Развитие Евросоюза

90

Майкл Эмерсон

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Развитие Евросоюза

Майкл ЭМЕРСОН (Великобритания)

Формирование политических рамок Большой Европы

С расширением Евросоюза с 15 до 25 стран дискуссия о новой Большой Европе - она в данной работе толкуется в широком смысле - вносится в повестку дня ЕС, дополняя собой подготовленный Европейским конвентом проект Конституции ЕС. Вместе они определяют, каким будет Евросоюз. Конвент определяет ЕС изнутри. Суть дискуссии о Большой Европе состоит в том, чтобы определить это с учётом его внешних границ и ближайших соседей.

В марте 2003 года Европейская комиссия опубликовала первое сообщение о политике в данном вопросе Европейская комиссия, Большая Европа - соседство: новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями, COM (2003)104 final, 11.3.2003.. После этого вышел документ о стратегии европейской безопасности, представленный Хавьером Соланой Безопасность Европы в лучшем мире (Securing Europe in a Better World), документ предложен Х. Соланой Европейскому совету 19-21 июня 2003 года.

Эмерсон Майкл - старший исследователь и руководитель программы Большой Европы в Центре европейских политических исследований (CEPS - ЦЕПИ) в Брюсселе. Данная работа подготовлена по запросу Генерального Директората по исследованиям Европейского парламента в рамках подготовки проекта отчёта по Большой Европе / Инициативе нового соседства парламентского комитета по международным делам, правам человека, общей политики безопасности и обороны. Идеи, высказанные в данной работе, более детально представлены в публикации ЦЕПИ, что является частью исследовательского проекта, проводимого под руководством Aspen Italia и при содействии итальянского Военного центра стратегических исследований в контексте президентства Италии в ЕС во второй половине 2003 года. ЦЕПИ также получает содействие от Compagnia di San Paolo, Torino. на рассмотрение Европейскому совету в июне 2003 года, видение которого отличается от концепции Большой Европы, но по сути своей частично с ней совпадает. Эти два заявления могут рассматриваться как “белые” и “зелёные” документы институтов ЕС. Оба они очень важны, хотя пока ещё остаются предварительными и незавершёнными. В данной работе описываются в общих чертах более структурированные политические рамки и строятся предположения о том, как они могли бы развиваться дальше.

Основные понятия

В первую очередь необходимо более чётко сформулировать концептуальное представление об этой дискуссии. В ней используются два различных термина: “Большая Европа” и “соседство”. Название документа Комиссии включает оба нередко смешиваемых понятия.

Термин “Большая Европа” может относиться к чётко определяемому пространству, объединяющему членов Совета Европы. Это, без сомнения, Европа и все её народы, достигшие определённого уровня отождествления с её ценностями, историей и культурой. Даже наиболее дезорганизованные и удалённые части Большой Европы, как, например, страны Закавказья, имеют европейские устремления. На уровне территориальных рамок политика Большой Европы должна охватывать все разнообразные виды государств и образований в Европе, пока ещё не присоединившихся к Евросоюзу и не вовлечённых в переговоры о вступлении, поскольку в противном случае возникнет вопрос о недостатке последовательности. В частности, предложенное Комиссией исключение Кавказа из Большой Европы необходимо исправить, на что, судя по всему, уже намекает документ Соланы.

Большая Европа - это пространство, в рамках которого “европеизация” может быть названа основной целью, не подразумевающей культурный империализм. Европа принадлежит всем этим людям. “Европеизация” стала особой формой модернизации бывших коммунистических или фашистских диктатур, а также всё ещё слабых государств Европы. Это процесс, который все европейцы могут рассматривать как свой собственный и с которым они могут себя отождествлять. Различие существует между членством в ЕС (как формальным юридическим и политическим актом) и “европеизацией” как более широким процессом политических, экономических и социальных преобразований. Идеология “европеизации” рассматривается как демократическая, либеральная (социально-демократического оттенка), не претендующая на гегемонию, многонациональная и мультикультурная, всеобъемлющая и интеграционная.

Можно считать, что “европеизация” работает благодаря трем механизмам Для более детального изучения концепций и их применимости к Южной Европе см.: К. Физерстоун (K. Featherstone), Г. Казамиас (Kazamias) и др. Европеизация и южная периферия (Europeanisation and the Southern Periphery), Frank Cass, London, 2001..

Четкие юридические обязательства, обусловленные подготовкой к вступлению в ЕС и Совет Европы (которая эффективно действует в ЕС как школа обучения правам человека и агентство по контролю над их деятельностью).

Изменение убеждений, ожиданий и идентификации человека (региональной, этнической, национальной, европейской).

Перемена внутренних правил игры в политике и бизнесе, а также стратегической позиции отечественных игроков.

Синтез этих механизмов экономики, политики, законодательства и социологии - жизненно важное, хотя и субъективное желание людей, политических партий и групп интересов принять или даже ускорить утверждение европейских норм бизнеса и политики. “Европеизация”, как она определена здесь, может рассматриваться в качестве ключевого механизма стратегии Большой Европы. Для более чёткого определения “европеизации”, можно обратиться к словам одного боснийского политика:

“Воздействие Евросоюза обусловлено тем, что он воспринимается в (Балканском) регионе как пространство безопасности, занятости, достойного и растущего уровня жизни, главенства закона, который поддерживается ответственными и незапятнанными демократическими общественными организациями и системой защищенных законом меньшинств, а не выделением территорий...

