Досвід організації спільної імміграційної політики Європейського Союзу: практичні аспекти для України

Анотація

У статті стверджується, що імміграційна політика традиційно проводилася на національному рівні і не входила до сфери компетенції міжнародних організацій або інститутів, оскільки дана сфера - невід'ємна частина і одна з найважливіших умов підтримки легітимності влади національної держави. Доведено, що національні уряди в цілому менш схильні передавати на наднаціональний рівень свою компетенцію в сферах, що стосується так званої високої політики («high politics»), серед яких і політика у сфері імміграції.

Ключові слова: ЄС, політика, імміграція, нелегальна імміграція, біженці, міжурядові форуми.

Abstract

Euheniia Blazhevska. Practice of refugee andpolitical asylum regulation in EU: gaining experience for Ukraine.

This paper argues that immigration policy is traditionally held at the state level and not part of the responsibilities of international organizations or institutions, as this area is an integral part and one of the most important conditions support the legitimacy of the government within the nation state. National governments are generally less inclined to transfer to the supranational level of their competence in areas relating to «high politics», including the policy on immigration.

Keywords: EU, policy, immigration, illegal immigration, refugees, intergovernmental forums.

Для Євросоюзу особливо актуальна проблема регулювання міграційних потоків. Так, впродовж перших трьох місяців 2015 р. країни ЄС отримали 185 тис. прохань про притулок¹. Згідно з даними Міжнародної організації з міграції, станом на кінець 2010 року 48 млн. чол., котрі перебувають на території ЄС, були іммігрантами². Міграційна політика традиційно проводилася на державному рівні і не входила в сферу компетенції міжнародних організацій чи інститутів, оскільки дана сфера - невід'ємна частина і одна з найважливіших умов підтримки легітимності державної влади у межах національної держави.

Європейський союз є найбільш інтегрованою на сьогодні «міжнародною державою принципово нового зразка»³. По мірі поглиблення європейської інтеграції все нові сфери співробітництва підпорядковувалися регулюванню на наднаціональному рівні. ЄС дійшов і до стадії створення загальної імміграційної політики і вироблення єдиної стратегії в даній області.

Як правило, виокремлюють три періоди становлення імміграційної політики Європейського союзу⁴. Перший етап (1986-1993 рр.) відповідає зародженню міжурядового співробітництва в рамках спеціалізованих груп і форумів. Другий етап розпочався з підписанням в 1992 р. Маастрихтського договору, що включив імміграційну політику до сфери «спільних інтересів» Європейського союзу. Початок третього етапу і становлення наднаціональної європейської політики у сфері імміграції пов'язують з Амстердамським договором 1997 р. та «коммунітарізацією» імміграційної політики. З набранням чинності 1 грудня 2009 р. Лісабонського договору 2007 р. починається новий етап імміграційної політики ЄС.

На першому етапі роль наднаціональних інститутів залишалася обмеженою. Спочатку взаємодія з питань імміграційної політики здійснювалося країнами ЄС у рамках міжурядових форумів, таких як створена в 1975 р. міжурядова група ТРЕВІ (TREVI group: Terrorism, Radicalism, Extremism, Violence) у складі міністрів внутрішніх справ дер- жав-членів ЄС, спеціальна робоча група з питань імміграції (AdHoc Group on Immigration), створена в 1986 р. з ініціативи Великобританії і включала високопоставлених чиновників держав-членів, група із взаємодопомоги (Mutual Assistance Group - MAG), або група координаторів (Group of Coordinators).

При цьому найбільшого прогресу в галузі регулювання вільного пересування фізичних осіб, прикордонного контролю та міграційної політики вдалося досягти в рамках форумів, пов'язаних з реалізацією цілей Співтовариства, але незалежних від інституційного механізму та права ЄС. Можна навести, як приклад, Шенгенські угоди, які мали значний вплив на розвиток імміграційної політики ЄС, ставши своєрідною «лабораторією вільного пересування людей, котра могла бути корисною для всього Співтовариства»⁵.

