В последние годы влияние неправительственных организаций (НПО) на международную сферу усиливается, их количество стремительно растет. На сегодняшний день, по официальной статистике Организации Объединенных Наций (ООН), в мире существует более 78 тыс. международных НПО. Меняется не только количество организаций, но и функции, которые они выполняют.

Мы попытались с позиций социологии рассмотреть вопрос о трансформации международной деятельности неправительственных организаций, понимаемых как составная часть института негосударственных акторов в составе более крупной системы - мирового (или глобального) социума. Новизна данной статьи заключается в том, что ее автор предлагает посмотреть на эту научную проблему через призму функций неправительственных организаций.

"Международные неправительственные организации представляют собой формально добровольные, не преследующие явных целей получения прибыли объединения граждан или организаций из нескольких стран, созданные и действующие для достижения целей социальных групп и страт, выходящих за границы национальных государств. Не существуют четкого и ясного единого критерия для различения международных и немеждународных неправительственных организаций. В соответствии с резолюциями Экономического и Социального Совета ООН, принятыми в 1950-х годах, международной неправительственной организацией считается любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения с числом участников не менее трех и происходить они должны не менее чем из трех государств"¹. В конце 1990-х годов ООН изменила политику в отношении неправительственных организаций, в частности, был расширен критерий для предоставления консультативного статуса при Экономическом и Социальном Совете ООН (ЭКОСОС). Теперь его может получить и "национальная" неправительственная организация, не имеющая в своем составе выходцев из разных стран.

Вместе с этим из официального употребления и научной терминологии вытесняется термин "международная межправительственная организация". Хотя отдельные авторы продолжают его использовать, чаще говорят и пишут просто о неправительственных организациях, имея в виду, что некоторые из них действуют на международной арене. Формально в большинстве государств мира сняты барьеры для выхода неправительственных организаций на мировой уровень. Создаются механизмы, облегчающие международную деятельность таких организаций. Например, по Европейской Конвенции о международных неправительственных организациях, принятой Советом Европы, государства? участники конвенции обязуются создавать благоприятные юридические условия для деятельности не только "своих", но и зарубежных неправительственных организаций. Международный характер в соответствии с этим документом признается за организациями, в составе которых имеется по крайней мере два члена из двух стран².

Статистика последних десятилетий свидетельствует о быстром росте количества неправительственных организаций. По данным Союза международных ассоциаций, насчитывается более 60 тыс. международных НПО³. В отношениях с организациями системы ООН состоят 24 тыс. Из них 3810 организаций (по данным 2015 года) имеют консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете ООН⁴.

С чем же конкретно связаны глубокие и стремительные перемены, охватившие международную деятельность неправительственных организаций? С позиций социологической науки происходящие перемены, включая количественный рост неправительственных организаций, изменение терминологии, новые подходы ООН к критериям неправительственных организаций, следует рассматривать не как отдельные случайные явления, но как элементы трансформаций, охватывающих всю систему международных отношений и мировой политики.

Одной из важнейших характеристик, позволяющих социологу постичь сущность и характерные особенности того или иного класса организаций, являются функции организации.

Понятие "функция" детально разработано авторами, которых следует отнести к социологическому направлению изучения международных отношений: М. Карнс, А.Е. Кутейников, К. Мингст, В. Моравецкий, П.Г. Черников. Несмотря на то, что они разрабатывают концепцию функции применительно к межправительственным организациям, их методологические идеи могут быть перенесены и на изучение неправительственных акторов.

Кратко изложим социологическое понимание функции организации, основываясь на трудах специалистов социологического направления международных исследований.

В. Моравецкий отождествляет функции с видами деятельности организации.П.Г. Черников рассматривает функцию как метод достижения целей.А.Е. Кутейников, отталкиваясь от общеупотребительного широкого значения термина "функция", полагает, что функция организации представляет собой результаты деятельности организации, наложение ее собственных волевых усилий на условия окружающей среды⁵.М. Карнс и К. Мингст, Б. Коллас понимают функции как крупные области деятельности организации⁶. Таким образом, в научной литературе социологической направленности можно встретить разнообразные определения функции. Их обобщение осуществлено А.Е. Кутейниковым, предлагающим определять функцию как объективно сложившуюся взаимосвязь между деятельностью организации и международной средой. Действия организации, совершаемые для достижения определенных целей и задач, приводят к изменениям в окружающей среде и в самих акторах. Эти процессы и есть функции⁷.

