Региональная политика и управление в странах ЕС: закономерности и особенности

Все указанные региональные проблемы наблюдаются и в России. Кроме того, в России продолжается дифференциация регионов, регионы расслаиваются на бедные и богатые. Так, по уровню среднедушевых денежных доходов Москва, которая занимает 1-е место (доход -- 29 803 руб.), в 6,7 раз превосходит Ивановскую область -- одного из постоянных аутсайдеров (доход -- 4 465 руб.).

Промышленное производство продолжает концентрироваться в центре -- в Москве: в 1995 г. здесь производилось 9,7% ВРП, в 2002 г. -- 20,2%, в 2005 г. -- 22,2% ВРП. По прогнозной оценке обеспеченности текущих расходов бюджетов доходами, в 2009 г. с учетом остатков бюджетов3 более 100% обеспечены 19 регионов, от 90 до 100% -- 13 регионов, от 80 до 90% -- 22 региона; менее 80% -- 29 регионов. Таким образом, отрицательный тренд кризиса бюджетов наблюдается более чем в 61% регионов.

В России степень уязвимости к росту продовольственных цен дифференцируется по уровню бедности регионов. Результаты моделирования, проведенного Всемирным банком, показали более сильное влияние роста цен на повышение бедности в сравнительно бедных регионах России (Ингушетии, Дагестане, Томской области), чем в богатых субъектах Федерации, таких как Москва и Санкт- Петербурга.

Проблема моногородов формирует очаги социальной напряженности, и подходов к ее решению пока не найдено. Аналогичная проблема имеет место в Германии. В некоторых городах наблюдается спад производства, что вызывает миграцию населения и опустение целых кварталов. Местные органы муниципального управления расселяют пустеющие дома и отключают их от энергоснабжения, часть домов сносится. Этот процесс носит плановый характер и нацелен на экономию дорогостоящих энергоресурсов и водоресурсов. Проблемы решаются без социального надрыва и с пониманием со стороны населения.

Региональная политика в странах Европейского союза направлена на создание условий, которые позволяют регионам полностью реализовать имеющий- ся у них потенциал и тем самым увеличить их вклад в развитие национальной экономики. Политика регионов является составной частью подхода в рамках политики "возрождения" и имеет ярко выраженную цель улучшения конкурентоспособности отдельных регионов, привлечения инвестиций во внутренние районы.

Маркетинг территорий получает распространение и в Российской Федерации. В условиях рынка регионы конкурируют между собой в борьбе за инвестиции и квалифицированную рабочую силу, за обеспечение растущего уровня потребностей населения в качестве коммунальных услуг и качестве жизни. Территория рассматривается как товар, имеющий свою стоимость и полезность. И его стоимость определяют не только материальные ресурсы, но и характеристики правовой системы, качество государственного управления. Таким образом, государственное управление не только создает условия для успешного функционирования предприятий, но и само является производственным фактором. Так, Росстат в разделе "Национальное богатство" помещает основные фонды, но не они определяют производственный потенциал территории, а такие факторы, как инвестиционный климат и социальный капитал, что напрямую зависит от качества работы органов государственной власти и правовой системы территорий.

Существует мнение, что для обеспечения эффективного развития регионов считается необходимым отказаться от практики финансирования дотационных территорий. В качестве важного механизма государственного регулирования в рыночных условиях предлагается обеспечить дополнительное вложение финансовых средств в регионы, где обеспечивается максимальная прибыль, совершенствовать там инфраструктуру, обеспечить дополнительный приток средств в бюджет местных органов власти. И хотя в этом случае разрыв в экономическом благополучии различных регионов будет увеличиваться, подобная политика государства даст толчок более интенсивному развитию экономики.

Для России региональные проблемы сопряжены с постоянным уменьшением численности населения и увеличением числа мигрантов. Эта проблема актуальна и для европейских стран, но в России она сочетается с большими незаселенными территориями, граничащими с перенаселенным Китаем, особенно в регионах Сибири и Дальнего Востока. Региональные проблемы связаны с вопросами политико-правового регулирования национальных отношений. Причем российские и европейские проблемы в национальном вопросе достаточно созвучны. Так, в России 8 регионов относятся к мусульманским, а 23% населения исповедует ислам. Аналогичная проблема существует и в большинстве европейских стран: для сравнения, в Швейцарии, где ислам исповедуют 24% населения, в ноябре 2009 г. в результате референдума было запрещено строительство минаретов на территории страны (против проголосовали 65% населения). С одной стороны -- акт волеизъявления народа, с другой -- ущемление права на свободу совести. Для российского федерализма важнее поиск формулы полиэтнического согражданства. И в таких многонациональных государствах, как Россия, распределение власти не покрывается федерализмом: нужно использовать экстерриториальные формы на уровне всего государства -- как его Центра, так и региональных и местных сообществ. Самым серьезным препятствием на пути строительства гражданской нации в России является унаследованный догматический менталитет. Защита национальных интересов воспринимается многими как недопустимый национализм. Но неконтролируемая миграция способствует, в числе других факторов, усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и создает условия для возникновения конфликтов. Сравнение европейских и российской моделей государственного управления можно выразить и рядом количественных показателей.