Маастрихтський договір 1992 р. оформив створення Європейського союзу, заснованого на «трьох опорах», і визначив міграцію як «проблему, що входить у сферу спільних інтересів» включивши її в т. зв. третю опору європейської політики (Розділ VI Договору про Європейський союз - Положення про співробітництво в галузі правосуддя і внутрішніх справ, (Title VI TEU-Provisions on Cooperation in the Field of Justice and Home Affairs). Однак, створення «системи трьох опор» аж ніяк не означало наднаціональної інтеграції у сфері імміграційної політики.

Компетенція європейських інститутів в рамках другої і третьої опор, на відміну від коммунітарної першої опори, залишалася досить обмеженою. Так, Європейська комісія розділяла право законодавчої ініціативи з державами-членами, в той час як у першій опорі Європейська комісія володіла винятковим правом ініціативи. Крім того, акти другої (загальні стратегії, дії і позиції) і третьої (загальні позиції, рамкові рішення та рішення) опор за юридичною силою значно поступались актам першої опори (регламентам, директивам та рішенням). Далі, в рамках імміграційної політики Рада ЄС діяла на основі одностайності, тоді як для ухвалення рішень в рамках першої опори вимагалось рішення кваліфікованої більшості. Роль Європейського парламенту була незначна: він мав лише право бути поінформованим про прийняття тих чи інших рішень в рамках третьої опори. Нарешті, компетенція Суду ЄС у другій і третій опорах була вкрай обмеженою.

Таким чином, Маастрихтський договір позначив початок поступового переходу від імміграційної політики, що здійснювалася виключно на рівні держав-членів ЄС, до європеїзації питань, пов'язаних з імміграцією. Водночас, положення Маастрихтського договору і сама ідея трьох опор насправді стали компромісом між прихильниками міжурядового та наднаціонального підходів⁶ і, в цілому, віддзеркалили трудність подолання протиріч між державним суверенітетом та інтеграцією.

Амстердамський договір 1997 р. включив питання, пов'язані з імміграційною політикою і політикою надання притулку, в новий Розділ IV Договору про заснування Європейського Співтовариства - візи, надання притулку, імміграція та інші галузі політики, пов'язані з вільним переміщенням фізичних осіб. Розділ IV Договору встановив механізми для поступового створення зони свободи, безпеки і правосуддя (Area of Freedom, Security and Justice - AFSJ). Таким чином, була здійснена «коммунітарізація» імміграційної політики, тобто її передача до сфери відання Європейського співтовариства.

Однак «комунітарізація» третьої опори носила лише частковий характер. По-перше, до сфери міжурядової взаємодії як і раніше відносилося поліцейське і судове співробітництво в галузі кримінальних справ («police and judicial cooperation in criminal matters»). По-друге, незважаючи на передачу імміграційної політики в сферу компетенції Співтовариства, роль європейських інституцій у цій галузі була обмежена. Амстердамський договір передбачив ряд обмежень і винятків. Так, коммунітарний метод (голосування кваліфікованою більшістю в Раді, процедура спільного рішення з Європейським Парламентом, виключне право законодавчої ініціативи Європейської комісії та повна юрисдикція Суду ЄС), на підставі якого за загальним правилом приймаються рішення в першій опорі, не застосовувався до імміграційної політики.

Амстердамський договір встановив п'ятирічний (до 1 травня 2004 року) перехідний період, протягом якого рішення в Раді ЄС як і раніше повинні були прийматися на основі одностайності з ініціативи Європейської комісії або держави-члена (тобто Комісія, як і раніше, ділила право законодавчої ініціативи з державами-членами) за консультативної ролі Європейського парламенту. Що стосується Суду Європейських співтовариств, то його повноваження були істотно обмежені. Зокрема, процедура преюдиціального запиту Суду ЄС національними судами держав- членів, передбачена статтею 234 Договору про заснування Європейського Співтовариства, була обмежена запитами національних судів останньої інстанції, рішення яких не підлягають оскарженню в правових системах держав-членів.

