Институциональная структура ЕС в сфере проведения общей внешней политики

Размещено на http://www.allbest.ru

Институциональная структура ЕС в сфере проведения общей внешней политики

Г.А. Мовкебаева, Р.С. Ескандыров

В данной статье проведен анализ институциональных структур, основы формирования общей внешней политики Европейского Союза. Обоснована необходимость совместного использования Европейской стратегии безопасности, определены и углубленно рассмотрены функции основных институтов Европейского Союза рамках ОВПБ.

политика европейский союз безопасность

Успехи Европейского Союза привлекают внимание многих государств, несмотря на кризисные явления. Однако с расширением ЕС за счет принятия новых европейских государств управление Союзом становится все более сложным. Поэтому ЕС ищет оптимальные формы и методы преобразования своей структуры. Система взаимодействия между основными институтами Европейского союза постоянно развивается, что выражается в эволюции процесса принятия решений и поиске баланса между институтами Союза.

Целью настоящей статьи является анализ институциональных структур Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) Европейского Союза, участвующих в осуществлении ОВПБ, и их функции, а также анализ изменений полномочий и принципов взаимодействия его институтов.

Европейский союз поддерживает политический диалог по вопросам международной политики с большим количеством стран, международных и региональных организаций. Между Европейским Союзом и ОВПБ существует партнерская идентичность, означающая то, что все члены - государства ЕС одновременно являются и участниками ОВПБ. Это подтверждает статья (J.1 I EUV), согласно ко - торой «Союз и его члены - государства» разрабатывают и осуществляют ОВПБ.

В межгосударственной системе существенно возрастает значение государств, участвующих в ОВПБ. Они доминируют в Европейском Совете, ведущей корпорации ОВПБ. Доминирующая роль государств-членов прослеживается в определениях, касающихся двух важнейших инструментов ОВПБ (общие позиции и совместные действия): общие позиции являются следствием взаимного «обмена информацией между государствами - членами и голосования» (J.2 I, II EUV) в Совете. Общие позиции, определенные Советом - государства-члены должны обеспечить согласованность своих национальных политик с общими позициями. Общие позиции перекликаются естественно с совместными действиями. Объединенные действия следуют в тех сферах, где затрагиваются важные общие интересы государств-членов. Объединенные действия разработаны Советом на базе основных направлений деятельности Европейского Совета (СТ. J.3 Nr.1 UA. 1 EUV), отражающих солидарность решений глав государств и правительств государств - членов [1].

Государства-члены также координируют свою деятельность в международных организациях и на международных конференциях.

Таким образом, Европейский Союз и его государства-члены должны вместе определять и разрабатывать общую внешнюю политику и политику в области безопасности в духе лояльности и взаимной солидарности. Они должны отказаться от любых действий, противоречащих интересам Союза и, способных ослабить его эффективность как связующей силы в международных отношениях.

Все основные вопросы общей внешней политики и политики безопасности проходят через Европейский Совет и через Совет Европейского Союза (далее - Совет).

Европейский Совет «определяет принципы и основные ориентиры общей внешней политики и политики безопасности, в том числе в вопросах, затрагивающих оборону» (ст. 13(1)). Европейский Совет также вырабатывает общие стратегии ОВПБ в областях, где государства-члены имеют общие важные интересы (ст. 13 (2). Европейский Совет представляет Общую внешнюю политику и политику безопасности на высшем уровне, регулирует политическую жизнь и развитие Европейского союза, придает тем самым необходимый импульс союзу, определяет принципы политики и ее важнейшие приоритеты, решает вопросы совместной деятельности и принимает большинство политических решений.

На основе общих ориентиров, выработанных Европейским Советом, Совет Европейского Союза «принимает решения, необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и политики безопасности» (ст. 13 (3)) [2].