Таким образом совершенствовать и развивать российское государственное управление, используя европейский опыт многие ученные предполагают, что опыт западных стран не может служить основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они предлагают опираться на исторический опыт России в области государственного управления, использовать преимущественно национальные формы и традиции. Можно и нужно использовать национальный опыт, понять его, выявить в нем самое существенное и ценное, адаптировать его в современных условиях. Но это совсем иное, чем прямой перенос успешных когда-то национальных форм и моделей в современную реальность.

Изучая западный опыт, очень легко перенять внешние формы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные преимущества европейских демократических институтов государственного управления, важнее искать собственные варианты их применения. И здесь надо видеть и контролировать ситуацию в целом и не "зацикливаться" на каких-то выделенных ситуационных переменных. Например, если проводить реформирование государственного управления, не учитывая и не влияя на российский менталитет, можно с уверенностью сказать, что реформы пойдут по незапланированному сценарию или вообще провалятся. Это и произошло с административной реформой, которая так красиво и правильно начиналась в 2005 г.

Одно из основных направлений изменения российского менталитета -- работа над снижением затрат. В частности, люди должны научиться относиться к энергии как к дорогому продукту, который надо экономить. Тогда легким и естественным станет внедрение энергосберегающих технологий, появятся "интеллектуальные дома" и т. п. Такая работа в стране началась, но появились и группы сопротивления. Работа по снижению затрат должна быть внедрена и в сферу государственного управления. Сейчас такая работа не ведется.

Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федерального типа государства с сильными централистскими тенденциями, которые надо развивать и поддерживать. Не следует упускать из виду, что западная демократия основывается на жесткой, хорошо разработанной и действующей правовой системе. В России пока бытует правило "Жесткость законов компенсируется необязательностью их исполнения". В таких условиях обеспечить демократические принципы государственности невозможно.

Государственное управление на основе законодательно выверенной системы и современных технологий является для России желаемой целью. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс, на осуществление которого отпущено очень мало времени. Если европейские модели формировались веками, то на развитие российской модели государственного управления отводятся годы. Когда весь мир движется вперед, нельзя оставаться неподвижным.

3. Региональная политика решения проблем на современном этапе в Европейских странах

3.1 Закономерности и особенности реализации селективной региональной политики стран ЕС

Одной из стержневых общемировых проблем социально-экономического развития в эпоху глобализации становятся возрастающие масштабы межрегиональной экономической дифференциации. Трудно не согласиться с мнением В. Н. Лексина и А. Н. Швецова о том, что "ни одно государство в мире ...не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа".

Согласно мировой практике, с целью сглаживания межрегиональных различий государство оказывает селективную (избирательную) поддержку отстающим в развитии регионам. Однако общепринятого толкования термина "селективная поддержка (политика)" до сих пор не существует, не определены и ее роль и место в региональной экономической политике.

Типология селективной региональной политики, в зависимости от превалирования в конкретный исторический момент той или иной составляющей парадигмы государственной региональной политики, представлена на схеме.

Поляризованная селективная региональная политика предусматривает приоритетную поддержку одного или нескольких выделенных регионов, имеющих наиболее высокий экономический и инвестиционный потенциал, в ущерб другим регионам. Это позволяет обеспечить приток инвестиций в выделенные регионы страны, которые используются в качестве "локомотива" ("полюса роста") для ускоренного развития всей экономики.

Выравнивающая селективная региональная политика представляет собой политику выравнивания уровней экономического развития и инвестиционных потенциалов регионов страны. Объектами выравнивающей селективной региональной политики являются проблемные регионы. Выбор регионов, которые должны стать объектами этой политики, является самостоятельной сложной задачей, которая решается каждой страной самостоятельно. В зависимости от этого выбора определяется и набор средств селективной региональной политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их проблемы.

В случае, когда объектами выравнивающей селективной региональной политики выступают отстающие в развитии регионы, можно говорить о ее стимулирующем характере. Стимулирующая селективная политика проблемных регионов или существующая в настоящее время формулировка "селективная поддержка развития проблемных регионов" направлена на реализацию только таких целей, которые не могут быть достигнуты автоматически в результате действия рыночных механизмов. По нашему мнению, селективная поддержка проблемных территорий отличается от других мер государственного регулирования территориального развития (например, от абсолютно обезличенных трансфертов) обязательной адресной и целевой направленностью. В случае если объектами выравнивающей селективной региональной политики выступают перенаселенные городские ареалы -- мегаполисы, выравнивающая селективная региональная политика приобретает сдерживающий характер.

Селективная политика как самостоятельный элемент региональной политики большинства зарубежных стран начала формироваться в 20--30-е гг. XX в., до этого регулирование развития регионов в основном носило характер кампаний, направленных на регулирование миграционных процессов (например, заселение западных штатов США в XIX в. ), расширение территориального размещения новых производств (Великобритания и страны континентальной Европы ). Стимулирующим фактором для проведения селективной политики в странах Запада послужила необходимость устранения последствий экономического кризиса 1929--1932 гг., который наиболее сильно отразился на периферийных и наименее развитых регионах. Именно этот период можно считать начальным этапом формирования и реализации селективной региональной политики.

