Европейское видение перспектив развития отношений ЕС и Центральной Азии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Европейское видение перспектив развития отношений ЕС и центральной Азии

Елмурзаева Р.С.

Процесс успешного формирования общей внешней политики ЕС подразумевает не только институциональные реформы, усиление наднациональных структур, но и развитие межрегионального сотрудничества, географическое расширение зон присутствия ЕС. Одним из региональных приоритетов ЕС является Центральная Азия, сотрудничество с которой строится на основе Стратегии ЕС, принятой в 2007 г. Политический контекст на момент принятия этого документа определялся вопросами энергетической безопасности и войны в Афганистане. Новое партнерство между ЕС и ЦА было в большей степени обусловлено проблемами, возникшими и разросшимися в период глобализации, которые одинаково влияют на обоих партнеров и требуют совместного решения.

Стратегия основана на широком и всеобъемлющем подходе и содержит значительное число приоритетных сфер: политический диалог, права человека и верховенство права, образование, экономическое развитие, энергетические и транспортные каналы, устойчивость окружающей среды и водных ресурсов, общие угрозы, такие как незаконный оборот наркотиков и т.д.

Таким образом, как заключают сами эксперты, документ включает в себя как стратегические и общие, так и конкретные, а также технические задачи. Так, к числу конкретных аспектов можно отнести, например, вопросы развития гражданского общества [1, р. 53; 4, р. 1, 3].

В течение последних пяти лет ЕС превратился в значимого игрока в Центральной Азии. Важно отметить, что ЕС не является актором, придерживающимся политики жесткой безопасности, и стремится внести свой вклад в развитие нормативного, основанного на правилах мирового порядка, опирающегося на права человека, международное право, региональное сотрудничество и многосторонние институты, что конкретизируется также и Лиссабонским договором.

Тот факт, что ЕС в настоящее время играет второстепенную роль на геополитическом уровне, с одной стороны, заключает в себе ряд преимуществ. Именно приверженность нормативному подходу отличает Европу от большинства других акторов, таких как Китай и Россия. Страны ЦА стремятся быть признанными в качестве соответствующих мировым стандартам, отчасти с целью укрепления их независимости от Китая и России. Вместе с тем, рычаги для ЕС в этой сфере остаются ограниченными, что привело к повышенному вниманию к вопросам безопасности и энергетических интересов [2, р. 1-2, 5; 4, р. 2, 9, 117]. Кроме того, ввиду того, что методы и инструменты структурной внешней политики применяются не в должной мере, геополитические интересы и традиционные методы и представления пока еще превалируют в сознании акторов внешнеполитических процессов.

Ценностный подход может быть выражен в виде двух составляющих:

· защита своей территории от внешних угроз;

· проекция ценностного подхода на внешний мир.

Если говорить о первом компоненте - защите от угроз безопасности - следует отметить, что государства Центральной Азии и ЕС привержены основным принципам Хельсинкского заключительного акта, которые провозглашают концепцию всеобъемлющей нормативной безопасности, направленной на предотвращение и разрешение конфликтов.

С позиции безопасности подход ЕС коренным образом отличается от США: Вашингтон рассматривает свою политику по отношению к Афганистану как основу всей региональной политики, исходя из связывания Центральной Азии с Южной Азией, Брюссель же рассматривает Центральную Азию как продолжение политики Восточного соседства, включая Россию [4, р. 118-119; 2, р. 3].

Центральная Азия не представляет прямой угрозы безопасности ЕС, однако регион имеет отношение к следующим угрозам:

· ненадежность поставок энергоносителей. Как известно, Центральная Азия играет важную роль в стратегии ЕС по диверсификации источников энергии и маршрутов поставок. Нормативная энергетическая политика может продвигать стандарты корпоративного управления, прозрачности использования и распределения доходов в странах-производителях (Инициатива прозрачности добывающих отраслей (ИПДО) -ExtractiveIndustriesTransparencyInitiative), но в конечном итоге нормой является устойчивость окружающей среды на глобальном уровне за счет снижения зависимости от ископаемых видов топлива, т. е. политика предотвращения изменения климата;

· Аль-Каида и талибанизация;

· незаконный оборот наркотиков, оружия и контрабанда людей.

