Постоянное представительство при международной организации – государственный орган Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Постоянное представительство при международной организации - государственный орган Республики Казахстан

М.Ю. Абдакимова

Полноправное и активное участие в работе международных организаций в современных условиях является не только одним из важнейших атрибутов суверенного независимого государства, но и определяющим фактором расширения демократии и активного развития гражданского общества. В этой связи в своей книге "Стратегия трансформации общества и возрождения евразийской цивилизации" Президент Н.А. Назарбаев среди важнейших задач особо отметил необходимость "повышения политического веса Казахстана в мировом сообществе и международных организациях за счет соблюдения демократических свобод и прав человека"[1]. Тем самым всестороннее взаимовыгодное сотрудничество с международными организациями, в первую очередь, с Организацией Объединенных Наций Главой нашего государства было определено как самое актуальное направление внешнеполитической деятельности Казахстана.

В настоящее время в мире насчитывается 3,5 тысячи международных организаций. Ведущее место среди них принадлежит международным межправительственным организациям (их не менее 400), которые являются субъектами международного права. Самой авторитетной, универсальной и уникальной среди всех существующих организаций является Организация Объединенных Наций (ООН), которую по праву можно назвать "флагманом" современного сообщества международных организаций.

2 марта 1992 г. на 46-й Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций была единогласно одобрена резолюция 46/224 о приеме Республики Казахстан в члены ООН. Несмотря на непродолжительный период членства в Организации, Казахстан сумел не только успешно интегрироваться в международное сообщество, но и занять в нем заметное место. Особое внимание наша республика уделяет развитию сотрудничества с ООН в области экономики, экологии, социального развития, соблюдения прав человека, борьбе с организованной преступностью, наркобизнесом и т.д. В настоящее время Республика Казахстан имеет Постоянное представительство при ООН в г. Нью- Йорке, а также Постоянное представительство при отделении ООН и других международных организациях в г. Женеве. В Париже функционирует Постоянное представительство Казахстана при ЮНЕСКО. Поэтому все вопросы, связанные с правовым регулированием деятельности постоянных представительств Республики Казахстан при международных организациях, безусловно, должны быть вовлечены в правовое поле государства.

Для участия в деятельности организации и поддержания контактов с другими ее участниками государства-члены направляют в международные организации своих представителей. Одни из них прибывают в качестве делегатов на сессии органов той или иной организации, на созываемые ею конференции, другие постоянно находятся в месте расположения ее центральных учреждений. Выражая суверенную волю пославших их государств, такие представители излагают позицию своего государства по тому или иному из рассматриваемых организацией вопросов, выступают на сессиях ее органов, разъясняя и обосновывая эту позицию, внося от имени своих государств предложения по обсуждаемым проблемам, предлагая проекты резолюций и решений, участвуя в голосовании при их принятии и т.д. Даже государства, не входящие в какую-либо международную организацию, нередко бывают заинтересованы в том, чтобы иметь при ней своих наблюдателей, хотя последние, разумеется, обладают меньшим объемом прав и возможностей по сравнению с представителями государств- членов такой организации.

Постоянное представительство - это орган суверенного государства - члена международной организации, созданный им для того, чтобы представлять в ней данное государство и поддерживать связь между нею и этим государством. международный право демократический

Содержащееся в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. определение в основном отражает главные характерные черты, выражающие сущность постоянного представительства [2].

В п. 6 ст. 1 Конвенции постоянное представительство определено как "постоянная миссия, по своему характеру представляющая государство, которая учреждается государством - членом международной организации при Организации".

Несмотря на некоторую тавтологичность и недостаточную четкость этого определения, в нем отмечено главное: постоянное представительство есть орган суверенного государства, создавшего его.

Это важнейшее обстоятельство необходимо положить в основу определения правового статуса постоянных представительств и их сотрудников, поскольку именно оно, прежде всего, характеризует юридическую природу их привилегий и иммунитетов и служит главным основанием для предоставления им особого правового положения в государстве пребывания.

