Виклики італійської міграційної політики в контексті підходів Євросоюзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Виклики італійської міграційної політики в контексті підходів Євросоюзу

У сучасному світі міграція є не тільки об'єктивним глобальним феноменом, охоплюючи стрімко зростаючу частку народонаселення планети, явищем, що впливає на макро- або мікрорівні міжнародних і національних економічних процесів, а й гострою і надзвичайно проблемною темою міжнародного дискурсу.

Дослідження процесів міграції та інтеграції в країнах ЄС як політичного, правового та соціокультурного феномену, становлять великий науковий і практичний інтерес. Сучасна Європа орієнтована на формування міграційної політики, яка сприяє легальній міграції, обмежує нелегальні переміщення осіб, спрощує правила в'їзду кваліфікованих фахівців та вчених, інтеграцію всіх проживаючих мігрантів на територіях держав- членів ЄС. На практиці, це означає прагнення ЄС до створення єдиного правового та інтеграційного поля щодо регулювання питань міграції та внутрішніх справ, як й передбачала третя опора ЄС.

Витоком співробітництва Італії та інших держав-членів Європейського Співтовариства у сфері юстиції та внутрішніх справ стало укладення в Неаполі Конвенції про співробітництво та взаємну допомогу між митними адміністраціями (1957 р.), що заклало основи обміну інформацією та досвідом у цій сфері. Починаючи з 1975 р., міжурядове співробітництво почало розвиватися і поза правовими рамками, закладеними Європейським Співтовариством, особливо у питаннях, що стосуються імміграції та надання притулку. В той час існували неформальні домовленості щодо обміну досвідом, інформацією, експертними оцінками та встановлені шляхи розвитку таких зв'язків між державами-членами. З цією ж метою були створені робочі групи, зокрема, Група ТРЕВІ, що складалися з міністрів відповідних установ держав-членів. Основними питаннями цієї Групи були, насамперед, внутрішня безпека та боротьба з тероризмом, а також проблеми незаконної імміграції та організованої злочинності¹.

Поворотним моментом для міжурядової співпраці стали основи створення єдиного внутрішнього ринку, закладені ст. 7а Маастрихтського та ст. 14 Амстердамського Договорів. Передбачалося створення ринку, що базувався б на вільному русі товару, капіталу, послуг та осіб. Особливе занепокоєння держав-членів ЄС викликала ідея переміщення всіх осіб (європейських громадян та осіб інших національностей з третіх країн), а, відповідно, й ліквідація прикордонного контролю. Водночас, ця ідея підтримувалася запровадженням посиленого контролю на зовнішніх кордонах та визначенням загальноєвропейської політики у сфері притулку та імміграції.

Держави-члени ЄС прагнули співпраці на наднаціональному рівні з питань міграції, оскільки розуміли, що беручи до уваги принцип вільного переміщення населення, окремо впоратися з величезними потоками мігрантів для них не було можливим. На національному рівні міграція є досить політизованим питанням, яке прагнуть лобіювати різні політичні сили та соціальні інституції (політичні партії, асоціації мігрантів, благодійні фонди, неурядові організації та ін.). У цьому зв'язку, уряди Італії не є винятком, коли як право- так і лівоцентристські уряди, прийшовши до влади, у питаннях, пов'язаних з міграційними процесами прагнуть вести «подвійну гру»: на національному та на рівні ЄС. Саме таке розмаїття інтересів ускладнює та перешкоджає на рівні ЄС отримувати більш чіткі ініціативи з питань міграції та мігрантів, тобто механізм делегування з наднаціонального на національний рівень та навпаки працює не завжди ефективно².

Законодавство Італії з питань імміграції пройшло тривалий шлях розвитку залежно від проурядової політики відповідних партій та парламентської більшості почергово ліво- та правоцентристів. Відповідно, політика щодо мігрантів та розробка відповідного законодавства формувалася на ліберальному відношенні до нелегального мігранта, його інтеграції в італійське суспільство, або на кардинально протилежній позиції та переході до жорсткішої моделі регуляції міграційних потоків.

Історію імміграції в Італії традиційно розділяють на три етапи. Перший називають «транзитною імміграцією», коли в 70-80-х рр. ХХ ст. ця країна не була кінцевою метою призначення, а слугувала пунктом для подальшої передислокації. Уряд Італії цей період розглядав виключно з позиції забезпечення національної безпеки. Хоча, деякі з цих іммігрантів через різні обставини змінювали заплановані країни та залишалися в Італії, наявність в цій країні іноземної робочої сили було зафіксовано вперше під час проведення перепису населення в 1981 р. Другий етап -- 80-ті -- кін. 90-х рр. характеризується неконтрольованою та здебільшого нелегальною масовою «економічною» еміграцією, що мала також і негативні соціально-економічні наслідки. Початком третього етапу є 1998 рік, коли був прийнятий відповідний закон (Турку-Наполетано), що чітко регулював імміграційні потоки, ставлячи квоти на в'їзд робочої сили, а також визначив заходи боротьби з нелегальною імміграцією.

Якщо детально охарактеризувати кожен з цих етапів, то особливістю першого була невелика кількість іммігрантів на території Італії. За даними Міністерства внутрішніх справ, в середині 70-х рр. ХХ ст. чисельність іммігрантів, що мали вид на проживання, не перевищувала 300 тис. осіб³. На той час Італія не мала відповідної міграційно-правової бази, а мігранти не могли ні легалізуватися, ні бути видвореними з країни. Вони могли жити в країні без чітко врегульованого правового статусу. Здебільшого мова йшла про південні регіони Італії⁴.

Ця кількість збільшилася майже вдвічі уже у 80-х рр., коли на території Італії офіційно проживали 490 тис. осіб іноземців, з яких 26% -- громадяни ЄС та 11% -- громадяни США. Частка мігрантів, що прибули в Італію для роботи складала 30,2% від загальної кількості осіб, що мали посвідку на проживання⁵.

