Миссия европейского союза по оказанию пограничной помощи Молдове и Украине: международно-правовые основы создания и функционирования

миссия молдова украина граница

аспирант кафедры права Европейского Союза и сравнительного правоведения Национального университета «Одесская юридическая академия»

Вопрос о создании миссии Европейского Союза (далее - ЕС, Евросоюз) по оказанию пограничной помощи Молдове и Украине (далее - Миссии ЕиВАМ, Миссии) тесно связан с Приднестровским конфликтом, поэтому, для того чтобы раскрыть вопрос политики кризисного регулирования региональных конфликтов и Миссии ЕиВАМ, следует отметить намерение ЕС активно участвовать в данном вопросе.

Целью статьи является исследование международно-правовых основ создания и функционирования миссии ЕС по оказанию пограничной помощи Молдове и Украине.

Одно из первых официальных упоминаний о Приднестровском конфликте в документах политики соседства приходится на первое сообщение Европейской комиссии по будущей политике соседства в марте 2003 г. В нем, в частности, говорилось: «Непризнанные государственные образования, такие как Приднестровье, как магнит, привлекают организованную преступность и могут дестабилизировать или прервать процесс государственного строительства, политической консолидации и устойчивого развития» [1]. В целом в документе было четко прописано намерение ЕС активным образом участвовать в «предотвращении конфликтов и управлении кризисами» на периферии Евросоюза.

Молдова способствовала вовлечению ЕС в приднестровский сюжет. В неофициальных предложениях молдавского МИД относительно будущего Плана действий ЕС-Молдова, Приднестровскому урегулированию отводилось ключевое место. Молдова предлагала рассмотреть возможность назначения специального представителя ЕС по Молдове (ответственного, прежде всего, за вовлечение ЕС в Приднестровское урегулирование), а также возможность участия представителей ЕС в мониторинге приднестровского участка молдавско-украинской границы.

На начало 2004 г. позиция ЕС по приднестровскому сюжету была выражена в следующих пунктах:

- Приднестровье является неотъемлемой частью Республики Молдова. По данной причине в документах ЕС чаще всего звучат такие формулировки как «Приднестровский регион Республики Молдова», а резолюции Европейского парламента по Приднестровью именуются резолюциями по ситуации в Республике Молдова;

- присутствие на территории Приднестровья российских миротворцев, а также помощь, оказываемая Россией Приднестровью, негативно влияет на перспективы разрешения конфликта. В частности, данная позиция находит подтверждение в Плане действий Мол- дова-ЕС, где Евросоюз декларирует своей обязанностью добиваться от России выполнения решений Стамбульского саммита ОБСЕ [2, с. 12];

- приднестровское руководство допускает серьезные нарушения прав человека, преследует оппозицию и независимые СМИ, а также контролирует теневую экономическую активность, существующую благодаря фактическому нераспространению молдавского таможенного законодательства на территории Приднестровья.

До 2005 г. основная активность ЕС на приднестровском направлении заключалась в санкциях против руководства Приднестровья. Данные санкции впервые были введены в 2003 г. и заключались в запрете для ряда представителей высшего руководства Приднестровья на въезд на территорию стран-членов Евросоюза [3]. Основной официальной причиной введения санкций было названо то, что руководство Приднестровья препятствует переговорному процессу по Приднестровскому урегулированию. В 2004 г. санкции были продлены [4].

С появлением сообщения Европейской комиссии «Большая Европа» в марте 2003 г. и в январе 2004 г. Европейская комиссия провела с представителями Молдовы и Украины консультации по демаркации молдавско-украинской границы, по аспектам признания Украиной молдавских единых таможенных штампов, а также введению совместного молдавско-украинского контроля на границе [5].

Более активное вовлечение Евросоюза в приднестровский сюжет началось в 2005 г. с принятием Плана действий ЕС-Молдова. В Плане действий содействие разрешению приднестровского конфликта было названо одной из ключевых задач и значилось первым номером в числе 10 приоритетов документа. Причем в качестве одного из первых шагов упоминалась необходимость распространения общемолдавского режима управления границами на Приднестровье [2, с. 4]. Также в документе указывалось на необходимость трехстороннего сотрудничества Молдовы, Украины и ЕС по урегулированию приднестровского сектора молдавско-украинской государственной границы.

В Плане действий ЕС-Украина также была прописана необходимость активного сотрудничества Украины и ЕС в содействии разрешению приднестровского конфликта, причем в качестве одного из его приоритетов. В документеуказывалось на тот факт, что такое сотрудничество затронет, в том числе, и вопросы регулирования молдавско-украинской границы.