Роль наднаціональних інститутів в імміграційній політиці ЄС побічно обмежується низкою спеціальних положень, що передбачають неповну участь Великобританії, Ірландії та Данії у співпраці в даній сфері. Так, Великобританія та Ірландія вирішують від конкретного випадку до конкретного випадку, чи приєднуватися до тих чи інших заходів, які застосовуються у сфері імміграційної політики (можливість «opt-ins» для цих країн)⁷. Данія не приєдналася до Розділу IV Договору про заснування Європейського Співтовариства («opt- out» погоджений для Данії).

Проте, в цілому Амстердамський договір став значним кроком вперед у гармонізації європейської імміграційної політики. У порівнянні з Маастрихтським договором, роль наднаціональних інститутів у даній сфері істотно зросла.

Значний імпульс подальшому розвитку європейського співробітництва у сфері правосуддя та внутрішніх справ дав позачерговий саміт Європейського союзу в Тампере (Фінляндія), що відбувся 15-16 жовтня 1999 р. У «Висновках саміту», що одержали назву «Tampere Milestones», були визначені пріоритетні сфери діяльності з будівництва європейського простору свободи, безпеки та правосуддя⁸.

Договір підписаний в Ніцці у 2001 р., розширив сфери застосування процедури кваліфікованої більшості в сфері імміграційної політики, однак, рішення у багатьох важливих сферах, як і раніше приймалися на основі процедури одностайності.

Згідно з положеннями Амстердамського договору 1997 р., Рада ЄС повинна була до закінчення п'ятирічного перехідного періоду прийняти рішення про розширення застосування процедури кваліфікованої більшості в сфері імміграційної політики. Таке рішення було прийнято Радою 22 грудня 2004 р.⁹ і набрало чинності 1 січня 2005 р. Воно розширило процедуру спільного рішення в Раді на деякі сфери співробітництва, передбачені Розділом IV Договору про заснування Європейського Співтовариства, але розширення торкнулося в основному візового режиму, політики надання притулку та проблем нелегальної імміграції. Водночас, питання, що стосуються легальної імміграції та сімейного права, як і раніше підлягають одноголосним рішенням у Раді.

Ґаазька програма, прийнята на саміті Європейської ради 4-5 листопада 2004 р. набула чинності 10 травня 2005 р.¹⁰ і замінила Тамперську програму. Вона визначила десять пріоритетів будівництва Європейського простору свободи, безпеки та правосуддя на період 2005-2010 рр. У тому числі: регулювання імміграційних потоків, створення загальноєвропейської системи надання притулку, візовий режим та інтеграція мігрантів. Проте, в цілому, Ґаазька програма була зосереджена на боротьбі з нелегальною імміграцією і не передбачала конкретних дій в сфері легальної імміграції.

Вищевикладене свідчить про наявність як позитивних, так і негативних тенденцій. З одного боку, роль наднаціональних інститутів неухильно зростала. З іншого боку, їх компетенції в різних сферах імміграційної політики ЄС різняться. Так, рівень гармонізації політики з надання притулку та політики в галузі нелегальної імміграції істотно перевищує рівень гармонізації політики в галузі легальної імміграції.-