Динамічний розвиток італійської економіки у 80-90-ті рр. ХХ ст. та підвищення попиту на іноземну робочу силу поступово зробили Італію привабливою для «економічної» імміграції. Так, М. Ліві Баккі класифікує іммігранта-працівника як працелюбного, такого, що коштує роботодавцям значно менше аніж італієць, не конкурує на політичній арені. Дослідник підіймає питання вирішення проблем іммігрантів та пропонує не вдаватися до традиційних заходів посилення безпеки, а інтегрувати їх в італійське суспільство .

Крім того, протягом 80-х рр. ХХ ст. було прийнято низку законів, що стосувалися міграції. Так, на основі міжнародно-правових документів було прийнято Закон Італії № 948/1986 («закон Фоскі»), що впроваджував принципи Конвенції № 142/1975 МОП ООН щодо охорони іммігрантів на ринку зайнятості та боротьби з торгівлею людьми. Цей Закон урегульовував умови зайнятості іноземних громадян в Італії, а також представляв рівні можливості доступу до ринків праці та послуг, підіймалося питання возз'єднання родин .

Міграційні потоки між країнами Північної Африки та Італією відрізняються особливою інтенсивністю. Це обумовлено географічною близькістю даних регіонів, а також тісними економічними, політичними і культурними зв'язками, що склалися ще в епоху колоніальної залежності і зміцнилися в рамках Барселонського процесу. За це від початку 90-х рр. італійські дослідники почали називати свою країну «чорними дверима» Європи⁸.

На посилення масових міграційних потоків до Італії вплинули геопо- літичні зміни в світі. Потреба в некваліфікованій робочій силі (сільське господарство, домашні працівники, туризм, будівництво) сприяла входженню іммігрантів до італійського суспільства. Крім того, прийняттю нових міграційних законів передували заворушення, спричинені загибеллю південноафриканського мігранта Дж. Маслоу, що у сутичці з італійською молоддю відмовився віддати свої зароблені кошти. Ці події згуртували італійських іммігрантів, які 7 жовтня 1989 р. в Римі провели демонстрацію проти расизму, що закінчилася масовими арештами та судовою тяганиною для близько 100 тис. іммігрантів. Такі агресивні дії загострили відносини з іншими країнами Європейського співтовариства, що засуджували дії італійських урядовців .

Це підштовхнуло уряд Італії терміново прийняти відповідний імміграційний закон 28 лютого 1990 р., відомий як «закон Мартеллі» (К. Мар- теллі в той час був віце-президентом Ради міністрів Італії)¹⁰. Згідно з цим законом в'їзд та перебування іноземців на території Італії регламентувалися дозволом поліції або комісара державної безпеки відповідної території. Крім того, цей закон легалізував іммігрантів та передбачав контроль і депортацію нелегальних іммігрантів, вводив імміграційні квоти, тюремне ув'язнення та штрафи за нелегальну імміграцію. Проте, істотно вплинути на масштаби міграційних потоків до Італії вищезазначений закон не зміг. Імміграція стабільно зростала за рахунок біженців із Північної Африки, країн Балканського півострова, Південно-Східної Азії. Уряд Італії знову змушений був шукати вихід із критичної ситуації, яка склалася в країні через швидке зростання кількості іммігрантів.

Італія брала участь у «берлінському» та «будапештському» процесах з питань міграції. Це були формати роботи держав-членів Європейського співтовариства та країн Центральної та Східної Європи щодо вироблення та забезпечення дійових заходів у посиленні боротьби проти нелегальної міграції на вісі Схід-Захід¹¹. В результаті роботи цих ініціатив було розроблено політичні рішення, міжурядові механізми та конкретні заходи, спрямовані на стримування та подолання хвиль іммігрантів з різних країн світу в Центральну та Східну Європу. З цією метою була створена експертна група, членами якої стали держави-члени ЄС, Швейцарія, голови Шенгенської групи, а також три допоміжні органи -- Міжнародна організація з питань міграції, Група з міжурядових консультацій та Міжнародний комітет з розробки міграційної політики.

На національному рівні Італія продовжила вдосконалювати національне міграційне законодавство. Так, міністр з питань соціальної політики Італії видав наказ від 8 вересня 1993р. про створення відповідної комісії на чолі з Ф. Контрі, що мала представити проект закону про правовий статус іноземців. У 1994 році, до закінчення повноважень легіслатури, комісія завершила свою роботу та направила Голові Ради Міністрів проект цього закону, заснований на принципах подібних законів країн ЄС.

Входження Італії в 1997 р. до Шенгенської зони, боротьба між пра- воцентристськими та лівоцентристськими партіями іще більше активізувало розробку нового законодавства, в якому передбачалися подальші кроки інтеграції іммігрантів до італійського суспільства. Для цього, в кінці 1990-х рр. було створено Національну комісію з політики інтеграції іммігрантів за ініціативи Р. Проді, яку очолила професор Туринського університету Дж. Цінконе. За її керівництва Комісія видала два звіти, що послугували внеском до розуміння італійського міграційного контексту, сформувавши основи італійської моделі інтеграції і, врахувавши досвід інших країн та італійську особливість¹². В її основі лежали пріоритети визнання цінностей та прав мігрантів, розширення культурного обміну між іммігрантами та італійськими громадянами. Комісією було визначено цю своєрідну міграційну модель, названу «моделлю розумної інтеграції», що засновувалася на двох основних взаємопов'язаних принципах: визнання цілісності людини і низький рівень конфліктності під час інтеграції людини до італійського суспільства або прагнення позитивної взаємодії з італійським населенням. «Розумна інтеграція» ґрунтується на визнанні культурного плюралізму, відмові від асиміляції та міжкультурного підходу, сприянні обміну між іммігрантами та італійським суспільством.

Така модель стала основою для продовження формування політико- правового поля інтеграції мігрантів в Італію, реалізацією якої стало прийняття нового закону Турку-Наполітано (закон № 40 від 12 березня 1998 р.) про регулювання імміграції та статус іноземців, який передбачав планування імміграції за системою річних квот і право перебування мігрантів на території Італії до п'яти років¹³.