международный неправительственный консалтинговый

А.Е. Кутейников отмечает, что функциями невозможно управлять напрямую. Результаты управленческого воздействия, оказываемого на них, носят вероятностный, зачастую трудно прогнозируемый характер и могут обернуться эффектом, противоположным ожидаемому⁸.

При этом функции не являются раз и навсегда определенными. Они изменяются с течением времени и в зависимости от изменения деятельности актора. Исследователи неправительственных организаций С. Рипински и П. Бошше выделяют следующие их виды деятельности:

1) участие в принятии решений в международных организациях, при этом отстаивая свои интересы, в том числе путем предоставления экспертных оценок и рекомендаций;

2) участие в планировании, проведении и мониторинге проектов, которые реализуются либо финансируются международными межправительственными организациями;

3) контроль за выполнением обязательств, принятых государствами;

4) участие в процедурах урегулирования споров в рамках международных межправительственных организаций⁹.

В каждой из этих сфер деятельности неправительственных организаций реализует определенные функции.

В научной литературе не существует общепринятого мнения по поводу того, какими функциями обладают неправительственные организации на международной арене. Достаточно полная классификация их функций представлена в докладе "Участие НПО в международном экологическом управлении"¹⁰. Обозначенные в нем функции могут быть отнесены не только к организациям по защите животных, но и к остальным неправительственным организациям, которые участвуют в деятельности международных межправительственных организаций в других сферах. В данной классификации обозначены следующие функции:

1) проведение научных исследований;

2) пропаганда и лоббирование;

3) поддержка членов национальных делегаций;

4) урегулирование споров;

5) обеспечение прозрачности;

6) поддержка международных секретариатов;

7) формирование общественного мнения;

8) кооперация различных групп, занимающихся одной проблематикой;

9) интеграция различных уровней управления;

10)"глобализация" ценностей и интересов. Этот список может быть продолжен.

А. Веддер предлагает все функции неправительственных организаций разделить на две категории: операционные функции и функции лоббирования¹¹. Операционная функция относится к проведению конкретных мероприятий и реализации программ, которые направлены непосредственно на изменение условий существования людей, решение разнообразных проблем, актуализацию культуры и т.д. Функции лоббирования направлены на формирование мнений, политики, практик национальных и международных государственных акторов, представителей бизнеса, социальных групп и общества в целом.

А.К. Субботин считает, что функции неправительственных организаций, занимающихся международной консалтинговой деятельностью, сводятся к тому, что они играют роль консультативной компании, выполняют программы по контракту с международными межправительственными организациями, служат каналом, с помощью которого они оказывают воздействие на общественное мнение, содействуют социальному развитию¹².

Как и любой другой элемент организации, функции подвержены процессам трансформации. Проследим развитие функций неправительственных организаций на примере организаций, имеющих консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете ООН. Именно ООН содействовала выходу неправительственных организаций на международную арену. До недавнего времени этой организации принадлежали основные инициативы, связанные с ними.

В научной литературе выделяют 3 этапа развития консультативного сотрудничества ООН с неправительственными организациями. Рассмотрим процесс изменения их функций на каждом из этих этапов. На первом этапе (1946-1965 годы) НПО вышли на международную арену в качестве самостоятельных акторов во многом благодаря тому, что был создан механизм, который позволил им участвовать в деятельности ООН. Шло формирование правовых основ и модели взаимодействия ООН и неправительственных организаций. Решением ЭКОСОС был создан Комитет по проведению мероприятий для консультаций с неправительственными организациями, который отвечал за мероприятия, проводимые с неправительственными организациями. На первом заседании Комитета были предложены основные сферы их деятельности: исследовательские, научные, образовательные, культурные, информационные, профессиональные и философские. В 1946 году первая неправительственная организация получила консультативный статус при ЭКОСОС. Резолюцией 13 (I) 1946 года Генеральная Ассамблея ООН создала Департамент общественной информации, целью которого было сотрудничество с межправительственными и неправительственными организациями по распространению информации ООН.