Демографічна проблема стала однією з головних рушійних сил залучення інтересу Європейського союзу до імміграційної проблематики наприкінці 1980-х - початку 1990-х рр. Вона загострилася на початку XXI ст. Згідно з прогнозом Євростату опублікованим в серпні 2008 р., населення ЄС-27 зросте з 495 млн. осіб на 1 січня 2008 р. до 521 млн. чоловік в 2035 р., а потім буде поступово скорочуватися і в 2060 р. складе 506 млн. чоловік. При цьому рівень народжуваності щороку знижуватиметься, а рівень смертності - підвищуватиметься. Починаючи з 2015 р., позитивне сальдо міграції стане єдиним фактором, що забезпечує приріст населення в ЄС, так як смертність в Євро- союзі перевищить народжуваність. Крім того, буде посилюватися тенденція старіння населення Європейського союзу, причому кількість людей у віці понад 65 років, в 2008 р. склало 17,1% від загальної чисельності населення ЄС, до 2060 р. досягне 30%. Звідси випливає, що потреба в іноземній робочій силі є одним з наслідків негативних демографічних тенденцій. У середньо і особливо довгостроковій перспективі держави-члени ЄС будуть все більш потребувати залучення працівників з третіх країн. Частка іммігрантів в економічно активному населенні держав-членів різниться від 77,5% у Німеччині та Австрії до 1-2% у скандинавських країнах; середній показник склав 4,3% для ЄС-25 в 2005 р. і, за прогнозами, буде неухильно зростати¹¹.

Нарешті, наявність зовнішніх загроз, насамперед, викликів безпеки, багато в чому сприяло збільшенню повноважень інститутів ЄС в імміграційній політиці. Йдеться, насамперед, про збільшений кількості нелегальних іммігрантів, які перебувають на території держав-членів ЄС, а також про зростання організованої злочинності, що зумовило необхідність створення загальноєвропейської системи протидії.

Отже, внутрішня логіка європейської інтеграції сприяла посиленню гармонізації імміграційної політики ЄС. По-перше, стало необхідним вживання заходів контролю на зовнішніх кордонах ЄС в якості своєрідної «компенсації» скасування контролю на внутрішніх кордонах (одна з чотирьох основних свобод, закріплених Римським договором 1957 р.). По-друге, співпраця на міжурядовому, а не на наднаціональному, рівні показала свою неефективність. Так, процедура одноголосності в Раді ЄС, при якій держави-члени фактично володіють правом вето на всі законодавчі ініціативи, ускладнювала прийняття актів в такій чутливій сфері, як імміграція. Далі, самі інститути ЄС, будучи акторами інтеграційного процесу і будучи зацікавленими в розширенні своїх повноважень, сприяють інтенсифікації та поглибленню співробітництва на наднаціональному рівні. З одного боку, еволюція імміграційної політики є результатом цілеспрямованої стратегії європейських інститутів щодо поглиблення інтеграції: дослідники Європейського союзу говорять про так зване «наднаціональне підприємництво» («supranational entrepreneurship»). Водночас, розширення ресурсної бази та можливостей самих інститутів дозволило їм більш ефективно справлятися зі своїми повноваженнями в даній області і, як наслідок, полегшило подальше розширення їх компетенції. Нарешті, самі національні уряди зробили вплинули на розширення ролі інститутів ЄС.