Создание постоянных представительств государств при крупнейших международных организациях стало в наши дни обычной практикой, а их количество увеличивается пропорционально росту числа членов международных организаций. Постоянные представительства создаются также при специализированных учреждениях и некоторых других международных организациях.

Республика Казахстан имеет свои постоянные представительства при ООН в Нью-Йорке, при международных организациях в Женеве, при ЮНЕСКО в Париже, при международных организациях в Вене.

Впервые постоянные представительства начали создаваться при Лиге Наций, но практика их создания не была всеобщей.

Количество постоянных представительств при крупнейших международных организациях не уступает числу иностранных посольств в столицах большинства государств. Численность персонала постоянных представительств также нередко близка к количеству сотрудников дипломатических представительств или даже превышает его. Таким образом, в деятельности постоянных представительств при международных организациях участвует значительное количество представителей суверенных государств. Развитие практики создания постоянных представительств вызывает необходимость регламентации правового положения этих представительств и их персонала.

Между тем международно-правовые акты, посвященные статусу международных организаций Устав ООН и уставы специализированных учреждений, Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г. и др.), как правило, не содержат каких-либо специальных положений, касающихся постоянных представительств, ограничиваясь лишь указаниями на необходимость предоставления иммунитетов и привилегий представителям государств-членов той или иной организации на сессиях ее органов и на созываемых ею конференциях.

Специальные нормы, касающиеся правового положения постоянных представительств, содержатся, как правило, в соглашениях о штаб-квартирах международных организаций. Однако и в этих соглашениях статус постоянных представительств регламентирован далеко не полно. В большинстве из них в общей форме предусматривается, что иностранные постоянные представительства пользуются такими же привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются дипломатическим представительствам, аккредитованным в государстве пребывания. За членами персонала постоянного представительства в таких соглашениях обычно признаются те же привилегии и иммунитеты, что и за сотрудниками дипломатического представительства соответствующего ранга. При этом, в отличие от двусторонней дипломатии, иммунитеты и привилегии постоянных представительств и их персонала не обусловливаются требованием взаимности.

Вместе с тем в некоторых из указанных соглашений обязанность государства пребывания предоставить привилегии и иммунитеты постоянным представительствам и их персоналу связывается "с соблюдением соответствующих условий и обязательств"[3].

В Швейцарии предоставление постоянному представителю дипломатического статуса обусловлено извещением о его назначении, направляемым посылающим государством Федеральному политическому департаменту, и признанием ее властями вновь назначенного лица. В ЮНЕСКО сложилась практика, согласно которой после представления постоянным представителем своих полномочий генеральному директору сама эта организация обращается к французским властям с просьбой выдать ему дипломатическое удостоверение, и эта просьба рассматривается как косвенное уведомление принимающему государству.

Некоторые соглашения о штаб-квартирах вообще не содержат каких-либо положений о статусе постоянных представительств и их персонала.

Таким образом, долгое время отсутствие многосторонней конвенции, унифицирующей правовое положение постоянных представительств и их персонала, а также значительные различия в регламентации их статуса в двусторонних соглашениях и внутреннем законодательстве, не говоря уже о практике, существующей в разных государствах, приводило к тому, что этот статус был не всегда одинаков, а многие из относящихся к нему вопросов не находили удовлетворительного решения либо вовсе оставались открытыми.

Поэтому разработка конвенции об отношениях между государствами и международными организациями, в которой были бы закреплены унифицированные нормы, определяющие статус постоянных представительств, их сотрудников и других представителей государств в международных организациях, являлась весьма актуальной и необходимой мерой.

Содержащиеся в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. "статьи относятся к представительству государств в их отношениях с международными организациями универсального характера и их представительству на конференциях, созванных такими организациями или под их руководством" (п. 1 ст. 2).