Изначально селективная региональная политика сформировалась как выравнивающая стимулирующая (табл. 1). Объектами такой политики являлись менее развитые, отсталые регионы, основной целью -- снижение межрегиональных различий.

Проведение выравнивающей стимулирующей селективной политики характерно для многих зарубежных стран -- Швеции, США, Канады, Нидерландов.

На севере Швеции в 1920--1930-е гг. стимулировалось создание "территорий на болотах" -- специальных сельскохозяйственных колоний -- для преодоления последствий мирового экономического кризиса путем увеличения занятости и выпуска сельскохозяйственной продукции . В Великобритании в 1933 г. для проведения антикризисной политики были выделены "специальные районы", а в 1934 г. был принят первый специальный закон, регулирующий развитие территорий. В предвоенный период (конец 30-х гг. XX в.) получила развитие стимулирующая селективная политика в отношении неосвоенных территорий. Так, например, в Швеции различные субсидии получали колонисты, основывавшие поселки, специализировавшиеся на выпуске продукции легкой промышленности .

Позднее в Швеции, наряду с такими традиционными региональными проблемами европейских стран, как чрезмерная концентрация производства в городских агломерациях и университетских центрах (в Центральной и Южной Швеции), кризис старопромышленных районов (Центральная Швеция) и отсталость аграрных (юго-восток), существовала ещё и проблема постоянного оттока населения из сельских и лесных районов севера в густонаселенные южные районы. Поэтому длительный период времени (со второй половины 1950-х по 1970-е гг.) выравнивающая селективная региональная политика Швеции была направлена в основном на поддержку и развитие северных территорий .

В Нидерландах во второй половине 1960-х гг. проблемные районы были переименованы в "районы стимулирования", выделялись также и "районы реструктуризации" -- южная часть провинции Лимбург и окрестности Тилбурга, в которых вводилось льготное инвестиционное регулирование . Правительство Канады в это же время начало планомерную деятельность по выравниванию уровней экономического развития регионов (остается высокоприоритетной и в настоящее время). Она осуществлялась путем прямых финансовых трансфертов в рамках оказания помощи депрессивным регионам (прежде всего Атлантическим штатам), а также реализации целевых государственных программ, предусматривающих развитие всех видов инфраструктуры, поощрение частных инвестиций в слаборазвитые регионы путем предоставления налоговых и иных льгот.

Сдерживающая селективная региональная политика появилась во второй половине 1950-х гг. Примером ее проведения является Франция, основными целями сдерживающей политики которой выступали индустриализация аграрных территорий, реструктуризация старопромышленных районов, ограничение экономического потенциала Парижа . Постановка конкретных целей селективной политики Франции определялась существованием огромных диспропорций в экономическом развитии регионов, которые усиливались внутренней миграцией; возникновением угрозы застойной консервации ряда регионов из-за старения населения и оттока профессиональных кадров; чрезмерной людской и промышленной концентрацией в столичном районе. Еще одним примером сдерживающей селективной политики является "английская" форма контроля над размещением производственных мощностей Лондона и Бирмингема в виде "сертификатов промышленного развития" , представлявших своего рода разрешения на новое строительство в наиболее благополучных регионах с высокой плотностью производства и с показателями хозяйственной динамики выше средненациональных.

Интересен опыт реализации поляризованной селективной политики в Греции, где до конца 1970-х гг. она была направлена на стимулирование наиболее развитых регионов -- Афин и Салоников .

Представляется, что современный этап характеризуется значительными изменениями в формировании селективной региональной политики большинства стран мира, чему существует ряд предпосылок:

экономические кризисы, сопровождаемые ростом безработицы, неравномерно распространяются по территории страны; в тех случаях, когда региональные власти не справляются с решением проблемы безработицы и не в состоянии стимулировать экономический рост, на помощь им приходит центральная власть;

распространение в обществе идеологии "государства всеобщего благосостояния" (Welfare state), заставляющей власть ставить цель создания равных условий жизни и ведения предпринимательства для населения всей страны, независимо от места жительства;

глобализация мировой экономики, меняющая (порой радикально) традиционные схемы движения факторов производства в пределах отдельных государств, обостряющая международную конкуренцию стран (регионов), трансформирующая условия использования национальными правительствами средств макрополитики и характер распределения между разными уровнями власти инструментария экономической политики.

Глобализация мировой экономики способствовала изменению политики государств в отношении крупнейших агломераций. Глобализация означала усиление конкуренции между странами, но основная ее тяжесть легла на плечи крупнейших ("глобальных") городов.

Между тем проводимая длительное время в странах Европы сдерживающая селективная политика в отношении городских агломераций имела для стран и негативные последствия. В агломерациях возникли кризисные ареалы, получившие названия "внутренних" -- "inner areas" (хотя это и не всегда соответствовало реальной географии -- например, в Амстердаме). Эти ареалы стали местом сосредоточения маргинальных групп населения, не имевших средств для переселения в более дорогое жилье. Рядом с преуспевающими кварталами возникли взрывоопасные "острова" бедности. Волнения в них были отмечены во многих странах -- Великобритании, Франции, Бельгии . Политика разгрузки городских агломераций вступила в противоречие с национальными интересами, подрывая конкурентоспособность европейских стран в мире. Произошел переход к политике поддержки крупных городов, хотя и затрудненный ограничениями, накладываемыми Европейским союзом для обеспечения свободы конкуренции.