Для більш ефективного регулювання імміграційних потоків був потрібний дієвий наднаціональний механізм. При цьому, якщо раніше небажання урядів делегувати свою компетенцію в питаннях імміграції Європейському союзу в чомусь пояснювалося боязню протестів електорату проти втручання в настільки чутливу область національної політики, зі зміною міжнародної обстановки європейці швидше були готові погодитися на часткове «розмивання» національного суверенітету і скорочення державних повноважень. Основною причиною, що ускладнюють передачу повноважень у галузі імміграційної політики на наднаціональний рівень, є турбота про збереження державного суверенітету. Дослідники відзначають, що європеїзація імміграційної політики ставить під загрозу такі взаємопов'язані поняття, як державний суверенітет, державний контроль над соціальними процесами і легітимність національної держави в цілому¹². Іншим фактором, що впливає на небажання держав передавати свої повноваження з імміграційних питань на рівень ЄС, є специфіка внутрішньої політики держав-членів Європейського союзу, що особливо яскраво проявляється у державах з традиційно високою часткою іммігрантів, таких як Німеччина чи Австрія. Так, в 2004 р. Німеччина і Австрія виступили проти поширення процедури кваліфікованої більшості, передбаченого рішенням Ради ЄС №2004/927/СЕ від 22 грудня 2004 р., на легальну імміграцію; в результаті в даній області на деякий час була збережена процедура одностайності. Нарешті, слід зазначити, що відмінності між національними імміграційними законодавствами також є однією з причин повільної гармонізації європейської імміграційної політики. Можна виділити два основні наслідки недостатньої ролі наднаціональних інститутів в даній області. З одного боку, імміграція в Європейському союзі все більш сприймається як загроза, а особлива увага приділяється боротьбі з нелегальною імміграцією. В області боротьби з нелегальною імміграцією вжито значну кількість заходів. Видається, що описану тенденцію можна частково пояснити таким чином, держави-члени, стурбовані проблемами організованої злочинності і тероризму, передають свої повноваження в даній області наднаціональним інститутам, щоб підвищити ефективність спільних дій у даній області. У свою чергу, інститути ЄС, зодягнені значними повноваженнями, мають можливість порівняно легко приймати рішення в даній сфері. З іншого боку, регулювання питань, пов'язаних з легальною імміграцією в Європейський союз, залишається досить фрагментарним галузевим, а не глобальним принципом. Таким чином, Європейський союз був змушений відмовитися від горизонтального підходу до регуляції легальної міграції на користь галузевого підходу.

Варто також проілюструвати, як обмеження ролі європейських інституцій у галузі легальної імміграції відбилося на прийнятті заходів в даній сфері, на прикладі директиви від 25 листопада 2003 р. про статус громадян третіх країн, що проживають в Європейському союзі на довгостроковій основі¹³.

Директива визначає критерії та процедуру, відповідно до яких особи, що не мають громадянства держави-члена ЄС, можуть отримати статус постійного жителя Європейського союзу (permanent resident status). Директива надає громадянам третіх країн рівні права в таких важливих сферах, як свобода пересування на території Європейського союзу і ситуація на ринку праці та в системі освіти. Однак, положення директиви не можна розглядати як такі, що забезпечують досягнення повної рівноправності між громадянами Євросоюзу та третіх країн, до чого закликав саміт Європейської ради в Тампере в 1999 р. Так, «рівне поводження» щодо довгострокових резидентів-негромадян обмежується соціальними та економічними правами, в той час як їх політичні права і далі залишаються на рівні значно нижчому, ніж права громадян ЄС. Більш того, директива передбачає можливість введення державами-членами тимчасових обмежень на ті права, які надаються громадянам третіх країн.

В цілому, директива з'явилася як компроміс між пропозиціями Європейської комісії і позиціями держав-членів. Початкові пропозиції Європейської комісії, яка була прихильником істинно наднаціонального, загальноєвропейського підходу в регулюванні прав довгострокових резидентів- негромадян, були значною мірою розмиті. При прийнятті директиви Рада, змушена враховувати не тільки пропозиції Комісії, але і позицію держав- членів, зупинилася на компромісному підході. Проте, видається, що даний компроміс є в недостатній мірі коммунітарним, наднаціональним рішенням.

Водночас, директиву 2003 р. можна трактувати як непряме розширення повноважень інститутів Європейського союзу. Передбачене директивою зобов'язання держав-членів Європейського союзу надавати громадянам третіх країн статус довгострокового резидента після п'яти років проживання опосередкованим чином впливає на національну політику з надання громадянства (натуралізації) з отриманням статусу довгострокового резидента процес отримання громадянства, яке в більшості держав - членів ЄС безпосередньо залежить від отримання дозволу на довгострокове проживання, істотно полегшується¹⁴. Таким чином, незважаючи на те, що директива не містить прямих рекомендацій щодо статусу довгострокових резидентів- негромадян, через її положення Європейський союз спонукає держави-члени вносити поправки в надто рестрикційні статті національних законів про громадянство.