В 2002 г. ЕС запустил Программу содействия управлению границами в Центральной Азии (БОМКА, Border Management Assistance Program), чтобы способствовать постепенной институциональной реформе путем подготовки кадров и обмена передовым опытом.

Центрально-азиатский региональный информационно-координационный центр (Central Asia Regional Information and Coordination Centre, CARICC), созданный для борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и их источников, также поддерживается ЕС. Кроме того, ЕС и страны региона стремятся к ядерному нераспространению и разоружению путем создания в Центральной Азии зоны, свободной от ядерного оружия [4, р. 119-120; 5, р. 1-2; 3, р. 3; 5, р. 1].

При проекции ценностного подхода на внешний мир, с одной стороны, интерпретация ценностей становится обусловленной основными интересами. С другой стороны, ценности представляют собой концептуальную призму, через которую выстраивается иерархия интересов. В этом случае энергоснабжение и безопасность приводятся в качестве ключевых факторов геополитики. Существуют различные способы обеспечения этих интересов, в которых ценностный подход все еще может быть существенным.

Говоря о проекции ценностей, следует отметить, что ЕС имеет различные инструменты в этой сфере, но масштаб гораздо более скромный по сравнению с огромными инвестициями со стороны Китая, в частности, в экономическую инфраструктуру. Расширение программ обучения может оказаться наиболее эффективным и долговечным способом внедрения европейских гражданских, профессиональных и культурных ценностей и норм в Центральной Азии [4, р. 118-119, 121].

В рамках этой составляющей можно выделить следующие направления:

· права человека. Следует отметить, что в настоящее время никто среди основных внешних партнеров в Центральной Азии не желает или не в состоянии участвовать в диалоге по правам человека с государствами Центральной Азии (ни Россия, ни Китай, ни даже Соединенные Штаты). ЕС проводит регулярные и специальные диалоги с каждой из стран региона для решения проблем прав человека, начиная от фундаментальных прав (свобода слова, прессы и религии, право на правосудие). ЕС сделал шаг вперед, установив ежегодные диалоги по правам человека с каждым из пяти центральноазиатских государств;

· демократия и верховенство закона. В отличие от прав человека, демократия на международном уровне юридически не кодифицирована, что порождает дополнительные сложности в процессе достижения этой задачи.

В конце 2008 г. ЕС начал внедрять Инициативу «Верховенство закона в Центральной Азии» (Rule of Law Initiative for Central Asia) для решения общих региональных проблем, включая развитие судебной системы, правоохранительных органов, модернизацию коммерческого законодательства и подотчетности. Проекты направлены на укрепление сотрудничества между конституционными судами, обеспечение юридической подготовки и осуществление правовых гарантий для обвиняемых в суде. Аспекты эффективного управления также являются неотъемлемой частью нескольких финансируемых ЕС мероприятий в форме бюджетной поддержки (в случае Кыргызстана и Таджикистана) или содействие местным органам власти и развитию гражданского общества.

· регионализм. Стремление к обновленной и современной региональной идентичности Центральной Азии;

· многосторонность;

· многополярность. Она включает в себя сотрудничество по общим угрозам безопасности, исходящим от Афганистана и Пакистана (оборот наркотических средств, радикальный исламский терроризм), региональные водные и гидроэнергетические связи (в этой сфере наиболее приемлемо полагаться на международные консорциумы с участием всех основных игроков), оптимизацию трансконтинентальных транспортных маршрутов для торговли [4, р. 121-123; 5, р. 1; 2, р. 2].

ЕС является основным торговым партнером в регионе. Торговые отношения между четырьмя из пяти стран Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан) регулируются на основе соглашений о партнерстве и сотрудничестве. В ожидании ратификации соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Туркменистаном торговые отношения между этой страной и ЕС регулируются посредством временного торгового соглашения (с 2010 г.). ЕС играет также значимую роль в области водопользования («Водная инициатива для Центральной Азии», «Инициатива экологической безопасности» - EU regional Water and Environment Initiative), однако до сих пор не ясно, какие именно роли Евросоюз мог бы взять на себя: координация между европейскими или международными донорами; оказание технической помощи, возможно, даже участие в развитии инфраструктуры, или посредническая роль между странами.

Что касается организационных инициатив, ЕС мог бы стать наблюдателем в ШОС. Также встречи ЕС с пятью государствами Центральной Азии могут быть расширены с включением Афганистана, Пакистана и Индии.

