Правове регулювання та зміст міграційної політики ЄС на сучасному етапі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Маріупольський державний університет

Кафедра грецької мови та перекладу

Правове регулювання та зміст міграційної політики ЄС на сучасному етапі

старший викладач Рябченко Е.В.

Анотація

Розкрито основний зміст засад міграційної політики ЄС наприкінці двадцятого та початку двадцять першого століть. Проведено аналіз правового регулювання міграційної політики ЄС серед країн--членів по відношенню до інших європейських країн. Окремо визначено основні засади Шенгенської угоди, а також передумови створення агенцій ФРОНТЕКС та ЄВРОСУР. Розглянуто позиції щодо регулювання у сфері міграційної безпеки, особливо у сфері надання притулку. Визначені основні недоліки Дублінської системи в рамках міграційної політики в ЄС.

Ключові слова: міграція, ЄС, протидія нелегальній міграції, вимушена імміграція, притулки.

Свобода переміщення робочої сили є одним з основоположних принципів функціонування Європейського Союзу та єдиного економічного простору на Європейському континенті. Разом з тим, міграційні процеси мають суттєвий вплив не лише на економіку багатьох країн, а несуть в собі ризики з додаткового навантаження на соціальну сферу. І хоча в багатьох випадках міграція це процес цілеспрямований, останнім часом все частіш в тренді знаходиться так звана вимушена міграція, коли до країн ЄС, а надто до країн Шенгенської зони намагаються потрапити вихідці з багатьох бідних країн світу. Збільшилися міграційні потоки в країни Європейського Союзу і з України, що обумовлено об'єктивними факторами: внутрішньою політичною нестабільністю, економічною кризою та передовсім розповсюдженням терористичної загрози в східних регіонах України.

Всі означені процеси вимагають належної уваги не лише з боку влади ЄС, а із боку української влади, зусилля якої повинні бути спрямовані на покращення режиму перетину кордонів в ЄС громадянами України та на розширення їх міграційних можливостей. Подібні питання багато в чому можуть і повинні вирішуватися у двосторонньому форматі із конкретною країною. Разом з тим важливим залишається також входження вітчизняного міграційного законодавства в одну площину із законодавством ЄС, що пов'язано із перспективою розширення співробітництва Україна-ЄС.

Дослідженню міграційної політики Європейського союзу приділялася значна увага вітчизняними вченими, серед яких слід викормити робити М. П. Гоги, Н.І. Карпачової, О. А. Малиновської, О. В. Руденко, Н.І. Ліньової та ін.

Метою даної статті є аналіз основних засад правового регулювання та змісту міграційної політики ЄС.

Питання щодо руху людей в межах Союзу відноситься до компетентності так званого третього стовпа Маастрихтського договору [10], тобто до сфери діяльності юстиції та внутрішніх справ. До обов'язків, в рамках цього документу, не входило управління системою прийняття рішень стосовно суспільних питань, діяльність була обмежена лише співробітництво між країнами-членами.

У свою чергу Амстердамський договір перетворив політику в цьому секторі в основну мету Союзу, передбачаючи розвиток в сфері «свободи, безпеки та правосуддя» (Стаття 2) [9], а також розгляд питань щодо надання притулку, імміграції, управління системою зовнішніх кордонів, а також питань стосовно судового співробітництва у цивільних справах. Для того, щоб без зволікання долучитися до втілення в життя положень Амстердамського договору був введений п'ятирічний графік для прийняття конкретних заходів та створена Європейська Рада в Тампере (1999), яка виявила ряд політичних пріоритетів, зазначених у сфері свободи безпеки і правосуддя, що повинні застосовуватися країнами-членами. Серед них вказується вільне пересування осіб, відповідно з системою Шенген, захист прав людини та ліквідація дискримінації у всіх її формах.

