Россия: почему "дорожные карты" не ведут в Европу?

64

Владислав Иноземцев, Екатерина Кузнецова

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Россия: почему “дорожные карты” не ведут в Европу?

Владислав ИНОЗЕМЦЕВ

Екатерина КУЗНЕЦОВА

Прошедший 10 мая 2005 года в Москве саммит “Россия - Европейский Союз” стал наиболее заметным событием в развитии отношений между Россией и единой Европой за всё время президентства В. Путина. Формальные итоги саммита - согласование и подписание так называемых “дорожных карт”, направленных на создание четырёх общих пространств (экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; а также науки, образования и культуры), - позволяли говорить о нём как о самом плодотворном со времён подписания в 1994 году Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве между Россией и ЕС.

Какие перспективы открывает перед сторонами согласование “маршрута” их дальнейшего движения? Зачем были подписаны “дорожные карты”? Что сделало возможным их подписание всего через несколько месяцев, прошедших с провального саммита в Гааге в ноябре 2004 года? Означает ли новое соглашение, что глубинные противоречия, ещё недавно существовавшие по всему спектру российско-европейских отношений - от условий присоединения России к ВТО до проблемы калининградского транзита, - полностью преодолены?

Вопросов много. С уверенностью можно утверждать только одно: случившееся в Кремле этой весной радикально диссонирует с прежним характером взаимодействия между Россией и ЕС, сводившегося к подписанию одного-двух непринципиальных соглашений за несколько лет и регулярным саммитам, печально известным своей непродуктивностью. Но отражает ли изменившийся характер диалога его изменившуюся сущность, нам только ещё предстоит узнать.

Скажем сразу: нам не верится, что подписанные в Кремле договорённости будут реализованы. Да, они стали результатом обоюдного стремления сторон продвинуться вперёд в своих отношениях. В Европе состояние российско-европейских отношений в последнее время вызывало чувство неудовлетворённости. Невовлечённость восточного соседа в европейскую политическую “орбиту”, неясные перспективы двусторонних отношений требовали постоянных корректировок политического курса, что не слишком любят в Брюсселе. Москве было принципиально важно, чтобы Брюссель признал её договороспособным партнёром, ведь в отличие от личных контактов президента В. Путина с его европейскими “друзьями” формальные отношения с Брюсселем (а также с Люксембургом и Страсбургом) долгое время находились около “точки замерзания”. Таким образом, “застой” в отношениях не устраивал ни ту, ни другую сторону. Что-то просто обязано было произойти. И этим “что-то” стало подписание “дорожных карт”.

“Дорожные карты”: что это такое?

дорожный карта дипломатический саммит союз

Термин “дорожная карта” так быстро вошёл в отечественный дипломатический лексикон, что и по сей день остаётся не вполне понятно, чту же он обозначает. И действительно, это словосочетание получило широкую известность сравнительно недавно - после обнародования весной 2003 года плана ближневосточного урегулирования, подготовленного “четвёркой” международных посредников. Представляя этот план Председателю Совета Безопасности, Генеральный секретарь ООН в своём письме от 7 мая 2003 года обозначил его как “дорожную карту” продвижения к постоянному урегулированию палестино-израильского конфликта в соответствии с принципом сосуществования двух государств на основе оценки выполнения сторонами своих обязательств… и достижения заданных целей, с чёткими этапами, временным графиком и критериями, нацеленными на продвижение в политической области, сфере безопасности, экономической и гуманитарной сферах, а также в области институционального строительства (курсив наш. - В.И., Е.К.)”1¹ Формулировки официального русского перевода документа S/2003/529, размещённого на сайте ООН (см.: http://www.un.org/russian/documen/scletters/2003/03-529.htm)..

Эта “дорожная карта”, долгое время вращавшаяся в кабинетах ООН и утверждённая Советом Безопасности 19 ноября 2003 года, была воспринята российскими экспертами с определённой долей скепсиса. Основания для этого были различными, но сомнения не могли порождать ясность и чёткость документа: на семи страницах посредники изложили план действий, призванный полностью и окончательно уладить застарелый конфликт. Указанные в нём меры предлагалось реализовать в три этапа, причём переход к последующему был возможен лишь после исполнения всех мер, запланированных предшествующим, и именно в той последовательности, которая определялась документом. С самых первых шагов план начал давать сбои. Его реализации мешала как роль Я. Арафата, не контролировавшего вооружённые палестинские подразделения, так и вскоре появившийся альтернативный план А. Шарона, начавшего строить “стену безопасности”, призванную разделить израильскую и палестинскую территории.