Согласно статистическим данным большинство населения Центральной Азии моложе 25-летнего возраста, поэтому ключевым компонентом стратегии ЕС по укреплению стабильности и процветания в регионе является совершенствование стандартов в области высшего образования и профессиональной подготовки [5, р. 2; 2, р. 3; 4, р. 123].

Таким образом, основываясь на документах ЕС, вопросы безопасности подразделяют на три широких направления:

· обеспокоенность по поводу возможных негативных последствий вывода войск НАТО из Афганистана. До сих пор ЕС не отреагировал на эту проблему посредством специальных программ. Также имеет смысл включить Афганистан в переговоры по воде (относится к бассейну реки Амударья). Вместе с тем, ЕС не следует переоценивать возможные негативные последствия вывода войск;

· диалог по вопросам безопасности между ЕС и Центральной Азией был организован в 2008 и 2009 гг. Лидеры стран Центральной Азии видят ЕС в качестве беспристрастного партнера, но между собой они имеют ряд разногласий в политической и экономической сферах. ЕС не является сторонником политики осуществления жесткой безопасности в регионе (лишь упомянутая выше Программа БОМКА;

· вопросы мягкой безопасности или безопасности человека (проекты по надлежащему управлению, верховенству закона, управлению водными ресурсами, сокращению бедности и развитию гражданского общества) [2, р. 3-4].

Говоря о теоретическом обосновании Стратегии, следует отметить, что в ее основе лежат три концептуальных течения - неореализм, неолиберализм и конструктивизм.

Определенная связь между неореализмом и внешней политикой ЕС может быть прослежена при интерпретации содержания и приоритетов межгосударственного сотрудничества. Для неореалистов, это, прежде всего, вопросы общей военной безопасности, а также обеспечение безопасности и стабильности.

Другим аргументом в пользу наличия элементов неореализма во внешней политике ЕС по отношению к ЦА является то, что этап планирования стратегии был отмечен спорами между сторонниками таких интересов, как энергетика и безопасность (во главе с Германией) и сторонниками ценностного подхода (во главе с Великобританией, Ирландией, Нидерландами и Швецией). Таким образом, стратегия представляет минимальный консенсус среди стран-членов ЕС. На современном этапе существует мнение, что на этапе реализации Стратегии сторонники так называемой realpolitik одержали верх. Некоторые функционеры ЕС также усилили впечатление о том, что права человека и верховенство закона не обладают приоритетом в двусторонних отношениях, причисляя к наиболее актуальным вопросам терроризм, экстремизм, распределение воды и изменение климата.

Вместе с тем, наряду с относительной корреляцией по определенным вопросам, также имеется ряд существенных расхождений. С одной стороны, ЕС является единственным объединением в мире, достигшим такого высокого уровня развития интеграционных процессов и играющим все более значительную роль в международных отношениях. С другой стороны, природа ЕС противоречит концепции неореализма в отношении международных акторов. Хотя неореалисты несколько смягчили свое отношение к этому вопросу, полагая, что международные режимы и институты все же имеют значение для межгосударственных взаимодействий, они не делали на этом акцента, как считают неолибералисты.

Неолиберализм в вопросах безопасности проявляется в политике, направленной на содействие экономическому и политическому единству между государствами-членами ЕС, в их стремлении построить эффективное сотрудничество со странами различных регионов мира для достижения безопасности, стабильности и экономического развития. Неолиберализм был и остается одним из основных теоретических столпов формирования и функционирования Евросоюза и реализации его внешней политики. Стратегия является одним из последних значительных практических достижений внешней политики ЕС, отражающих неолиберальные идеи (содействие безопасности и экономическому развитию, верховенство закона, защита прав человека и демократизация общества).

По мнению конструктивистов, Европейский Союз - это искусственная социальная и политическая конструкция. Соответственно, европейские институты имеют решающее значение для распространения норм через социальное обучение и социализацию. Как преобразующий процесс, европейская интеграция трансформирует идентичности, интересы и поведение стран-членов ЕС и их граждан. Это позволяет проанализировать европейскую интеграцию как сложный процесс социальных изменений, выходящий за рамки традиционной практики и концепции территориальной государственности. Также теории конструктивизма соответствует готовность ЕС поделиться своей системой идей и ценностей.