Що стосується Шенгенської угоди, то слід зазначити, що спочатку її підписали Франція, Німеччина Демократична Республіка та країни Бенілюксу у 1985 р. Її реалізація почалася в 1995 р. сам з підписання Амстердамської угоди, яка була прийнята тодішніми членами Європейського Союзу, за винятком Ірландії та Сполученого Королівства. В той же саме період дві інші країни, що не були членами ЄС (Норвегія та Ісландія) приєдналася до Шенгенської зони. Сьогодні до Шенгенської зони входить 25 країн серед яких є Швейцарія (з 2008 р.) і деякі з невеликих держав Європи (Монако, Ватикан і Сан-Марино, Ліхтенштейн). Однак, наприклад, політичне керівництво Республіки Кіпр після підписання Шенгенської угоди відтермінувало імплементацію її норм у національне законодавства у зв'язку із відкритим питання про об'єднання острова. Після застосування відповідного коду країни-учасники повинні подолати всі перешкоди на шляху досягнення мети вільного пересування осіб на внутрішніх кордонах. Громадяни країн, які не підписали договір, можуть подорожувати будь-якою країною, яку вони обрали протягом 90 днів за умови, якщо це відповідає запропонованим нормам.

Через п'ять років після підписання пріоритетних положень політики в сфері іміграції, в 2004 році в Шамбері, Європейська комісія визначила наступні керівні принципи щодо зміцнення реалізації принципів свободи, безпеки та правосуддя, і для цього було прийнято так звану Гаазьку програму. Серед положень цієї програми є регулювання міграційних потоків в ЄС та поглиблення співробітництва у сфері міграції і прикордонного контролю. Для цього також була прийнята програма спільних дій для боротьби з нелегальною імміграцією і контролю зовнішніх кордонів, яка отримала своє нормативно-правове оформлення у вигляді Положення ЄС про створення Європейського агентства з управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах країн-членів Європейського Союзу №2007/2004 від 26/10/2004, яким передбачалося зокрема: створення агентств ФРОНТЕКС, ЄВРОСУР; прийняття принципових рішень про поступове формування загальноєвропейської системи надання притулку до 2010 р. [8].

Таким чином, фактично відбулася інституціоналізація міграційної політики ЄС, що дало змогу більш оперативно та системно реагувати на нові виклики пов'язані із інтенсифікацією міграційних процесів як в середині ЄС, так і ефективно боротися із зовнішніми нелегальними міграційними потоками. Таку інституціональну систему складають:

- Агентство ФРОНТЕКС має на меті полегшити і зробити більш ефективним застосування існуючих та майбутніх спільних заходів країн-членів ЄС щодо управління зовнішніми кордонами, збільшити відповідальність та посилити контроль за спостереженням за зовнішніми кордонами, що лежить на країнах-членах, які безпосередньо мають такі кордони. Агентство надає допомогу країнам-членам ЄС у ситуаціях, що вимагають більшої технічної та оперативної допомоги на зовнішніх кордонах;

- Система Європейського прикордонного контролю (ЄВРОСУР) своєї головною метою має запобігання незаконного перетину кордону, скорочення чисельності нелегальних іммігрантів, збільшення внутрішньої безпеки ЄС шляхом запобігання транскордонної злочинності.

Окрему увагу слід приділити нормам Регламенту ЄС №767/2008 від 09.07.2008 року «Про візову інформаційну систему та обмін даними між країнами-членами про візи для короткотермінового перебування». Вказана інформаційна система була створена як компенсаційний захід щодо скасування контролю на внутрішніх кордонах і єдиної бази даних для правоохоронних органів. Мета інформаційної системи віз полягає в поліпшені реалізації спільної політики країн-членів ЄС по системі віз, консульського співробітництва та консультацій із центральними органами влади. Також зазначений Регламент ЄС №767/2008 від 09.07.2008 року перераховує десять принципів, які охоплюють широкий спектр питань імміграційної політики і згруповані за такими галузями:

- добробут та імміграція (чіткі правила та рівні умови, відповідні навички і потреби; інтеграція як ключ до успішної міграції);

- солідарність та імміграція (прозорість та довіра у співробітництві, ефективне і послідовне використання наявних коштів; співпраця з країнами третього світу);

- безпека і міграція (візова політика, яка служить інтересам Європи, інтегрованого управління кордонами, приймає дії по боротьбі з незаконною міграцією та торгівлею людьми, ефективне управління політикою повернення біженців) [6].