Без осознания того факта, что будущее региона лежит в Евросоюзе, нет никаких шансов выполнить согласованный план. Такого мнения должны придерживаться не только политическая элита, военные и интеллигенция, но и большинство населения. Впервые все страны региона, даже участники недавно завершившегося конфликта, пытаются присоединиться к основному европейскому направлению” (цитаты из доклада бывшего министра иностранных дел Боснии Ядранко Прлика).

Европейское “соседство” идет дальше. На юге и юго-востоке оно охватывает, во-первых, средиземноморские государства Магриба и Машрека, которые уже участвуют в жёстко структурированном Барселонском процессе. Эти государства связаны с остальным Ближним Востоком, включая государства Персидского залива, которые, в свою очередь, соседствуют с Афганистаном. Европейское “соседство” простирается на восток к соседям России по бывшему Советскому Союзу в Центральной Азии, которые уже сейчас политически представлены на карте членства в ОБСЕ. Это обширное пространство территорий и народов можно назвать “Большим Ближним Востоком”.

От Северной Африки до Центральной Азии простирается мусульманский мир (единственное исключение - Израиль), который к настоящему времени превратился в основной источник угрозы безопасности Европы, объединяя риски терроризма, торговли запрещёнными товарами, нелегальной миграции, распространения оружия массового поражения, культурной и идеологической конфронтации. Западные страны предложили этому огромному региону варианты их либерально-демократической модели. Однако ни Запад - Соединённые Штаты и Европа, - ни государства этого региона не имеют чётких представлений о том, как эти недемократические режимы могут быть реформированы и, возможно, преобразованы. Чувствительность к культурному империализму настолько остра, что она граничит с рассуждениями исламских фундаменталистских ультратеррористов.

Хотя по мере расширения и развития Евросоюза роль США в Большой Европе уменьшается, они остаются ведущим внешним игроком на большей части Большого Ближнего Востока. Вопрос о слаженности и координации европейской и американской политики имеет ключевое значение для Большого Ближнего Востока, особенно принимая во внимание недавно проявившиеся расхождения в идеологии между вашингтонскими неоконсерваторами и большинством европейцев. Это означает, что Северная Америка, или трансатлантическое сообщество (сплочённое или нет, в зависимости от обстоятельств), также должны рассматриваться как часть европейского соседства.

Обращение к более точной и логичной терминологии в дискуссии о Большой Европе даёт возможность сказать, что “Большая Европа” - это действительно Европа (территория Совета Европы), тогда как её более широкое соседство включает Большой Ближний Восток (см. рис.1). Северная Америка также может рассматриваться как часть европейского соседства, однако в нынешнем контексте это относится прежде всего к США как игроку на пространстве Большого Ближнего Востока. Всё вместе можно для удобства назвать “Большой Европой”, но только в качестве стенографического обозначения понятия “Большая Европа и её соседство на Большом Ближнем Востоке”.

Рис. 1. Схема Большой Европы и её соседей

Пять аргументов, определяющих стратегию Большой Европы

Для Европы как континента “европеизация” является, во-первых, идеалистическим аргументом, поскольку внутренние угрозы безопасности Большой Европы сейчас во многом снижены, а её идеология общепризнана. Для Большого Ближнего Востока вопросы идеологии ещё не согласованы, и поэтому, во-вторых, реалистическим аргументом для Запада является снижение угроз безопасности, из чего следует, что в этой области должны попытаться сотрудничать ЕС и США. Эти различия, как территориальные, так и идеологические, разумеется, очень приблизительные, и кое-где границы между континентами размыты, а основы идеологии в значительной степени универсальны. Однако всё же различие между этими двумя аргументами - идеалистическим и реалистическим - категориальное, и оно имеет решающее политическое значение.

В-третьих, аргумент эффективности означает поиск наиболее эффективной организации политического пространства в комплексном континентальном регионе и оптимального распределения юрисдикций и власти между уровнями управления в многоярусной системе. Для некоторых областей политики, экономических связей и инфраструктуры география будет доминирующим фактором, так же как бассейны рек или морей. Но для других направлений политики политическая общность намного важнее. Ведется также поиск наиболее эффективного сочетания многосторонних структур и двусторонних отношений.

В-четвёртых, есть ещё и аргумент случая обстоятельств, помимо трёх постоянных. Чтобы институционально переварить текущее масштабное расширение ЕС до 25 государств-членов, потребуются годы. Несмотря на это, уже существует список следующих потенциальных кандидатов. Хотя перспектива вступления в ЕС является сильнейшим стимулом к европеизации, политика Большой Европы, проводимая Евросоюзом, нацелена на то, чтобы распространить это влияние максимально широко, но без полного членства в ближайшем будущем.

В-пятых, существует аргумент сравнительных преимуществ. Всё ещё хрупкая и незавершённая система внешней политики ЕС также подчёркивает необходимость проведения серьёзной, заслуживающей доверия работы в обширной области внешних отношений. Это подразумевает в первую очередь европеизацию соседства ЕС, а не проектирование глобальной мощи. Политика Большой Европы может оказаться ключом к возобновлению движения к общей внешней политике, общей политике безопасности и обороны после разрушительного раскола, возникшего из-за войны в Ираке.

