Метою статті є аналіз міжнародного досвіду правового і фінансового забезпечення захисту населення, постраждалого від воєнних конфліктів, організаційно-управлінського та фінансового забезпечення прав вимушено переміщених осіб (ВПО), питання державної підтримки ВПО та питання захисту ВПО.

Виклад основного матеріалу

Криза, що триває на сході України, справила безпосередній та вкрай негативний вплив на соціальну стійкість, засоби до існування, громадську безпеку та повагу до верховенства права.

Переміщення населення, страх та падаючі рівні довіри є гострими соціальними проблемами, а страждання, пов'язані з конфліктом, є дуже поширеними. Хоча соціальна фрагментація, упередження, розбіжності між регіонами та низький рівень довіри до місцевих органів влади та інших інститутів суспільства мали місце й до кризи, внаслідок конфлікту ці проблеми лише загострилися, особливо на Донбасі. У багатьох аспектах сам конфлікт та викликане ним переміщення населення Донецької та Луганської областей зробили ситуацію в Україні ще більш крихкою. Збільшення чисельності та зростання тривалості перебування переміщених осіб справляють значний тиск на місцеві ресурси, на надання послуг, на наявні засоби до існування та систему врядування. Дедалі очевиднішими стають ознаки зростання напруженості між ВПО та приймаючими громадами. Крім того, в умовах конфлікту правоохоронні органи, органи безпеки та правосуддя не повною мірою готові забезпечувати дотримання прав і законності, врегульовувати суперечки та знижувати напругу, а також боротися зі злочинністю та насильством.

Через невизначеність, насильство та дезорганізацію господарської діяльності на Донбасі значно скоротилися обсяги виробництва та рівень зайнятості, а банки зіткнулися з погіршенням стану своїх балансів, втратою доступу до заставного майна, браком ліквідних коштів та ризиками, що стрімко зростають. Попри те, що банки стикаються з цими проблемами по всій країні, найбільш вираженими вони є саме на Донбасі, де кредитування внаслідок конфлікту практично припинилося. Існує явна та нагальна потреба у стабілізації уражених конфліктом територій, які перебувають під контролем Уряду та за межами зони активного конфлікту, а також у підвищенні рівня добробуту мільйонів людей, які нині потрапили в ситуацію підвищеної вразливості та погіршення життєвих умов.

До пріоритетних завдань у цій сфері слід віднести встановлення миру, зміцнення стійкості переміщених груп населення та приймаючих громад, поліпшення захисту груп населення, що зазнали впливу конфлікту, та сприяння примиренню, встановленню миру, безпеці громадян і доступові до правосуддя.

В останні роки Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН), основною метою якого визначено забезпечення прав і благополуччя біженців (права на притулок, пошук притулку в іншій державі, добровільного повернення на свою батьківщину, інтегрування в місцеве суспільство тощо), розроблена велика кількість нормативно-правових актів, пропозицій та рекомендацій щодо поліпшення умов життя внутрішньо переміщених осіб (ВПО) та інших директивних документів та матеріалів стосовно цього питання. Більшість розробок спрямована на захист прав біженців, сприяння розвитку та заохоченню прав людини та основних свобод, роботу з особами похилого віку в умовах переміщення, постраждалими внаслідок сексуального та гендерного насильства, надання допомоги біженцям. Досвід окремих країн у вирішені комплексу цих важливих питань наведено далі.

Аналіз досвіду Азербайджану, де стикнулися з проблемами ВПО, показує, що починаючи з 1999 р. в країні була розроблена правова база з основними параметрами системи соціального захисту ВПО, серед яких визначені: юридичний статус, гарантія прав на безкоштовне розселення, на послуги охорони здоров'я, на початкове навчання, на отримання різних форм соціальної допомоги, на доступ до земель сільськогосподарського призначення, на безкоштовне користування громадським транспортом і комунальні послуги. Для поліпшення умов життя та життєдіяльності ВПО "азербайджанський уряд прийняв рішення направити частину зростаючих державних доходів від продажу вуглеводневої сировини на цілі істотного поліпшення умов життя ВПО" [2].