Власне Регламент ЄС №767/2008 від 09.07.2008 року наслідує принципи Стокгольмської програми щодо прийняття пріоритетів у галузі юстиції, свободи та безпеки на 2010-2014 рр. Програма прийнята Європейською Радою в Брюсселі (10-11.12.2009) згідно з Лісабонською угодою набувала чинності з 01.12.2009. Положеннями цього договору є те, що ЄС повинен продовжувати сприяти легальній міграції на території країн-членів та вживати заходи з боротьби з нелегальною міграцією і транскордонною злочинністю. Для досягнення цих параметрів потрібно зміцнити роль ФРОНТЕКС та ЄВРОСУР. Крім того, встановлюється взаємозв'язок між відкриттям інформаційної системи Шенген II) та поступовою роботою інформаційної системи віз.

Принципи, що регулюють міграційну політику Союзу, містяться в Європейському пакті про імміграцію і надання притулку, який було прийнято в 2009 р. (після повідомлення Комісії з загальної політики по імміграції в Європі про: принципи, дії і інструменти плану дій по системі притулків) (далі - Пакт). Отже принципи цього Пакту засновані на тому, що організація вхідних міграційних потоків має враховувати здатність абсорбувати їх державами-членами в умовах ринку праці, житлової системи, системи охорони здоров'я, освіти та соціальних послуг для запобігання експлуатації і створення злочинних мереж. Серед основних зобов'язань, які ЄС прийняв і закріпив у Пакті слід відмітити наступні [2]:

- обов'язок організовувати законну імміграцію таким чином, щоб враховувались пріоритети, потреби і можливості, як це визначено кожною країною-членом;

- обов'язок контролювати нелегальну імміграцію, перевіряючи, що нелегальні іммігранти повернулися в свою країну походження або транзиту;

- обов'язок проводити більш ефективні перевірки на зовнішніх кордонах;

- обов'язок створити Європейське бюро в сфері підтримки притулків;

- обов'язок створити систему всебічного партнерства з країнами походження та країнами транзиту іммігрантів задля синергії між міграцією та розвитком [2].

Поступове створення Спільної європейської системи притулків (CEAS), почалося після набрання чинності Амстердамської угоди. У ході першого етапу діяльності (1999-2005) CEAS, спрямованої на гармонізацію інституційних рамок країн-членів у створенні спільних мінімальних стандартів у таких сфрах, як умови прийому прохачів притулку, процедури розгляду клопотань про надання притулку, умови які повинні бути виконані для підтвердження, що особа потребує політичного захисту і визначення держави, відповідальної за розгляд клопотання. У той же час стверджується, що правові акти повинні бути доповнені механізмами практичного співробітництва, такими як обмін інформацією, підготовка кадрів і т.д.

Визначення відповідальної держави відбулося на Дублінській конференції. Угода, підписана у Дубліні в 1990 р. за участю 15 країн-членів, а також Норвегії та Ісландії, які підписали Шенгенську угоду і вступила в силу в 1997 р. Таким чином, була створена система для визначення країни-члена, відповідального за розгляд клопотання про надання притулку громадянам третіх країн. Мета цієї системи полягає у включенні можливості кількох клопотань про надання притулку, що надає свободу пересування в Шенгенській зоні. Дублінська угода представляла собою текст міжнародного права, який був підписаний країнами-членами ЄС. Потім співтовариством була прийнята Постанова №343/2003, яка замінила положення Дублінської конвенції, та яка була наріжним каменем політики надання притулку в Європі. Положення (яке стало відомим як Дублін 2) відповідає положенням Женевської конвенції 1951 р. та основним правам, визнаним в Хартії основних прав ЄС. Поряд з визначенням відповідальності держави діє система порівняння відбитків пальців для ефективного застосування Дублінської системи. Система названа ЄВРОДАК, і спрямована на встановлення осіб, які шукають притулку, і осіб, затриманих за незаконний перетин зовнішніх кордонів ЄС.