В Указі Президента Італійської Республіки від 5 серпня 1998 р., що ухвалював вищезазначений закон, інтеграція визначалася як «процес недискримінації та визнання відмінностей, процес гібридизації та застосування нових форм відносин і поводжень як спроба зберегти та дотримуватися загальних принципів взаємодії задля запобігання виникнення ситуації маргіналізації та геттоїзації, які загрожують порушити рівновагу

і соціальну згуртованість...» .

Європейські аналітики вказували, що закон Турку-Наполітано було ухвалено Італією тільки після тиску з боку інших держав-членів ЄС з вимогою посилити свою прикордонну співпрацю та контролювати потоки нелегальних мігрантів¹⁵. ЄС очікувало від Італії ухвали національної політики щодо іммігрантів в рамках вимог ЄС, яка б передбачала послідовні кроки з питань контролю легальних та нелегальних міграційних потоків. В цілому, тенденції міграційної «політики стримування» ЄС передбачали зменшення потоку іммігрантів, вимоги для їх легального перетину кордону і, таким чином, контролю за імміграційними «хвилями». Закон Турку-Наполітано певною мірою відповідав положенням пропозиції Єврокомісії, зокрема, у частині, що стосувалася трудових іммігрантів, студентів та родин нерезидентів ЄС¹⁶. В подальшому, ці положення увійшли до Амстердамського договору та стали правовою базою ЄС з питань надання притулку та імміграції.

Питання та особливості поєднання культур мігрантів та суспільства, що їх приймає, досліджуються на засадах чотирьох теорій інтеграції: концепція асиміляції («плавильного котла»), мультикультуралізму, структуралізму та вибіркової асиміляції.

Серед європейських країн, не зважаючи на високий ступінь інтегрованості в межах ЄС, не існує єдності думок щодо інтеграції іммігрантів. Пануючи під час формування США та Франції у 80-х рр. ХХ ст., концепція асиміляції базується на відмові мігранта від власної ідентичності на користь ідентичності приймаючого суспільства. Вона не набула актуальності протягом досліджуваного періоду в Італії¹⁷.

Для мультикультурної політики є важливим змішання культур, при якому не відбувається їх розчинення в домінуючій культурі. Головною особливістю тут є інтеграція мігрантів за принципом формування громадянської ідентичності, тобто наділення правами саме особистість, а не етнічну групу. Прибічники мультикультуралізму вважають, що держава повинна підтримувати не тільки збереження ідентичностей іммігрантів, а й сприяти їх розвитку, тобто підтримувати та посилювати диференціацію суспільства¹⁸. Проте, мультикультуралізм трансформувався у протилежне йому існування замкнутих спільнот у складі однієї країни. Беручи за основу саме цю замкнутість уже наприкінці 2010 р. концепція мульти- культуралізму зазнала критики та краху з боку Німеччини та Велико- британії¹⁹.

Італія, на відміну від інших держав-членів ЄС, таких як Франція, Німеччина та Великобританія, не проголошувала політики мультикуль- туралізму. Імміграція в Італії сприймається, насамперед, як функціональна проблема. Сьогодні більшість італійців визнають необхідність використання іноземної робочої сили у зв'язку з демографічними проблемами, обумовленими низькою народжуваністю і старінням населення. 76% італійців впевнені в тому, що праця іммігрантів приносить істотний матеріальний прибуток і компенсує нестачу робочих рук, при цьому лише 29% відчувають серйозну конкуренцію з боку іммігрантів²⁰.

Питання визнання Італії мультикультурною державою має своїх прибічників та опонентів. На думку Дж. Чалофа, дослідника Центру вивчення міжнародної політики у Римі, Італія не стала мультикультурною країною оскільки інтеграція іммігрантів тривала довгий період, під час якої іммігранти мали такий самий доступ до робочих місць та соціальних послуг, як і власне італійці²¹.

В свою чергу, професор Неаполетанського університету Дж. Савіно, згадуючи про принцип толерантності, який притаманний мультикуль- туралізму, вказує на його невизнання урядовими колами Італії. Так, лідери «Ліги Норд» неодноразово закликали до нетерпимості по відношенню до іммігрантів, вважаючи їх винуватцями італійської економічної кризи²². Особливо, це стосується іммігрантів-мусульман, які активно займаються торгівлею та працюють у сфері послуг. Кількість мусульман постійно зростає: у 2007 році в Італії було 735 мечетей, що в два рази більше, ніж у 2000 році. Італійські політики вбачають загрозу посилення позицій мусульман в Італії через активність їх общини. Такі настрої посилились після того, як голова мусульманської громади Італії Абдуль Вахід Палавітчіні заявив про вимогу визнання прав та обов'язків мусульман, а також їх релігії у формі конкордату з мусульманською об- щиною²³. Тим не менш, Італія на рівні деяких регіонів та муніципалітетів інтегрує представників своїх меншин. У регіоні Тоскана, було відкрито кілька «культурних центрів», а також ініційований закон про визнання мультикультуралізму на регіональному рівні²⁴.

У цьому контексті доречно згадати про процес громадянської інтеграції, що був характерним для інших держав-членів ЄС, але, на думку С. Малькахі, не є притаманним Італії. Незважаючи на прагнення імпле- ментувати законодавство ЄС з питань інтеграції іммігрантів на національному рівні, Італія не змогла у повній мірі цього здійснити, оскільки громадянська інтеграція не вважалася пріоритетним методом інтеграції іммігрантів²⁵. Пануючі правоцентристські коаліції не були зацікавлені в такій інтеграції. Так, партія Ліга Норд відносилася доволі негативно до подальшої політизації імміграційних питань та наполягала на посиленні заборони для іммігрантів, а не їх інтеграції. За допомогою своїх прибічників в регіонах Ліга Норд висловлювалася доволі різко з цього приводу: постанова проурядового мера в регіоні Брешія, закликаючи «нехристиян» не наближатися до головного католицького храму на відстані, ближчій ніж 15 м; пропозиція мера У. Джентіліні з м. Тревізо одягнути іммігрантів як «зайців», відкрити «сезон полювання» та депортувати в «опечатаних вагонах»²⁶.

