Лімська декларація та її вплив на формування сучасних моделей державного фінансового контролю в країнах ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лімська декларація та її вплив на формування сучасних моделей державного фінансового контролю в країнах ЄС

О. О. Стрекаль,

аспірант, КНУ ім. Т. Шевченка

Анотація

Автором проаналізовано основоположні підходи до формування моделей державного фінансового контролю в країнах ЄС. У статті запропоновано напрями інституційно-організаційного вдосконалення державного фінансового контролю в Україні, використовуючі кращі європейські практики.

Ключові слова: державний фінансовий контроль, принципи та функції фінансового контролю, органи державного фінансового контролю, організаційна структура.

фінансовий європейський інституційний

Annotation

Oleh Olehovych Strekal,

Ph.D. student of Taras Shevchenko Kyiv National University

The lima declaration and its influence on formating a modern models of state financial control in eu countries

The author analyzes the fundamental approaches to develop models of state financial control in the some European countries. An author proposed the directions of institutional and organizational improvement of state financial control in Ukraine, using the best European practices.

Keywords: state financial control, principles and functions of financial control, financial control authorities, organizational structure.

Постановка проблеми. Основою національної моделі системи державного фінансового контролю можуть слугувати різні правила, принципи, завдання, функції, цілі, згідно яких реалізують свої повноваження центральні органи державної (виконавчої) влади щодо здійснення державного фінансового контролю.

На основі багаторічного досвіду світове співтовариство розробило основні принципи організації державного фінансового контролю, до реалізації яких прагне кожна сучасна цивілізована держава.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У вітчизняній науковій літературі активно вивчаються міжнародний досвід формування моделей державного фінансового контролю та можливостей імплементації його основоположних підходів в Україні. Серед таких вчених: Дрозд І. К., Невідомий В. І., Слободяник Ю. Б., Стефанюк І. Б., Шевчук В. О. та інші.

Формулювання цілей статті. Метою наукової статті є вивчення можливості використання європейського досвіду формування сучасних моделей державного фінансового контролю.

Виклад основного матеріалу. Фінансовий контроль - це система активних дій, що здійснюються органами державної влади, місцевого самоврядування та громадянами України, щодо стеження за функціонуванням будь-якого об'єкта управління у частині утворення, розподілу й використання ним фінансових ресурсів із метою оцінки економічної ефективності господарської діяльності, виявлення і блокування у ній відхилень, що перешкоджають законному й ефективному використанню майна і коштів, розширеному відтворенню виробництва, задоволенню державних, колективних та приватних інтересів і потреб, а також удосконалення управління економікою [5].

Принципи організації державного фінансового контролю викладені в Лімській декларації [3] INTOSAI (міжнародна організація вищих контрольних органів, що діє під егідою Організації Об'єднаних Націй або її спеціалізованих агенцій, що відіграє головну роль в аудиті державних фінансів та в розвитку прозорих фінансових систем і підзвітності урядів 192 країни, в рамках якої діють регіональні організації). Одна з них ЄВРОСАІ - Європейська організація вищих органів фінансового контролю.

До них відносяться такі універсальні принципи, як незалежність і об'єктивність, компетентність і гласність.

Незалежність контролю повинна бути забезпечена:

а) фінансовою самостійністю контрольного органу;

б) більш тривалими в порівнянні з парламентськими строками повноважень керівників органів контролю;

в) закріпленням в Конституції їх статусу.

Об'єктивність та компетентність обумовлюються неухильним дотриманням контролерами чинного законодавства, високим професійним рівнем роботи контролерів на основі чітко встановлених стандартів проведення ревізійної роботи.

Гласність передбачає постійний зв'язок державних контролерів з громадськістю та засобами масової інформації.

З цих базових принципів випливають і інші, що носять більш прикладний характер, в тому числі: результативність; чіткість і, логічність пропонованих контролерами вимог; непідкупність суб'єктів контролю; обґрунтованість і доказовість інформації, наведеної; презумпція невинності (до суду) підозрюваних в. фінансових злочинах осіб; координація дій різних контролюючих органів тощо.

У країнах Європейського Союзу, як і в більшості розвинених країн світу, існує своя специфіка здійснення контрольної діяльності. Беручи нормативні акти, що прямо або побічно зачіпають систему організації фінансового контролю, держава орієнтується на вищеназвані принципи.

У Лімській Декларації підкреслено, що організація контролю є обов'язковим елементом управління суспільними фінансовими ресурсами, так як таке управління тягне за собою відповідальність перед суспільством. У преамбулі Лімської Декларації йдеться: «Наявність такого органу тим більше необхідно, так як державна-діяльність все більшого поширення набуває на соціальну та економічну область і тим самим держава переступає традиційні рамки державних фінансових дій» [3]. Принциповість, даного документа виражена в тому, що в рівній мірі враховуються відмінності в системах фінансового контролю, місце фінансового контролю в окремих країнах.