У рамках створення єдиної системи надання притулку встановлюється положення та умови, за якими ЄС повинен сприяти системі законного доступу на територію країн-членів, але також він має вживати заходи по боротьбі з нелегальною імміграцією і транскордонною злочинністю. Положення про незаконне проникнення полягає в тому, що «Коли є підтвердження та надані прямі або непрямі докази про те що шукач притулку незаконно перетнув по суші, морю або повітрю державний кордон країни-члена ЄС з третьої країни, то відповідальність за розгляд надання притулку лягає на цю країну-член». Це положення погіршує положення країн, що знаходяться на периферії ЄС, оскільки більша частина осіб, які шукають притулку, незаконно в'їжджають в ЄС і, звичайно, в першу країну, яка є зовнішнім кордоном. Крім того, підхід до питання про надання притулку не є однаковим для всіх країн. Хоча загальна кількість заяв про надання притулку в Європі є відносно низькою та загальна вартість питання, що також є відносно низькою, і пов'язаний з цим тягар не є однаковим для всіх країн [7].

Контрактна система і Дублінські положення введені та засновані на припущенні, що тільки одна держава-член ЄС несе відповідальність за повний контроль над клопотанням про надання притулку. Ця логіка дозволяє країні-члену ЄС вирішити проблему, хоча на практиці виявляється, що це не так. Європейська рада у справах біженців та вигнанців постановила, що в деяких країнах спостерігається певне відхилення від духу солідарності і захисту, що застосовуються Європейською політикою надання притулку. Крім того небажання деяких країн забезпечити доступ до них особам які шукають притулок, та які переїхали на територію цієї країни відповідно до Дублінської системи, призводить до застосування в багатьох випадках політики резервування.

Загалом слід відмітити, що Дублінська система не є настільки досконалою, наскільки цього вимагає проголошувана ЄС політика в сфері міграції, і серед основних проблем слід визначити наступні:

- держави учасниці Дублінської системи не завжди погоджуються з обставинами, за яких слід застосувати положення Дублінської угоди;

- відсутність одностайності запитів і підтверджень між країнами-членами;

- відсутність чітких прав та алгоритмів оскарження рішення на переїзд в іншу країну;

- для заявників, існують певні причини, з яких вони віддають переваги тієї чи іншій держави у зв'язку з наявністю там членів своєї громади, кращого знання мови тощо, але Дублінська угода виключає можливість обирати країни користуючись цими префернціями;

- відсутність системи додаткового захисту заявників (або одержувачів).

Отже, Дублінська система має певні непередбачені наслідки, як для держав, розташованих на кордонах, так і для самих заявників. Виявлення постійних збоїв у роботі системи спонукало Єврокомісію внести пропозиції щодо перегляду Дублінської системи і перегляду положень 343/2003 та інших елементів Дублінської системи.

Основна мета запропонованих реформ є підвищення ефективності та забезпечення більш високого рівня захисту для осіб, які підпадають під процедури пробачені в Дублінській системі. Пропозиції стосуються також розширення положення узгодженості в ЄС з питань надання притулку, уточнення припинення дії компетентності держави, і, нарешті, деталізації процедури руху осіб та поширення необхідної інформації для іммігрантів. Були навіть запропоновані правові гарантії для осіб, які шукають притулку, та прийняті положення щодо забезпечення єдності сім'ї, а також впровадженні спеціальні заходи для перетину кордону для неповнолітніх без супроводу дорослих. Була представлена і нова процедура для країн-членів, які мають обмеження на отримання та освоєння нових партій імігрантів і для яких процедура Дублінської системи є додатковим фінансовим тягарем. Ця процедура дозволяє призупинити перевезення людей і надає компетентність для розгляду їх справ по суті.