Лише у деяких містах та регіонах Італії були утворені консультативні органи або призначені спеціальні радники, що мали сприяти інтеграції іммігрантів. У Римі, наприклад, чотири помічника депутатів місцевих рад обираються серед іммігрантів, а також існує спеціальна Рада представників іноземних громадян .

У свою чергу, структуралізм характеризується співвідношенням соціо- економічної структури суспільства, що приймає до себе іммігранта, до його здатності інтегруватися та збільшувати свій економічний потенціал. Тобто, успішність процесу інтеграції залежить від того прошарку населення, що інтегрує нового іммігранта. М. Амброзіні вбачає актуальним структурний підхід, аналізуючи виклики «другої генерації» іммігрантів, коли відбувається загострення конфліктів між групами іммігрантів у містах-мільйонниках Італії: заворушення ромів та синтів у Римі, афро- американські маніфестації у Мілані за можливість мати політичні права²⁸. Це спричинено тим, що друга генерація іммігрантів часто не здобуває належної освіти, щоб в подальшому, знайти гідне робоче місце та поповнює лави соціально виключених верств населення . Такі тенденції пояснюються іще й тим, що італійське суспільство й досі залишається патерналістичним і навмисно прагне виключати можливість іммігрантів долучитися до процесу прийняття рішень на політичному рівні.

Імміграційна нормативно-правова база Італії 1990-х рр. була спрямована на легалізацію іммігрантів, які займали низькооплачувані місця і не мали законного права на перебування в Італії. Уряд С. Берлусконі докорінно змінив імміграційну політику. Нове імміграційне законодавство (закони Боссі-Фіні) або «grande regolarizzazione»-«велике впорядкування» передбачало жорсткіші заходи щодо мігрантів і скорочення бюджетних витрат на їх інтеграцію, скасовано положення про спонсорство та скорочення терміну перебування без роботи (до шести місяців)³⁰. Йшлося про відмову від моделі «мультикультуралізму» та повернення до «моделі асиміляції».

Квоти мігрантів регламентувалися статтею 21, в якій мова йшла про те, що кожного року Міністерство внутрішніх справ Італії буде видавати розпорядження про кількість іноземців, яким дозволено працевлаштування. На думку італійських дослідників М. Ліві Баччі та К. Боніфаці, впровадження квот негативно вплинуло на політику щодо мігрантів, оскільки їх кількість після цього тільки невпинно зростала. Це підтверджується і статистикою, яка реєструє близько 1.2-1.5 млн. нелегальних іммігрантів. Появі нелегальній імміграції сприяли міграційні мережі, які сформувалися протягом десятиліть на південно-східному та південно- західному узбережжі країни, де береговий кордон налічував сотні кілометрів та дозволяв проникненню іммігрантів до Італії³¹.

Реформувалася процедура вислання нелегальних іммігрантів: узаконене насильне вигнання стало основним механізмом дії цього закону. Змінилася процедура отримання дозволу на працю в Італії. Роботодавець змушений був тепер забезпечувати іноземця житлом, подавати відповідну заявку в місцеве Імміграційне бюро та нести повну відповідальність за іммігранта.

Для отримання візи для працевлаштування, документи з імміграційного бюро надходили в поліцію для перевірки. І тільки після цієї процедури, враховуючи імміграційні квоти, бюро видавало довідку -- nulla osta, яка підтверджувала право претендента на робоче місце в Італії. Вказані документи передавались в дипломатичні установи для отримання візи. Проти цього закону виступила не тільки урядова опозиція, але й Конфедерація промисловців та підприємців, називаючи закон недієвим. Представники Конфедерації наполягали на неможливості ефективно працювати італійській промисловості без потоку дешевої робочої сили, а її експерти вважали, що він тільки збільшить потік нелегальних мігрантів³².

Закон Боссі-Фінні вплинув і на становище українських заробітчан. Змінилося ставлення італійської влади до українців. Прийняття у 2002 році нового законодавства сприяло масовій легалізації іммігрантів, у тому числі і українців на території Італії, збільшивши кількість з 14 035 до 112 802 осіб³³. Порівняно з попередніми роками кількість легальних українців зросла в сім разів. Ці дані дали можливість говорити про те, що українці стали найчисельнішою категорією іммігрантів Італії. За підрахунками української дослідниці Н. Тиндик чисельність нелегальних українських заробітчан з різних причин становила близько 110 тисяч осіб на кінець 2002 року³⁴.

Італійська дослідниця Г. Гілардоні вказує на притаманні характеристики сегментованої асиміляції для етносу латиносів на території Італії, описуючи сценарії інтеграції таких мігрантів: а) зростаюча асиміляція та паралельна інтеграція до середнього класу; б) інтеграція до бідності та до найбідніших верств населення; в) швидка інтеграція, яка передбачає ізолювання цінностей та ідентичності латиномовного населення та зростання конфліктогенних ситуацій. Г. Гілардоні робить висновок, що вибір одного зі шляхів інтеграції мігрантів залежить від історичного контексту формування безпосередньо іммігрантського осередку в приймаючій країні, що впливає на ступінь його соціальної вразливості в італійському суспільстві³⁵.

Про важливість формуванню спільної міграційної політики ЄС неодноразово наголошували своїм колегам італійські міністри, які вказували на необхідність згуртованості перед загальноєвропейськими викликами, що ставили міграційні процеси. Проте, за слушним зауваженням української дослідниці Ж. Панченко, європейська міграційна політика зазнала невдачі. Основні положення, на яких базувалася міграційна політика не вдалося в повній мірі застосувати на практиці³⁶.

