административные и барьеры в сфере безопасности, которые до сих пор не устранены. E. Collette Beyond Stockholm: overcoming the inconsistencies of immigration policy. EPC Working Paper # 32 December 2009, cтр. 13 Несогласованность между институтами ЕС зачастую приводит к конфликтам между Европейским советом (странами-членами) и Европейской комиссией. Также вне процесса диалога остаются негосударственные акторы, у которых практически нет возможности участвовать в формировании европейского иммиграционного режима. Кроме этого, за последнее время область компетенций Управления юстиции и внутренних дел значительно расширилась, охватить ее в рамках одной организации стало очень сложно, поскольку иммиграционная политика также связана с рынком труда и социального обеспечения, торговлей, международными отношениями, культурой, образованием и финансами. Во Франции и Дании были созданы отдельные министерства по вопросам иммиграции, в Люксембурге данной проблематикой занимается Министерство иностранных дел, а в Испании Министерство Труда. Таким образом, встает вопрос об эффективной координации процессов принятия решений в условиях различных национальных подходов к проблемам иммиграции. международный иммиграционный европейский кризис

Следующим важным шагом стало подписание Лиссабонского договора, вступившего в силу 1 декабря 2009 г., в котором указано, что Европейский Союз имеет право принимать меры для установления общей иммиграционной политики. Ключевым изменением стало то, что для принятия законодательных актов в сфере въезда, проживания и прав мигрантов теперь не требуется единоличного согласия всех стран, а только лишь решение квалифицированного большинства.

Однако наднациональные полномочия ЕС в данной сфере не затронут права стран-участниц в определении каналов иммиграции, установление квот и количества въезжающих лиц из третьих стран, ищущих работу. Более того, в новом договоре не идет речь о гармонизации национальных законодательств и разнообразных моделей интеграции легальных иммигрантов. Лиссабонский договор не создает, к сожалению, полноценной основы для заявленной общей иммиграционной политики. Monar J. A New Area of Freedom, Security and Justice for the Enlarged EU? The Results of the European Convention / The Area of Freedom, Security and Justice in the Enlarged Europe. Ed. by. K. Henderson. N.Y., 2005. P. 119. Однако он предоставляет возможность перевести диалог на наднациональный уровень, уменьшая логические противоречия между акторами. Таким образом, с 1999 г. «отличительной чертой иммиграционной политики Евросоюза стало взаимодействие двух элементов - наднационального или «коммунитарного» и межправительственного». Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика ЕС: от Амстердама до Лиссабона. // Мировая экономика и международные отношения № 4, апрель 2010, стр. 47.

Одним из ключевых вызовов, который стоит перед созданием общего иммиграционного режима ЕС, является регулирование легальной миграции и интеграция иммигрантов в принимающее сообщество. Данные вопросы являются чувствительными для национальных государств, в их решении они не планируют отказываться от суверенитета. Европейский Союз принял 6 директив, связанных с данным вопросом: Peers S. A proposal for an EU Immigration Code. Statewatch Analysis, 2011. Стр. 2.

1. Директива №86 от 2003 г., касающаяся воссоединения семей.

2. Директива №109 2003 г. по долгосрочным резидентам, которая затем была дополнена пунктами о беженцах и политических мигрантах.

3. Директива №114 от 2004 г., регулирующая въезд студентов, учеников, неоплачиваемых стажеров и волонтеров.

4. Директива №71 от 2005 г. касается права на въезд для ученых.

5. Директива №50 от 2009 г., более известная как директива о «голубой карте», регулирующая потоки высококвалифицированных мигрантов.

6. Директива №98 от 2011 г., в которой были составлены основные права для легальных мигрантов.

Также обсуждаются две директивы, касающиеся въезда сезонных рабочих и перемещения мигрантов из транснациональных корпораций. Несмотря на целый комплекс принятых мер и осуществляемое наднациональное регулирование, наблюдается целый ряд нарушений по инкорпорации существующих директив в местное законодательство. В таких странах как Мальта и Греция дефицит переноса вышеприведенных директив достигает 18%, а для Германии и Италии этот показатель составляет 15%. Более того, 19 стран-членов так и не приняли директиву от 2004 г., касающуюся свободы перемещения граждан ЕС и членов их семей.