В результате в региональной политике возникло и организационно оформилось новое течение, направленное на развитие преимущественно "внутренних" ареалов крупнейших агломераций. Весьма показателен пример Нидерландов, где новая политика, включающая стимулирование развития Ранстадта, получила название пространственной политики (а не региональной, как она именовалась ранее, когда ограничивала его развитие).

В настоящее время территориальные объекты селективной региональной политики "миниатюризировались". Произошел переход от политики развития значительных по площади территорий к поддержке отдельных центров и даже их частей.

Сейчас в ЕС в отношении крупнейших центров одновременно проводится два типа селективной политики, которые не всегда можно четко разграничить. Например, успешный проект реконструкции лондонских доков (создание престижного жилья и офисов, линии скоростного трамвая и внутригородского аэропорта для деловых людей) привел к ликвидации внутреннего кризисного ареала и к усилению глобальных позиций Лондона.

Таким образом, в настоящее время в объединенной Европе при развитии крупнейших центров упор делается на решение двух проблем -- ликвидацию ареалов бедности и на развитие самих центров (укрепление их позиций в глобальной конкуренции). При этом крупнейшие центры рассматриваются не изолированно, а как ключевые точки, дающие стимулы развития всей системе городов, всей территории страны, ареалы вне крупных городов приобретают функции их обслуживания и производства более рутинных товаров и услуг. Именно эти две цели старается сочетать общая региональная политика ЕС .

Инструментарий селективной региональной политики зарубежных стран значительно диверсифицировался. Первоначально упор делался на предоставление прямой финансовой помощи (иногда оплачивалось более 50% стоимости проекта). С начала 1990-х гг. значительно шире используются косвенные меры региональной политики, направленные на увеличение инвестиционной привлекательности избранных территорий, особенно в рамках единой региональной политики ЕС. Естественно, это касается и политики поощрения крупнейших центров.

После вступления в ЕС многие страны изменили тип селективной региональной политики. Так, Греция, традиционно проводившая поляризованную селективную политику, в 1990-е гг. особое внимание стала уделять выравниванию регионального развития и направляла значительные средства на развитие многочисленных периферийных (приграничных, горных и островных) территорий страны путем интенсификации традиционных отраслей (сельское хозяйство, лесное, рыбное хозяйство, туризм) и модернизации местной экономики на основе внедрения новых технологий .

Резюмируя, отметим, что реализация государственной региональной экономической политики -- часть хозяйственного механизма любой страны, и во многом ее содержание зависит от специфики развития конкретной страны. Тем не менее многие вопросы и проблемы осуществления региональной политики различными странами оказываются весьма схожими.

Во-первых, во всех зарубежных странах на поиск оптимальной модели взаимодействия центра и регионов ушло не одно десятилетие. При этом опыт мирового сообщества показывает, что для эффективной реализации региональной политики модель взаимоотношения между уровнями власти, бизнесом и населением обязательно должна иметь динамический характер, позволяющий корректировать взаимоотношения центра и регионов как по вертикали, так и по горизонтали.

Во-вторых, во всех странах региональная экономическая политика формируется как симбиоз реализации двух ее типов: общесистемного и селективного. В практике реализации селективного типа региональной политики выделяется два ее основных вида: поляризованная и выравнивающая; по характеру воздействия выравнивающая селективная региональная политика подразделяется на сдерживающую и стимулирующую.

В-третьих, практика реализации региональной политики насчитывает широкий набор методов, различающихся в зависимости от объекта воздействия и общеэкономической ситуации в конкретной стране .

3.2 Региональная политика Евросоюза в период 2000-2006 гг.

Из 265 млрд. евро (в ценах 1999 г.), направленных фондами ЕС на региональную политику в период 2000-2006 гг., структурные фонды ассигновали на территории Евросоюза 195 млрд. евро, а 25,6 млрд. составили средства Фонда сплочения. Еще 8 млрд. евро было дополнительно выделено Еврокомиссией в марте 2004 г. для всех успешно действовавших программ с целью адаптации к самому масштабному в истории ЕС расширению. Остальные средства были связаны с деятельностью трех финансовых инструментов в странах-кандидатах на вступление (включая специально созданный в 1999 г. Инструмент структурной политики перед присоединением к ЕС). После интеграции в Евросоюз 10 "новых" членов получили уже в рамках обычных мероприятий региональной политики ЕС 14,1 млрд. евро от структурных фондов и 7,6 млрд. - от Фонда сплочения (соответственно 7% и 30% их средств, предназначенных на весь 7-летний период).