Заявления “четвёрки”, публиковавшиеся по ходу выполнения плана, свидетельствовали о её полном бессилии повлиять на его судьбу. 26 сентября

2003 года “участники “четвёрки” [указали, что они] с глубокой озабоченностью подходят к ситуации в Израиле, на Западном берегу Иордана и в секторе Газа, которая привела к тупику в осуществлении “дорожной карты”, и напоминают сторонам, что они имеют друг перед другом обязательства и ответственность, которые должны быть реализованы”1¹ Приложение к Письму Генерального секретаря ООН от 6 октября 2003 года на имя Пред-седателя Совета Безопасности(см.: http://www.un.org/russian/peace/palestine/docs/03-951.pdf, с. 2).. 4 мая 2004 года “четвёрка” вновь призвала “обе стороны принять меры по выполнению своих обязательств согласно “дорожной карте”, как это предусматривается в резолюции 1515(2003) СБ ООН и предыдущих заявлениях “четвёрки”, и выполнить обязательства, взятые ими на себя в ходе саммитов на Красном море в Акабе и Шарм-эш-Шейхе”2² Приложение к Письму Генерального секретаря ООН от 19 мая 2004 года на имя Предсе-дателя Совета Безопасности(см.: http://www.un.org/russian/peace/palestine/docs/4may04.htm).. Всё это лишний раз подчёркивало основной недостаток “дорожной карты” - ведь выполнение сторонами своих обязательств и соблюдение графика их реализации зависело от “добросовестных усилий сторон и их согласия со всеми обязательствами”. Соответственно и отсутствие этой самой доброй воли и взаимопонимания между израильскими и арабскими руководителями привело к “замораживанию” плана, не реализованному и по сей день.

Однако разрекламированная “дорожная карта” ближневосточной “четвёрки” не была, вопреки общепринятому мнению, первой из “дорожных карт”.

В 2000 году Европейская комиссия утвердила так называемую Стратегию расширения Европейского Союза, определявшую приоритеты действий в связи с предстоявшим четырьмя годами позже вступлением в ЕС десяти новых членов. Составной частью этой Стратегии выступала “дорожная карта переговоров”3³ См.: European Commission. Enlargement Strategy Paper. Part IV: b) A road map for negociations at: http://europa.eu.int/comm/enlargement/report_11_00/, целью которой было “обеспечить приверженность всех договаривающихся сторон проведению переговоров в реалистичные сроки”. Этот документ, нельзя не признать, обладал двумя несомненными преимуществами перед ближневосточной “картой”.

Во-первых, он был рассчитан на весьма ограниченный срок (“дорожная карта”, - говорилось в документе, - указывает приоритеты для переговоров на ближайшие три полугодовых периода”) и предполагал существенную гибкость в своём осуществлении (“предлагаемый график, - отмечали его авторы, - позволяет продвигаться вперёд по вопросам, которые пока ещё остаются открытыми, прежде всего в связи с необходимостью осуществления переходных мер; в ряде случаев эти вопросы могут быть поставлены позже, как только это позволит подготовленность страны-кандидата, и, наоборот, предлагаемый подход дифференцирован и предполагает, что переговоры с более подготовленными странами могут идти в более быстром темпе”1¹ См.: Ibid.). Как известно, сроки были выдержаны, а компромиссы достигнуты, и в декабре 2002 года было принято решение о вхождении десяти новых стран в состав ЕС.

Во-вторых, не в пример ближневосточной “карте”, в европейском случае проект говорил о действиях самих договаривающихся сторон, а не третьих стран. В этой ситуации как Европейская комиссия, так и государства-претенденты были заинтересованы в успехе переговоров и не нуждались в посредниках, которые, собственно, и договаривались между собой за непосредственных участников конфликта в израильско-палестинском случае. При этом речь шла не об исполнении каких-то только что достигнутых договорённостей, а о графике принятия хорошо известных мер - тех, что были определены acquis communautaire. Оба этих обстоятельства, на наш взгляд, и выступили залогом успеха европейской “дорожной карты” - проекта амбициозного и вполне удачного, но совершенно незаслуженно забытого (что, видимо, является незавидной участью всех предприятий, рассчитанных на что-либо, кроме пиара).

Европейская “дорожная карта” (а именно она может служить ориентиром для оценки недавно подписанных в Кремле соглашений) характеризовалась ещё одной важной чертой, отличавшей её как от ближневосточной “карты”, так и от “дорожных карт” Россия - ЕС. Она предполагала выстраивание стратегии расширения вокруг “хронологического”, а не “тематических” стержней. Уже на первом этапе европейцы предлагали своим потенциальным новым членам разбираться с вопросами свободного передвижения людей, товаров и капиталов; унификацией корпоративного законодательства; согласования трудового и природоохранного законодательства, а также с культурными проблемами и защитой авторских прав2² См.: Ibid.. Такой подход был вполне оправдан, так как вопросы обеспечения безопасности (бывшие приоритетом на первом этапе предполагавшегося ближневосточного урегулирования) или экономические проблемы (выступающие центральной темой первой “дорожной карты” Россия - ЕС) не могли и не могут решаться отдельно от прочих тесно связанных с ними обстоятельств.

Таким образом, даже самая общая оценка тех “дорожных карт”, которые уже начинали претворяться в жизнь, позволяет констатировать ряд немаловажных моментов: во-первых, эти “карты” определяют чёткий график мероприятий, которые должны привести к понятному и ясно сформулированному результату; во-вторых, они оказываются намного более успешными, если заключаются непосредственными участниками процесса, а не международными посредниками; и, в-третьих, они дают ожидаемый эффект тогда, когда демонстрируют комплексный подход к разрешению накопившихся проблем, а не ставят своей целью броские декларации. С учётом этих обстоятельств и следует, на наш взгляд, подходить к оценке документов, подписанных в Кремле 10 мая 2005 года.