Решение о том, чтобы ограничить исследование лишь универсальными организациями, было принято в результате длительного и детального обсуждения этого вопроса Комиссией международного права.

В пользу решения об ограничении исследования лишь универсальными организациями говорит тот факт, что при всем их многообразии и различиях они, тем не менее, обладают определенной однородностью, делающей возможной разработку для всех таких организаций единообразных и аналогичных правил, тогда как существенные отличия региональных организаций друг от друга, как по правовой природе, так и по функциям, затрудняют создание единых для них норм.

Следует также иметь в виду, что в универсальные организации входит большинство государств, что снимает или, по крайне мере, делает менее сложной проблему признания и отношений с этими организациями государств, не являющихся их членами, тогда как для региональных организаций эта проблема может оказаться весьма острой и трудно разрешимой.

С другой стороны, хотя нормы, разработанные для универсальных организаций, сами по себе отнюдь не обязательны для локальных и, в частности, региональных организаций, они могут оказать влияние на регламентацию правового статуса последних. Более того, при желании любая локальная организация может применять те же правила на практике или официально распространить их на представителей государств-членов в такой организации.

В рамках исследуемой проблемы отдельного рассмотрения заслуживает вопрос юридической природы привилегий и иммунитетов постоянных представительств и их персонала. В международно-правовом регулировании используется целый комплекс норм, регламентирующих правоотношения, связанные с привилегиями и иммунитетами международных организаций и их должностных лиц. в первую очередь, это Конвенция о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г. Республика Казахстан ратифицировала настоящую конвенцию, так же как и Соглашение о привилегиях и иммунитетах Международного Агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) от 1 июля 1959 г. Вместе с тем оставлена без внимания Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН, утвержденная 21 ноября 1947 г. Генеральной Ассамблеей ООН, которая применима ко всем специализированным учреждениям системы ООН с учетом некоторых изменений, предусматриваемых в особых приложениях, разрабатываемых самими этими учреждениями с целью отражения их специфики. На наш взгляд, это можно рассматривать как пробел в правовом регулировании отношений Казахстана с международными организациями, поскольку наша республика очень активно реализует собственные инициативы во многих специализированных учреждениях ООН, членом которых она является.

Однако при выяснении вопроса юридической природы привилегий и иммунитетов постоянных представительств и их персонала необходимо, прежде всего, иметь в виду, что постоянное представительство - это орган суверенного государства, учредившего его, а сотрудники органа - представители посылающего государства, уполномоченные им представлять его в данной организации и выполнять другие функции, возложенные на представительство. В соответствии с этим правовой статус представителей государств - сотрудников постоянных представительств, делегатов государств па сессиях органов международных организаций и международных конференциях, а также наблюдателей от государств, не входящих в данную организацию, отличается от правового положения сотрудников международных организаций, которые не считаются представителями своих государств.

В связи с существующими между ними различиями было бы неправильно говорить о привилегиях и иммунитетах должностных лиц международных организаций и членов персонала постоянных представительств как о чём-то едином или однородном.

Так, О.В. Богданов справедливо отметил: "понятие иммунитета любой международной организации включает следующие три составные части, выделение которых обусловлено спецификой структуры таких организаций: 1) иммунитет самой организации, 2) иммунитет ее служебного персонала и

1) иммунитет представителей государств при организации. В каждом из этих трех случаев различны объем и характер иммунитета" [4].

Существенным отличием правового статуса представителей государства в международных организациях является представительный характер их деятельности, осуществляемой по поручению и от имени назначивших их государств.

Важнейшим иммунитетом постоянного представительства, как такового, как органа суверенного государства, создавшего его, является неприкосновенность помещений представительства.

Под помещениями постоянного представительства понимаются здания или части здания и прилегающий земельный участок, независимо от права собственности на них, используемые в целях постоянного представительства, включая резиденцию постоянного представителя.