Решения о совместных действиях и общих позициях, основанные на принятой общей стратегии или направленные на осуществление действий или общих позиций, уже одобренных Советом, решаются голосованием с принципом квалифицированного большинства (ст. 23 (2) Амстердамского договора). Если «член Совета заявляет, что по важным причинам национальной политики он намерен выступить против принятия решения» квалифицированным большинством - голосование не проводится. В таком случае Совет квалифицированным большинством голосов может передать вопрос для единогласного решения в Европейский Совет (ст. 23 (2)) [3].

Совет принимает необходимые решения, касающиеся формулирования и осуществления ОВПБ, на базе основных приоритетов, выработанных Европейским Советом. Совет отвечает за согласованность, последовательность и эффективность действий Союза.

Вопросы внешнеполитических отношений ЕС сводятся воедино в Совете по общим вопросам, независимо от того, идет ли речь о внешнеполитических либо совместных действиях. Кроме того, существует структура, которая в докладе Тиндеманнса обозначена как «единый центр по решениям». Каждые шесть месяцев одно из государств-членов председательствует в Европейском Союзе. Председательство играет в ОВПБ центральную роль, которая не была отражена в Люксембургском докладе в октябре 1970 г., но, получает развитие, начиная с 1974 г. с Парижской встречи на высшем уровне [4]. Председательство направляет действия и обеспечивает преемственность.

Страна - председатель представляет Союз во внешнеполитических делах, касающихся ОВПБ и выражает позицию Союза в международных организациях и на международных конференциях.

Кроме того, страна - председатель сообщает Европейскому парламенту о важнейших аспектах и основополагающих принципиальных установках ОВПБ, и следит за тем, чтобы решения парламента учитывали данный фактор. Оно сообщает парламенту, наряду с комиссией ЕС о развитии общей внешней политики и политики безопасности.

Страна - председатель созывает Совет и готовит повестку дня. В случае принятие экстренного решения, она созывает внеочередное заседание (в 48 часов, а иногда и в более короткие сроки). Этот механизм оговорен со времени Лондонской встречи. Главным мотивом для введения такого правила было советское вторжение в Афганистан в декабре 1979 г.

В своей деятельности председательствующее государство-член пользуется помощью Ге - нерального Секретаря Совета / Высокого Представителя (ст. 18 (3)), Комиссии (ст. 18 (4)) и будущего Президента Европейского Союза (так называемая «Тройка») [5].

Существует взаимная преемственность государства, осуществившего президентство ранее, с действующими и будущими государства- ми-председателями Евросоюза. Формат Тройки приносит в международном общении свои дивиденды тем, что наглядно представляет коллективную идентичность европейской внешней политики, приобретая тем самым большую значимость. Формат Тройки служит лучшей координации деятельности стран-участниц ЕС, так же, как преемственности и сплоченности, солидарности ОВПБ при переходе председательства от одной страны к другой.

Договор о создании Европейского Союза обеспечивает полную взаимосвязь Европейской комиссии с работой, происходящей в сфере ОВПБ. Такая взаимосвязанность необходима для обеспечения последовательности ОВПБ в отношении внешнеэкономических связей и развития сотрудничества, которые являются направлениями политики Союза и в которых Комиссия играет лидирующую роль.

Каждое государство - член ЕС выдвигает одного, максимум двух представителей. Ни один член комиссии не подчиняется указаниям национального правительства. Руководит Комиссией председатель, не обладающий по сравнению с другими членами комиссии никакими чрезвычайными полномочиями - он первый среди равных «Primus inter pares».

Председатель Комиссии присоединяется к главам государств или правительств в составе Европейского Совета. Комиссия участвует в собраниях Совета и его предварительных мероприятиях. Так же, как и государства-члены, она может выносить на Совет различные дела, затрагивающие внешнюю политику и политику безопасности, и вносить предложения для Совета. Тем не менее его право на инициативу не является эксклюзивным, как в случаях с политиками Сообществ. Договор также подразумевает, что Совет может попросить Комиссию предоставить ему на рассмотрение соответствующие предложения по обеспечению совместных действий.

Комиссия выполняет также функции международного представительства и осуществления совместных мер. Как и президентство, она информирует Европейский парламент о развитии ОВПБ.