Московские “картёжники”: расклад пасьянса

Итак, любая “дорожная карта” представляет собой нечто подобное атласу дорог, необходимому любому путешественнику, который отважится предпринять большой вояж. Но, для того чтобы воспользоваться ею, необходимы два условия: задать конечный пункт и определить цель путешествия. Под пунктом в таком случае понимается, какой должна оказаться политическая конфигурация в результате реализации плана. Целью - то, зачем предпринимается “путешествие”. Очевидно, что цель порой имеет к “пункту назначения” весьма отдалённое отношение; ею может выступать, например, искусное создание видимости продвижения вперёд.

Если подходить к оценке московских “дорожных карт” с тех же позиций, с которых мы подходили к рассмотрению “ближневосточной” и “европейской”, сразу становятся заметны радикальные различия между ними.

Во-первых, совершенно неопределённым выглядит “пункт назначения”. Ведь не надо доказывать, что одно дело - обеспечение полного прекращения кровопролития на спорных территориях или юридическое вхождение десяти новых стран в состав ЕС, но совсем другое - содействие “совершенствованию”, “углублению” и “расширению”. Попытки более точно понять “пункт назначения” московских вояжёров обречены на провал: если в экономической сфере предполагается “создать условия, которые будут способствовать расширению возможностей экономических операторов, содействовать развитию торговли и инвестиций, облегчать создание и работу компаний на основе взаимности, укреплять сотрудничество в сфере энергетики, транспорта, сельского хозяйства, охраны окружающей среды, укреплять экономическое сотрудничество и процесс реформирования, усиливать конкурентоспособность экономик ЕС и России на основе принципов недискриминации”1¹ Здесь и далее отдельные формулировки приводятся по тексту “дорожных карт” в том виде, в каком они опубликованы на официальном сайте Президента РФ
(см.: http://www.kremlin.ru/interdocs.shtml )., то в “карте” об Общем пространстве свободы, безопасности и правосудия целью называется лишь (!) “создание Общего пространства свободы, безопасности и правосудия”, да и то “в долгосрочной перспективе”; в сфере внешней безопасности задачами определены и вовсе “укрепление центральной роли Организации Объединённых Наций, предоставляя ООН поддержку для эффективного выполнения её функций и осуществления деятельности, а также обеспечение роли и эффективности соответствующих международных и региональных организаций” и “реагирование на современные глобальные и региональные вызовы и основные угрозы, особенно такие, как терроризм, распространение оружия массового уничтожения и существующие и потенциальные региональные и локальные конфликты”; задачей же в сфере культурного и гуманитарного сотрудничества предлагается считать “использование богатого интеллектуального наследства и накопленных знаний России и ЕС в целях содействия экономическому росту с участием гражданского общества в России и ЕС и повышению уровня конкурентоспособности экономик России и Евросоюза”.

Во-вторых, сама “дорожная карта” уникальна тем, что в ней вообще отсутствуют указания на сроки решения поставленных задач. Только в двух местах авторы отошли от этого принципа: в одном они заявили о решимости “провести сравнительный анализ подходов России и ЕС к нераспространению оружия массового уничтожения с целью разработки к 2006 году совместного документа о стратегическом партнёрстве в этой области (курсив наш. - В.И., Е.К.)”; в другом, при описании “сотрудничества по созданию общего пространства Информационного общества Россия - ЕС”, говорится о том, что “официальный формат (описание механизма диалога) для диалога будет учреждён экспертной группой Россия - ЕС по информационным коммуникационным технологиям, как это было согласовано в 2004 году, в течение шести месяцев (курсив наш. - В.И., Е.К.)”. Других дат в документе не встречается - за исключением частого упоминания 2003 года, о котором стороны сохранили тёплые воспоминания ввиду того, что тогда были проведены Санкт-Петербургский и Римский саммиты Россия - ЕС (отсылок к чётким формулировкам решений которых в тексте, правда, не приводится).

В-третьих, - и это также не характерно для документов подобного типа - разделы, именуемые “действия” (то есть призванные обозначить конкретные меры по реализации избранной стратегии), содержат формулировки, ничем не отличающиеся от тех, которые используются для обозначения самих общих задач. Так, например, в качестве цели “Диалога по вопросам регулирования в области промышленной продукции” определена “разработка гармонизированных и совместимых стандартов, регламентов и процедур оценки соответствия товаров там, где это целесообразно, в том числе путём развития интенсивного диалога в области регулирования и сотрудничества между компетентными учреждениями, укрепления институциональных возможностей”; в списке мер по её достижению значится, в частности, “создание механизма консультаций и диалога между регулирующими органами и усиление сотрудничества, нацеленного на сближение законодательства и стандартов, а также на создание транспарентности, предсказуемости и пропорциональности систем регулирования рынка и товаров в области медицинских изделий”. Получается, что в данном случае (и не в нём одном) “конкретные” действия на деле оказываются ещё более бессодержательными, нежели задачи, решению которых они якобы должны способствовать.