Відповідно до ст. 1 Лімської Декларації: контроль - це не самоціль, а невід'ємна частина загальнодержавної системи регулювання суспільних відносин, що розкриває допущені відхилення від прийнятих стандартів і мали місце порушення принципів законності; ефективності та економії витрачання матеріальних ресурсів на більш ранній стадії, з тим щоб мати можливість прийняти відповідні коригувальні заходи, а в необхідних випадках - притягти винних до відповідальності, стягнути завдані державі збитки і в той же час розробити і здійснити заходи, спрямовані на запобігання виникненню подібних порушень в подальшому. Також підкреслена в п. 3 ст. 15 Лімської Декларації важливість вивчення та врахування міжнародного досвіду, розвитку уніфікованої технології державного фінансового контролю на базі порівняльного законодавства [3].

Вищесказане дає можливість визначити завдання соціально значимого державного фінансового контролю в сучасних умовах:

- управління економікою держави в суворому дотриманні законодавства;

- забезпечення цільового і ефективного використання державних фінансових ресурсів;

- досягнення раціонального та ефективного розміщення об'єктів державної власності;

- правомірності і цільового та ефективного використання, доходів від майна (в тому числі цінних паперів), що перебуває у державній власності;

- здійснення нормативної адміністративної діяльності;

- своєчасне інформування державних інстанцій і громадськості шляхом опублікування результатів реалізованих контрольно-ревізійних заходів;

- забезпечення можливості проведення необхідних коригувань;

- притягнення винних до відповідальності;

- стягнення завданих державі збитків, розробка і реалізація превентивних заходів, що виключають можливість повторення виявлених порушень у подальшому.

Багаторічна практика європейських країн показала, що в державному секторі через складність владних адміністративних і господарських органів останнього виникає значна кількість проблем, пов'язаних з управлінням і контролем.

Великий досвід державного фінансового контролю накопичений в країнах ЄС - Швеції, Франції, Великобританії, Німеччини тощо. Підтвердженням цього є сформований і ефективно працюючий в розвинених зарубіжних країнах державний фінансовий контроль, класифікований автором з урахуванням загальних ознак і наявних особливостей, наведених у табл. 1.

Таблиця 1.Особливості державного фінансового контролю в деяких країнах ЄС

Джерело: складено автором на основі [4]

Всі країни по-своєму прагнуть підвищити роль і відповідальність органів контролю, надаючи їм необхідні повноваження і відповідну матеріальну базу, забезпечуючи умови незалежності їх роботи від об'єктів контролю, ці особливості безсумнівно потрібно використовувати як корисний практичний досвід.

Досвід, країн, які мають давні традиції ринкової економіки, свідчить про те, що фінансовий контроль будується за певною схемою, з розмежуванням сфер контролю і підпорядкованості органів контролю. До того ж єдиний критерій класифікації відсутня.

Органи державного фінансового контролю зарубіжних країн при проведенні аудиту ефективності керуються основними принципами:

- у рамках аудиту ефективності перевіряється не процес прийняття рішень органами представницької та виконавчої влади, а хід реалізації цих рішень;

- аудит ефективності проводиться не з метою визначення правильності здійснюваного політичного курсу або затверджених державних програм, а для оцiнювання діяльності органів виконавчої влади щодо їх реалізації.

Крім того, простежується їх чітка ієрархічна система: на чолі Вищий контрольний орган, що володіє найбільшою кількістю прав і повноважень, всі інші або підпорядковані йому, або піддаються координації та перевірці на предмет відповідності та ефективності роботи з його боку.

Так, наприклад, високим авторитетом на національному та міжнародному рівнях користується діяльність Федеральної рахункової палати Німеччини, яка є головним органом ДФК згідно Закону «Про федеральної рахункової палати Німеччини» від 11.06.1985г. З цього часу кандидатури президента і віце-президента рахункової палати узгоджуються спільно федеральним урядом, німецьким парламентом, Бундесратом, а президент Німеччини виробляє їх призначення.

Рахункова палата має право законодавчої ініціативи.

Система ДФК Німеччини побудована по автономному принципу, тобто органи, які контролюють бюджет держави і територіальних суб'єктів автономні (принцип бюджетного федералізму) [1; 2].

Рахункова палата Німеччини здійснює контроль за дотриманням діючих приписів і принципів бюджетного фінансування та управління економікою, зокрема, в наступних пунктах:

- дотримання закону про державний бюджет і бюджетного плану;

- обґрунтування і документальне підтвердження доходів і витрат;

- правильне складання статистичного звіту про виконання річного кошторису бюджету і звіту про майновий стан державних органів і установ.