Образы изменяемой геометрии

Поскольку предполагается, что на практике политика Большой Европы будет очень сложной, здесь требуется несколько упрощённое изображение (см. рис. 1).

Если оставить в стороне Северную Америку, то для комплексного региона, включающего Большую Европу и Большой Ближний Восток, могут быть предложены четыре типа (модели) организации (см. рис. 2).

Рис. 2. Модели организации комплексного региона

? Система центр-лучи представляет собой двусторонние отношения между лидером и множеством меньших государств или образований.

? Система паутины, когда существуют последовательные концентрические круги государств и образований, окружающих лидера (или соседствующих с ним, или зависимых от него), при этом возникают многосторонние отношения в рамках каждого круга, а также двусторонние отношения с лидером.

? Матрица представляет собой разъединённые отношения между лидером и комплексным регионом в зависимости от сферы политики государства или образования.

?Кубик Рубика представляет собой ту же матрицу, но при наличии более чем одного лидера.

Наличие доминирующей силы (гегемона), глобальной или региональной, ведёт естественным образом к системам центр-лучи. Однако любые двусторонние отношения между центром и лучом могут расчлениться на различные политические направления и секторы, что, безусловно, относится к специфическому случаю отношений ЕС с его соседями. Это предполагает матрицу.

На практике для ЕС и Большой Европы можно выделить 15 отдельных секторов и множество государств и образований Большой Европы и Большого Ближнего Востока помимо 25 стран - членов ЕС. Европейский союз (25) с населением в 450 млн человек охватывает немногим более половины населения Большой Европы (согласно карте Совета Европы) и 90% её национального дохода. Большой Ближний Восток добавляет около 400 млн человек, но лишь 10% национального дохода (см. таблицу 1).

Таблица 1. Суммарная статистика Большой Европы и её соседей

Наличие огромного количества ячеек в матрице превышает возможности индивидуального анализа. Для упрощения системы необходимо обратиться к многосторонним отношениям между ЕС и группами его соседей, к которым часто применяется модель концентрических кругов. Однако на практике эта система становится смесью двусторонних и многосторонних аспектов, и ей больше подходит модель паутины.

Эта более утончённая модель приводит к дальнейшему усложнению в случае, когда имеется более чем один центр с пересекающимися лучами и паутинами. Это случай отношений ЕС, США и России в некоторых частях Большой Европы и особенно растущего Ближнего Востока. Сама идея частичного совмещения паутин становится настолько сложной, что подобные системы едва ли устойчивы на практике. Либо преобладает один центр, либо несколько центров согласовывают свои действия. В этом случае предлагается модель кубика Рубика, которая добавляет матрице третье измерение Для более детального изучения этой модели см.: М. Эмерсон (M. Emerson) и Н. Токки (N. Tocci). Кубик Рубика Большого Ближнего Востока (The Rubik Cube of the Wider Middle East), CEPS, 2003.. Решения возможно найти, но сложно выполнить.

Практическая значимость этих моделей такова. Большая Европа может прийти к системе паутины, где роль центра будет выполнять ЕС. Для Большого Ближнего Востока либо США, ЕС и Россия находят решения по модели кубика Рубика, либо влияние более слабых центров будет второстепенным или чисто символическим.

Общие европейские пространства

Политика Большой Европы может быть определена с позиций либо двусторонних, либо тематических сторон матрицы, но предпочтение отдаётся тематическому подходу как точке отсчёта. Ведётся много оживлённых, но довольно хаотичных споров по поводу общих пространств европейской политики, что имеет место главным образом в диалоге двух европейских центров - ЕС и России. Данное обсуждение заслуживает того, чтобы сделать его более открытым и всеобъемлющим. Можно начать с трёх или четырёх больших “измерений”, следуя за ОБСЕ и Пактом о стабильности в странах Юго-Восточной Европы. Однако существует не менее 15 различных секторов политики, которые являются значимыми. Они могут быть сгруппированы в семь основных “пространств”, обозначенных в политических терминах. Ниже названы несколько пространств, принятых в рамках дискуссий ЕС - Россия и дополненных ещё двумя чрезвычайно важными “пространствами” (демократия и права человека и валютная политика). Каждое пространство определяется и комментируется очень кратко.

A. Политическое и социальное измерение

? Общее пространство демократии и прав человека. Совет Европы хорошо расположен, чтобы работать вместе с ЕС в качестве ключевого партнёра в Большой Европе. Наибольшее внимание должно быть уделено государствам Совета Европы, находящимся в наименее стабильном состоянии.

? Пространство образования, культуры и исследований. В настоящее время ЕС инициирует всё больше программ для Большой Европы. Здесь не должно быть никаких условий, помимо качества, принимая во внимание, что эти программы рассчитаны на десятилетия вперед.

Б. Экономическое измерение

? Европейское экономическое пространство (для торговли и регулирования рынка). ЕС должен предложить ничем не ограниченное многостороннее Панъевропейское пространство свободной торговли и разработать модульный подход для последовательного вхождения в единый рынок ЕС с преобразованием существующих институтов ЕЭП/ЕАСТ Обзор недавних дискуссий между ЕС и Россией по поводу Общего европейского экономического пространства см.: Карл Б. Гамильтон (Carl B. Hamilton). Российская европейская экономическая интеграция - эскапизм или реальность (Russia's European Economic Integration - Escapism and Realities), Working Paper, Stockholm School of Economics, апрель 2003..