Усі заходи, пов'язані з поліпшенням умов життя ВПО в Азербайджані, узгоджуються з Державним комітетом у справах біженців і внутрішньо переміщених осіб та реалізуються відповідно до "Державної програми щодо поліпшення умов життя і підвищення зайнятості біженців і вимушених переселенців". Комітет належить до інституту виконавчої влади та здійснює політику уряду щодо розподілу, розміщення, репатріації, соціального захисту біженців і вимушених переселенців, а також поліпшення їх житлових і побутових умов в районах, звільнених від окупації [10].

Значну підтримку для реалізації проектів щодо поліпшення умов життя вимушених переселенців уряд країни отримав від Світового банку, результатом якої стало створення Соціального фонду з розвитку вимушених переселенців [11].

До пакету всебічної допомоги для ВПО Азербайджану увійшли: субсидовані комунальні послуги (газ, вода), безкоштовна вища освіта, вільний доступ до всіх послуг освіти та охорони здоров'я. Кожен переселенець має право на отримання щомісячного прямого переказу грошових коштів в розмірі 25% від мінімального рівня доходу, необхідного для забезпечення життєвих потреб (poverty line) та квоти робочих місць для ВПО.

Відокремлення Придністров'я від Молдови в вересні 1990 р. та військові дії 1992 р. викликали хвилю масштабного переселення населення з зони конфлікту, в інші регіони Молдови переїхало близька 50 000 ВПО, з яких 80% були етнічними молдаванами [8, c.2]. Після підписання угоди про припинення вогню та відновлення транспортного сполучення між Придністров'ям та Молдовою більшість ВПО повернулися до своїх домівок. Точну кількість ВПО, що залишилися в Молдові, встановити неможливо, оскільки уряд Молдови не може підтвердити дані, що надаються міжнародними організаціями [7, с.1].

Для ВПО урядом було запропоновано отримання статусу резидента та встановлено обсяг матеріальної допомоги (цей інструмент виявився неефективним через обмежений фінансовий потенціал та бюрократичні бар'єри). Як відмічають в [7, c.5], при розміщенні ВПО пріоритетне значення мали військовослужбовці та політичні активісти; більшість запропонованих державою заходів були розроблені для осіб, переміщених до або під час збройного конфлікту 1992 р., ВПО, що переїхали пізніше, не набули належної уваги від уряду. Комісія з ліквідації наслідків збройного конфлікту в Придністров'ї проіснувала з 1992 р. до 1995 р.

Досвід Косово є вкрай актуальним для України, оскільки в цій державі окремі положення про оподаткування нерухомості стали поштовхом для підняття та вирішення питань, пов'язаних з виконанням податкових зобов'язань та реституцією власності.

Законодавством країни встановлено єдиний податок на майно для всіх фізичних та юридичних осіб, які ним володіють в Косово. Хоча більше 210 000 чоловік були змушені залишити свої домівки, податкові закони, прийняті в Косово, не роблять різниці між платниками податків жителів Косово і ВПО, які, з різних причин, пов'язаних з конфліктом, не можуть отримувати вигоду з їх майнових прав [9]. Законом не передбачається будь-яких винятків на підставі ВПО, незважаючи на те, що значна частина населення Косово є ВПО. Власники майна несуть відповідальність за сплату податків на нерухомість, яку не можуть використовувати. Незважаючи на низький соціально-економічний статус багатьох ВПО, який в значній мірі викликаний і неможливістю використання їх нерухомого майна, не існує ніяких законодавчих положень, які могли б забезпечити їм податкові пільги. Результатом таких неузгоджень є постійні заяви про податкові відстрочки та звернення за соціальною допомогою.

Наразі думати про повернення ВПО до своїх домівок, залишених в результаті проведення АТО в Україні, ще зарано, проте на законодавчому рівні доцільним є вирішення нагальних питань, пов'язаних з захистом майнових прав ВПО та громадян, які проживають на не контрольованій українською владою території, згідно Керівних принципів ООН та Конституції України.