Така організація контролю зменшує хаотичність і підвищує ефективність державного фінансового контролю.

У Великобританії головний орган ДФК - це Національне контрольно-ревізійне управління (далі - НКРУ), яке підзвітний парламенту і повністю незалежно від уряду. Перевірки, ревізії, аудіювання здійснюється спільно з Комітетом з питань бюджету Палати громад парламенту.

Система органів ДФК так само організована по автономному принципом: фінансова діяльність місцевих виконавчих органів контролюється створеними незалежними аудиторськими комісіями окремо для Північної Ірландії, Уельсу, Шотландії та Англії.

Бюджет фінансування діяльності НКРУ затверджується незалежним парламентським комітетом і Комісією по державних рахунках. Дана Комісія так само контролює ефективність діяльності НКРУ, курирує призначення зовнішніх аудиторів для НКРУ.

НКРУ наділене правом прямого звернення до суду за результатами виявлених порушень.

Цікава практика фінансування діяльності НКРУ Великобританії: їй виділяється частка коштів, повернутих державі в попередньому фінансовому періоді. На наш погляд, з одного боку такий стан речей стимулює діяльність аудиторів і контролерів, з іншого - позбавляє певної незалежності органи ДФК.

Франція виділяється високим ступенем централізації ДФК. Рахункова палата заснована в 1319 році. Це орган виконавчої влади незалежний від уряду. Органи ДФК наділені правом ініціювання судового провадження за результатами виявлених порушень. Генеральна інспекція фінансів і генеральна інспекція адміністрації наділені такими ж повноваженнями. Ці інспекції здійснюють контроль за працівниками (службовцями) міністерства внутрішніх справ і префектур. Глава Рахункової палати Франції призначається главою виконавчої влади.

Практика організації ДФК у Франції основа на принципі централізації, тобто в підпорядкуванні Рахункової палати знаходиться система регіональних контрольно-рахункових органів. Регіональні рахункові палати здійснюють контроль за місцевими фінансами (в департаментах, регіонах, комунах).

Згідно статті 5 Лімської Декларації для об'єктивного і ефективного здійснення фінансового контролю необхідна незалежність вищих контрольних органів фінансового контролю, коли вони незалежні від перевіряються ними організацій і захищені від стороннього впливу. Однак в цій же статті вказується, що абсолютна незалежність органів, що здійснюють державний фінансовий контроль неможлива, так як вони є частиною держави в цілому, тому вищий контрольний орган повинен мати функціональну та організаційну незалежність, необхідну для виконання покладених на нього завдань [3].

У Лімській Декларації про керівні принципи фінансового контролю поняття незалежності розглядається в статті 6 “Незалежність членів і чиновників вищого контрольного органу” і в статті 7 “Фінансова незалежність вищого контрольного органу”. Безперечно, незалежність членів вищого контрольного органу повинна бути гарантована Конституцією, а також порядок їх відкликання, призначення і звільнення повинна визначатися Конституцією і не завдавати шкоди їх незалежності. При цьому вищий контрольний орган повинен бути забезпечений необхідними фінансовими засобами. Дійсно забезпечення ефективного функціонування системи державного фінансового контролю можливо при вибудовуванні певної цілісної системи щодо здійснення фінансової незалежності контролюючих органів шляхом створення високого рівня оплати праці, а також необхідних соціальних гарантій та інших привілеїв, що відшкодовують надзвичайно непрості умови праці контролюючих органів, і забезпечення безпеки їх життя. Створення такої системи призведе до поліпшення і підбору кадрів, що володіють необхідними професійними, практичними і теоретичними даними, до конкуренції на право роботи в контролюючих органах, а це передбачено декларацією статтею 14 “Персонал”.

Розвиток співробітництва, обмін досвідом, дозволяє врахувати позитивні і негативні практики фінансового контролю, що має забезпечувати більш ефективну організацію роботи в частині попереднього контролю, вдосконалення нормативної і правової бази країн-учасників.

Так, в 1989 році в Берліні, на 31-й зустрічі членів правління ІНТОСАІ були узгоджені основні положення державного ревізійного контролю і стандартів, які враховуються при формуванні законодавчої бази щодо здійснення державного фінансового контролю більшості країн світу.

При здійсненні контролю узгоджені наступні основні принципи, такі як відповідність стандартам, неупередженість суджень, громадська підзвітність, відповідальність керівника, доступність стандартів та їх узгодженість, засоби внутрішнього контролю, доступ до інформації, контроль діяльності, поліпшення техніки ревізії тощо.

Визначальними положеннями державного контролю наближених до стандартів є наступні:

- незалежність ревізорів і вищих ревізійних органів від органів законодавчої влади, виконавчої влади і об'єкта, щодо якого здійснюється перевірка;

- компетентність вищих ревізійних органів і ревізорів;

- увагу в частині об'єктивного ставлення до виявлених недоліків і гарантії якості ревізійної роботи.