? Европейское валютное пространство (для евро и макроэкономических целей). Официальные документы ЕС всё ещё игнорируют неизбежное распространение зоны евро на пространство Большой Европы. Доктрина ЕС является чересчур ограничительной даже для вновь вступающих стран, тогда как для стран и образований, не присоединяющихся к ЕС, политика должна быть более открытой и обоснованной (некоторые карликовые государства и внутригосударственные образования уже полностью европеизированы) Критический обзор нынешней политики ЕС - см.: С. Выплош (C. Wyplosz). Кто боится европеизации? (Who's Afraid of Euroisation?), CEPS Commentary, июня 2003..

? Европейское пространство инфраструктуры и коммуникационных сетей. Панъевропейские сети должны развиваться при финансовой поддержке ЕС/ЕИБ/ЕБРР, причём основным условием должна быть экономическая эффективность коммуникаций в целом.

В. Измерение безопасности

? Общее пространство свободы, безопасности и правосудия. Каждому государству Большой Европы могут быть предложены возможности, предполагающие растущую свободу движения лиц (визы и иммиграция) в обмен на укрепление пограничного контроля, внутренней законности и порядка.

? Пространство сотрудничества в области внешней безопасности. Инструменты ЕС в области безопасности и оборонной политики развиваются и могут содействовать процессу европеизации в пока ещё не стабильных частях Большой Европы.

Институты и организации

Большая Европа нуждается в адекватной многосторонней институциональной структуре. Основная ответственность за её разработку лежит на Евросоюзе. За ним остаётся решающее слово в проведении важнейших инициатив, и только он сам может защитить себя от размывания собственного институционального потенциала. Европейская конференция может быть сохранена как постоянный форум для обсуждения повестки дня Большой Европы, однако это очень ограниченное в правах и собирающееся от случая к случаю образование должно быть реформировано. Оно должно быть открытым для всех государств - членов Совета Европы и в значительной степени связанным с данной организацией. ЕС уже усиленно развивает практическое сотрудничество с Советом Европы по соответствующим проблемам политики Большой Европы 19-я четырехсторонняя встреча ЕС и Совета Европы состоялась 17 июня 2003 года при участии председательствующей в Совете ЕС Греции, Комиссии, Генерального секретаря и молдавского председателя Совета Европы. Заключительное заявление само по себе является иллюстрацией работающей политики Большой Европы. Темы обсуждения включали: расширение ЕС, Большая Европа - соседство, Европейская конвенция, Южный Кавказ, Молдавия, Юго-Восточная Европа, Сербия - Черногория, Босния, Македония, Россия, Белоруссия, миграция, Международный уголовный суд..

Региональные структуры следует поддерживать там, где они имеют как географическое обоснование, так и политическое значение. В регионах Балтийского, Баренцева и Средиземного морей наблюдается существенное развитие региональных структур, то же можно сказать и о Юго-Восточной Европе. Политическая концепция “измерений”, как и идея Северного измерения, имеет целью преобразовать структуру регионального сотрудничества в нечто более оформленное политически. Черное море (организация ЧЭС) - основной пример игнорирования региона Евросоюзом, и такое отношение следует скорректировать, поскольку кандидаты на вступление в ЕС занимают половину береговой линии Черного моря и представляют для него существенный политический интерес (поставки энергии, безопасность и разрешение конфликтов).

Ключевое стратегическое партнерство ЕС - Россия уже достаточно быстро развивается и могло бы быть институционально укреплено, например, с помощью объединённого Совета министров ЕС и России.

Что касается оставшейся части Большой Европы, ЕС должен бросить свежий взгляд на сложную коллекцию договорённостей об ассоциации, которые в настоящее время включают соглашения об ассоциации с государствами, ассоциацию с заморскими странами (т. е. не государствами) и территориями, а также с другими образованиями в Европе, имеющими тесные отношения с государствами - членами ЕС. Сами эти договорённости требуют более чёткой классификации в юридических и политических терминах, они должны удовлетворять требованиям различных внутригосударственных образований, включая как развитые европейские микрогосударства и образования, так и образования, возникающие в результате конфликтных ситуаций. Можно размышлять о путях частичного включения ассоциированных государств в институциональную систему ЕС до того момента, когда наиболее развитые из них могут стать его действительными членами Более детально о том, как работает система ЕЭП, см.: М Эмерсон (M. Emerson), М. Вал (M. Vahl) и С. Вулкок (S. Woolcock). Навигация по звездам - Норвегия, ЕС и Европейское экономическое пространство (Navigating by the Stars - Norway, the EU and the European Economic Area), CEPS Paperback, 2002 г.. В принципе механизмы участия могут быть разработаны для всех институтов, их примеры приведены во Вставке 1. Единственная черта, которую нельзя переступать до предоставления государству статуса полноправного члена, - это право голоса в Совете министров (можно также добавить членство в Европейской комиссии, однако в любом случае не все государства-члены будут здесь представлены в будущем).

Комиссия предложила новую категорию “соседских соглашений”. И должны предшествовать Планы действий, которые “развивали бы особые отношения с соседними государствами”. Комиссия считает “полное осуществление” действующих соглашений предварительным условием дальнейшего развития, но это настолько неопределённо, что практически бессмысленно и, безусловно, не является эффективным стимулом на данном этапе.