В-четвёртых, подписанные “дорожные карты” не только не содержат указаний на “пункт назначения” и не определяют должным образом график продвижения к нему, но и свободны от каких-либо указаний на то, кто выступает ответственным за реализацию плана и какие последствия может вызвать срыв его проведения в жизнь - как для высоких договаривающихся сторон, так и для более конкретных уполномоченных лиц и организаций. Последнее даже больше, нежели все вышеотмеченные обстоятельства, подсказывает нам: надеяться на исполнение каких бы то ни было пунктов данного плана (за исключением обеспечивающих отдых официальных лиц на новых встречах, где будет вырабатываться “механизм консультаций и диалога между регулирующими органами”) не приходится.

В общем, остаётся лишь пожалеть, что европейские, а возможно, и российские переговорщики не читали книг г-на Пелевина; в ином случае кому-нибудь да показалось бы, что подписанные гг. Путиным, Юнкером и Баррозу тексты - это образцовый пример плана “перехода из ниоткуда в никуда”. Пасьянс, раскладывавшийся в Москве и Брюсселе весной этого года, явно не сходится - да, собственно, он и не может сойтись, учитывая, с одной стороны, опасения европейцев перспективами расширения на восток и сомнения, имеющиеся у них в отношении России, и, с другой стороны, неоднократно подчёркнутое российскими официальными лицами отсутствие у России всякого намерения на деле интегрироваться в структуры Европейского Союза.

И кому это надо?

Изучение текста подписанных в Москве документов заставляет задаться вопросом: кто выступил их автором, зачем они вообще были подписаны и какие они могут иметь последствия?

Для ответа на первый вопрос можно воспользоваться самым простым способом - “графологической” экспертизой, то есть сличением “почерка”. Первой среди четырёх “дорожных карт” выступает “карта”, посвящённая экономическим проблемам (и тут надо учитывать, что как Европейский Союз для России, так и Россия для Европейского Союза выступают весьма значимыми партнёрами). Для сравнения можно использовать, например, межрегиональное Рамочное соглашение о сотрудничестве, заключённое в 1995 году между ЕС и странами, входящими в так называемый “южный рынок” (Меркосур). Хотя торговые и инвестиционные связи между Европой и Латинской Америкой намного менее интенсивны, чем между ЕС и Россией, стороны договорились инициировать “Диалог по вопросам торговли и экономики”, однако в том же документе, который его учредил, шесть статей (ст. 25-30) были отведены детальному изложению механизмов и сроков предполагаемых действий, а также описанию ожидаемых результатов1¹ Official Journal L 069 , 19/03/1996 P. 0004 - 0022.. Любые документы, подписывавшиеся в рамках реализации Стратегии расширения Европейского Союза от 2000 года, не стоит даже сравнивать по степени детализации с московскими декларациями. Итог очевиден: писано, скорее всего, не в Брюсселе. Скорее, в Москве (хотя заметны и следы продолжительных консультаций с партнёрами, о чём свидетельствует явная “нерусскость” ряда формулировок).

Второй вопрос гораздо более важен; можно даже говорить о том, что он наиболее значим во всей этой “истории”. И на него у нас нет ответа; более того, мы не видим ни одной стороны, которая была бы серьёзно заинтересована в подписании московских “карт”. Для европейцев этот документ выглядит совершенно бессмысленным: с одной стороны, он практически не конкретизирует действующее Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве между Россией и ЕС и, с другой стороны, не требует ничего конкретного от Евросоюза. Разве, например, такие обязательства, как “гармонизация технических требований в автомобилестроении”, “развитие транспарентных, основанных на конкуренции систем государственных закупок на всех уровнях, включая взаимный доступ к базам данных по тендерам” или “сотрудничество по постепенной гармонизации законодательства по охране прав интеллектуальной собственности, включая эффективные средства правоприменения”, и масса им подобных, относятся к европейской стороне, если в России никак не могут перейти на стандарт автомобильных двигателей “Евро-2”, наладить борьбу с пиратской аудио- и видеопродукцией, а положение в сфере госзакупок вынуждает самого премьера

М. Фрадкова выступать с инициативой о привлечении нарушителей и без того несовершенного российского законодательства к уголовной ответственности?! В общем и целом подписанный документ от ЕС ничего не требует и, следовательно, ничего не даёт. Политической потребности в его спешном подписании у Брюсселя также, вроде бы, не наблюдалось.

Для российской стороны значение “карт” тоже неочевидно: с одной стороны, они не могут стать полноценной заменой Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве (которое истекает в 2007 году) и, следовательно, заключение их за год-полтора до новых переговоров - просто лишний и бессодержательный труд; с другой стороны, российские политики нередко критиковали и критикуют европейцев за то, что по мере развития сотрудничества они часто выставляют дополнительные требования, которые Россия вынуждена исполнять, чтобы добиваться согласованного вроде бы результата, - но в таком случае совершенно непонятно, почему же в документе оставлена масса лазеек для всякого рода неопределённостей. При этом, хотя от России документ требует гораздо большего, чем от Европы, его можно просто не исполнять. И у нас в стране не так уж и много фанатов интеграции с Европой, чтобы президенту В. Путину захотелось вдруг порадовать эту часть электората. Поэтому мы подчёркиваем: ни у одной из сторон не было никаких серьёзных видимых причин для заключения данного соглашения.