Анализируя вышесказанное, необходимо систематизировать ряд проблем, которые стоят перед Европейским Союзом для создания полноценного иммиграционного режима:

1. Наибольшие трудности находятся в сфере распределения полномочий между национальными государствами и наднациональными органами. Существует определенная боязнь потери собственного суверенитета в такой важнейшей политической области как регулирование миграционных потоков.

2. Проблема солидарности стран Европейского Союза при распределении материальных и моральных затрат, связанных с притоком иммигрантов, становится причиной острых дебатов.

3. Популистские заявления правительств об ужесточении иммиграционной политики, защите внутренних рынков труда.

4. Национальные стратегии интеграции мигрантов разнятся среди принимающих стран, попытка их гармонизировать выльется лишь в общие заявления, а не конкретные действия. Например, интеграция мигрантов в Швеции осуществляется с помощью государственных программ, а в Португалии этим занимаются неправительственные организации.

5. Регулирование легальной иммиграции остается одним из главных вопросов на повестке дня общей европейской иммиграционной политики. В официальных заявлениях особенно подчеркивается принцип субсидиарности, национальной компетенции при решении данного вопроса, а не использования наднациональных механизмов.

6. Поведение государств-членов ЕС слишком осторожное при принятии новых решений, их затягивание не позволяет проводить более эффективную политику. Более того, существует большое количество нарушений при инкорпорации европейских актов в национальную систему законодательств.

7. Иммиграция оценивается лишь как экономическая потребность государства, существующая визовая система существует в основном для узких категорий населения (высококвалифицированные мигранты, студенты, ученые). Данная селективная система может негативно сказаться на общем подходе к иммиграционной политике.

Несмотря на целый комплекс проблем и противоречий, очевиден прогресс, который был сделан для создания иммиграционного режима за небольшой промежуток времени. Страны-участники Европейского Союза уже сделали значительные уступки, передав определенную часть своего суверенитета на наднациональный уровень. Многие ключевые сферы иммиграционной политики регулируются законодательством ЕС, национальные государства не обладают необходимыми полномочиями изменять принятые законы и европейские иммиграционные стандарты.

Безусловно, Лиссабонский договор не считается конечной вехой становления иммиграционного режима. Перспективы его развития чрезвычайно важны для Евросоюза, поскольку это даст возможность углубить дальнейшую интеграцию и произвести европеизацию национальных иммиграционных политик. Реализация Стокгольмской программы развития пространства, свободы, безопасности и правосудия на 2010-2014 гг. позволит провести определенные реформы в сфере регулирования миграции. Одним из ключевых изменений станет разработка «Кодекса иммиграции» к 2013 г., в рамках которого произойдет консолидация существующего законодательства в области единых прав легальных мигрантов для всех национальных государств, в идеале кодекс должен стать правовой базой общей иммиграционной политики ЕС. С. Пирс, один из разработчиков Кодекса, отмечает, что в ходе его принятия будут осуществлены поправки к существующим европейским законам, исключены противоречия между принятыми директивами, а также это выведет европейское законодательство на новый уровень, поскольку на данный момент не существует подобных аналогов. Peers S. A proposal for an EU Immigration Code. Statewatch Analysis, 2011. Стр. 4. Границы и содержание дальнейших законодательных и политических инициатив будут определяться «существующим противоречием между необходимостью совместного регулирования притока иммигрантов в рамках Единого рынка Европейского Союза и стремлением государств устанавливать количественные и качественные характеристики населения на своей территории». Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика ЕС: от Амстердама до Лиссабона. // Мировая экономика и международные отношения № 4, апрель 2010, стр. 51.

Однако на сегодняшний момент можно отметить, что вопросы иммиграционного регулирования уходят на второй план из-за кризиса в Европе. Стокгольмская программа является необходимым, но недостаточным инструментом в рамках общей европейской политики. E. Collette Beyond Stockholm: overcoming the inconsistencies of immigration policy. EPC Working Paper # 32 December 2009, стр. 11. Многие начатые проекты, особенно в сфере регулирования легальной иммиграции и политики предоставления убежищ, так и не были завершены. Современные законопроекты незначительны по своей природе и заставляют усомниться в их эффективности. Более того, их принятие сталкивается с ожесточенным сопротивлением в Совете Европейского Союза, где каждый актор защищает свои интересы и национальный суверенитет. Даже в тех сферах, где существуют определенные наднациональные стандарты и практики, государства продолжают сопротивляться их дальнейшему усовершенствованию. На данном этапе институты ЕС сфокусированы на эффективной имплементации предыдущих решений, нежели чем на поиске новых вариантов для создания иммиграционного режима.