Этот критерий “полного осуществления” должен быть отброшен, в том числе и потому, что Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве для стран СНГ всё сильнее устаревают по мере того, как собственная политика ЕС развивается и данные государства становятся все более дифференцированными.

Идея, лежащая в основе Плана действий, не может сводиться только к тому, что государства Большой Европы должны больше соответствовать нормам ЕС, как если бы весь процесс был просто более слабым вариантом регулярных докладов, составляемых для кандидатов на вступление, которым надлежит полностью принять законодательство ЕС (acquis). ЕС сам должен предложить Большой Европе идею создания общих европейских пространств и разработать на этой основе политические рекомендации, чтобы установить связи и создать стимулы для дальнейшего развития процесса. Это должно базироваться на тщательно разработанной серии Зелёных и Белых книг для Большой Европы, по одной для каждого из семи вышеназванных общих европейских пространств, а также последующих докладов по: а) институциональным вопросам, включая устройство ассоциаций, б) структуре региональных организаций и в) экономической помощи (см. ниже). Планы действий для отдельных государств Большой Европы можно затем структурировать в соответствии с очертаниями общих европейских пространств, рассматривая в каждом отдельном случае возможности и их реализацию. Институциональные аспекты должны быть рассмотрены также в Планах действий с учётом возможного появления новых вариантов создания ассоциаций ЕС с государствами, странами и территориями.

В целом десять Белых и Зелёных книг может показаться слишком большим числом, но оно не должно никого удивлять. Предмет обсуждения является чрезвычайно сложным, если серьёзно рассматривать полный список общих европейских пространств. Конкретно это могло бы выглядеть следующим образом: отдельные Зелёные книги подготавливаются соответствующими Генеральными директоратами Комиссии согласно общим ориентирам, затем они передаются на рассмотрение государствам-партнёрам Большой Европы и государствам - членам ЕС; наконец, Комиссия составляет сводную Белую книгу о Большой Европе.

ЕС предоставляет экономическую помощь на основе комплексного свода разнообразных правил и положений, касающихся содействия различным группам стран. Эти правила необходимо упростить в том, что касается Большой Европы, особенно для проектов, которые покрывают соседние страны, попадающие в разные политические категории. Комиссия опубликовала в июле 2003 года второе сообщение с предложениями в этой области, а также с предложением о новом инструменте политики соседства на период после 2006 года Европейская комиссия. Прокладывая путь для инструментов нового соседства. (Paving the way for a New Neighbourhood Instrument), Com (2003) final, 1 июля 2003 г.. Вопрос об условиях требует системного рассмотрения. Распределение помощи должно частично определяться политикой государств-партнёров, однако надо предусматривать значительные исключения для долгосрочных инвестиций, временные горизонты которых простираются далеко за пределы политических условий, как, например, в вопросах образовательных программ и общеевропейских сетей инфраструктуры.

Большая Европа и разрешение конфликтов

Рамки политики Большой Европы должны включать наименее организованные зоны европейской периферии, особенно её юго-восток от Балкан до Кавказа. ЕС исключительно хорошо расположен, что позволяет привнести квази-конституционный элемент и реальное видение процесса и оказать помощь при разрешении этнических и сепаратистских конфликтов, которые возникли с распадом Советского Союза и дезинтеграцией Югославии. Систематизированный обзор таких возможностей представлен во Вставке 2, где выделены три или четыре яруса многоуровневых систем управления (внутригосударственный, государственный, региональный, наднациональный на уровне ЕС или многосторонний с более широким сочетанием внешних сил и организаций). В частности, всеохватывающая система управления на уровне ЕС может сыграть решающую роль в процессе стабилизации подверженных конфликтам слабых государств и образований в Большой Европе, в некоторых случаях не дать распасться хрупким федеративным структурам. Подобные решения должны рассматриваться как нормальная часть конституционной системы в этнически сложных регионах - как в развитых и мирных обществах (в Бельгии, например), так и в тех, которые, к сожалению, проходят через гражданскую войну, прежде чем возвращаются к миру и улаживанию конфликтов. Варианты этой трёх- или четырёхуровневой модели, предложенные (и практически принятые в 2003 г.) для Кипра и нового (всё ещё хрупкого) союза Сербии и Черногории, также можно интерпретировать в этом свете.

Включение этих всё ещё находящихся в беспорядке зон в концепцию Большой Европы означает, что ЕС должен будет использовать весь спектр мер, обычно применяемых крупной державой, от протектората до ассоциированного государства и интеграции. При этом мы исключаем аннексию из политически приемлемых методов современной демократии (эта мера упомянута во Вставке 3 лишь для полноты картины).

Большой Ближний Восток

Даже до войны в Ираке в среде арабских учёных развивалось течение, согласно которому прогрессирующая демократизация является ключом к модернизации и развитию региона Фарес Аль-Браизат (Fares Al-Braizat). ЕС и продвижение демократии в Южном Средиземноморье - работает ли? (The EU and Democracy Promotion in the Southern Mediterranean - Is it working?), CEPS, Middle East and Euro-Med Working Paper No. 5, CEPS, forthcoming, 2003 г.. В ООН был подготовлен доклад о программе развития в 2002 году, он представлял собой шаблонный документ с акцентом на три дефицита - свободы, улучшения положения женщин и развития человеческих способностей и знаний Программа развития ООН. Отчет об арабском социальном развитии (Arab Human Development Report), UN, New York, 2002 г..