Помещения, о которых идет речь, могут быть приобретены в собственность государства, учреждающего постоянное представительство, арендованы или наняты иным путем, в зависимости от желания посылающего государства и соответствующего законодательства государства пребывания.

В случае необходимости государство пребывания должно оказать постоянному представительству содействие в получении тем или иным путем, как служебных помещений, так и помещений для его сотрудников.

Такая помощь государства пребывания особенно необходима, когда, согласно его законодательству, помещения не могут быть приобретены в собственность или их получение затруднительно по другим причинам. В ряде случаев может потребоваться и быть весьма полезной также помощь со стороны международной организации. Как правило, помещения постоянных представительств находятся в том же городе (и тем более в том же государстве), что и штаб-квартира международной организации, при которой создано постоянное представительство. Однако в отдельных случаях, особенно тогда, когда международная организация находится не в столице, постоянные представительства располагаются в другом городе или даже в другом государстве, нежели ее штаб-квартира.

В ЮНЕСКО служебные помещения примерно половины постоянных представительств размещаются в здании самой организации, а остальные - в посольствах своих стран или в резиденции постоянного представителя. В здании самой организации размещаются также служебные помещения представителей в Совете ИКАО. Независимо от способа получения этих помещений, права собственности на них и их местонахождения государство пребывания в пределах своей территории обязано обеспечить полную неприкосновенность помещений постоянного представительства. Даже в тех случаях, когда в соглашении о штаб-квартире нет специальных положений о неприкосновенности помещений постоянного представительства, как это имеет место, например, в соглашении между ООН и США 1947 г., она должна соблюдаться, поскольку, как говорилось в послании, направленном в 1963 г. юрисконсультом ООН юридическому советнику одного из специализированных учреждений, "дипломатический статус этих помещений вытекает из дипломатического статуса постоянного представителя и его персонала".

Однако в большинстве соглашений о центральных учреждениях международных организаций имеются прямые указания на неприкосновенность помещений, имущества и архивов постоянного представительства.

Исходя из существующей практики и взяв за основу соответствующие положения действующих норм дипломатического и консульского права, КМП сформулировала ст. 23 Конвенции, посвященную неприкосновенности помещений постоянного представительства, которая гласит:

"1. Помещения представительства Неприкосновенны. Власти государства пребывания не могут вступать в эти помещения иначе как с согласия главы представительства. Такое согласие может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, представляющего серьезную угрозу общественной безопасности, и только в том случае, когда нет возможности получить прямое согласие постоянного представителя.

1. На государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений представительства от всякого вторжения или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия представительства или оскорбления его достоинства.

2. Помещения представительства, предметы их обстановки и другое находящееся в них имущество, а также средства передвижения представительства пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста или исполнительных действий".

Формулировка этой статьи в основном правильно отражает существующий и общепризнанный дипломатический статус помещений постоянного представительства.

С неприкосновенностью помещений непосредственно связана неприкосновенность архивов и документов постоянного представительства, являющаяся общепризнанной. Частично неприкосновенность архивов и документов обеспечивается неприкосновенностью помещений. Однако целесообразно отдельно подчеркнуть, что архивы и документы постоянного представительства неприкосновенны в любое время, независимо от их местонахождения. Важное практическое значение имеет освобождение постоянного представительства от налогов на его помещения. Можно считать общепризнанным, что помещения постоянного представительства освобождаются не только от общегосударственных, но и от районных, муниципальных и иных местных налогов, сборов и пошлин, за исключением платы за водоснабжение, потребляемую электроэнергию и другие конкретные виды обслуживания.

Для нормальной деятельности постоянного представительства большое значение имеет также свобода передвижения сотрудников постоянного представительства и членов их семей по территории государства пребывания. В отличие от соответствующих положений Венской конвенции о дипломатических сношениях Комиссия международного права предложила предоставить такую свободу передвижения не только самим сотрудникам постоянных представительств, но и членам их семей, проживающим вместе с ними.