В 1947 году Генеральная Ассамблея ООН приняла решение о включении неправительственных организаций в обсуждение вопросов повестки дня. Это привело к тому, что в ООН поступило большое количество заявок на получение консультативного статуса и Комитетом было принято решение о предоставлении различных видов статуса (общий, специальный, реестр). В резолюции 288 от 27.02.1950 года были определены основные правила получения аккредитации неправительственных организаций и формы взаимодействия с комитетами и комиссиями.

Уже в этот период стало понятно, что природа неправительственных организаций, которые взаимодействуют с ООН, мультифункциональна¹³. ЭКОСОС ООН выдвигал две основные цели в процессе взаимодействия с неправительственными организациями: во-первых, получение реальной экспертной оценки по обсуждаемым вопросам; во-вторых, считалось, что НПО представляют общественное мнение, которое следовало учитывать при решении тех или иных вопросов. Немаловажная цель, которая преследовалась во взаимодействии с этими организацими, - это развитие сотрудничества в рамках осуществления программ Экономического и Социального Совета и других органов и организаций системы ООН. Благодаря участию в разнообразных проектах, неправительственные организации распространяли информацию от организаций системы ООН.

Таким образом, в течение этого периода формируется их экспертная функция на международной арене. Неправительственные организации выступают в роли экспертов, дают оценки мероприятиям, которые проводятся ООН, их привлекают к решению различных проблем. На этом этапе уже ставился вопрос о наделении их функцией легитимации деятельности ООН. Демократический процесс основывается на фундаменте развитого гражданского общества¹⁴, с представителями которого неправительственные организации часто ассоциируются. Осуществляя функцию обеспечения прозрачности (легитимации), неправительственные организации имеют возможность расширять сферу своего влияния. Но подобное восприятие представляет собой всего лишь идеальный тип. Вопрос о том, являются ли неправительственные организации "голосом народа", остается открытым. Об этом свидетельствуют многочисленные исследования, которые выделяют ряд неправительственных организаций, не соответствующих модели либеральной независимости, например, контролируемые "зелеными" движениями; контролируемые феминистическими движениями; контролируемые бизнесом и т.д.1⁵ Различные акторы международных отношений, такие как государства, транснациональные корпорации, стремятся воздействовать на эти организаций и проводить свою политику путем влияния на них.

Также неправительственные организации приобретают информационную функцию, так как способствуют распространению информации от ООН в национальных государствах. Различные организации системы ООН привлекают подобные организации к участию в мероприятиях, проводимых на ее базе, они выступают в роли субподрядчика организаций системы ООН. Они осуществляют реализацию проектов на национальном уровне, таким образом выполняя агентскую функцию.

Второй период начался в 1966 году и закончился в 1995 году. Резолюция 1296 от 23.05.1968 года считается основной в регулировании консультативных отношений между ООН и неправительственными организациями. Она пересматривает основные принципы консультативных мероприятий с ООН. Основная цель ее принятия заключается в унификации отношений неправительственных организаций с ООН. В документе говорится, что неправительственная организация должна поддерживать работу ООН и содействовать распространению знаний принципов ООН и ее деятельности, и это должно соответствовать собственным задачам и целям неправительственной организации, ее существу, компетенции и деятельности. Начиная с 1980-х годов, ежегодно консультативный статус предоставлялся более чем 15 организациям. Резолюцией 1981/50 увеличено число членов Комитета по неправительственным организациям с 13 до 19. Наблюдается увеличение числа консультирующих ООН неправительственных организаций.

Можно говорить о том, что в этот период расширялись сферы их деятельности. Они покрывали практически все сферы жизни, где действовали Экономический и Социальный Совет и другие организации системы ООН. В этот период отношения неправительственных организаций и ООН распространились далеко за пределы Экономического и Социального Совета¹⁶. Благодаря деятельности Конференции неправительственных организаций, были развиты отношения с таким организациями системы ООН, как ФАО, МАГАТЭ, МФСР, МОТ, МСЭ, ЮНИСЕФ, ЮНКТАД, ЮНЕСКО, БАПОР, ВОЗ, ВОИС.