Надалі хотілося б звернути увагу на економічну складову. Оскільки Донбас історично відповідав за біля 16% ВВП та 25% українського експорту, конфлікт на сході має суттєві економічні наслідки для всієї країни. Торгівельні суперечки з Росією мали негативний вплив на українську економіку, особливо на сході. Таким чином, економічні наслідки конфлікту поширюються на всю країну.

Протягом років, що передували поточній кризі, українська економіка демонструвала низький рівень результативності. Через системну слабкість та неефективність, економіка не відновилася від глобальної економічної кризи 2008 року. Слабка макроекономічна політика та відкладені структурні реформи призвели до поширення внутрішніх та зовнішніх дисбалансів. Уряд розпочав дуже необхідну макроекономічну реструктуризацію на початку 2014 року, та зробив кроки для полегшення структурних обмежень з метою зростання, проте його зусилля були заблоковані конфліктом на сході, який був індустріальним центром України.

Донецька та Луганська області економічно важливі для України, відповідаючи за 15,7% ВВП України в період до конфлікту, та за 12,5% населення. Поряд з цим за президентства Віктора Януковича Донецька і Луганська області, які разом складали 16% від ВВП України, отримували сумарно 38% від загальнодержавної суми субсидій і трансфертів [3]. Вуглевидобувна, металургійна, нафтохімічна галузі та виробництво добрив є головними видами промисловості в цих областях. Близько чверті промислової діяльності України і така ж частка її експорту надходили із цих двох областей у 2013 році. Що стосується регіонального експорту, експорт металів становив до 60% галузевого експорту. Протягом перших 11 місяців 2014 року експорт впав майже на 30% з Донецької області та на 43% з Луганської області, в порівнянні з таким же періодом попереднього року. З огляду на географічне положення Донецької та Луганської областей на східному кордоні, вони мають тісні економічні зв'язки з Росією. Протягом січня-вересня 2014 року, експорт металів до Росії знизився на 28%, причому частка постачань до Росії знизилася до 10% всього експорту металів із 14% в 2013 році. Як наслідок прямих та непрямих впливів, малі та середні підприємства (МСП) знизили економічну діяльність на 80-90%. Спад виробництва та масове згортання малого і середнього бізнесу спричинили широкомасштабне скорочення робочих місць.

Разом з тим, потрібно підкреслити, що перспективи відновлення на сході тісно пов'язані, і значною мірою впливають на загальні економічні виклики, з якими стикається Україна. Зусилля з відновлення на сході потрібно розглядати через призму безпрецедентної економічної кризи в Україні, і додаткові проблеми безпеки в цих регіонах, які далі підривають впевненість інвесторів та споживачів. Передусім, необхідно: відновити стабільність економіки та банківського сектору; вирішити ширші структурні проблеми, включаючи створення більш прийнятного середовища для інвесторів; побороти поширену корупцію, щоб державні послуги надавалися громадянам ефективно; впоратися з проблемами в газовому секторі. Ці кроки є передумовою відновлення на сході. Звичайно, це проблематично з огляду на те, що проблеми на сході та загальні економічні проблеми тісно взаємопов'язані. Разом з тим, без макроекономічної стабілізації та структурних реформ буде важко говорити про відновлення на сході окремо. Тобто, якщо решта країни не розвиватиметься та не створюватиме робочих місць, буде складно зайняти переміщених осіб зі сходу та забезпечити бюджетно-фінансові резерви для надання соціальної допомоги.

Для подолання прояву соціально-економічних наслідків конфлікту та відновлення пост-конфліктних територій доцільно звернутися до аналіз досвіду інших країн, які зіштовхнулися з внутрішніми конфліктами та втратою контролю над власними територіями. За нинішньої ситуації виникає потреба проаналізувати можливі варіанти вирішення конфлікту на Донбасі з точки зору військових і матеріальних втрат, суспільних настроїв, позиції зовнішніх гравців та інших чинників. З-поміж багатьох міжнародних прикладів вирішення конфлікту, Україні слід звернути увагу на чотири моделі: боснійську, хорватську, пакистанську та німецьку. При цьому, слід зазначити, що будь-яке порівняння є умовним і не цілком враховує реалії України з огляду на унікальність кожного конфлікту.