Одним із прикладів реалізації політики ЄС у сфері міграції є ініціатива «Глобальний підхід ЄС до міграції та мобільності» 2005 р., що передбачає угоди з країнами-сусідами ЄС та іншими країнами. Глобальний підхід до міграції та мобільності (ГПММ) слід розглядати як всеохоплюючу платформу Зовнішньої міграційної політики ЄС, що базується на партнерстві з країнами, що не входять в ЄС, надаючи допомогу партнерам у вирішенні проблем міграції і мобільності³⁷.

Італія повністю поділяє специфіку сучасного міграційного профілю Європи та її основні позиції: вибіркова політика міграції, обмеження в'їзду для окремих категорій мігрантів, особливо по лінії возз'єднання з сім'єю, спрощення процедур набуття громадянства, збільшення вимог щодо інтеграції для знову прибуваючих мігрантів, посилення санкцій за порушення міграційного законодавства, відхід від сегрегації мігрантів та перехід до політики інтеграції.

У відповідь на ініціативи ЄС лівоцентристська більшість Італії на чолі з Р. Проді, прийшовши до влади у 2006 році, розпочала розробку нового імміграційного законопроекту «Хартія прав іммігрантів» (проект Амато- Ферреро), який передбачав збільшення квоти для мігрантів, їх спонсорства та отримання ними громадянства. Було вирішено коригувати легальну міграцію відповідно до потреб італійських роботодавців. Іноземець мав можливість змінити місце роботи у зв'язку зі зміною потреб ринку праці. Для окремих категорій висококваліфікованих працівників дозвіл на працевлаштування видавався поза квотою. Пропонувалося реформувати право на громадянство Італії. Для отримання громадянства було необхідно постійне проживання на території Італії протягом 5 років та автоматичне набуття громадянства дітьми, які народилися в Італії. Революційною зміною законопроекту було надання пасивного й активного виборчого права іммігрантам. Однак законопроект не був реалізований через позачергові парламентські вибори 14-15 квітня 2008 р. Уряд Берлусконі ускладнив життя іммігрантів, вжив жорстких заходів проти нелегальної міграції. Для боротьби з нелегальною міграцією підключили італійські ЗМІ, які подавали нелегальну імміграцію як фактор зростання злочинності в Італії.

У липні 2009 р. було прийнято поправки до міграційного закону. Питання в' їзду та перебування іноземних громадян на території Італії регулювалося відтепер законом № 94, так званим «Пакетом безпеки». Новий імміграційний закон вважав злочином незаконний в'їзд або перебування. Іноземець, який нелегально перебував в Італії підлягав арешту та штрафу в розмірі від 5 до 10 тис. євро. Покарання стосувалося і тих, хто допомагав мігрантам. Введено було покарання для осіб, які здають в оренду житло нелегальним мігрантам, висилання з країни осіб, засуджених на більше, ніж два роки. «Пакетом безпеки» запроваджувались відповідні вимоги для возз'єднання родин, отримання громадянства, необхідним став документ, що підтверджував законність шлюбу, вводився обов'язковий тест на знання італійської мови. Для стимулювання зайнятості кваліфікованих спеціалістів, особам, які здобули ступінь доктора чи магістра в Італії, надавався дозвіл на проживання та роботу впродовж року після закінчення навчання .

Уряд затвердив процедуру проведення селективної легалізації іноземних іммігрантів, які працюють в італійських сім'ях, доглядають за хворими та літніми особами. Результатом цього стала легалізація домашніх працівників, серед яких українці за результатами поданих заяв вийшли на перше місце (37178 запитів -- 12,61% від загального числа запитів).

Лівоцентристська опозиція піддала критиці імміграційну політику С. Берлусконі та Р. Марроні. Демократична партія запропонувала прийняти єдиний міграційний закон і запровадити уніфіковану міграційну політику замість тестування з італійської мови. Один з лідерів політичного блоку запропонував зосередити увагу на боротьбі з нелегальною міграцією і реформувати нормативну частину³⁹.

У вересні 2009 року було оголошено мораторій на депортацію з країни нелегалів. На думку голови Християнського товариства українців в Італії О. Городецького, така легалізація мала величезне значення для українців- нелегалів, оскільки більшість із них працюють домогосподарками та доглядають за хворими. На той період за приблизними підрахунками нелегально в Італії перебувало понад 200 тисяч громадян України⁴⁰.

Питанням міграції в Італії займаються різні міністерства, відомства без координації спільних зусиль. До вищезазначених законів Рада Міністрів Італійської Республіки протягом 2002-2011 рр. видавала так звані «декрети флуссі», які були покликані визначити пріоритетність окремих професій для розвитку італійської економіки, показували методи легалізації трудових мігрантів з «третіх» країн, а також окреслювали систему міграційного квотування .

Європа намагається проявляти розуміння до інтеграційних проблем мігрантів з третіх країн, створюючи на наднаціональному рівні органи влади, програми, ініціативи, спрямовані на просування інтеграції у всіх сферах суспільного життя. У той же самий час є ряд викликів інтеграційної та міграційної політики на італійському національному рівні, такі як: якість мовних курсів для іноземців, недостатнє використання виробничого потенціалу самих іммігрантів, необхідність поліпшення шансів на працевлаштування, підвищення кваліфікації для іммігрантів, які отримували освіту в третіх країнах і т.д.

Реалізацію імміграційної політики в Італії координує Міністерство внутрішніх справ, яке здійснює видачу дозволів на в'їзд та перебування в країні, дозволів на роботу, розглядає заяви про надання громадянства та приймає рішення про депортацію. Міністерство внутрішніх справ та міністерство праці і соціальної політики видають циркуляри та розпорядження щодо чисельності іноземних робітників, а також визначали шляхи легалізації їх перебування на території Італії.

У здійсненні своїх функцій МВС Італії взаємодіє з консульствами і посольствами Італії за кордоном (видача в'їзних віз), Міністерством праці (видача дозволів на роботу), Міністерством соціального розвитку (питання соціального захисту іммігрантів) та Центральною комісією з питань визнання статусу біженця. У підпорядкуванні міністерства знаходиться поліція, що відповідає за в'їзний контроль, видачу дозволів на перебування та депортацію нелегальних іммігрантів⁴².