В рассматриваемый период наднациональная региональная политика ЕС во многих странах-членах превратилась в ключевой элемент национальной региональной политики. Формально ЕС лишь побуждал государства участвовать в достижении основных приоритетов общей региональной политики Сообщества через софинансирование программ, не запрещая содействовать также реализации собственных приоритетов регионального развития (хотя и ограничивал страны через введение лимитов на суммарный размер ареалов помощи и т.п.). Однако реально в ряде стран ЕС почти все регулирование социально-экономического развития территорий стало сводиться к разработке программ регионального развития для дальнейшей их реализации совместно с ЕС.

Основная часть финансирования - 151 млрд. евро - пришлась на "цель 1", ареал которой охватил почти 70 регионов NUTS 2-го уровня в 13 "старых" членах ЕС и большинство регионов "новых" членов (кроме Кипра), так что удельный их вес по численности населения превысил 1/3 (как и в 1994-1999 гг.). Как показывает опыт региональной политики разных стран, именно такой охват территорий является оптимальным для задачи сглаживания межрегиональных контрастов в уровне развития. Финансирование велось преимущественно на основе операционных программ, а в случае помощи региону размером менее 1 млрд. евро - отдельных программных документов. Средства направлялись на сооружение и модернизацию инфраструктуры, содействие инновациям, развитие информационного общества, приращение человеческого капитала и др.

При инвестировании в инфраструктуру вклад структурных фондов обычно превышал вклад национальных бюджетных систем, но не должен был составлять более 75% всего объема капиталовложений. Порог был повышен до 80% в Греции, Португалии, Испании и Ирландии, где действовал Фонд сплочения, и до 85% в заморских департаментах Франции, на Азорских, Мадейра, Канарских и Эгейских островах. Однако при сооружении инфраструктуры, способной приносить доход (например, платных мостов и автострад), предельная доля структурных фондов была снижена до 40% (50% в ареале действия Фонда сплочения), еще до 10% могло быть оказано в форме косвенной помощи ЕС (кредиты, гарантии и т.п.). При оказании в рамках региональных программ инвестиционной помощи компаниям доля участия фондов ЕС определялась национальными правилами поддержки фирм, но была не более 35% (50% в заморских департаментах и на перечисленных выше периферийных островах). Для малых и средних предприятий уровень помощи мог быть повышен на 10 проц. пунктов за счет косвенных методов поддержки .

3.3 Новый этап региональной политики ЕС: период 2007-2014 гг

В 2007-2014 гг. в рамках региональной политики ЕС (политики сплочения) планируется выделить 347,4 млрд. евро (в-ценах 2007 г., тогда как в ценах 2004 г. показатель равен 308 млрд.). Из этих средств 81,5% пойдет на мероприятия цели "конвергенция" (57,5% в регионы ШТ5 2-го уровня с ВВП на душу населения меньше 75% от среднего по ЕС; 4% - в регионы переходного режима из-за статистического эффекта расширения ЕС; 20% - дополнительно для ареала действия Фонда сплочения). Доля ассигнований на цель "региональная конкурентоспособность и занятость" составит 16%.

Удельный вес цели "европейское территориальное сотрудничество" достигнет 2,5%. Финансирование политики сплочения осуществляется в рамках нескольких сотен операционных программ, объединяющих 2 млн. проектов разной направленности. Фактическое выделение средств происходит в три этапа - небольшие авансовые платежи, ассигнования в процессе реализации проекта и подводящие баланс завершающие платежи на основе представленных на уровень ЕС документов о расходах (принимаются до конца 2015 г., то есть в течение 2 лет по завершении 7-летней перспективы). Ведущими получателями помощи ЕС станут регионы Польши, которая заметно опережает другие страны.

Финансирование заметно перераспределилось в пользу "новых" стран-членов из ЦВЕ. В период 2007-2014 гг. к ареалу цели отнесены территории, на которых проживает чуть больше 1/3 всего населения ЕС. Расчет ВВП проводился по данным 2000-2002 гг. в границах ЕС-25. Распределение ассигнований между регионами происходит по сложной схеме и зависит главным образом от численности их населения и степени отставания по ВВП на душу населения от среднего по ЕС уровня. Дополнительно учитываются ВНД на душу населения стран, где находятся данные регионы (выделено три группы: ниже 82%, 82-99% и выше 99% от среднего по ЕС), и безработица.

В отличие от предыдущей 7-летней финансовой перспективы другая основная цель региональной политики ЕС - "региональная конкурентоспособность и занятость" - также реализуется в рамках программ для регионов NUTS 2-го (а не 3-го) уровня. При этом формально в ареал данной цели вошла вся территория ЕС, не отнесенная к ареалу цели "конвергенция". Это связано с тем, что в региональной политике ЕС произошел сдвиг от почти исключительной поддержки проблемных территорий к сочетанию остающихся приоритетными задач конвергенции с задачей придания динамизма экономике всех европейских регионов.