Боснійська модель ґрунтується навколо збереження територіальної цілісності держави за умов федералізації. Українське експертне коло дуже часто шукає паралелі між мінським політичним процесом, який передбачає врегулювання конфлікту на Донбасі на основі "особливого порядку місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей", та Дейтонськими угодами, які сприяли завершенню трирічної війни у Боснії і Герцеговині та "склеїли" розділену війною країну. Попри можливість відновлення урядового контролю над втраченими територіями, реінтеграція "ОРДЛО" на основі боснійської моделі принесе низку загроз Україні. Відтак українська політична еліта та суспільство мають усвідомлювати увесь комплекс загроз у випадку повноцінного виконання Мінських угод. Боснійська модель врегулювання спрямована радше на інтерналізацію конфлікту, ніж ліквідацію конфліктного потенціалу.

За результатами дослідження А. Октисюка на відміну від Дейтонських угод, Мінські угоди не містять дві суттєві деталі, відсутність яких дає Москві як ініціатору конфлікту додаткові важелі впливу на Київ. По-перше, на відміну від Мінських угод, Дейтонські угоди не передбачали амністію учасникам збройних формувань, причетних до воєнних злочинів та злочинів проти людяності. По-друге, на територію БіГ був введений SFOR - військовий контингент НАТО з підтримання миру, який згодом був замінений на сили EUFOR Althea під егідою ЄС. Без відновлення Києвом контролю над ділянкою державного кордону чи введенням міжнародного миротворчого контингенту на Донбас амністія бойовиків та про ведення виборів в ОРДЛО за українським законодавством штовхають Україну на більш принизливі умови мирного врегулювання, ніж БіГ за результатами Дейтонських угод [4].

Існують менш суперечливі приклади пост-конфліктного співіснування різних груп в рамках однієї держави. Так, за Охридськими угодами 2001 р., які завершили збройний конфлікт у Македонії, уряд зобов'язався розширити повноваження місцевих органів самоврядування, дозволивши офіційне використання мов нацменшин, якими розмовляють не менше 20% населення муніципалітетів (передусім албанської). Однак в північно-західних районах Македонії, де діяли албанські сепаратисти, поліція, суди та правоохоронна система формувалися за таким самим принципом, як і на решті території країни.

Отже, боснійська модель здатна гарантувати мир в Україні, однак не сприятиме вирішенню української кризи на локальному, двосторонньому чи глобальному рівнях через високі ставки зовнішніх гравців. Такий сценарій більше вигідний Заходу та Росії, які зможуть убезпечити себе від зайвих витрат, пов'язаних з конфронтацією навколо України. Боснійська модель може убезпечити Україну від подальшої агресії Росії ціною обмеження суверенітету та зміщення міжнародного конфліктного вузла у внутрішньополітичну сферу нашої держави.

З початку конфлікту на Донбасі в українському суспільстві та експертних колах почали нерідко посилатися на хорватський сценарій повернення неконтрольованих територій. Якщо боснійська модель вирішення територіальної проблеми ґрунтується на мирних переговорах та компромісі, то хорватська модель спирається на односторонні дії та силову перевагу лоялістів. Крім ліквідації Сербської Країни, силове вирішення територіальної проблеми було успішно продемонстровано воєнними діями уряду Шрі-Ланки проти сепаратистського формування "Тигри визволення Таміл-Іламу", що діяло у північній частині острівної держави, та турецькими військами, які періодично борються з Курдською робітничою партією (КРП), яка добивається автономії для населених курдами південно-східних районів країни. Нинішня ситуація в Україні та криза в Хорватії у 1990-их мають кілька схожих рис. По-перше, Хорватія та Україна зіштовхнулися з самопроголошеними утвореннями, де локальна ідентичність слабо пов'язана з ідеями хорватської та української державності, а також з європейським цивілізаційним вектором. Тим не менш, повернення "ОРДЛО" за хорватською моделлю є малореалістичним рішенням через внутрішню слабкість України, військову присутність Росії на Донбасі та помірковану позицію міжнародних гравців. [1].