02 июня 2005 г. Президенты Республики Молдова и Украины направили в ЕС совместное обращение с просьбой оказать дополнительную поддержку в наращивании потенциала в целом в области управления границей, в том числе и в таможенных вопросах, вдоль всей молдавско-украинской границы. В обращении, в частности, содержалась просьба о содействии в создании «международного порядка осуществления таможенного контроля и эффективного механизма мониторинга границы на приднестровском участке молдавско-украинской государственной границы». Важной предпосылкой для начала работы Миссии было формальное соглашение молдавских и украинских властей относительно мандата Миссии и ее задач. 07 октября 2005 г. такое соглашение было достигнуто путем подписания «Меморандума о взаимопонимании» между Министрами иностранных дел Республики Молдова и Украины. Миссия ЕС по приграничной помощи начала свою работу 01 декабря 2005 г. В Меморандуме была закреплена роль Миссии в качестве подразделения Европейской комиссии, осуществляющего консультативные функции по вопросам таможенного контроля на границе Украины и Молдовы. В числе важных полномочий экспертов Миссии было закреплено право в случае возникающих сомнений в прозрачности процедуры потребовать от работника таможенной службы Украины либо Молдовы провести повторные таможенные процедуры в отношении того или иного груза или лица (ст. 2:5). Срок работы Миссии был определен в 24 месяца с возможностью дальнейшего продления. Любопытно, что в Меморандуме даже были предусмотрены задачи миссии на случай успешного разрешения Приднестровского конфликта. Миссия ежегодно публикует отчеты о своей деятельности, штаб-квартира Миссии разместилась в Одессе.

С этого момента Миссия приграничного содействия регулярно упоминалась в отчетах Европейской комиссии по выполнению плана действий Молдова-ЕС и других документах, касающихся политики соседства, в качестве примера успешного вовлечения ЕС в управление кризисами на его периферии.

Правовой основой развертывания миссии ЕС по оказанию пограничной помощи Молдове и Украине является Меморандум о взаимопонимании между Правительством Украины, Правительством Республики Молдова и Европейской комиссией о Миссии Европейской комиссии по оказанию приграничной помощи Республике Молдова и Украине, который был одобрен Распоряжением Кабинета Министров Украины от 05 октября 2005 г. № 421-р. Руководящим органом Миссии является Консультативный совет, который собирается два раза в год.

Консультативный совет ЕиВАМ состоит из высокопоставленных представителей молдавских и украинских таможенных и пограничных ведомств, Европейской комиссии, Специального представителя ЕС для Молдовы, а также Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и Международной организации миграции (МОМ). Министры иностранных дел обеих стран или их представители также имеют право посещать заседания Консультативного совета. ЕиВАМ выполняет роль Секретариата совета. Заседания Совета проводятся ежеквартально с целью обзора достижений, оценки сотрудничества Миссии с партнерскими службами, одобрения ключевых результатов и предоставления рекомендаций по усовершенствованию работы Миссии.

Нейтралитет, партнерство, надежность, результативность, ориентация на предоставление услуг и прозрачность - это шесть основных ценностей Миссии. Мандат Миссии продлевался уже трижды (в 2007, 2009 и 2011 гг.), при этом действующий ныне мандат истекает 30 ноября 2015 г.

Миссия ЕС уполномочена оказывать содействие органам государственной власти Украины и Молдовы, осуществлять координированные мероприятия в пограничной, таможенной и налоговой сферах, поддерживать мероприятия, реализуемые для пограничных служб Молдовы и Украины, таможенных администраций, других правоохранительных органов, а также соответствующих органов государственной власти в рамках Механизма быстрого реагирования ЕС и программы Тааэ.

ЕиВАМ является консультативно-техническим органом, полностью финансируемым ЕС в рамках Европейского инструмента добрососедства и партнерства, мандат которого предусматривает наращивание возможностей наших партнеров, в первую очередь пограничных и таможенных ведомств, а также других правоохранительных и государственных органов Молдовы и Украины в области управления границами.

Миссия ЕС насчитывает приблизительно 100 откомандированных сотрудников и работников по контракту, в основном, из стран-членов ЕС, а также более 120 сотрудников из Молдовы и Украины. У большинства экспертов из стран ЕС есть опыт в пограничных, таможенных службах или полиции своих родных стран; многие откомандированы Правительствами своих стран на период службы в Миссии. Протяженность молдавско-украинской государственной границы составляет 1 222 км, из которых 955 км «зеленой» (сухопутной) границы и 267 км «голубой» (речной) границы. Шесть полевых офисов (3 - в Молдове, 3 - в Украине) и Штаб Миссии ЕиВАМ в Одессе охватывают всю протяженность границы.