З цих принципів маються на увазі й інші, необхідні в контрольній діяльності, такі як результативність, чіткість і логічність пропонованих вимог контролерами, непідкупність, обґрунтованість і доказовість інформації, наведеної в актах перевірок і ревізій, превентивність (попередження можливих фінансових порушень), презумпція невинності осіб, підозрюваних у фінансових порушеннях, узгодженість дій різних контролюючих органів.

Організація і функціонування чіткої системи фінансового контролю є обов'язковим і неодмінним елементом у фінансовій політиці держави, в зв'язку з чим вдосконалення системи фінансового контролю повинно здійснюватися не автономно, а як ланка в загальній системі заходів перебудови фінансового механізму. При цьому держава використовує фінансовий механізм як найважливіший засіб контролю за ефективним і раціональним використанням державних ресурсів.

Важливим кроком до розвитку системи державного фінансового контролю в Україні у відповідності до принципів визначених у Лімській Декларації стало приєднання Рахункової палати України до ІНТОСАІ. Цілком зрозуміло, що пряме копіювання зарубіжного досвіду не завжди є можливим, але українські аудитори мають можливість вивчати кращі міжнародні практики щодо державного аудиту, впроваджувати сучасні форми і методи аудиту у своїй діяльності, обмінюватися інформацією та розширювати свої професійні відносини. На перших етапах розвитку Рахункової палати України, її міжнародна діяльність була спрямована в основному на вивчення стандартів ІНТОСАІ та передового досвіду інших вищих органів фінансового контролю в сфері розробки і застосування стандартів, процедур, методів і засобів захисту, а також до обміну інформацією та участі в ІНТОСАІ і ЄВРОСАІ конференціях і семінарах [6].

Висновки й перспективи подальших досліджень

Підводячи підсумок і резюмуючи наведені практики організації державного фінансового контролю у країнах Європейського Союзу, необхідно зробити акцент на те, щоб у функціях Рахункової палати України були закріплені дії і процедури щодо вдосконалення нормативно-правової та законодавчих актів, що буде виступати попереджувальними коригувальних дій щодо усунення майбутніх порушень, що наступають в результаті різночитань і неправильних трактувань таких.

Це посилить превентивний характер діяльності Рахункової палати України, знизить кількість порушень, викликане різночитаннями, і підвищить ефективність державного фінансового контролю.

Таким чином, у досліджених країнах Європейського Союзу система державного фінансового контролю має свою специфічну організаційну структуру і особливості фінансового контролю, але, тим не менш, діяльність такої системи спирається на загальновизнані принципи, вироблені протягом багатьох століть і закріплені в Лімській декларації керівних принципів контролю.

Список літератури

1. Головин К.Л. Правовое регулирование деятельности контрольно-счётных органов в иностранных государствах / К.Л. Головин // Международная экономика. - 2006. - №3. - С.50-57.

2. Головин К.Л. Контрольно-счётные органы иностранных государств / К.Л. Головин // Финансовое право. - 2006. - №7. - С.54-59.

3. Лімська декларація керівних принципів контролю : Декларація, Міжнародний документ від 01.01.1977 [Електронний ресурс] / Верховна Рада України. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/604_001

4. Офіційний сайт Єврокомісії [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ec.europa.eu/

5. Стефанюк І. Б. Державний фінансовий контроль підприємницької діяльності в Україні : автореф. дис... канд. екон. наук : 08.04.01 / І. Б. Стефанюк; Наук.-дослід. фінанс. ін-т при М-ві фінансів України. - К., 2002. - 16 c. - укp.

6. INTOSAI Guidance for Good Governance [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.issai.org/intosai-guidance-for-good-governance-(intosai-gov)/

References.

1. Golovin, K.L. (2006), “Legal Regulation of the Activities of Audit Authorities in Foreign Countries”, Mejdunarodnaya ekonomika, vol. 3, pp. 50-57.

2. Golovin, K.L. (2006), “Audit Authorities of Foreign States”, Finansovoe pravo, vol. 7, pp. 54-59.

3. International document (1977), “The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts”, available at: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/604_001

4. Offical web-site (2016), “European Commission”, available at: http://ec.europa.eu/

5. Stefaniuk I.B. (2002), “State Financial Control of Business in Ukraine”, Ph.D. Thesis, State Finances, Academy of Financial Management of Ministry of Finances of Ukraine, Kyiv, Ukraine.

6. International Standards of Supreme Audit Institutions (2016), “INTOSAI Guidance for Good Governance”, available at: http://www.issai.org/intosai-guidance-for-good-governance-(intosai-gov)/

Размещено на Allbest.ru