Закрепление в качестве общей нормы свободы передвижения сотрудников постоянных представительств и членов их семей соответствует практике, существующей в подавляющем большинстве государств, на территории которых имеются международные организации [5].

Это положение должно стать всеобщим, без каких-либо исключений, поскольку единственным достаточным основанием для введения ограничений свободы передвижения являются соображения государственной безопасности, которые уже учтены в Венской конвенции и уважаются на практике. Вместе с тем даже такие ограничения, продиктованные интересами государственной безопасности, должны быть одинаковыми для представителей всех государств, а не носить дискриминационного характера по отношению к одному или нескольким из государств - членов международной организации.

Государство пребывания не вправе вводить какие-либо ограничения свободы передвижения сотрудников постоянного представительства какого-либо государства исходя из отсутствия взаимности с его стороны в отношении сотрудников дипломатического или консульского представительства государства, в котором расположена штаб-квартира международной организации.

Как вообще к правовому статусу постоянных представительств, так и к данному случаю принцип взаимности не применим, потому что постоянные представительства не аккредитованы в государстве пребывания, а выполняют свои функции и представляют свои государства в международной организации.

Как уже отмечалось, некоторые соглашения о штаб-квартирах и внутреннее законодательство ряда государств предусматривают предоставление постоянным представительствам и их сотрудникам таких же иммунитетов и привилегий, которые предоставляются дипломатическим представительствам и их персоналу. Иммунитеты и привилегии дипломатических представительств отдельных государств могут быть ограничены на основе взаимности, но это не должно влиять на правовое положение постоянных представительств таких государств при международной организации или организациях, находящихся в данном государстве.

Таким образом, в тех случаях, когда правовой статус постоянных представительств приравнивается к дипломатическому, независимо от правового положения дипломатических представительств, соответствующих государств, постоянные представительства всех членов международной организации должны находиться в одинаковом, наиболее благоприятном положении, обладая максимальным объемом иммунитетов и привилегий, предоставляемым дипломатическим представительствам и их персоналу.

В исследовании, подготовленном Секретариатом ООН, в этой связи отмечалось, что "предоставляемые привилегии и иммунитеты должны в общем быть такими же, какие предоставляются дипломатическому корпусу в целом, и на них не должны распространяться отдельные условия, налагаемые на основе взаимности на дипломатические представительства определенных государств" [6].

Поэтому следует считать неправомерными имеющие место в законодательстве и практике США тенденции к ограничению свободы передвижения и некоторых других иммунитетов представителей государств в ООН под предлогом отсутствия взаимности.

По общему правилу государство, согласившееся предоставить свою территорию для размещения центральных учреждений какой-либо международной организации или для проведения международной конференции, обязано обеспечить свободный доступ к месту работы такой организации или конференции и обратный проезд по своей территории для представителей всех государств, участвующих в их работе, и персонала, обеспечивающего деятельность такой организации или конференции. Это означает, что указанным лицам должны быть своевременно выданы въездные визы, если они требуются, не должно чиниться каких-либо препятствий их проезду и т.д.

В практике ООН и специализированных учреждений имели место случаи, когда эти организации оказывали помощь в получении представителями государств транзитных и въездных виз путем уведомления соответствующих властей принимающего государства о необходимости выдачи таких виз лицам, участвующим в работе данной организации.

В отдельных, относительно редких случаях международным организациям приходилось даже изменять место проведения заседаний своих органов или международной конференции в связи с отказом принимающего государства допустить на свою территорию представителей того или иного из государств-участников.