Третий вопрос кажется уж совсем простым. Если парафированные документы не отражают волю Европейского Союза и ничего не требуют от европейской стороны (а по большому счёту, ни к чему не обязывают и российскую), если даже слабой бюрократической возни вполне достаточно, чтобы потом радостно заявить, что все договорённости выполнены (ибо они пусты), и если серьёзной заинтересованности в реализации плана нет ни у одной из сторон, - то это означает, что никаких последствий подписание “дорожных карт” иметь не будет.

Пожалуй, единственным положительным следствием встречи в Кремле могло стать укрепление доверия между сторонами. К сожалению, можно с уверенностью предсказать, что и эта задача не решилась в ходе встречи, так как каждая из сторон имеет возможность самым расширительным (и серьёзно отличным друг от друга образом) трактовать обоюдные обязательства, и потому будет ожидать большего, чем получит. А это не может не породить ощущения обмана, недовольства и как следствие - недоверия.

Таким образом, наша точка зрения сводится к тому, что с содержательной стороны московские “дорожные карты” бессмысленны. Они не позволяют “ориентироваться на местности”, не указывают “пункта назначения” и не проясняют дорогу к нему. Следовательно, основной причиной их подписания были текущие соображения политической конъюнктуры. Причём, скорее всего, сугубо формальные. И имевшиеся в большем количестве у Москвы, а не у Брюсселя. Во-первых, Кремлю было необходимо загладить катастрофические результаты от саммита в Гааге, где, как могло показаться, взаимная отчуждённость России и Европейского Союза достигла предела. Во-вторых, внутренняя нестабильность в ЕС накануне французского и голландского референдумов по проекту Конституции, неустойчивое положение двух наиболее близких В. Путину европейских политиков, С. Берлускони и Г. Шрёдера, - всё это могло подталкивать российскую сторону к соглашениям, на которые бы не повлияли возможные политические катаклизмы в ЕС. В-третьих, российская власть вряд ли могла позволить безрезультатно завершиться московскому форуму, проходившему в дни национальных торжеств. Существовали, видимо, и другие обстоятельства, обусловливавшие желание заявить о “стратегическом партнёрстве между Евросоюзом и Россией”1¹ См.: Вступительное слово на встрече на высшем уровне Россия - Европейский Союз at http://www.kremlin.ru/appears/2005/05/10/1322_type63377_87971.shtml., но они вряд ли были более серьёзными, нежели приведённые выше. Подводя итог, можно сказать: мы воспринимаем московские “дорожные карты” лишь в контексте определённых пиаровских усилий Кремля, и не более того. Подтверждением этому служит и то, что на протяжении первых двух месяцев после заключения соглашений ни Ж.М. Баррозу, ни Ж.-К. Юнкер ни разу не обратились к данной теме в своих публичных выступлениях, и то, что в повестке дня заседаний Европейской комиссии эта проблема также не значилась, и, наконец, тот факт, что запланированная было на начало июля встреча российского правительства и европейских руководителей была отменена без внятного объяснения причин.

Итак, “дорожные карты” составлены таким образом, что (а может быть чтобы?) их реализация представляется весьма непростой. Но за зыбкостью текста стоит прежде всего зыбкость намерений - и именно поэтому московские документы с высокой долей вероятности останутся “бумажными тиграми”.

Если российские власти отважатся на их реализацию, они неизбежно столкнутся с сопротивлением серьёзных сил внутри самой России - сил, интересы которых могут пострадать от сближения с Европой. Какие это силы, насколько резко способны они выступить против “европеизации” России и какого рода сопротивление могут оказать?

Несмотря на крепнущие экономические связи между Европой и Россией, открытость границ, растущий интерес европейцев и россиян к культуре и истории друг друга, близость ряда внешнеполитических позиций, Россия остаётся чуждым Европе и настороженно относящимся к внешней среде государством. Подозрительность и закрытость достались россиянам в наследство от советской эпохи, а новое руководство страны мало что сделало для их преодоления. Полтора десятилетия реформ стали для России “потерянным временем”. Из бедного, но эгалитаристского общества Россия превратилась в государство с беспрецедентно высоким уровнем имущественного расслоения; на смену партийной номенклатуре пришла бюрократия, прочно сросшаяся с бизнесом; публичное пространство, не успев окрепнуть, сжалось под давлением власти, переполнившейся выходцами из спецслужб. Коррупция, правовая незащищённость, обнищание значительной части населения, “чеченские войны” - все эти новые атрибуты российской действительности создали почву для внедрения в сознание российских граждан идеи о необходимости “укрепления государственности”. Когда же выяснилось, что государство, построенное президентом В. Путиным, может предложить только “мягкий авторитаризм”, но не способно положить конец разгулу беззакония и углублению социальных противоречий, кремлевские политтехнологи начали связывать ослабление России и её внешнеполитические провалы с некими внешними силами, говоря о предвзятом отношении Запада вообще и Европы в частности к России. Характерно, что эти методы, традиционно входящие в арсенал популистских националистических движений, были взяты в России “на вооружение” действующей исполнительной властью.