Італійський дослідник К. Боніфацці аналізував ринок праці Італії та вказував на переміщення іммігрантів з півдня до півночі Італії. Така тенденція пояснювалася швидким економічним зростанням Півночі та Центру країни, що сприяло вичерпанню локальних трудових ресурсів та потребувало нових. Нові робочі місця для іммігрантів приваблювали своїм легальним статусом та стабільним прибутком⁴³. Так, регіональні відмінності Італії позначилися і на становищі іноземних робітників: позитивна ситуація іммігрантів на Півночі Італії, де успішно вирішувалися питання працевлаштування і соціальної інтеграції та протилежне, менш забезпечене життя мігрантів Півдня країни⁴⁴.

Російська дослідниця Е. Попова констатує, що за останні 10 років Італія розвинула свою міграційну політику, яка характеризується «подвійною логікою», заснованою на чіткій диференціації регулярної та нерегулярної імміграції. На думку дослідниці, застосовано принцип «організованого керованого в' їзду», що враховує можливості Італії в прийнятті, розміщенні мігрантів та забезпеченні їх повної адаптації в нових умовах.

Італійський дослідник Дж. Де Ріта визнає італійську модель інтеграції мігрантів як таку, що не схожа на відповідні моделі інших країн ЄС. На відміну від компенсаційної моделі Німеччини, мультикультурної у Великій Британії або моделі асиміляції у Франції, Італія не має відповідно виокремленої та ухваленої національної моделі інтеграції мігрантів. Так, беручи до увагу принцип регіональних відмінностей, Італія є децентралізованою країною, якій притаманна відсутність системності регуляції імміграційних потоків. Відповідно, на думку дослідника, виникає потреба впровадження необхідних механізмів на локальному, місцевому рівні, коли існують узгоджені дії між місцевою владою, волонтерськими організаціями, неурядовими організаціями та ін.

На відміну від Дж. Де Ріта, Ф. Піттау, експерт організації «Caritas», вказував, що попри відсутність загальнонаціональної політики інтеграції мігрантів, її ознаки проявилися у співпраці та діяльності італійських профспілкових та неурядових організацій. В першу чергу, це пояснюється необхідністю забезпечення громадської безпеки, а також у спробі вирішити соціально-економічні наслідки, що пов'язані з проблемами імміграції. Крім того, з 2000-х рр. розпочався процес політизації мігрантів, що пояснювався значною кількістю наявних легальних іммігрантів та невирі- шеністю й досі їх проблем інтеграції до італійського суспільства. Так, була створена перша політична партія «Нові італійці» у 2007 р. в Римі, яка навіть представила проект закону про іммігрантів та представила його італійському парламенту у 2008 р, а потім ввійшла до складу Демократичної партії Італії⁴⁶.

Актуальним для регулювання міграційних питань є інтеграція другого покоління мігрантів, яка потребує врегулювання на рівні навчальних закладів. Так, Міністерство освіти Італії з кінця 80-х намагалося ввести відповідні директиви щодо розвитку міжкультурної освіти, але лише із прийняттям закону Турку-Наполітано (закон № 40 від 12 березня 1998 р.), підхід до вирішення питання освіти дітей іноземних громадян було здійснено комплексно: закон визначав обов'язковою освіту для усіх дітей-іноземців, передбачав умови вивчення італійської мови та культури, а також заклав підвалини для популяризації та захисту інших мов на території Італії⁴⁷.

Особливістю міграційних процесів в Італії є їх багатоетнічний характер: 60% іноземців, що проживають в Італії належать до 15 різних діаспор, вихідці з європейських країн становлять 40%, з яких 70% -- громадяни східноєвропейських країн. На першому місці серед таких мігрантів знаходяться мігранти з Румунії (239 тисяч осіб), за якими з невеликим відривом ідуть албанці (234 тис.) і марокканці (228 тис.). Значно менше українців (113 тисяч), китайців (100 тисяч), філіппінців (74000), поляків (66 тисяч) і тунісців (61000). При більш детальному розгляді з' ясовується, що до наведеного списку потрібно додати ще тридцять держав, звідки в Італію прибули й отримали дозвіл на проживання від 10 до 50 тисяч чоловік (дані інституту ISTAT)⁴⁸.

Іммігрантські громади, що склалися в Італії, помітно різняться за часом і способам формування, стадіями міграційного розвитку та соціально-демографічними характеристиками. В першу чергу необхідно відзначити, що для кожної громади характерно виражене переважання однієї зі статей. Серед іммігрантів з Південної Африки, Сенегалу та країн Індійського півострова безсумнівно переважають чоловіки, тоді як серед іммігрантів з Центральної Європи, Латинської Америки та Східної Азії перевага на боці жінок. Тобто, Італії притаманні різні міграційні моделі. У першому випадку мова йде про традиційні схеми імміграції, в яких чоловік є головною дійовою особою. Лише після того, як він налагоджує життя в приймаючій країні і має достатньо стабільне матеріальне становище, з ним возз'єднуються його близькі. Прикладом може слугувати марокканська імміграція, яка прискорилася на початку 80-х років і відрізнялася вираженим переважанням чоловіків; в 90-х же роках, головним чином завдяки возз'єднанню сімей, значно збільшилася кількість приїжджих у країну жінок.

У другому випадку, навпаки, рушійною силою міграційних процесів є жінки. Вони першими виїжджають за кордон, створюючи умови для подальшого переміщення чоловіків. Так чинять українці, чиї близькі їдуть за ними лише після того, як створені умови для інтеграції. Чоловіки при цьому влаштовуються працювати в тому ж секторі, де працюють їхні дружини. Нарешті, в деяких випадках -- прикладом можуть слугувати китайці -- іммігранти з самого початку приїжджають в країну цілими родинами, тому демографічна (сімейно-шлюбна) структура їхньої громади залишається збалансованою протягом усього міграційного процесу⁴⁹.