Задача Миссии состояла в том, чтобы содействовать в укреплении потенциала по управлению границей и ее охране в соответствии со стандартами ЕС, а также оказывать техническую помощь в процессе урегулирования Приднестровского конфликта. Основными партнерами Миссии являются пограничная и таможенные службы Молдовы и

Украины, а также Пограничная полиция Республики Молдова, правоохранительные и другие государственные органы двух стран. Принципы сотрудничества между Миссией и её молдавскими и украинскими партнерами изложены в Меморандуме о взаимопонимании (далее - МоВ), подписанном 07 октября 2005 г. В МоВ предусмотрены мандат, механизмы сотрудничества и статус ЕиВАМ, оказание содействия, юридическая ответственность и срок деятельности Миссии. Хотя консультативная роль ЕиВАМ предполагает определенные привилегии, Миссия не наделена исполнительными полномочиями. Более того, несмотря на то что ключевую роль в создании Миссии сыграла нестабильность в Приднестровье, ЕиВАМ не вмешивается в политические процессы и не принимает в них непосредственного участия. Однако сотрудники Миссии надеются, что та техническая и консультативная помощь, которую они могут предложить, а также оказание содействия в укреплении доверия внесут значительный вклад в окончательное урегулирование конфликта.

ЕиВАМ проводит обучение без отрыва от работы, оказывает техническую помощь и предоставляет рекомендации пограничным и таможенным службам Молдовы и Украины, тем самым укрепляя их потенциал в борьбе с нарушениями таможенных правил, выявлении случаев незаконного перемещения товаров и торговли людьми, а также в осуществлении эффективного пограничного и таможенного контроля и охраны границы. Миссия проводит специализированные курсы обучения по ключевым таможенным вопросам и вопросам пограничного контроля, таким как анализ рисков и методы борьбы с контрабандой, организует учебные поездки в страны ЕС для ознакомления с передовым европейским опытом и содействия информационному обмену, а также постоянно способствует развитию межведомственного сотрудничества и гармонизации внутри каждой страны и на трансграничномуровне между партнерскими службами Молдовы и Украины.

ЕиВАМ регулярно проводит совместные пограничные патрули со своими партнерами, а также специальные совместные операции по охране границы. Миссия оказала значительное содействие в создании Системы обмена предварительной информацией (СОПИ), благодаря которой таможенные службы Молдовы и Украины получили возможность с апреля 2008 г. обмениваться данными, а также получать и координировать информацию по импорту и экспорту, что помогает противодействовать нарушению таможенных правил и другой незаконной деятельности.

ЕиВАМ принимает участие в двух постоянных рабочих группах вместе с работающими на границе службами принимающих государств: одна группа концентрирует свою работу на вопросах борьбы с незаконной миграцией и торговлей людьми, а другая - на вопросах борьбы с незаконным перемещением оружия, контрабандой и нарушениями таможенных правил. Миссия также предоставляет нейтральные технические рекомендации по выполнению Совместной декларации (подписанной премьер-министрами Республики Молдова и Украины в 2005 г.), в результате которой был введен новый таможенный режим, предусматривающий возможность получения расположенными в Приднестровье компаниями торговых преференций ЕС на экспорт при условии, что они зарегистрировались в соответствующих органах Молдовы. Центральным элементом политики безопасности ЕС является общеевропейская Стратегия интегрированного управления границами (далее - ИУГ). ЕиВАМ также оказывает поддержку своим партнерам в Молдове и Украине в реализации планов действий по ИУГ. В то же время, благодаря Совместному отчету об оценке безопасности на границе, Миссия и её партнеры могут определить новые тенденции и провести оценку рисков вдоль молдавско-украинской границы. Кроме того, партнеры в обеих странах, участвующие в демаркации общей границы, имеют возможность воспользоваться помощью технических специалистов в данной области. Миссия также оказывает помощь своим партнерам в реализации планов действий по вопросам либерализации визового режима.

Успешное выполнение задач Миссии привело к тому, что мандат EUBAM продлевался трижды. На протяжении последних десяти лет EUBAM содействовала наращиванию потенциала в области пограничного и таможенного управления в целом, а также улучшению возможностей Молдовы и Украины в борьбе с трансграничной преступностью и приближению стандартов пограничных и правоохранительных органов к стандартам ЕС. Как Республика Молдова, так и Украина являются бенефициарами Европейской политики добрососедства и Восточного партнерства, включая Ведущую инициативу ИУГ, которая помогает партнерам в разработке стратегий ИУГ, согласовании правил управления границей и принятии лучших практик в соответствии со стандартами ЕС. Она охватывает такие области, как либерализация визового режима, демаркация границы и таможенные вопросы. Миссия содействует Республике Молдова и Украине в выполнении их обязательств в рамках Планов действий Европейской политики добрососедства (ПД ЕПД) и Соглашений о партнерстве и сотрудничестве (СПС), предоставляя поддержку в разработке политики и стратегий.

Размещено на Allbest.ur