Конечно, многие российские оппозиционные политики, включая “националиста” (каким его считают в Европе) Д. Рогозина, а также эпатажного лидера либеральных демократов В. Жириновского, порой подбрасывают идею о недружелюбности внешнего мира по отношению к России. Однако даже их трудно уличить во враждебности к Европе. Например, Д. Рогозин (некоторое время бывший специальным представителем В. Путина по проблеме Калининградской области) по итогам майского саммита не исключил возможности создания через 10-15 лет некоей ассоциации между Россией и ЕС, которая бы взяла на себя решение энергетических, гуманитарных и транспортных проблем, а также проблем обороны и безопасности.

Основной же поток критики в адрес Европы идёт именно от высших чиновников исполнительной власти, и сфера критики чрезвычайно широка - от европейских международных организаций до позиции стран ЕС по отдельным вопросам. Рефреном проходит тема “двойных стандартов”, якобы применяющихся европейцами в отношении России или в важных для неё вопросах. Лишь за минувший год в адрес европейцев прозвучало не менее пяти подобных обвинений и упрёков: выступая на радио “Голос России”, С. Лавров заявил, что “налицо двойные стандарты… Мы активно сотрудничаем с США и нашими европейскими партнёрами по линии правоохранительных органов, спецслужб в борьбе с терроризмом. Но предоставление убежища Ильясу Ахмадову в США и аналогичный шаг Великобритании в отношении Ахмеда Закаева не может не наводить на мысль о двойных стандартах”; комментируя неразбериху вокруг первого тура президентских выборов в Украине (октябрь 2004 года) на пресс-конференции в Лиссабоне в ноябре 2004 года, В. Путин обвинил ОБСЕ в предвзятости, сказав, что она “вмешивается в дела суверенного государства и применяет практику двойных стандартов по отношению к Украине”.

Администрация президента - организация сомнительной легитимности, но беспрецедентного влияния - активно внедряет в общественное сознание идею наличия внешних врагов, к числу каковых ЕС относится уже потому, что позволяет себе критиковать внутреннюю политику России. В конце апреля руководитель администрации президента Д. Медведев в подробном интервью журналу “Эксперт” заявил, что западные государства не заинтересованы в укреплении России (“Это не нравится, вызывает досаду, нарушает сложившиеся геополитические пасьянсы”). Это высказывание является другим изданием мысли, изложенной В. Путиным в Послании Федеральному Собранию в 2004 году, в котором он обвинил российские правозащитные и общественные организации в пренебрежении интересами России в угоду меркантильным соображениям: “Для части этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других - обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов, при этом острейшие проблемы страны и её граждан остаются незамеченными… Когда речь идёт о нарушениях фундаментальных и основополагающих прав человека, об ущемлении реальных интересов людей, голос подобных организаций подчас даже не слышен. И это неудивительно: они просто не могут “укусить руку”, с которой кормятся”1¹ См.: http://www.kremlin.ru/appears/2004/05/26/2003_type63372_71501.shtml..

Не имея ни симпатизирующих ЕС политических деятелей, ни поддержки в широких слоях российской общественности, европейцам приходится “сотрудничать” с наименее расположенной к сотрудничеству с Европой силой - исполнительной властью.

Российские чиновники не заинтересованы в сближении с ЕС потому, что принятие чётких обязательств по внедрению европейских стандартов и практик неизбежно уменьшит коррупцию (которая выступает основным источником их благосостояния) и установит пределы произвольного толкования законов и правил (которое выступает главным залогом прочности их властного статуса). Однако в противодействии сближению с ЕС у них имеется мощный союзник - российские предприниматели, которые не без основания усматривают в движении в сторону Европы угрозу своим экономическим интересам. Разумеется, не все предприниматели являются противниками сближения с ЕС вообще и реализации “дорожных карт” в частности. Наибольшие “озабоченности” всё это вызывает у тех, кто в силу низкой конкурентоспособности собственной продукции использует политический лоббизм для обеспечения своих экономических интересов. К сожалению, их доля в среде российских предпринимателей весьма значительна (а если прибавить и тех бизнесменов, которые по разным причинам серьёзно зависят от власти, то окажется, что в “укреплении государственности” заинтересована большая часть крупного бизнеса). Для неё “болезни” российского общества и российской экономики - несовершенство антимонопольного законодательства, коррумпированность чиновников, незащищённость прав потребителей - словом, всё, что считается препятствием для нормального развития экономики, становится залогом процветания.

Поэтому можно быть уверенным в том, что процесс “подтягивания” российского законодательства под европейские стандарты вызовет напряжение сразу на многих экономических “фронтах”. Не секрет, что в России существуют влиятельные лоббистские группы, в том числе представляющие интересы автопроизводителей, фармацевтов, страховщиков. Очевидно, что если Россия начнёт реформировать и модернизировать данные сектора в соответствии с духом “дорожных карт” (о “букве” говорить, увы, не приходится), то их интересы будут серьёзно задеты. Гармонизация технических требований в автомобилестроении не предполагает иных вариантов, кроме введения в России стандарта двигателя “Евро-2”, которое правительство откладывает уже несколько лет, при этом повышая таможенные пошлины на ввоз иномарок. Эта гармонизация весьма не выгодна для российских автопроизводителей. Переход на стандарт “Евро-2”, который серьёзно сокращает объём вредных выбросов, по сравнению с ныне действующим в России, неизбежно поставит вопрос о новых стандартах топлива, что, в свою очередь, потребует масштабного переоснащения российских нефтеперерабатывающих заводов. Дорого? Конечно, но иначе “сотрудничество в применении политики развития экологически более чистого производства и использования технологий, сберегающих природные ресурсы”, не может быть реализовано. Недовольными окажутся российские страховщики, продолжающие пользоваться выгодами, которые несёт в себе запрет на участие в отдельных, наиболее прибыльных и наименее рискованных видах страхования (например, страховании жизни) для иностранных компаний. Список “недовольных” очень обширен, и при желании его можно продолжить.