З точку зору оцінки економічних витрат реалізація цієї моделі буде найбільш витратною. Основні компоненти витрат - ведення активних бойових дій, витрати на утримання територій і контроль кордону, витрати на соціальну адаптацію ВПО та учасників бойових дій і, власне, економічна інтеграція звільнених територій (відбудова інфраструктурних об'єктів, створення робочих місць, фінансування відбудови (а фактично модернізації) промислових об'єктів тощо. Враховуючи, що реалізація силової моделі очікувано призведе до суттєвих людських втрат і фізичних руйнувань інфраструктури, вартісно оцінити такий варіант видається вкрай складно.

Пакистанська модель вирішення конфлікту виникла в результаті затяжних та кривавих конфліктів, коли держава усвідомлює нездатність перемогти сили сепаратистів воєнними методами чи приходить до висновку, що ресурси, витрачені на утримання нелояльної території, значно перевищують потенційні вигоди, отримані внаслідок реінтеграції даних районів. Як показує історична практика, держави вдавалися до пакистанської моделі в основному під тиском тривалих громадянських війн. Так, Пакистан змирився з втратою Бангладеш після жорстокого дев'ятимісячного протистояння в 1971 р., Судан визнав право Південного Судану на самовизначення після 22-річного збройного конфлікту в 1983-2005 рр., а Ефіопія усвідомила неможливість утримання Еритреї лише після 30 років виснажливої війни в 1961-1991 рр. В історії існують також випадки, коли небажання йти на компроміс у питанні державного устрою призводило до мирного "розлучення" різних частин єдиної країни. Прикладами такого вирішення внутрішніх протиріч були розпад Чехословаччини у 1992-1993 рр. та Державного Союзу Сербії і Чорногорії в 2006 р., а також виключення Сінгапуру зі складу Малайзії в 1965 р. Хоча ці випадки стосуються непорозумінь навколо форми державного устрою, вони мають меншу актуальність для України через відсутність антагонізму з широкого кола інших питань та бойових дій, які супроводжувалися масовою жорстокістю [5].

Німецька модель є найпривабливішим, однак найскладнішим варіантом довготривалого вирішення територіальної проблеми. Німецька модель передбачає повернення відторгнутих територій на довоєнних умовах шляхом мирних переговорів із залученням зовнішніх гравців. Її привабливість визначається тим, що повернення втрачених територій відбувається шляхом застосування не воєнної сили, а "м'якої сили", що означає визнання іншою стороною переваг політичної та економічної системи ініціатора об'єднання. Водночас реінтеграція відторгнутої території на власних умовах можлива лише у довгостроковій перспективі. За німецькою моделлю, кінцевій цілі має передувати фактична відмова від повернення неконтрольованої території у короткостроковій перспективі на умовах зовнішніх гравців [6].

Успішний прецедент возз'єднання Німеччини - штучно розділеної країни майже впродовж півстоліття - знаходить схвальні відгуки в українському експертному середовищі. Водночас Україна має врахувати, що повернення "ОРДЛО" за прикладом Східної Німеччини - це дуже довгий процес, який можливий лише за умови прогресивних перетворень всередині України та революційних змін у міжнародному середовищі. Однак унікальність конфлікту на Донбасі не до - зволяє Україні скористатися німецькою моделлю повною мірою. По-перше, на відміну від України та ОРДЛО, між ФРН та НДР ніколи не велися бойові дії, хоча обидві німецькі держави перебували на "фронтовій" лінії політичного та ідеологічного протистояння під час Холодної війни. Як наслідок, відсутність воєнних злочинів та злочинів проти людяності звільнила німецьке суспільство від чутливої дилеми між амністією та справедливістю після 1990 р.

Успіх України на шляху побудови ефективної держави неодмінно сприятиме збільшенню політичних та економічних контрастів між становищем контрольованих та неконтрольованих територій.

Вартість німецької моделі замороження конфлікту з надією на мирне здобуття території в майбутньому та його економічну інтеграцію в короткостроковому періоді в цілому є зіставною з вартістю реалізації оптимістичного варіанту пакистанської моделі. Єдина відмінність - більш високі витрати на військові дії на ранніх стадіях з огляду на низьку ймовірність повного припинення вогню на лінії розмежування.

Висновки