Однако речь, на наш взгляд, идет все-таки не о внедрении (пусть частичном) концепции полюсов роста, которая противодействует идеям сглаживания межрегиональных контрастов. Скорее наблюдается желание предотвратить обострение социальных и экономических проблем не только в районах со старой хозяйственной структурой, но и в регионах, которые без поддержки ЕС могут при растущей глобальной конкуренции быстро перейти из разряда успешных в категорию депрессивных. Распределение ассигнований ЕФРР и ЕСФ между отдельными регионами проводится с учетом численности населения (вес индикатора - 0,5), количества безработных в регионах NUTS 3-го уровня с уровнем безработицы выше среднего по ареалу цели (0,2), количества рабочих мест, необходимых для достижения 70%-ной занятости (0,15), числа занятых с низким образовательным уровнем (0,1) и низкой плотности населения (0,05). Далее делается 5%-ная поправка на уровень ВВП на душу населения (вычитание при уровне выше среднего по ареалу, прибавка - при уровне ниже среднего). Однако итоговая сумма по любой из стран не может быть меньше 3/4 уровня ассигнований в 2006 г. В итоге наибольшее финансирование приходится на Францию, Германию и Испанию.

Третья цель - "европейское территориальное сотрудничество" - хотя и привлекает наименьшее финансирование, является единственной целью, реализуемой во всех странах ЕС. Размер ассигнований зависит преимущественно от численности населения регионов NUTS 3-го уровня, участвующих в программах сотрудничества.

В целом было решено установить "потолок" ежегодно выделяемых средств для "новых" стран ЕС в размере 4% от национальных ВВП из соображений о низкой поглощающей способности их финансовых систем. Такой объем помощи может принять страна без значительного увеличения инфляции и существенного давления на госбюджет.

Для периода 2007-2014 гг. заметно изменились правила финансирования операционных программ (размер авансового финансирования и т.п.). При этом установлены следующие уровни предельного совокупного участия фондов ЕС в программах:

85% для всех трех фондов - в странах, где ВВП на душу населения в 2001-2003 гг. оказался ниже 85% от среднего по ЕС-25 (все "новые" члены, Греция и Португалия), а также для программ территориального сотрудничества, если хотя бы один участник удовлетворяет данному критерию;

85% для Фонда сплочения; 80% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели "конвергенция" и регионах цели "региональная конкурентоспособность и занятость"; 50% для ЕФРР и ЕСФ на территории остальных регионов - в Испании (откуда постепенно уходит Фонд сплочения);

75% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели "конвергенция" - в странах, где не действует Фонд сплочения, а также для программ территориального сотрудничества, где во всех регионах-участниках, относящихся к территории Евросоюза, ВВП превышает 85% от среднего для ЕС показателя;

50% для ЕФРР и ЕСФ в ареале цели "региональная конкурентоспособность и занятость" - в странах, где не действует Фонд сплочения .

Стоит особо отметить технические программы, в которых участвует группа Европейского инвестиционного банка. Они призваны улучшить разработку региональных проектов и повысить их качество с целью создания дополнительной добавленной стоимости при использовании средств фондов ЕС. Например, программа "Совместная помощь для поддержки проектов в европейских регионах" (Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions, JASPERS) должна помочь странам ЕС в подготовке качественных проектов на всех этапах их разработки, начиная с плана проекта и заканчивая получением конечной помощи. Функционирует также ряд других программ.

В качестве ответа на мировой экономический кризис осенью 2008 г. Еврокомиссия предложила более гибкие схемы использования ассигнований фондов ЕС на программы региональной политики. В частности, по отдельным проектам в 2009 г. допускается за счет фондов ЕС обеспечивать 100% инвестиций, так как обязательный национальный вклад на уровне 15-50% (в зависимости от типа региона помощи) может быть достигнут в среднем за текущий период после 2010 г. Кроме того, было решено расширить авансовые (до выделения национального софинансирования) платежи. Традиционно в первые два года новой финансовой перспективы регионы заканчивают расходовать средства предыдущего периода, а многие новые проекты не успевают стартовать, пройдя все процедуры согласования. За 2007-2008 гг. авансовые платежи ЕФРР и ЕСФ, как и было предусмотрено, составили лишь 5% всех предполагаемых ассигнований, а Фонда сплочения - 5% в "старых" странах-членах и 6,5% в "новых". В итоге на региональную политику в рамках новой финансовой перспективы было выделено из фондов ЕС 18 млрд. евро. В 2009 г. изначально планировалось добавить еще 5 млрд. евро, но теперь авансовые платежи за год составят 11,25 млрд. евро. В начале 2009 г. допустимый предел переброски средств внутри операционной программы с одной приоритетной задачи на другую повышен с 2% до 10% изначально предусмотренных средств. Помимо этого, объявлено о продлении срока завершения расходования средств предыдущей финансовой перспективы (до 30 июня 2009 г. для структурных фондов и до конца 2010 г. для Фонда сплочения). Поскольку уже было востребовано лишь 87,5% предусмотренных на 2000-2006 гг. ассигнований на нужды региональной политики, это решение коснулось 385 из 555 программ.

Возможно в течение 2009-2010 гг. будут приняты и некоторые другие дополнительные меры, однако кардинального пересмотра наднациональной региональной политики до принятия новой финансовой перспективы ЕС в 2013 г. нами не ожидается, какие бы последствия не имел мировой кризис. Дело в том, что региональная политика ЕС очень сильно увязана с политикой регулирования территориального развития, проводимой странами-членами. При этом ситуация в отдельных государствах в принципе заметно различается - и по характеру существующих региональных проблем, и по возможностям осуществления самостоятельной региональной политики, и по специфике используемого инструментария .