З питаннями імміграції пов'язані питання біженців, які з часом перетворюються на «економічних» іммігрантів. В першу чергу, це стосується біженців з Сомалі, Ефіопії (провінція Еритрея), країн колишньої Югославії та Албанії. Так, в результаті першої «хвилі» біженців з Албанії в 1991 р., коли до Італії прибуло близько 30 тис. чол., албанська община офіційно збільшилася на майже 29 тис. чол. (у порівнянні з лише 2 тис. у 1990 р.). Проблема біженців, що направлялися до Італії з Албанії була певною мірою вирішена 7 січня 1992 р, коли досягнуто угоди про гуманітарні надходження для запобігання потоку біженців. Для цього в країну вводився невеликий італійський військовий контингент (800 чол.) задля контролю за розподілом цієї допомоги. Італія продовжувала виступати одним з найбільших економічних партнерів Албанії. Так, в 1993 р. через Раду Європи Італія перерахувала значну суму Албанії на розвиток демократичних правових інститутів. Вже під час другої албанської «хвилі» 1997 р., італійська влада була більш жорсткою та відіслала назад 6,6 тис. албанців⁵⁰.

Італія вважала головним викликом міжнародній безпеці не конфлікти між державами, а нові ризики, пов' язані із внутрішньої нестабільністю, проблемами меншин та біженців. Біженці не мають права на отримання прожиткового мінімуму, їм нелегко знайти житло і роботу. Центрів з прийому біженців в Італії не вистачає для забезпечення умов перебування в них тисяч людей. У 2011 році, за даними Агентства ООН у справах біженців, владі Італії було подано 34 120 клопотань про надання притулку. При цьому національні Центри прийому біженців розраховані лише на 10 тис. місць.

Італія є однією з небагатьох європейських країн, які не мають загальнонаціонального Закону про надання притулку. Уряд намагається взяти під контроль імміграцію, часто нелегальну, за допомогою спеціальних декретів і указів. Ця система є доволі фрагментованою та нерівномірною, оскільки існують серйозні відмінності між регіонами країни. За словами Б. Шулера, представника Агенства ООН у справах біженців, Італія вважається основним транзитним пунктом для біженців. Звідси вони намагаються дістатися до тих країн, де добре представлена їх національна діаспора, або ж вони шукають притулку там, де, як вони вважають, є кращі соціальні умови⁵¹.

Питання надання притулку в Італії регулюються: правилами Женевської конвенції (1951 р.) і Нью-Йоркського протоколу (1967 р) про надання статусу біженця, Конституцією Італійської Республіки (22 грудня 1947 р.), параграфом 1 Закону «Про іноземців» № 39 від 28 лютого 1990 р., законом № 40 «Регулювання імміграції та норми легального статусу іноземців» від 6 березня 1998 року, Шенгенською угодою і Дублінською конвенцією.

Відповідно до вищезазначеного, Італія надає притулок особам, що піддаються переслідуванню за релігійними, расовими або національними ознаками, а також внаслідок належності до певної соціальної групи або політичних переконань. Таким особам видається спеціальною Комісією дозвіл на перебування терміном на два роки з можливістю його продовження. Італійське законодавство не передбачає здійснення програм інтеграції для біженців. Проте, Міністерство внутрішніх справ Італії у співпраці з Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців реалізує програму фінансової допомоги біженцям у вигляді щоденної допомоги у розмірі 17,5 євро (додатково 25% від зазначеної суми на кожного члена сім'ї до дев'яти осіб) протягом 90 днів. Біженці мають право на працевлаштування, а також вільний доступ до італійської системи освіти та охорони здоров'я. Через п'ять років постійного перебування і роботи в Італії особи зі статусом біженця мають право звернутися із заявою про надання громадянства⁵².

Італія підтримала Дублінську конвенцію ЄС, яку під час конференції 1 вересня 1997 р. від імені Італійської Республіки підписав міністр внутрішніх справ А. Ґава. Дублінська конвенція стала першою міжнародною угодою, яка надавала біженцю певні гарантії того, що його заява буде розглянута владою тієї держави, куди він її направляє. Дублінська конвенція також регламентувала правила розгляду та обробки заяв про надання притулку, визначаючи, що особи мають право подавати заяву тільки в одній з країн, що підписали Конвенцію. Тобто, біженці отримують можливість самостійно визначати бажану країну ЄС для свого притулку .

У жовтні 1997 р. Італія почала імплементацію частин Шенгенської конвенції, що передбачала дозвіл громадянам ЄС вільно пересуватися в межах всієї території Євросоюзу та керуватись єдиними правилами прикордонного контролю на своїх зовнішніх кордонах. Хоча країна підписала ці домовленості у листопаді 1990 р. та ратифікувала їх у 1993 р. (закон № 388), вона виявилася неготовою до того, що 26 березня 1995 р. вони матимуть юридичну силу та стосуватимуться й імміграційної політики. Європейські та італійські експерти критикували уряд Італії за невчасність юридичної підготовки до імплементації положень про охорону особистих даних, оскільки не було прийнято жодного закону, що врегулював би це питання. Лише у грудні 1996 року Парламент Італії ухвалив відповідний закон (№ 688). Більш того, аеропорти не були готові приймати окремо пасажирів з країн ЄС та інших країн, що передбачало положення про створення шенгенської зони⁵⁴.

Виклики для Італії стосувалися і прикордонного контролю імміграційних потоків з боку доволі протяжної берегової лінії країни. Це стало очевидним із появою 16 964 біженців з Албанії, що прибули до країни протягом березня-травня 1997 р. Італійська влада спромоглася надати гуманітарну допомогу, запровадити необхідні плани для розміщення цих біженців та, водночас, активізувати прикордонну охорону, посиливши пропускні пункти у гаванях, аеропортах та на дорогах. Водночас, були і певні втрати: у березні 1997 р. 108 біженців загинуло поблизу каналу в м. Отранто від зіткнення судна біженців із військовим кораблем «Сібілла», що належав до ВМС Італії⁵⁵.