Особую проблему представляет случай, когда доступ в страну, где создается постоянное представительство, возможен только через территорию третьего государства. Хотя на практике такие случаи нечасты, следует, по-видимому, считать, что это третье государство обязано предоставить сотрудникам постоянных представительств всех государств право транзита через свою территорию. Для государств-членов ООН эта обязанность вытекает из положений ст. 105 Устава. В отношении же государств, не являющихся членами ООН, в случае их отказа в транзите сотрудников постоянных представительств, созданных при ней, Организация Объединенных Наций могла бы, по-видимому, предпринять действия в порядке осуществления п. 6 ст. 2 Устава. Впрочем, число государств, не входящих в ООН, весьма незначительно. И, вероятно, проще было бы не проводить на территории таких государств, в случае их отрицательной позиции в отношении транзита представителей государств- членов ООН, каких-либо международных конференций или заседаний органов ООН.

Право доступа к месту деятельности международной организации и вообще свобода передвижения сотрудников постоянных представительств в той или иной мере подтверждаются в соглашениях о штаб-квартирах и обычно соблюдаются на практике.

Свобода сношений постоянного представительства с посылающим государством и его органами, где бы они не находились, также имеет большое значение для деятельности этих представительств и является общепризнанной.

Обязанность разрешить и охранять свободные сношения постоянного представительства для всех официальных целей лежит на государстве пребывания.

При сношениях с посылающим государством, его дипломатическими и консульскими представительствами, постоянными представительствами и миссиями наблюдателей этого государства при других международных организациях, его делегациями в их органах и на конференциях и специальными миссиями, где бы они не находились, постоянное представительство вправе использовать все необходимые для этого средства, в том числе курьеров, перевозящих его почту, шифрованные и закодированные депеши и телеграммы. Однако устанавливать радиопередатчик и пользоваться им постоянное представительство может лишь с согласия государства пребывания.

Почта постоянного представительства неприкосновенна и не подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Она может пересылаться как со штатными курьерами, так и курьерами ad hoc, правовой статус которых аналогичен статусу дипломатических курьеров и курьеров ad hoc, перевозящих дипломатическую почту. Аналогичен и порядок оформления почты, курьерских листов и т.д.

Свобода сношений представителей государств в международных организациях широко признается в законодательстве и практике Швейцарии. То же самое можно сказать и о некоторых других государствах. Однако подход к решению вопроса о свободе сношений представителей государств в международных организациях, в частности об использовании ими курьеров и шифра, неодинаков в различных странах.

В некоторых случаях государство пребывания не признает за постоянными представительствами права пользоваться шифрами, дипломатической почтой и курьерами. Так, в исследовании Секретариата ООН приводится случай, когда французские власти отклонили просьбу одного из таких представительств, возглавляемого послом, разрешить ему пользоваться дипломатической почтой в сношениях с правительством своей страны на том основании, что Соглашение о центральных учреждениях ЮНЕСКО не содержит положений, разрешающих пользование дипломатической почтой.

Таким образом, рассмотрение привилегий и иммунитетов постоянных представительств показывает, что они аналогичны тем, какими пользуются дипломатические представительства.

Подводя итог изложенному, необходимо отметить, что в законодательстве РК не решен вопрос правового статуса международных должностных лиц и представителей РК в международных организациях. Венская Конвенция 1975 г. "О представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера" не ратифицирована.

Список литературы

1. Назарбаев Н.А. Стратегия трансформации общества и возрождения евразийской цивилизации. - Алматы: Норма-К. - 2000. - С. 231.

2. Действующее международное право: В 3 т. Т. 3: Учеб. пособие для студ. и аспирантов, изучающих междунар. право / Сост. Ю.М. Колосов. - М.: БЕК. - 1996. - С. 403.

3. Зайцева О.Г. Международные межправительственные организации.-- М.: Междунар. отношения. - 1983. - С. 263.

4. Богданов О.В. Привилегии и иммунитеты ООН // Советский ежегодник междунар. права. - 1959. - С. 244.

5. Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. - М.: Дело. - 1999. - С. 177.

6. Александрова Э.С. ООН: объединенные действия по поддержанию мира. - М.: Правда. - 1978. - С. 86.

Размещено на Allbest.ru