Отже, для того щоб загальноєвропейська імміграційна політика стала реальністю, інститутам ЄС знадобиться значна політична воля. У цілому, можна припустити, що збільшення ролі інститутів ЄС в області імміграційної політики, передбачене Лісабонським договором, сприятиме зміцненню захисту прав іммігрантів та поглибленню європейської інтеграції. У той же час, можна констатувати, що окремі сфери імміграційної політики Союзу будуть як і раніше перебувати на різних рівнях гармонізації: від найбільш «комунітарізованих» (політика надання притулку, боротьба з нелегальною імміграцією) до численних компетенцій національних урядів (регулювання легальної, і, перш за все економічної імміграції).

імміграційний політика європейський держава

Література

1. Asylum in the EU in the first quarter 2015 185 000 first time asylum seekers in the EU in the first quarter of 2015 Half are Kosovars, Syrians or Afghans. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ec.-europa.eu/eurostat/documents/2995- 521/6887997/3 -18062015-CP-E-N.pdf/4457b050- 26f9-4cf1-bf27-9ffb73ff8c7b

2. international Organization for Migration. WMR 2010 Background Paper: The Future of European Migration: Policy Options for the European Union and its Member States, by Rainer Munz and Elizabeth Collet. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// publications.iom.intokstore/fr-ee/WMR2010 migration_policy_options_EU .pdf.

3. Стрежнева М.В. «Трансправительственные сети» в ЕС // Международные процессы. - 2008. - Т. 6., № 1(16). - С.122.; (С. 122-134).

4. Favell A., Geddes A. European Integration, Immigration and the Nation State: Institutionalising Transnational Political Action? // Robert Schuman Centre for Advanced Studies. European University institute. EUI Working Papers. 1999. RSC No 99/32. P. 17-18. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.iue.it/RSCAS/WP-Texts/ 99_32.pdf.

5. Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. - М.: Международные отношения, 2003. - С. 240.; (400 с.).

6. Арар J. Problems and Solutions for New Member States in Implementing the JHA Acquis // CEPS Working Document. - No 212., October 2004. - P. 15-16. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://shop.ceps.be/downfree.php?item_id=l 173.

7. Peers S. The UK Opt-Out from EU Immigration and Asylum Law in Practice // ed.: Carlier J.Y., ве Bruycker P./ Immigration and Asylum Law of the EU: current debates / Actualite du droit europeen de l'immigration et de l'asile. - Bruxelles: Emile Bruylant, 2005. - P. 161-165.

8. Tampere European Council Presidency Conclusions, 15-16 October 1999, SN 200/99.

9. Council Decision 2004/927/EC of 22 December 2004 providing for certain areas covered by Title IV of Part Three of the Treaty establishing the European Community to be governed by the procedure laid down in Article 251

10. Rapport «Besoins de main d'oeuvre et politique migratoire». Centre d'analyse strategique. - Mars, 2006. - P. 5-57. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://lesrapports.ladocumentationfrancaise. fr/BRP/ 064000296/0000. pdf.

11. Favell A. The Europeanisation of Immigration Politics// European Integration online Papers (EloP). - 1998. - Vol.2., №10. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://eiop.or.at/ei-op/pdf/1998-010.pdf.

12. Сутормина Л.А. Правовй статус гриждан третьих стран, проживающих в Европейском союзе на долгосрочной основе // Мировая политика: взгляд с университетской скамьи. М., 2009. - С. 86-107.

13. Rostek К., Gareth D. The impact of Union citizenship on national citizenship policies // European Intcitialion online Papers (EloP). - 2006. - Vol.10, № 5. - P. 27-28 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://eiop.or.at/eiop/iiulf4php/iiop/article/ viewFile/2006 005a/22.

Размещено на Allbest.ru