Во многом расширение сферы деятельности неправительственных организаций стало возможным благодаря тому, что данные организации принимали активное участие в деятельности международных конференций, в том числе международных конференций ООН. Конференция неправительственных организаций даже добилась возможности их выступления с консультативным статусом на правительственных конференциях и участия в подготовке итогового документа. Проведение некоторых международных конференций и других мероприятий зачастую также во многом было инициировано неправительственными организациями ¹⁷.

Благодаря такой активной позиции неправительственные организации начали выполнять еще одну важную функцию? интеграционную. Принимая участие в международных конференциях, они реализуют сотрудничество между различными группами, например, такими, как экологические группы и представители бизнеса и промышленности. Этот период характеризуется развитием информационной функции: организации начали передавать информацию не только от ООН, но и в ООН. Также данный период характеризуется тем, что неправительственные организации начали влиять на политику ООН и осуществлять мониторинг деятельности национальных правительств, таким образом, приобретая функции мониторинга и лоббирования.

Третий период, начавшийся в 1996 году, связан с изменением базовых принципов предоставления консультативного статуса. Резолюция 1996/31 открывает возможность его предоставления организациям, которые работают на национальном уровне, тогда как раньше консультативный статус могли получить только те организации, деятельность которых имеет международный характер. Следствием стало увеличение числа организаций, наделенных статусом, на 2364 неправительственных организаций. В 1997 году было принято решение о дальнейшем расширении Комитета по неправительственным организациям в связи с тем, что заявок на получение консультативного статуса становилось все больше.

Этот период характеризуется тем, что неправительственные организации уже больше не воспринимаются как нечто внешнее по отношению к ООН. Они становятся частью "институционального дизайна"¹⁸ организации¹⁹. По мнению Ю. Хабермаса, неправительственные организации в современном международном сообществе включены в "сеть неформальных регулирующих инстанций"²⁰.

Их деятельность охватывает все большее количество сфер жизни общества, соответственно, расширяются функциональные возможности неправительственных организаций. Они занимаются такими государственными вопросами, как разоружение, международная безопасность, учувствуют в деятельности международных судов²¹. Реализуют функцию формирования повестки дня, предлагая новые идеи и проекты для обсуждения. Это очень важная функция в современной международной системе. Она подробно рассмотрена в книге "Идеи ООН, которые изменили мир", где говорится о роли неправительственных организаций в формировании и трансляции определенных идей, которые реализуются в современном мире. По мнению авторов, ООН является основным генератором идей в современном мире. А неправительственные организации - важным фактором, который помогает генерировать эти идеи. Авторы делят ООН на три уровня, последний из которых - третий, называемый ими "третья ООН", по сути и является генератором идей. В нее входят частные лица, консультанты, члены независимых комиссий, сотрудники неправительственных организаций ²².

Неправительственные организации часто выступают в роли посредника при разрешении споров.К. Стефенсон отмечает, что все большее влияние на отношения между неправительственными организациями и организациями системы ООН оказывают неформальные отношения²³. При этом формально они выступают в роли эксперта, но фактически выполняют функцию лоббирования.

На протяжении ХХ в. неправительственные организации приобретали разнообразные функции. Изменение сферы их деятельности означало появление у них новых возможностей. Мы считаем, что стоит говорить не об изменении функций, а, скорее, об увеличении их количества. С расширением сфер деятельности на международной арене увеличивалось и количество функций, которые они могли выполнять.

Проанализировав различные подходы к классификации функций неправительственных организаций на международной арене и изучив различные научные и практические источники, предлагаем следующий набор функций неправительственных организаций, занимающихся международной консалтинговой деятельностью:

информационная функция;

репрезентативная функция;

экспертная функция;

участие в формировании повестки дня;

агентская функция;

лоббирование интересов;

функция мониторинга;

функция обеспечения прозрачности (функция легитимации);

функция поддержки международных секретариатов;

интеграционная функция.

Каждая конкретная неправительственная организация выполняет определенные функции в зависимости от рода своей деятельности, размера, вида консультативного статуса и многих других факторов.

Литература