Политика ЕС в регионе является комплексной и сублимирует элементы всех трех теорий:

· неореализма (общие проблемы, влияние глобализации и т.д.);

· неолиберализма (экономические интересы, интенсификация сотрудничества, ценностный подход и др.);

· конструктивизма (социальная направленность в структуре взаимоотношений, общность идей факторов, поощрение регионального сотрудничества на основе собственной внутренней идентичности и др.).

Сложность Стратегии вызывает возникновение противоречий, а отсутствие координации между субъектами происходит вследствие разнообразия акторов в рамках ЕС и, соответственно, подходов, которые они применяют, и интересов, которые они преследуют [1, р. 18-19, 21-23, 54].

Вместе с тем, Стратегии ЕС в регионе свойственен, помимо упомянутых, еще ряд недоработок и слабых сторон. Прямые контакты между европейскими чиновниками и политическими лидерами региона находятся на беспрецедентно низком уровне. Несмотря на прогресс, достигнутый в построении диалога, ограниченность Стратегии становится все более очевидной.

Суть проблемы состоит в недостаточной степени определения и формулирования ЕС своих интересов в регионе. ЕС не интегрировал и не примирил свои предпочтения нормативного (права человека, надлежащее управление, культурный диалог) и технического (образование, окружающая среда, экономическое развитие) характера и те, что основываются на определении приоритетных интересов (энергетика, безопасность) [3, р. 1].

По общеевропейской программе за период 2007-2013 гг. выделяется финансирование в размере € 674 млн. (US $ 817 600 000). Сумма в среднем в € 20 миллионов (US $ 24,3 млн.), потраченная на каждую страну в год, кажется незначительной, чтобы покрыть все приоритеты Стратегии, которая реализуется в течение более семи лет, рассчитана на пять стран и предусматривает несколько программ. ЕС следует ограничить их до нескольких областей, где он действительно сможет оказать существенное влияние [2, р. 2].

Эксперты полагают, что движущая сила взаимодействия ЕС с Центральной Азией должна быть основана на тесной связи между безопасностью и развитием. Участие в этом широком поле должно быть более явно подкреплено ценностным подходом, который направлен на содействие реформе в области надлежащего управления. Программа БОМКА является единственной, напрямую связанной с безопасностью работой, которая финансируется ЕС (хотя и реализуется Программой развития ООН).

События в Кыргызстане в период с апреля по июнь 2010 г. показали, что ЕС не имеет ни механизма системы действий в случае необходимости, ни желания непосредственно участвовать в региональных чрезвычайных ситуациях. Это относится также к Китаю, США и региональным организациям безопасности (ОДКБ, ОБСЕ). Россия, вероятно, располагала средствами для быстрого реагирования, но также проявила сдержанность.

Что касается энергетической отрасли, ЕС заявил о своей поддержке Инициативы прозрачности добывающих отраслей и должен поддержать ее в рамках энергетического диалога и действующих проектов. Однако в то время как ЕС обсуждает различные варианты трубопровода в течение многих лет, Китай уже оперативно действует, осуществляя строительство нефте- и газопроводов в Центральной Азии.

Кроме того, ЕС не располагает четко сформулированной повесткой дня по осуществлению процесса демократизации в регионе. Также следует обратить внимание на более четкий брендинг ЕС в качестве промоутера качественного и независимого образования.

Проблемный потенциал содержится и в оценочных различиях видения региональных проблем со стороны стран ЦА и ЕС. Интересы Европы и Центральной Азии во многом совпадают: экономическое развитие и повышение уровня безопасности от внутренних и внешних угроз. С другой стороны, в некоторых центральноазиатских государствах политические элиты интерпретируют безопасность главным образом как безопасность режима, в то время как ЕС включает в этот термин человеческое измерение, т.е. предполагает право на свободу объединений и вероисповедания, верховенство закона, подкрепленное надлежащим управлением [3, р. 2-4; 4, р. 4-5]. политика внешний центральный азия

Таким образом, на основе изложенного выше можно представить следующую матрицу SWOT-анализа реализации стратегии ЕС в Центральной Азии, а также развития двусторонних отношений в целом:

· Сочетание на уровне теоретического обеспечения стратегии различных концепций;

· Общие интересы со странами ЦА;

· Широкий и многоплановый комплекс приоритетных сфер сотрудничества;

· Опора на нормативно-ценностный подход;

· Взаимосвязь ценностных норм с интересами ЕС;

· Направленность на проектирование либеральных ценностей в регионе ЦА;

· Доминирующая роль в регионе в области содействия уважению и соблюдению прав человека;

· Проведение регулярных мероприятий по продвижению прав человека и надлежащего управления в странах региона;

· Способствование развитию и углублению интеграционных процессов;

· Развитые торговые взаимосвязи;

· Обеспечение стабильности и прогрессивного развития через образовательные инициативы.