Отвечая на вопрос о том, как должен реагировать на эту ситуацию Запад, можно выделить несколько моделей его политики:

? Модель 1. Согласие, когда приоритетом является стабильность режима, даже если он авторитарный и репрессивный. На негативные особенности режима глаза закрыты. Сейчас признаётся, что такие режимы не только не смогли достичь экономического и социального прогресса, но фактически способствовали развитию среды, которая породила новый глобальный терроризм. Вывод заключается в том, что для Модели 1 время истекло.

? Модель 2. Пассивное вовлечение. Ведётся политический диалог по поводу демократических ценностей и прав человека, но без существенных стимулирующих мер или давления. Экономическое развитие считается предвестником демократизации. До сих пор это было подходом ЕС в рамках Барселонского процесса, что имело свои достоинства, но не дало особых результатов.

? Модель 3. Активное вовлечение. Более целостный подход, требующий параллельного политического, экономического и человеческого развития, с акцентом на демократические ценности и права человека и с более существенным стимулированием. Это может быть модель для будущего периода, однако до сих пор она не была опробована в регионе См. Р. Янгс (R. Youngs). ЕС и демократия в арабско-мусульманском мире (The European Union and Democracy in the Arab-Muslim World), CEPS Middle East and Euro-Med Working Paper No. 2, 2002 г..

? Модель 4. Недружественное вовлечение, применяемое против нежелательных режимов. Оно включает санкции, но может быть использован и более широкий арсенал дипломатических мер. Достижения политики санкций в разных частях мира неравномерны, если не сказать резче, и логика контрпродуктивного эффекта хорошо известна. Однако предвоенные санкции против режима Саддама Хусейна в целях сдерживания имели некоторый успех.

? Модель 5 . Изменение режима с помощью силы, что в чрезвычайной ситуации означает или войну, или политическое давление, подкреплённое внушительной угрозой применения силы. Бомбардировки, вторжение или военная оккупация - таковы модели, применённые в Афганистане (2001 г.) и Ираке (2003 г.). Однако использование этой модели для установления устойчивой демократии и модернизации остаётся сомнительным и рискованным делом. Даже сегодня военная оккупация Афганистана считается настолько рискованной, что ограничивается столицей, а сопротивление оккупации в Ираке становится угрожающим.

Корректируя Барселонский процесс

ЕС мог бы обоснованно преобразовать свою Барселонскую политику из Модели 2 в Модель 3 и, может быть, уже склонялся к тому, чтобы постепенно так и сделать. Однако природа концепции партнёрства такова, что она может базироваться не на силе, а только на поощрении. Под прикрытием войны в Ираке США разрабатывают Инициативу партнёрства на Ближнем Востоке, которая похожа на Барселонский процесс сочетанием технической помощи (в области образования, развития бизнеса и демократизации) с инициативами в торговой политике (двусторонние соглашения о свободной торговле). Финансовые и торговые потоки из США остаются небольшими по сравнению с ЕС. Заявленная политика США переходит здесь от Модели 1 к Модели 3, тогда как их фактическая деятельность переходит от Модели 4 к Модели 5 при сохранении тех же угроз в отношении Ирана. ЕС также скрыто изменил свою позицию по отношению к Ирану. Она приблизилась к позиции США, признавая законность потенциального использования силы с целью предотвратить распространение оружия массового уничтожения (продвигаясь к точке, расположенной где-то между Моделями 3 и 4).

Таким образом, перспективы сотрудничества ЕС и США на стратегическом уровне вовсе не являются мнимыми Очевидные возможности для сотрудничества существуют между Барселонским процессом ЕС и Партнёрской инициативой США - Ближний Восток, начатой госсекретарем Пауэллом в декабре 2002 г. для поддержки развития в области образования, управления и развития частного сектора. Первоначальный бюджет в 20 млн долл., который может покрыть только пилотные схемы, будет увеличен в следующем году до 145 млн долл., что будет лишь небольшим вкладом., однако они зависят от важных условий - разрешения палестино-израильского конфликта и исхода войны в Ираке. Представляется, что для США эти два театра действий взаимосвязаны, так как в обоих случаях перед США стоит задача улучшения своей репутации в арабском мире, поскольку рейтинги её оценки общественным мнением упали в некоторых случаях до нуля. ЕС приветствовал несколько запоздалый поворот внимания администрации США к палестино-израильскому конфликту, что вылилось в содействие его решению на основе “Дорожной карты”, подготовленной так называемой четвёркой (США, ЕС, Россия, ООН). В Ираке опасность заключается в том, что конфликт между населением и оккупационными силами может привести к такой ситуации, когда этот театр действий станет, подобно сценарию израильской оккупации палестинских территорий, прообразом арабского возмущения против Запада.

Возможно, что США и их партнёры по коалиции уйдут из Ирака, как только положение несколько улучшится по сравнению с режимом Саддама Хусейна, вероятно, с передачей ООН ответственности за переход к самоуправлению. В данный момент ЕС едва ли может оценить последствия такого шага. Однако он может продолжить политику Большого Ближнего Востока, в основном по одному из вышеописанных сценариев (Модель 3), с акцентом на устройство как государства, так и региона. ЕС уже продемонстрировал частичное сближение собственной политики безопасности с политикой США: в документе Хавьера Соланы признаётся возможное использование силы, при условии многосторонней легитимации, чтобы предотвратить возникновение угрозы оружия массового поражения.