Согласно Амстердамскому договору была создана должность Высокого Представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, который одновременно является Генеральным Секретарем Совета. В Ниццском договоре названы его функции: оказание помощи Совету в вопросах ОВПБ, в частности, содействие формулированию, подготовке и осуществлению политических решений и выступление от имени Совета по просьбе председательствующего государства в политическом диалоге с третьей стороной.

В распоряжении Высокого Представителя находится ряд специализированных структур: Генеральный Секретариат Совета, Политический орган, Военный Комитет Европейского Союза и Военный Штаб Европейского Союза.

Кроме того, существует такая структура, как Генеральный Директорат Внешних Отношений, занимающаяся экспертизой внешнеполитических отношений Европейского Союза. Представители группы участвуют в политических диалогах Европейского Союза и ответственны за их подготовку. Они действуют и в рамках межправительственных организаций - ООН, ОБСЕ, НАТО, Совета Европы.

И наконец, Специальные Представители Европейского Союза, назначаемые решением Совета для установления отношений в соответствии с прописанными в мандате полномочиями в рамках конкретного вопроса внешней политики.

Участие Европейского парламента во внешнеполитическом сотрудничестве было обосновано в Люксембургском докладе - «придать политическому единению демократический характер» [6]. Полномочия совместного принятия решений парламенту не предоставлялись. Тем не менее определенные права он имеет. Параграф 1 статьи 21 Амстердамского договора обязал председательствующее государство-член в Совете консультироваться с Европейским Парламентом по важнейшим аспектам и основным направлениям общей внешней политики. Кроме того, в Парламент направляются отчеты об осуществлении ОВПБ от Комиссии и Совета (председательствующего государства-члена) (ст. 21 (1) Амстердамского договора) [7].

Центральными инструментами ОВПБ являются а) регулярное сотрудничество государств - членов при проведении политики (голосование между государствами - членами, совместные заявления и демарши, так же, как совместные позиции) и б) проведение совместных акций.

Эти инструменты находятся по отношению друг к другу в ступенчатой взаимосвязи. Первая ступень образует в рамках регулярного сотрудничества обмен информацией между государствами - членами и совместный анализ и оценка современной международной ситуации (взаимное информирование и голосование в совете).

На второй ступени можно проводить регулярное сотрудничество в виде совместных заявлений, демаршей или выработке совместных позиций и наконец, на третьей ступени можно переходить к действиям от имени союза (проведение совместных акций).

Отношение отдельных методов ОВПБ друг к другу не следует понимать так, что один будет необходимой предпосылкой для следующего. В большей степени совместные акции могут приниматься без того, чтобы прийти к общим позициям.

Регулярное сотрудничество образует традиционный инструмент проведения общей внешней политики и нацелен на координацию национальных внешних политик.

В совете между государствами-членами приобретает все большее значение взаимное информирование и голосование по любому внешнеполитическому вопросу или вопросу по безопасности. В рамках Совета проводится обмен информацией и консультации по всем случаям, касающимся общих интересов политики в области внешних сношений и безопасности, для того, чтобы убедиться в том, что объединенное влияние оказывается эффективным в плане согласованности и соответствия действий.

Государства-члены должны обеспечить согласованность своих национальных внешних политик с общими позициями. Они, в отличие от совместных деклараций не воспринимаются так пассивно. Все больше стран-членов ЕС устанавливают в общих позициях линии по внешнеполитическим вопросам или вопросам безопасности, которые они обязываются приводить к единому знаменателю (например, на международных конференциях или в международных организациях). Общие позиции содержат обязательную концепцию для постоянной внешней политики и политики безопасности стран ЕС в отношении определенных вопросов географического или тематического рода. Область применения общих позиций, как показывает практика очень широка: она распространяется от определения в отношении экономических акций до принятия обширной политической стратегии в отношении страны или региона.