Недостатки (W)_____________________

· Недостаточная четкость и ясность в констатации и интерпретации интересов ЕС в регионе;

· Наличие противоречие в целях ЕС в регионе, их недостаточная систематизация и гармонизация;

· Недостаточная выраженность ценностного подхода;

· Уклон в сторону геополитических реалий (выражение ценностных, нормативных представлений в форме геополитических интересов);

· Недостаточно широкий масштаб и охват осуществляемых проектов и программ;

· Отсутствие четкой повестки действий по ряду направлений;

· Сложность реализации Стратегии, отчасти обусловленная ее комплексным характером;

· Недостаточно развитые прямые контакты между лидерами стран ЦА и должностными лицами ЕС;

· Отсутствие оперативных механизмов обеспечения безопасности и стабилизации ситуации в регионе;

· Недостаточный учет последствий вывода войск союзников из Афганистана.

Возможности (O)___________________

· Усиление роли ЕС в качестве актора международных отношений;

· Возрастающая значимость ценностного подхода в международных отношениях;

· Усиление ценностного подхода в двусторонних отношениях;

· Обеспечение связи между вопросами безопасности и развитием;

· Благоприятные условия для углубления внутрирегиональной интеграции в ЦА;

· Участие ЕС в региональных интеграционных объединениях;

· Большее вовлечение Афганистана в региональные программы и проекты;

· Формирование гражданского общества в странах региона;

· Успешное развитие процессов демократизации в регионе.

Угрозы (Т)_____________________________

· Присутствие в регионе сильных акторов;

· Отсутствие единого подхода среди стран-членов ЕС;

· Противоречия между странами-членами ЕС;

· Отсутствие координации деятельности внутри ЕС;

· Межгосударственные противоречия между странами региона;

· Разночтения в интересах стран ЕС и стран ЦА (в частности, разные трактовки понятия «безопасность»);

· Недостаточная активность действий, в частности в энергетической сфере;

· Недостаточное финансирование;

· Переоценка последствий вывода контингента НАТО из Афганистана;

· Терроризм и радикализация населения стран ЦА._____________________________________________

Резюмируя изложенные доводы европейских аналитиков, можно заключить, что успех реализации Стратегии ЕС в ЦА, главным образом, зависит от четырех групп факторов. Первая группа факторов связана с самим ЕС и эволюцией его положения и позиционирования как актора современной системы международных отношений. Вторая категория относится к дальнейшему развитию самих стран ЦА и эволюции взаимоотношений между ними. Третий комплекс факторов охватывает трансформацию отноше-ний между странами ЕС и ЦА, а четвертый массив сопоставим с внешним контекстом -ситуацией в региональных подсистемах (центральноазиатской и европейской) и мировой системе в целом (глобальные вызовы и угрозы).

Литература

1. Abdulhamidova The European Union-Central Asia: in the Light of the New Strategy: Master Thesis. Linkdping, Sweden, 2009. 90р.

2. Boonstra J. EU Central Asia Policy: Steady as She Goes // Central Asia Policy Brief. 2012. 4. р.

3. Boonstra J., Denison M. Is the EU-Central Asia Strategy running out of steam?/No. EUCAM, 2011. 5р.

4. Emerson M., Boonstra J., Hasanova N., Laruelle M., Peyrouse S. Into Eurasia. Monitoring the EU's Central Asia Strategy /Report of the EUCAM Project. Centre for European Policy Studies (CEPS), and Fundacion para las Relaciones Internacionalesy el Dialogo Exterior (FRIDE), - 143р.

5. Where East Meets West: The EU and Central Asia EU Insight /Issue No. Delegation of the European Union to the United States, 2011. 2р.

Размещено на Allbest.ru