Естественно, что существующие в России “правила игры” обусловлены заинтересованностью в них правящей бюрократии. Поэтому повторимся: именно российская власть является главной тормозящей силой на пути сближения России и ЕС - особенно в ситуации, когда укрепление “вертикали власти” и “поддержание стабильности” (два основных политических лозунга президента В. Путина) оказались не более чем инструментами передела рынков и перераспределения властных полномочий. При этом только для чиновников Еврокомиссии может быть секретом, что многие российские законодатели - это бывшие и даже действующие бизнесмены, открыто лоббирующие интересы отдельных компаний. В качестве иллюстрации достаточно сказать, что председатель комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам г-н Владислав Резник входил в состав управляющих органов крупнейшей в России страховой компании “Росгосстрах” и состоит членом советов директоров двух российских банков, а инициаторы поправок в закон “О лекарственных средствах”, предусматривающих отмену соответствующей мировой практике регистрации лекарств и “замену системы обязательной сертификации добровольным декларированием соответствия качеству”, связаны прочными (и даже родственными) узами с “королями” российской фармацевтики.

Единственным “заинтересованным” в демократически избираемом и соблюдающем законы своей страны правительстве, в прозрачной и независимой судебной системе, в преодолении коррупции и искоренении банального разворовывания государственных фондов, в улучшении качества потребляемых им товаров и среды своего обитания является российский народ. Но к нему практически никогда не обращается российская власть, и уж подавно никогда не апеллируют европейские переговорщики. И если первое - увы - вполне закономерно, то второе понятно нам не вполне. Ведь именно “мягкая сила” Европы и “притягательный потенциал” её социальной модели на протяжении последних нескольких десятилетий привели к радикальным преобразованиям во многих странах - от Греции до восточноевропейских сателлитов СССР, от Турции до Украины и Грузии. Однако в случае с Россией европейцы, очевидно, боятся настаивать на своих стандартах и тем самым невольно опускаются почти до российских.

Перспективы и рекомендации

Современное состояние отношений между Россией и Европейским Союзом, несмотря на подписанные в Москве “дорожные карты”, вряд ли можно признать удовлетворительным. Масштаб наших экономических связей, культурная близость российского и европейских народов, потребности политического взаимодействия - всё это требует более тесного сближения России и Европы. Последнее, разумеется, не означает отказа нашей страны от своего суверенитета и обязательного вступления её в ЕС; однако мы твёрдо убеждены в том, что выработка чёткого механизма углубления сотрудничества сегодня жизненно необходима. И недавние “дорожные карты” не являются шагом в этом направлении.

Каким бы виделся нам адекватный механизм российско-европейского сближения? Попытаемся изложить лишь самые общие его характеристики.

Во-первых, в нынешних условиях следует избегать долгосрочных ориентиров, лучше сосредоточиться на относительно частных задачах (кстати, на начальном этапе европейской интеграции к этому же призывал и Ж. Моннэ, говоривший, что “нужно начинать с маленьких шагов (petits pas) и на их основе достигать существенных результатов (grands effets)”1¹ Цит. по: Schmitter, Philippe. How to Democratize the European Union… and Why Bother? Lanham (Md.), Boulder (Co.), New York: Row-man & Littlefield Publishers, 2000, p. 1.). Но в случае России и Европы эти “маленькие шаги” должны касаться в первую очередь наиболее чувствительных “нервных окончаний” двусторонних отношений: для россиян таковыми являются вопросы об отмене визового режима, снижении пошлин на большинство ввозимых из России товаров, придании Калининградской области некоего особого статуса “действительно свободной” экономической зоны, своего рода “балтийского Гонконга”. Для европейцев приоритетными остаются вопросы эффективности работы российских правоохранительных органов по запросам европейских - например, в ходе поисков угнанных автомобилей, контроль за нелегальной миграцией, отсутствие жёстких экологических стандартов. Основной характеристикой этих шагов должна быть их публичность и ощутимость их последствий значительным количеством населения.