Если бы в решении палестино-израильского конфликта произошёл какой-либо прорыв, путь к возобновлению движения в сторону регионального сотрудничества был бы открыт. В то время как Барселонский процесс охватывает весь бассейн Средиземного моря, на следующем этапе Евросоюз мог бы стимулировать более глубокое субрегиональное сотрудничество со странами Машрека и Магриба. Он бы мог предложить проект институционального развития на совместной основе, корректирующий в некоторой степени глубоко асимметричный Барселонский процесс, который не имеет собственной организации, полностью полагаясь на институты ЕС. Можно в общих чертах описать идеи формирования сообществ Евро-Машрек и Евро-Магриб. Расширение ЕС в Средиземноморье с присоединением Мальты и Кипра открывает новые возможности. ЕС мог бы предложить, например, чтобы штаб-квартира (секретариат и т. д.) нового сообщества Евро-Машрек располагалась на Кипре, а соответствующие органы сообщества Евро-Магриб - на Мальте. Сотрудничество ЕС с Советом по сотрудничеству стран Персидского залива также имело бы перспективы дальнейшего развития. Как только на Ближнем Востоке будет достигнут убедительный прогресс в направлении мирного урегулирования, следовало бы предложить Израилю более продвинутые возможности ассоциации (официальное обсуждение Израилем и ЕС возможностей его присоединения к ЕЭП, кажется, уже началось) См. А. Товиас (A. Tovias). Очерчивая политические возможности Израиля в свете его будущих институциональных отношений с ЕС (Mapping Israel's Policy Options regarding its Future Institutionalised Relations with the European Union), CEPS Middle East and Euro-Med Working Paper No. 3, март 2003 г.; М. Эмерсон (M. Emerson) и Н. Токки (N. Tocci), op. cit. См. также ЕС ищет более близкого партнерства с Израилем (“EU seeks closer Israel partnership”), “Финансовые Известия” (Financial Times), 18 июня 2003 г..

Такой пересмотр Барселонского процесса с акцентом на важнейшие его субрегиональные компоненты - Магриб и Машрек - мог бы укрепить позиции ЕС до такой степени, что он стал бы основной моделью для Большого Ближнего Востока. Таким образом, Барселонский процесс становится ключевым элементом политики ЕС на Большом Ближнем Востоке, вместо того чтобы продолжать оставаться не вполне адекватным элементом Большой Европы.

Заключение

евросоюз политический дискуссия

Данная работа предлагает пересмотр, уточнение и дальнейшее развитие первоначальных идей, касающихся политики ЕС в Большой Европе и Большом Ближнем Востоке, по следующим направлениям.

> Проведение различий между Большой Европой и Большим Ближним Востоком.

> Отождествление Большой Европы с Советом Европы, используя карту его членства как главную характеристику, что определяет также основы норм демократии и прав человека.

> Принятие всеобъемлющей точки зрения на эту континентальную Большую Европу, которая охватывает все государства и образования, кроме тех, что уже ведут переговоры о вступлении в ЕС, и, разумеется, включает самые слабые государства и образования в регионе (например, включение Кавказа и, в свое время, предоставление такой возможности Беларуси).

> Обеспечение системных рамок и стимулов для двусторонних планов действий, предложенных Комиссией, в том числе:

_ разработка на основе концепции семи общих европейских политических пространств рабочих планов, для каждого из которых Комиссия должна подготовить Зелёную или Белую книгу,

_ выработка свежего взгляда на существующие и возможные типы институционального объединения государств и образований в Большой Европе и ЕС, чтобы обеспечить максимум стимулов для европеизации без или до полного присоединения.

> Существенное изменение баланса между двусторонними и региональными / многосторонними подходами в пользу последних.

> Переработка моделей политики ЕС для Барселонского процесса и Большого Ближнего Востока в более целостный подход, с большим упором на демократические ценности и права человека параллельно с экономическими реформами и социальным развитием, а также поиск путей восстановления эффективного партнёрства с США в этой области.

> Возрастающее внимание к субрегиональным форматам на Большом Ближнем Востоке (Магриб, Машрек, Персидский залив), с новыми возможностями, которые становятся более вероятными по мере развития мирного процесса на основе “Дорожной карты”.

> Использование возможностей для расширения ЕС в южном и восточном Средиземноморье, с учреждением на Мальте и Кипре соответственно штаб-

-квартир сообществ Евро-Магриб и Евро-Машрек, структура которых стала бы в итоге более симметричной, чем это предусмотрено в нынешнем Барселонском процессе.

БЫТЬ ЛИ БОЛЬШОЙ ЕВРОПЕ?