европейский политический социальный экономический

Заключение

Политика регионального развития в Европейских странах выстраивается на политическом принципе, в соответствии с которым богатые страны и регионы должны проявлять солидарность с более бедными регионами и странами, а также на экономическом принципе, в соответствии с которым более низкие объемы производства в бедных странах-участниках и регионах, или странах и регионах с высокими уровнями безработицы представляют собой потерю потенциала и возможности для Европейского Союза в целом.

Инвестиции в современную инфраструктуру и инновационную деятельность, более качественное образование и профессиональная подготовка для людей в слабых регионах открывают ценные новые рынки и экономический потенциал всех стран-участников расширяют. В то же время, политика сближения помогает поддерживать консенсус на фоне ключевых исторических достижений ЕС, в частности создание единого рынка и введение единой валюты, евро, которая используется теперь (в 2009 году) в 16 странах-участниках.

Региональное развитие является процессом, который требует действенных и эффективных институтов, а также тесного сотрудничества между правительствами, бизнес-организациями и социальными группами на каждом уровне. Европейская региональная политика ориентирована на преобразование проблем в возможности.

Принципы регионального развития проверялись и неоднократно совершенствовались на протяжении многих лет, чтобы можно было разрабатывать различные стратегии, направленные на решение экономических и социальных проблем, а также достижение экологических целей. Успех этой политики базируется на партнерствах в рамках ЕС, планировании и надлежащем управлении. В случае использования этих принципов управление программами развития может осуществляться децентрализовано.

Один из способов использования опыта ЕС в сфере региональной политики заключается в попытке выделить из этого опыта важные вопросы или проблемы, которые следовало учесть при разработке стратегии и управлении ею на протяжении последних 20 лет. Ниже рассмотрим десять таких соображений.

Во-первых, региональная политика требует долгосрочного стратегического видения целей, которых необходимо достичь. Они могут включать развитие ключевых секторов, в частности транспорта, или географических территорий, например когда политика ЕС отдает приоритет менее развитым территориям.

Программы ЕС характеризуются как секторным, так и географическим подходами. Что касается транспорта, то следует отметить, что приоритет отдавался проектам, которые способствуют реализации трансеевропейских сетей, транспортной стратегии с целью обеспечения сообщения на территории ЕС, что определяется странами-участниками.

Во-вторых, должен существовать объективный, или "неполитический" метод привлечения и распределения ресурсов. Другими словами, должно быть понятно, как привлекаются и распределяются деньги в рамках программ или регионов. Это должно обосновываться статистическими показателями; таким образом, реализация региональной политики предусматривает существование статистической службы и соответствующие инвестиции. Один из вопросов, который был центральным для европейских дебатов по поводу соответствующих стратегий, сводился к выбору между исключительным и всеохватывающим подходом к бенефициарам.

Сегодня в политике ЕС применяется всеохватывающий подход к бенефициарам, когда все регионы имеют право претендовать на определенную форму поддержки, но в то же время имел место очень высокий уровень концентрации ресурсов на наименее развитых регионах.

В-третьих, мы увидели, что система, которая объединяет совместное финансирование и партнерство, укрепляет права собственности. Органы управления, которые объединяют широкий спектр интересов, также должны покрыть от 15 до 50 процентов затрат, связанных с конкретными проектами, за счет местных (государственных или частных) источников. Не имеют смысла проекты, которые навязываются органами высшего уровня, поэтому проекты действительно принадлежат общине, которая получает пользу от их реализации.

В-четвертых, важно отделять правовое поле, которое устанавливает широкий спектр правил, регулирующих внедрение стратегии, от отдельных решений по проектам. В ЕС это является результатом институциональной архитектуры, в рамках которой политический уровень, страны-участники и Европейский Парламент выбирают правовую основу, тогда как право выбора проектов делегируется органам управления на национальном и региональном уровнях, которые отделены от европейского институционального уровня.

В-пятых, следует принимать решения относительно поддержки интегрированных программ (т.е. поддержки связанных действий в сферах инфраструктуры, человеческих ресурсов и развития бизнеса) или поддержки отдельных проектов. Сегодня ЕС работает в обоих этих направлениях в рамках различных фондов. Можно сказать, что интегрированные программы требуют большего институционального потенциала на региональном уровне. Соответственно, когда институциональный потенциал считается слабым, то можно рекомендовать начать с проектного подхода.

В-шестых, существует проблема зависимости от грантов, или от комбинации грантов и форм поддержки с возмещением. Политика ЕС двигается в направлении увеличения объемов помощи, которую необходимо возвращать, пытаясь таким образом увеличить уровень имеющихся ресурсов, создать дополнительные стимулы для обеспечения эффективности со стороны бенефициаров, а также дополнительного опыта, который предоставляется банками и сектором финансовых услуг.