Во-вторых, ввиду отсутствия между сторонами должного доверия, следовало бы построить новые “дорожные карты” таким образом, чтобы наиболее настоятельные требования одной стороны увязывались с наиболее настоятельными требованиями другой по схеме do ut tu des. Если Россия, к примеру, хочет добиться безвизового въезда для своих граждан, европейцы могли бы выдвинуть в качестве основного и единственного условия переход на новые паспорта европейского стандарта, система регистрации которых была бы непосредственно соединена с базой данных Европола, и подписание соглашения о реадмиссии. С момента подписания этого соглашения для всех обладателей паспортов нового образца визовый режим мог бы быть отменён. Действуя подобным образом, европейцы смогут увидеть чёткую перспективу в решении проблем, существующих в отношениях с Россией, включая сроки выполнения договорённостей, а россияне, в свою очередь, получат гарантию того, что европейцы не будут выставлять дополнительных условий или пересматривать принятые решения, как это иногда имело место в прошлом. Другой формой сотрудничества, более уместной в экономической сфере, могла бы стать модель “инвестиции в обмен на развитие”. В этом случае европейские инвестиции, заинтересованность в которых регулярно демонстрируют российские власти, могли бы “размораживаться” в момент перехода России на новые стандарты - в автомобилестроении это могло бы произойти после вступления в силу на территории России стандарта “Евро-2”, а в страховом деле - после снятия запретов для европейских компаний на осуществление страховой деятельности. При этом увязываться между собой могут и разнопорядковые требования, например: ЕС в рамках “программы правовой помощи” отменяет пошлины на ввозимую из России металлопродукцию в обмен на согласие России выполнять конкретные шаги по совершенствованию правоприменительной практики. И так далее.

В-третьих, необходимо принимать во внимание неразвитость в России гражданского общества и потому не столько увязывать продвижение страны в направлении Европы с его прогрессом, сколько использовать такое продвижение для естественной активизации гражданского сознания. Учитывая, какое количество граждан России ежегодно посещает страны ЕС (и это отнюдь не самые социально пассивные граждане), можно быть уверенным: если Европа обусловит отмену визового режима чёткими требованиями к российской бюрократии и российской правоохранительной системе, бездействие последних в выполнении этих условий породит в стране гораздо большее социальное действие, чем любой милицейский беспредел где-нибудь в Благовещенске. Если европейцы предложат внятную программу совместного развития Калининградской области, от которой с очевидностью выиграют и её жители, и россияне в целом, позиции демагогов “от национального суверенитета” будут сильно подорваны.

Сегодня Россия не предпринимает никаких решительных шагов в направлении сближения с Европой. И, следует признать, у неё и нет достаточных для этого поводов. Европейцы не имеют чёткой позиции по отношению к России и потому в большинстве случаев не могут определить ни пределов максимальной “близости” наших обществ, ни степени своей заинтересованности в таковой. Поэтому мы считаем: сегодня прогресс в отношениях между Россией и ЕС в первую очередь зависит от заинтересованности в нём самого Европейского Союза. Мы отдаём себе отчёт: по сути мы призываем европейцев самим инициировать “интеграционный виток” - несмотря на то что прежде инициативу всегда проявляли те, кто стремился к вступлению в ЕС, и никогда наоборот. Но Россия - особый случай, и в ситуации с ней, возможно, следует поступиться некоторыми petits principes ради обеспечения grands effets.

Разумеется, надежд на европейские инициативы не слишком много. Но есть одно важное обстоятельство, которое, возможно, заставит по-новому взглянуть на отношения с Россией. Европе вскоре придётся занять несколько более определённую позицию по отношению к России, так как всего через два года, в 2007 году, истекает срок действия Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве между Россией и ЕС, и европейской дипломатии (да и российской тоже) придётся задуматься о новом договоре. Именно в ходе его подготовки и можно было бы попытаться применить изложенные выше рекомендации, тем более что момент для этого будет достаточно удачным.

Для России 2007 год- это последний полный год второго срока президентства В. Путина и год парламентских выборов. Не приходится сомневаться, что нынешняя кремлёвская бюрократия предложит европейцам договор столь же аморфный, как и московские “дорожные карты”. В такой ситуации Брюсселю следовало бы проявить инициативу и твёрдость, выйдя с гораздо более чётким и радикальным проектом и не соглашаясь на российские предложения по его изменению. И что бы ни рассказывали московские политики своим европейским коллегам, в России сегодня нет сил, заинтересованных в свертывании российско-европейских отношений. Отказ Кремля от подписания какого-то нового Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве по той причине, что его цели и условия были бы продиктованы европейской стороной (но воспринимались положительно определенными кругами россиян), вызвал бы крайне негативную реакцию в российском обществе. Россияне заинтересованы в укреплении связей с Европой, а значительная часть российской экономики прочно сидит “на игле” экспортно-импортных связей с ЕС. Потому у европейцев есть возможность мягкого давления на Россию.

В своё время великий европейский “интегратор”, Жак Делор, комментируя события конца 1980 - начала 1990-х годов, считал их проявлением не того, что “Запад продвигается на восток, а [того, что] Восток приближается к Западу”1¹ Цит. по: Nelsen, Brent and Stubb, Alexander (eds.) The European Union. Readings on the The-ory and Prac-ti-ce of European Integration, 2^nd ed., Boulder (Co.), London: Lynne Rienner Publi-sh-ers, 1998. P. 66.. Он был прав. Но сегодня, когда “всё, что могло”, на Востоке приблизилось к Западу (и даже интегрировалось в него), необходимы новые подходы. Нужно делать шаги и самим - ведь, кстати, с интеграцией восточных стран и “центр тяжести” Европы несколько сместился в восточном направлении. Так что “сдвиг на восток” необходим. И первым шагом в нём должна стать выверенная политика Европейского Союза в отношении России, которая позволила бы забыть о декларативных “дорожных картах”, подписанных в Москве 10 мая 2005 года.

Размещено на Allbest.ru