(Комментарии к статье М. Эмерсона)

Вначале немного об авторе. Вообще-то представлять его не надо, поскольку в нашей стране он известен многим - дипломатам, министрам и депутатам, банкирам и промышленникам, учёным и журналистам. Известен по той причине, что был первым послом Европейского союза сначала в СССР, а после его распада - в России. Пробыв на этом посту более пяти лет, Майкл Эмерсон внёс очень большой вклад в налаживание сотрудничества между ЕС и Россией. Важной частью его деятельности были встречи с российской аудиторией - лекции, доклады, статьи, интервью. Они были собраны в книге “Россия и Европейский союз, 1991-1995. Немного истории”. Эти материалы отличаются одной особенностью - они принадлежат не только и, может быть, не столько дипломату, сколько учёному. Действительно, по своей первой профессии и по своему жизненному призванию М. Эмерсон является именно учёным, автором многих книг и статей по вопросам макроэкономической политики, валютной интеграции в ЕС и ряду других экономических проблем. Завершив дипломатическую карьеру, он вернулся в академический мир, ныне - в роли старшего исследователя и руководителя программы “Большая Европа” в Центре европейских политических исследований (Брюссель), хорошо известном в международных научных и политических кругах.

Вряд ли будет преувеличением сказать, что московский период жизни М. Эмерсона предопределил главную сферу его научных интересов в последующие годы - перспективы Большой Европы с особым акцентом на место и роль России в её формировании. Эта тема была центральной в уже упомянутом сборнике. В 1993 году, оценивая различные модели для будущей Большой Европы, он называет наиболее приемлемой идею Европы, стоящей на “двух опорах” - ЕС и России Эмерсон М. Концепция будущего Большой Европы. - Russia and the European Union, 1991-1995. By Michael Emerson. Delegation of the European Commission in Moscow, July - 1995. P. 34.. Аргумент автора прост и понятен: ЕС и Россия являются двумя крупнейшими политическими образованиями в Европе, и, если они сумеют наладить устойчивое, соответствующее их жизненным интересам сотрудничество, Большая Европа - Европа мира, стабильности, безопасности и развития - станет реальностью. “Мистерии остаются мистериями, - заключает автор в другой статье. - Россия могла быть отрезана от некоммунистического мира на многие годы. Однако теперь сочетание глобальных информационных технологий, открытые границы и общее наследство основных европейских культур явно начинают доминировать, гарантируя интеграцию” Emerson M. Un peu d'histoire. - Ibid. Р. 17..

После возвращения в Брюссель М. Эмерсон опубликовал серию книг, брошюр и докладов, посвящённых строительству Большой Европы при активном участии России: “Перерисовывая карту Европы” (1998), “Пакт стабильности для Кавказа” (2000), “Слон и медведь” (2001) и другие.

Среди них, бесспорно, выделяется первая из названных работ. Это фундаментальная монография, посвящённая, по словам автора, “будущей политической и экономической карте Европы”, которую можно было бы нарисовать в течение первых десятилетий XXI века, примерно к 2020 году Emerson M. Redrawing the Map of Europe. London: MacMillan Press LTD, 1998. Р. 2-3.. Карты напоминают прежде всего о географии, и М. Эмерсон предпосылает тексту 16 карт Европы - со времён Римской империи и до нынешних дней. Карты красноречивее слов свидетельствуют о менявшейся географии Европы в течение двух тысячелетий. Но автор - не географ. Он вглядывается в разостланные перед ним карты и как историк, и как экономист, и как социолог, и как философ-гуманист, и как политик-реалист. По своему замыслу книга является обоснованием проекта общеевропейской интеграции, понимаемой автором не как формирование единого экономического пространства и/или наднациональной политической структуры, а как создание “Европейского гражданского общества”, объединённого общими базовыми ценностями, принципами и нормами. Двумя “ядрами” такой Европы названы Рейнская группа государств - членов ЕС и Россия Emerson M. Op. cit. Р. 216-217, 228, 229-232..

В брошюре “Слон и медведь. Европейский союз, Россия и их ближнее зарубежье”, опубликованной на русском языке в 2001 году, М. Эмерсон идёт дальше. Анализируя трудности реализации идеи Большой Европы, имеющиеся как в ЕС, так и в России, он приходит к выводу, что “именно “русский вопрос”, оставаясь нерешённым, становится крайне острым и, вероятно, главным для будущей Европы” Эмерсон М., Точчи Н., Уайт Н. Слон и медведь. Европейский союз, Россия и их ближнее зарубежье. Брюссель: Центр европейских политических исследований, 2001. С. IX..

Как явствует из вышесказанного, публикуемая в этом номере журнала статья М. Эмерсона продолжает цикл его работ, посвящённых проблемам строительства Большой Европы. От объяснения её необходимости, а также обоснования принципов организации общества и государства, которые должны быть заложены в её основу, автор перешёл к разработке конкретного проекта политического устройства Большой Европы.

Поскольку читатель уже прочёл статью, можно, не мешкая, перейти к комментариям. Прежде всего автор подчёркивает, что она является его реакцией на опубликованный в марте 2003 года документ Европейской комиссии “Большая Европа - соседство: новые рамки отношений с нашими восточными соседями”, а также на доклад Хавьера Соланы о стратегии европейской безопасности, появившийся тремя месяцами позже. К упомянутому докладу он практически не обращается, а документ Комиссии оценивает весьма критично. Похоже, что позитивный вклад М. Эмерсон видит лишь в самой постановке вопроса о необходимости определить стратегию отношений расширенного ЕС со всеми соседними странами, которые расположены на внешней периферии Союза и не рассматриваются как его потенциальные участники. Конечно, это ставится в плюс Брюсселю, но, по сути, большой заслуги здесь нет.