В-седьмых, сегодня в ЕС признается, что наличие адекватного формального и неформального институционального потенциала является критически важным для успешного управления программами. Сюда входят возможности в таких сферах, как финансовый менеджмент и контроль, планирование экономического развития, а также идентификация и мотивация соответствующих партнеров.

Вопрос институциональных возможностей особенно важен для успешного внедрения программ для соседних стран, в рамках которых объединяются административные структуры, которые могут иметь ограниченный опыт совместных действий.

В-восьмых, мониторинг и оценка действия необходимы, чтобы можно было продемонстрировать созданную ценность для бенефициаров и налогоплательщиков. Это требует включения технического потенциала в управление программами, хотя некоторые специальные задачи, в частности макроэкономическое моделирование, могут выполняться исследовательскими учреждениями или университетами.

В-девятых, важным для ЕС является вопрос обусловленности программ. Главные условия получения поддержки ЕС включают: уважение к открытым рынкам в ЕС (правила конкуренции за государственную помощь, правила открытых государственных закупок); уважение к экологической политике и правилам; уважение к принципу равных возможностей; подход, основывающийся на партнерстве и демократии. В ЕС несоблюдение вышеуказанных условий часто приводило к применению финансовых санкций.

В-десятых, прозрачность процесса реализации стратегии и программы рассматривается как важная составляющая эффективного управления в ХХІ веке. Соответственно, эффективные коммуникационные и информационные системы должны быть включены в процессы управления программами, например для того, чтобы указывать на проекты, каким была предоставлена помощь, результаты мониторинга и оценку, а также объяснение бенефициаров относительно того, как потенциальных получить государственную помощь

Список использованной литературы

1. Авдулов А. Н, Кулъкин А. М. Научные и технологические парки, технополисы и регионы науки. М.: Феникс, 2011.

2. Анализ тенденций развития регионов России: типология регионов, выводы и предложения / Ред. А. М. Лавров, В. К. Кашин. М.: ТАСИС, 2012.

3. Артоболевский С. С. Региональное развитие в Великобритании. М.: Институт географии РАН, 2011.

4. Артобольский, С.С. Выравнивание уровней социально-экономического развития регионов: возможности использования зарубежного опыта. Региональная социально-экономическая асимметрия и механизмы её выравнивания / С.С. Артобольский. - М: Научный мир, 2012. - 46 с.

5. Былов В. Т. Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для России. М.: ИНИОН, 2010.

6. Витвер И. А. Историко-географическое введение в экономическую и социальную географию зарубежного мира // Витвер И. А. Избранные сочинения. М.: Изд-во МГУ, 2010.

7. Государственное регулирование размещения производительных сил в капиталистических и развивающихся странах / Отв. ред. В. В. Вольский, Ю. А. Колосова. М.: Мысль, 2010 C. 27.

8. Гранберг, А.Г. Основы региональной экономики / А.Г. Гранберг. - М: ИНФРА-М, 2013. - 185 с.

9. Зуев В.Н. Феномен наднационального хозяйственного механизма Европейского союза. М: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2012.

10. Ирхин Ю. В. Канадский опыт государственной региональной политики: сравнительный анализ // Социально-гуманитарные знания. - 2012. - № 6. - C. 36.

11. Кузнецова, О.Н. Мировой и российский опыт региональной экономической политики. Мировая экономика и международные отношения / О.Н. Кузнецова.- СПб: Питер, 2013 - 93 с.

12. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: КомКнига, 2011.

13. Ларина, Н.И. Мировой опыт региональной политики / Н.И. Ларина.- М: Норма, 2012. - 22 с.

14. Ларина Н.И., Киселъников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М.: Экономика, 2011.

15. Лексин В.Н, Швецов А. Н. Региональная политика России: концепция, проблемы, решения. Статья 4. Государственное регулирование и селективная поддержка регионального развития // Российский экономический журнал. - 2013. - № 3. - С. 52.

16. Леонов С.Н., Сидоренко О.В. Закономерности и особенности реализации селективной региональной политики зарубежных стран // Пространственная экономика. - 2011. - № 1. - С. 67-80.

17. Леонов С.Н, Корсунский Б.Л. Управление развитием проблемного региона / Отв. ред. П.А. Минакир. Рос. акад. наук. Дальневост. отд-ние. Ин-т экон. исследований. Хабаровск: РИОТИП, 2010.

18. Линник, Т.Г. Регулирование регионального развития. Налоги. Инвестиции. Капитал / Т.Г. Линник.- М: Идея-Пресс, 2013.- 4 с.

19. Пчелинцев О. С. Региональная политика Швеции // Известия Сибирского отделения Академии наук СССР. 2011. Вып. 1.

20. Топорин Б.Н. Европейские Сообщества: право и институты. М., 2012.

21. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. - М., 2011.

22. Эйсмонд, А.Г. Европейская региональная политика: анализ основных направлений исследования. Социология и политология / А.Г. Эйсмонд.- М: Идея-Пресс, 2012. - 111 с.

23. Юилл, Д.В. Основные характеристики региональной политики: опыт европейских стран / Д.В. Юилл.- М: Научный мир, 2012. - 55 с.

Размещено на Allbest.ru