Однако, учитывая значимость данной области, страны-члены должны обратить внимание на многочисленные возможности для разработки и развития европейского иммиграционного сотрудничества, которые можно реализовать путем создания различных программ по регулированию рынков труда в рамках Лиссабонской стратегии. Более активную внешнюю политику и новые формы Европейской Политики Соседства, привлечение к диалогу негосударственных акторов также можно рассматривать в качестве возможных эффективных инструментов.

Период 2013-2015 гг. станет одним из наиболее важных для общей иммиграционной политики ЕС, так как будет необходимо представить новый подход к иммиграции в условиях кризиса и недовольства результатами Стокгольмской и Гаагской программы. Э. Коллетт полагает, что пятилетние программы, которые были основной стратегией ЕС, доказали свою несостоятельность для создания эффективного иммиграционного режима. E. Collette Facing 2020: developing a new European agenda for immigration and asylum policy Стр. 6 Европейскому союзу необходимо разработать более долгосрочную стратегию с четкими целями, найдя баланс между желаемым и реально достижимым результатом, а, не основываясь лишь на получении краткосрочных политических дивидендов. Это нужно, в первую очередь, для того чтобы оставаться конкурентоспособным и экономически привлекательным регионом в условиях демографического спада и кризиса.

Очевидно лишь одно, что реализация общей иммиграционной политики и создание иммиграционного режима будут занимать одно из ключевых мест на повестке дня Евросоюза.

3. Взаимосвязь национальной иммиграционной политики Великобритании с наднациональным законодательством Европейского Союза в условиях кризиса

В Соединенном Королевстве более 6,9 млн. иммигрантов, что составляет 11,2% всего населения. The World Bank. Migration and Remittances Factbook, 2011 Second Edition, стр.110. С другой стороны, Великобритания является сильным актором в области миграции, имеющая серьезный опыт в разработке национального режима. Однако Туманный Альбион задерживает развитие общего иммиграционного режима ЕС, стремясь сохранить национальный суверенитет.

История противоречивого взаимодействия Соединенного Королевства и ЕС в области регулирования миграционных потоков очень обширна, несмотря на значительный прогресс в сотрудничестве по данному вопросу, Великобритания всегда занимала особенное место, каждое решение принималось исходя из возможной выгоды только для своей страны, а не для Еврозоны в целом.

Рассмотрим британское законодательство по регулированию иммиграции, которое является по праву одним из старейших в Европе. «Акт об иностранцах» от 1793 г. является первым документом, в котором описываются условия въезда и пребывания в стране иммигрантов. Более того, система продолжала усовершенствоваться, в частности, основой британской иммиграционной политики стали следующие законы: Акт об иностранцах 1905 г. (The Aliens Act 1905), Акт о регистрации иностранцев 1914 г. (The Aliens Registration Act 1914), Акт об ограничении на въезд иностранных граждан 1919 г. (The Aliens Restriction Act 1919) и Акт 1948 г. о британском гражданстве (The British Nationality Act 1948). В основном, они касались местной колониальной элиты, которым был открыт путь в страну, делалось это, безусловно, исходя из имперских амбиций ради более тесной связи с колониями. Вторая половина ХХ века была уже связана с гораздо более серьезными миграционными проблемами. Начало этому положила массовая иммиграция из стран Содружества, так как Британии не хватало рабочих рук, солдат для ведения Второй Мировой войны. Более того, из-за различных освободительных движений в бывших колониях империи в законодательстве впервые упоминается термин «беженец» - Акт о беженцах 1951 г., в котором прописывались их права и обязанности. Неудивительно, что такой поток иммигрантов обострил социальные противоречия, стал катализатором националистических выступлений и расовой дискриминации. Акт об иммиграции из стран Содружества от 1962 г. впервые вводит ограничения на въезд, более того, в 1965 г. путь был открыт лишь высококвалифицированным мигрантам в связи с принятием Белой книги по иммиграции из стран Содружества. Андреева Т.Н. Основные направления иммиграционной политики Великобритании и ЕС. // Мировая экономика и международные отношения № 9, сентябрь 2011, стр. 103. Акт от 1968 г. провел хоть и неявную черту между «старыми» государствами Содружества (Канада, Австралия) и «новыми» странами, однако, поток «цветного» населения был значительно ограничен, по сравнению с «белыми» мигрантами.