Итак, Европейский Совет является определяющим органом в регулировании ОВПБ. Однако он все менее способен эффективно исполнять весь спектр разнородных задач, возложенных на него, несмотря на создание системы вспомогательных структур, в рамках Совета Европейского Союза. В соответствии со стратегическими установками Европейского совета Совет ЕС выступает с заявлениями, принимает решения, проводит акции и определяет позицию ЕС. Необходимость преодолеть заложенные в структуру ОВПБ минусы ведет к расширению участия других институтов в процессе выработки ОВПБ, но, до сих пор, их роль в основном сводится к регулированию деятельности трех опор Европейского Союза.

С принятием Лиссабонского договора в 2009 г., ЕС сделал шаг в развитии ОПБО, хотя в главном она осталась в компетенции межправительственного сотрудничества. Вместе с тем Лиссабонский договор породил и определенные сомнения. Во-первых, сказалась десятилетняя усталость политиков от попыток позиционирования ОПБО как движущей силы углубления европейской интеграции. Во- вторых, сохранялась неопределенность относительно роли ЕС как актора в сфере европейской безопасности. В-третьих, ОПБО не создала так называемого побочного эффекта, и миротворческие миссии не приобрели стратегического значения в смысле их соответствия целям ЕСБ.

Лиссабонский договор улучшает функционирование механизмов Европейского союза. Но кроме того, он дает государствам-членам возможность выбора и участия в тех или иных процессах или отказа от участия в них.

Очевидно, по замыслу авторов реформы договора ЕС, одной из его основных задач является превращение Европы в актора (активного игрока) на глобальной мировой арене путем комбинации различных инструментов, которыми оперирует внешняя политика ЕС на этапе разработки и применения новых политик.

В связи с этим высказано мнение, что благодаря Лиссабонскому договору, Европа поставлена в условия, когда она может с большей ясностью выражать свои позиции перед партнерами на международной арене. Для этого будут пущены в ход все экономические, гуманитарные, политические и дипломатические возможности Европы для того, чтобы обеспечить ее интересы и ценности во всем мире, уважая отдельные интересы государств-членов в рамках внешних отношений.

Лиссабонский договор наконец наделяет ЕС международной правосубъектностью, что значительно усилит его авторитет на международной арене. Этому будут способствовать и председатель Европейского совета, который избирается на 2,5 года, и Высокий представитель по внешним сношениям и безопасности, которому помогает Европейская служба внешних дел [8].

Новым моментом является то, что прежний ЕС и Европейское сообщество сливаются в единую организацию - Европейский союз, чем решается задача, которая была поставлена перед конституционным актом: создать новую единую международную структуру, объединяющую различные политические и правовые концепции интеграции. Это решение - безусловно, представляет собой большой шаг вперед в политикоправовом развитии европейской интеграции.

Литература

1. Эрхарт Х.-Г. Становление политики безопасности Европейского союза //Internationale- Politik.- - №3. - С. 29.

2. Smith M.E. Europe's Foreign and Security Policy: The Institutionalization of Cooperation. Cambridge, UniversityPress, 2003.- S.51.

3. Die Europaische Union//Bericht von Leo Tin- demans an den Europaischen Rat vom 29.12.1975.- EA. - 1976. - D 59.

4. Luxemburger Bericht: Erster Bericht der Au- Benminister an die Staats - und Regierungsschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 27.10.1970.- ЕА.- Dok AA, S.31).

5. Londoner Bericht: Bericht der AuBenminister der Zehn vom 13.10.1981 in London uber die Eu- ropaische Politische Zusammenarbeit, Verfahren im Krisenfall .- ЕА.- dok AA, S. 59.

6. Luxemburger Bericht: Erster Bericht der Au- Benminister an die Staats - und Regierungsschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 27.10.1970.- ЕА.- Dok AA, S.35.

7. Regelsberger А. Еuropa als international Akteur.- Berlin, 2003.- S. 410.

8. Энтин М.Л. Европейский Союз как один из ведущих мировых игроков //http://www. alleuropa.ru/evropeyskiy-soiuz-kak-odin-iz- veduschich-mezhdunarodnich-igrokov

Размещено на Allbest.ru