Думка, виражена Європейським Парламентом по відношенню до пропозицій Єврокомісії щодо поліпшення Дублінської системи є такою, що будь-який механізм визначення відповідальності є недостатнім, якщо він не заснований на основі загальних стандартів захисту серед країн-членів. Вважається, що якщо немає загальної системи надання притулку згідно з процедурами Дублінської системи, то це буде несправедливо для осіб, які шукають притулку, і деяких держав, тому потребується, щоб Єврокомісія забезпечила ефективний механізм, спрямований на зупинення перевезення осіб, які шукають притулку в країнах-членах, які не гарантують повний і справедливий контроль осіб, а також проведення серйозних заходів щодо зменшення наявного фінансового тягаря для цих держав.

Таким чином, за результатами провідного аналіз ми приходимо до наступних висновків. По-перше, характер міграційної політики ЄС має яскраво виражені ситуативні ознаки, тобто приймається як реакція на певні міграційні тенденції. Зокрема ц демонструє ситуація із Дубліном-1 та Дубліном-2. подібні випадки не є поодинокі, і багато в чому такий ситуативний підхід є причиною ефективності та неоднозначності політичних інструментів регулювання міграції в ЄС. По-друге, поступове прийняття низки ключових положень, регламентів та пактів в сфері міграційної політики призвела до формування досить потужної інституціональної системи забезпечення її реалізації. Створення ФРОНТЕКС, ЄВРОСУР ТА CEAS, багато в чому сприяють делегуванню функцій в сфері протидії незаконній міграції з державних органів конкретної країни-члена ЄС на загальні органи ЄС, тим самим суттєво зменшуючи тягар фінансування міграційної політики країнами що знаходяться на периферії ЄС.

Отже, вивчення європейського досвіду організації міграційної політики для України є важливим з кількох причин. По-перше, існує потреба імплементації європейських норм у вітчизняне законодавство в контексті розширення двосторонньої співпраці в багатьох сферах. І крім того, європейський досвід міграційної політики розробив та сформував досить ефективні та дієві алгоритми протидії нелегальній міграції.

міграційний політика європейський шенгенський

Список використаних джерел

1. Гога М. П. Щодо проблеми подолання незаконної міграції на сучасному етапі / М. П. Гога // Права людини в умовах сучасного державотворення: теоретичні та практичні аспекти. - Суми: ДВНЗ «УАБС НБУ», 2009. - 341 с.

2. Європейський пакт про імміграцію і надання притулку від 16.10.2008 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: register. consilium.europa.eu

3. Звіт Комісії Європейському Парламенту та Раді. Перша щорічна доповідь з питань імміграції та надання притулку (2009) SEC (2010) 535 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article%3FshowHidden=1&art_ id=227401910&cat_id=223345569

4. Міграційна політика Європейського союзу: виклики та уроки для України / О. А. Малиновська. - К.: НІСД, 2014. - 48 с.

5. Нелегальна міграція: Реалії ЄС у галузі трудових відносин [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://rozum.info/publ/6-1-0-89

6. О Визовой информационной системе и обмене данными

между государствами-членами о визах для краткосрочного пребывания: Регламент Европейского парламента и Совета

№767/2008 от 09.07.2008 г. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://eulaw.ru/content/visa-code#_ftn17

7. Положення №863/2007 Європейського Парламенту та Ради від 11 липня 2007 року про створення механізму для швидкого прикордонного реагування і внесення поправок до Правил Ради (ЄС) №2007/2004 щодо цього механізму і регулювання завдань і повноважень посадових осіб [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://eulaw.ru/content/visa-code#_ftn17

8. Council regulation establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union No 2007/2004 of 26.10.2004

9. The Amsterdam treaty: a comprehensive guide [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://europa.eu/legislation_summaries/ institutional_affairs/treaties/amsterdam_treaty/index_en.htm

10. Treaty on European Union [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.cvce.eu/obj/treaty_on_european_union_

maastricht_7_february_1992-en-2c2f2b85-14bb-4488-9ded- 13f3cd04de05.html

Размещено на Allbest.ru