На саміті Євросоюзу у м. Тампере в 1999 р. були вироблені так звані 10 принципів, якими країни ЄС повинні керуватися для створення єдиного імміграційного та правового поля. Ці принципи включають, зокрема, розробку спільної імміграційної політики, управління міграційними потоками та заходи приведення у відповідність прав громадян третіх країн із правами громадян ЄС у питаннях, що стосувалися міграції. Впроваджувалися положення про міжурядову імміграційну співпрацю, що надавали право самим державам-членам ЄС ухвалювати відповідні ініціативи на національному та білатеральному рівнях. Такими заходами ЄС прагнув не просто посилити співпрацю між державами, а також закріплював можливість приймати більш рестриктивні (обмежуючі) законодавчі акти, що на практиці означало закритий підхід до вирішення питань імміграції на національному рівні⁵⁶.

Італія спробувала скористатися цим положенням у 2011 р., коли після «Арабської весни» почали прибувати біженці з Тунісу на італійській острів Лампедуза. Італійська влада, намагаючись якомога оперативніше впоратися з проблемою, вирішила забезпечити прибулих нелегалів тимчасовим дозволом на проживання та переправити їх до Франції, оскільки саме там більшість тунісців і мали намір оселитися. Проте Франція зупинила потяги з іммігрантами на кордоні, звинувативши Італію в порушенні правил «шенгенських» домовленостей, які передбачають можливість перетину кордонів ЄС лише за наявності посвідчення особи, достатніх для проживання засобів і підтвердження, що мігранти не становлять загрози для безпеки. Цю ситуацію вдалося залагодити дипломатичним шляхом та перемовинами міністрів внутрішніх справ обох країн. Італійські політики не могли оминути увагою ескалацію конфлікту та масовий наплив біженців із Косово в квітні 1999 р. Міністерство внутрішніх справ Італії заявило про готовність розміщувати косовських біженців. Міністр внутрішніх справ Р. Руссо-Ерволіно особисто побувала в албанських прикордонних містах Кукес і Моріні для організації таборів біженців. Італія зобов'язалась організувати 4 таких табори і надіслати додатково італійських поліцейських для охорони та забезпечення порядку серед вимушених переселенців. Вище керівництво НАТО, згодом, прийняло рішення про те, що Італія візьме на себе загальне координування західної допомоги біженцям на території Албанії. Під італійським керівництвом в Албанію було направлено восьмитисячний міжнародний контингент НАТО. Три тисячі італійців ввійшли до цього складу. Політичним координатором було затверджено заступника міністра закордонних справ Італії У. Ланьєрі.

Свідченням того, наскільки Італія прагнула врегулювати питання біженців став приїзд в Албанію прем'єр-міністра Італії М. Д'Алема та активна діяльність колишнього італійського єврокомісара з питань гуманітарної допомоги Емми Боніно. Саме Е. Боніно зайняла серед італійських політиків антисербську позицію, закликаючи до рішучих дій НАТО і визнання С. Мілошовича військовим злочинцем. Е. Боніно виступила за створення єдиної європейської армії взамін 15-ти окремих армій європейського співтовариства. Проте, єврокомісара критикувала італійська преса за слабку координацію дій окремих членів Євросоюзу, пасивність ЄС та затримку постачань для біженців.

Таким чином, підсумовуючи, можемо сказати, що міграційні процеси відіграють значну роль в розвитку держав-членів ЄС. Розвиток міграцій є необхідною умовою кількісного та якісного економічного зростання країн.

Модель італійської інтеграції іммігрантів залишається предметом дискусій для наукових кіл Італії. Запропонована «модель розумної інтеграції» засновувалася на двох основних взаємопов'язаних принципах: визнання цілісності людини і низький рівень конфліктності під час інтеграції людини до італійського суспільства або прагнення позитивної взаємодії з італійським населенням. Проте, існували й інші підходи, що характеризували італійську модель інтеграції мігрантів у форматі муль- тикультуралізму, структуралізму та сегментованої асиміляції. Така невизначеність пов'язана з тим, що в Італії міграція залишається доволі політизованим питанням, яке прагнуть лобіювати різні політичні сили та отримувати привілегії як на національному, так і на рівні ЄС.

Італія намагалася впровадити основні ініціативи ЄС з питань імміграції в національне законодавство за допомогою ряду законів (Боссі-Фіні, «Пакет безпеки» та ін.). Водночас, протиріччя, які виявилися у ставленні італійських урядових кіл до міграційних процесів ускладнили механізм їх імплементації. З одного боку, існувала стійка віра в те, що вільне переміщення капіталу, товарів та людей є активом для подальшого розвитку національної економіки. З іншого боку, імміграція з країн третього світу вважалася загрозою для національної безпеки Італії.

Особливістю міграційних процесів в Італії є їх багатоетнічний характер. Завдяки тісним економічним, політичним та культурним зв'язкам, Італія залишається регіональним імміграційним лідером Середземномор'я. Крім того, великою інтенсивністю відзначаються потоки мігрантів з балканських країн та країн Східного Партнерства.

З процесами імміграції пов' язані питання біженців, які з часом перетворюються на «економічних» іммігрантів Італії. Проте, Італія є однією з небагатьох європейських країн, що не ухвалила загальнонаціонального Закону про надання притулку. Уряд намагається взяти під контроль імміграцію, часто нелегальну, за допомогою спеціальних декретів і указів. Ця система є доволі фрагментованою та нерівномірною, оскільки існують серйозні відмінності між регіонами країни.

Виклики, які поставили сучасні імміграційні процеси для Італії говорять про те, що ні приймаюча держава, ні іммігранти виявилися не готові до вирішення супутніх міграції проблем. Але разом з тим необхідно визнати, що іммігранти здійснили суттєвий внесок до формування суспільного добробуту, заповнюючи робочі місця, які виявилися не затребуваними національними громадянами.

міграція трудовий італійський

Размещено на Allbest.ru